Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over reactie op de gewijzigde motie Stoffer en Wörsdörfer over ambulante handel

Nr. 418 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 29 april 2020

De vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat over de brief
van 5 oktober 2019 over de reactie op de gewijzigde motie Stoffer en Wörsdörfer over
ambulante handel (Kamerstuk 32 637, nr. 381).

De vragen en opmerkingen zijn op 14 november 2019 aan de Staatssecretaris van Economische
Zaken en Klimaat voorgelegd. Bij brief van 23 april 2020 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Diks

De griffier van de commissie, Nava

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en de reactie van de Staatssecretaris

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de reactie op de gewijzigde motie
van de leden Stoffer en Wörsdörfer over ambulante handel (Kamerstuk 32 637, nr. 338). Zij hebben aan de hand van deze reactie nog vragen en opmerkingen.

De leden van de VVD-fractie benadrukken om te beginnen dat de lokale markt van groot
belang is voor de leefbaarheid van een dorp of stad. Deze ondernemers brengen een
stuk beleving, vakmanschap en ook gezelligheid en ontmoetingen met zich mee. Maar
door meerdere ontwikkelingen staat de ambulante handel ook onder druk. Dit en de antwoorden
van de Staatssecretaris op de motie van de leden Stoffer en Wörsdörfer hebben een
hoop onrust en onzekerheid onder marktkooplui teweeggebracht.

De motie van de leden Stoffer en Wörsdörfer (Kamerstuk 32 637, nr. 338) behelst dat een grote onzekerheid voor midden- en kleinbedrijven (mkb’ers) in de
ambulante handel moet worden weggenomen door de looptijd van de marktstandplaatsvergunning
niet te kort te maken. De leden van de VVD-fractie zouden graag een minimum van tien
jaar voor een vergunning verplicht zien. Dit biedt zekerheid voor ondernemers zodat
zij kunnen investeren en financiering krijgen. Deze tien jaar is gebaseerd op de termijnbescherming
van het huurrecht van de middenstandbedrijfsruimten. De eerste vijf jaar is het voor
de verhuurder niet mogelijk om de huur eenzijdig op te zeggen, daarna wordt de huur
vaak voor een volgende vijf jaar verlengd. De gedachte hierachter is dat ondernemers
beschermd worden tegen schade aan hun bedrijf, doordat ze anders hun investeringen
niet terug kunnen verdienen en economische schade oplopen. Op dit moment vallen onder
deze termijnbescherming onder andere winkels en afhaal- en besteldiensten, maar marktkramen
niet. De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat marktkramen ook onder die termijnbescherming,
waar middenstandsbedrijfsruimten onder normale omstandigheden voor tien jaar worden
verhuurd, moeten vallen. Mkb’ers in de ambulante handel zijn net zo afhankelijk van
hun kramen en standplaats als andere mkb’ers van hun pand. Deze leden willen voorkomen
dat deze groep ondernemers in de knel komt door deze verkorte vergunningsduur. Deelt
de Staatssecretaris de visie van de leden van de VVD-fractie op dit onderwerp en is
zij bereid om alsnog een minimum van tien jaar voor vergunningen voor ambulante handel
verplicht te stellen?

1.

Reactie: Vanzelfsprekend spant de overheid zich waar mogelijk in om onzekerheid voor
ondernemers zoveel mogelijk te beperken of weg te nemen. Echter, aangezien het hier
schaarse vergunningen betreft, moeten de vergunningen met een beperkte vergunningsduur
worden verleend. Het vaststellen van de vergunningsduur is een autonome bevoegdheid
van de gemeente. De duur van de vergunning mag niet buitensporig lang zijn en de mededinging
niet meer belemmeren dan nodig is met het oog op de termijn die de aanvrager van de
schaarse vergunning nodig heeft om de investeringen die zijn gedaan in het kader van
de uitoefening van deze vergunning terug te verdienen. Dit betekent dat een algemene
minimumtermijn van 10 jaar niet kan worden vastgesteld, aangezien niet iedere onderneming
minimaal 10 jaar nodig zal hebben om de gedane investeringen terug te verdienen. Een
ambulante handelaar die weinig voorraad hoeft aan te houden en die voldoende heeft
aan een gehuurde marktkraam zal bijvoorbeeld een heel andere terugverdientijd hebben
dan een ondernemer met een eigen verkoopwagen met koeling en/of bakfaciliteiten.

De leden van de VVD-fractie lezen met ongenoegen dat de Staatssecretaris niet bereid
is om deze groep ondernemers dat stuk zekerheid te geven door de minimumeis op tien
jaar te leggen. Dit zorgt voor een hoop onrust bij ondernemers. Te korte vergunningen
brengen met zich mee dat ondernemers niet de tijd hebben om hun zaak op te bouwen.
Daarnaast hebben zij ook niet de tijd en zekerheid om te investeren in die zaak en
die investeringen vervolgens ook terug te verdienen. Deze leden lezen dat de Staatssecretaris
zich beroept op schaarste van standplaatsen, waardoor maar een beperkte tijdsduur
van vergunningen wordt afgegeven. Dit zou ook bevorderen dat nieuwe ondernemers de
kans krijgen op een standplaats. De leden van de VVD-fractie zijn er zeker niet op
tegen dat er nieuwe ondernemers op de markt komen, maar deze leden willen voor de
huidige mkb’ers in de ambulante handel wél een minimumtermijn, in plaats van een maximum.
Deze ondergrens – van minimaal tien jaar – biedt ondernemers de zekerheid om hun zaak
op te bouwen en investeringen terug te verdienen. De leden van de VVD-fractie beoordelen
deze termijn niet als «buitensporig lang», maar als noodzakelijk minimum. Daarnaast
lezen zij dat in het rapport van de Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel (CVAH)
wordt geconcludeerd dat meerdere gemeenten geen koppeling maken tussen vergunningsduur
en terugverdientijd. Dit zou volgens deze leden wel gekoppeld moeten zijn. Wat zijn
volgens de Staatssecretaris de mogelijkheden – nu zij het niet eens is met de leden
van de VVD-fractie – om een minimumeis van tien jaar op te leggen?

2.

Reactie: De Dienstenrichtlijn verhindert niet dat gemeenten zekerheid mogen bieden,
binnen de kaders van de Dienstenrichtlijn en dus van eerlijke mededinging. Ik vind
het belangrijk dat dat gaat gebeuren. Het rapport van de CVAH biedt nog additionele
handreikingen voor een adequate koppeling tussen vergunningsduur en terugverdientijd,
en neemt daarbij het vrije verkeer van diensten in acht. De CVAH suggereert bijvoorbeeld
het hanteren van onderscheid tussen food en non-food en om te kijken naar het geïnvesteerd
vermogen. Ik ben voornemens om daarvoor een instrument te ontwikkelen zodat gemeenten
worden gefaciliteerd bij het vaststellen van de termijnen van de vergunningen (zie
hierna). De VNG steunt een dergelijk instrument. De ideeën van de CVAH kunnen bij
de ontwikkeling daarvan worden gebruikt.

De Staatssecretaris geeft ook aan dat individuele gemeenten over de vergunningensystematiek
en de geldigheid van vergunningen gaan. Daarbij willen de leden van de VVD-fractie
twee aspecten onder de aandacht brengen. Ten eerste is het belang van de gemeente
anders dan die van ondernemers. Hoe wordt het belang van de ondernemers dan voldoende
geborgd? Daarnaast zijn er tussen gemeenten verschillen in de duur van vergunningen.
Er zijn gelukkig gemeenten die voor een langere periode een vergunning afgeven, maar
helaas ook gemeenten die voor nog geen vijf jaar een vergunning afgeven. Maar de ambulante
handel reist tussen meerdere gemeenten. Deze verschillen per gemeente zullen het dus
nog ingewikkelder voor ondernemers in de ambulante handel maken. Met alle hogere regeldruk
van dien, omdat ondernemers zich aan vijf verschillende regimes van verschillende
gemeenten moet houden. De leden van de VVD-fractie vinden dit onwenselijk en niet
in lijn met de verlaging van de regeldruk voor mkb’ers waar al langer door het kabinet
op wordt ingezet. Zij vernemen dan ook graag van de Staatssecretaris hoe zij hier
tegenaan kijkt en welke acties deze leden mogen verwachten van de Staatssecretaris
hierop.

3.

In mijn brief van 5 oktober jl. heb ik vastgesteld dat niet alle gemeenten op dezelfde
wijze uitvoering geven aan de Dienstenwet. Dat is te verklaren vanwege het feit dat
lokale condities en weging van publieke belangen anders kunnen zijn. Ik ben het met
deze leden eens dat ongewenste regeldruk voorkomen moet worden. In overleg met de
VNG heb ik geconstateerd dat er door gemeenten en de CVAH reeds wordt gewerkt aan
het delen van ervaringen en heb ik aangegeven dat het aan de hand daarvan wellicht
mogelijk is een landelijke leidraad voor gemeenten op te stellen die meer in detail
ingaat op het inrichten van een vergunningsstelsel en op het bepalen van de vergunningsduur.
Ik ben, in samenspraak met de VNG, voornemens om een geobjectiveerd en uniform beoordelingsinstrument
(meetlat) te laten ontwikkelen waarmee gemeenten relatief eenvoudig het gewenste onderscheid
kunnen maken tussen verschillende branches binnen de ambulante handel. Het doel daarvan
is het eenvoudiger kunnen bepalen van een redelijke looptijd per branche. Het is van
belang dat deze tool een degelijke juridisch-economisch onderbouwing kent zodat ook
de juridische positie van gemeenten bij het maken van keuzes ten aanzien van de vergunningverlening
wordt verstevigd. De VNG heeft aangegeven positief te staan ten opzichte van de ontwikkeling
van een dergelijk instrument. Tevens is zij bereid dit beoordelingsinstrument te betrekken
bij haar Model-Marktverordening op voorwaarde dat de juridisch-economische onderbouwing
ervan voldoende stevig is. Dit draagt bij aan meer landelijke uniformiteit, wat de
rechtszekerheid van ondernemers vergroot. Ik zal daarom de ontwikkeling van dit instrument
inhoudelijk afstemmen met de VNG.

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de onderhavige
stukken. Zij hebben daarover de volgende vragen en opmerkingen.

Mkb’ers in de ambulante handel zijn gebaat bij standplaatsvergunningen met een lange
geldigheidsduur, rekening houdend met de forse investeringen die zij moeten doen en
de tijd die het kost om deze verantwoord te kunnen afschrijven.

Het vergunningenbeleid is weliswaar een lokale kwestie, maar is de Staatssecretaris
het met de leden van de CDA-fractie eens dat, gegeven het belang van een fatsoenlijke
terugverdientijd en de bepalende rol van een vergunning(sduur) voor iemands businessplan/bankfinanciering,
er een minimale geldigheidsduur voor een standplaatsvergunning zou moeten gelden,
ongeacht lokale omstandigheden? Hoe denkt zij over de hoogte van een dergelijke minimale
geldigheidsduur ten behoeve van een eerlijk speelveld, met gelijke kansen en ruimte
voor innovatie en concurrentie, en voldoende toekomstperspectief voor ondernemers?
Zou hiertoe een minimale geldigheidsduur van tien tot vijftien jaar redelijk zijn?

4.

Zoals ik ook in mijn antwoord op vraag 1 van de VVD-fractie heb aangegeven ben ik
met deze leden van mening dat de overheid zich waar mogelijk moet inspannen om onzekerheid
voor ondernemers zoveel mogelijk te beperken of weg te nemen. Dat is een randvoorwaarde
om ruimte te bieden aan innovatie en kwaliteit. Het hanteren van een minimale geldigheidsduur
stuit echter op meerdere bezwaren. In het kader van het primaire doel van de Dienstenrichtlijn
om eerlijke concurrentie te bewerkstelligen is bepaald dat de termijn van een vergunning
niet buitensporig lang mag zijn zodat andere ondernemers gelijke kansen wordt geboden.
Bij de vaststelling van de vergunningsduur dient vervolgens rekening te worden gehouden
met de terugverdientijd van de gedane investeringen om de schaarse vergunning uit
te kunnen oefenen. Een wettelijke generieke minimale geldigheidsduur strookt niet
met de verschillende terugverdientijden die per soort onderneming gelden. Gemeenten
hebben bij het verlenen van deze vergunningen een goed beeld van de lokale omstandigheden
en belangen van de ondernemer. Het past dan ook dat de betreffende gemeente vaststelt
of een vergunningstelsel gerechtvaardigd is en zo ja wat de vergunningsduur moet zijn
om te garanderen dat in dit kader wordt voldaan aan de doelen van vrij verkeer van
dienstverrichting en gelijke kansen voor ondernemers. Het beoordelingsinstrument dat
ik wil laten ontwikkelen (zie antwoord op vraag 3) zal gemeenten daarbij faciliteren.

Op welke wijze(n) gaan buurlanden van Nederland, in het bijzonder België en Duitsland,
met dit vergunningenvraagstuk om, in het bijzonder in de grensregio’s? Wat is daar
de gemiddelde geldigheidsduur van een standplaatsvergunning? Welke verschillen/overeenkomsten
zijn er met het beleid in Nederlandse gemeenten?

5.

Ook in België en Duitsland wordt lokaal gekozen voor een vergunningenstelsel voor
de ambulante handel. De vergunningstermijnen zijn in Duitsland en België veel korter
dan in vrijwel alle Nederlandse gemeenten. Daar kennen ze meestal een termijn van
een jaar terwijl in Nederlandse gemeenten een gemiddelde vergunningsduur van vijf
jaar wordt gehanteerd.

Het organiseren van ambulante activiteiten is in België een gewestelijke bevoegdheid.
De Belgische wet onderscheidt twee soorten standplaatsen op een openbare markt:

• standplaatsen toegewezen per abonnement. Dit zijn standplaatsen voor een langere periode.
De gemeente bepaalt de duur van de abonnementen in het gemeentelijk reglement. Ze
kan de duur diversifiëren. De gemeente of de concessionaris bepaalt zelf het aantal
standplaatsen per abonnement op de openbare markt;

• standplaatsen toegewezen van dag tot dag – (losse standplaatsen). Deze plaatsen worden
toegewezen voor de duur van de markt op één bepaalde dag. Ze worden ook «losse standplaatsen»
genoemd. Het aantal standplaatsen toegewezen van dag tot dag, op een openbare markt
bepaalt de gemeente of concessionaris zelf.

De gemeenten en steden in België hebben dus volledige autonomie om de standplaats
abonnementen (vergunningen) zo lang of zo kort maken als zij willen. In de meeste
gemeenten worden abonnementen toegekend voor de duur van maximaal 12 opeenvolgende
maanden. Na verloop van deze termijn worden zij stilzwijgend verlengd met een nieuwe
periode van 12 maanden.

In Duitsland of in de deelstaten bestaat er geen algemene wettelijke regeling voor
vergunningverlening van standplaatsen voor marktkramen. De markten worden meestal
door lokale autoriteiten georganiseerd. Iedere gemeente heeft een eigen marktregelgeving
«Marktsatzung« die door de «Stadtrat» (gemeenteraad) besloten wordt. Over het algemeen
geldt dat de standhouder voor een vergunning voor een gewenste markt moet «solliciteren»
bij de betreffende gemeente. Na goedkeuring en vervolgens een proeftijd wordt een
vergunning verleend voor de duur van één jaar. Deze vergunning wordt over het algemeen
dan desgewenst telkens met één jaar verlengd, maar dit kan per gemeente verschillen.

De Europese regels die hier van toepassing zijn hebben gevolgen voor de financieringsmogelijkheden
van ondernemers bij banken, met name beginnende ondernemers voor wie het niet gemakkelijk
is om bankfinanciering te krijgen. Zo staat op pagina 28 van het rapport «Schaarse
vergunningen op de markt» dat «door banken de vergunning wordt gezien als onderbouwing
van het business plan» en geeft de Rabobank aan dat «de financierbaarheid achteruit
gaat indien continuïteit van de bedrijfsvoering door een korte vergunningsduur niet
verzekerd is. De risico’s nemen toe en het weghalen van de vergunning haalt het bedrijfsplan
onderuit.» Zijn deze gevolgen voldoende in beeld? Voor hoeveel (beginnende) ondernemers
is financiering door banken een probleem? Is de Staatssecretaris bereid hier een vinger
aan de pols te houden, eventueel door nader onderzoek naar financierbaarheid te laten
doen?

6.

Voor beginnende ondernemingen zijn de gevolgen van de beperkte geldigheidsduur van
vergunningen tweeledig. Enerzijds kan een kortere geldigheidsduur gevolgen hebben
voor het ondernemersrisico en daardoor de financierbaarheid van de onderneming. Anderzijds
wordt het voor starters makkelijker om een vergunning te bemachtigen. Gemeenten met
een te korte vergunningsduur lopen het risico onaantrekkelijk te worden voor ambulante
ondernemers. Gemeenten met een te lange vergunning lopen het risico onaantrekkelijk
te worden voor consumenten door gebrek aan innovatie, vernieuwing en diversificatie
van aanbod. Het is belangrijk voor gemeenten om hierin een goede balans te vinden.

Er zijn mij geen cijfers bekend voor hoeveel (beginnende) ondernemers financiering
door banken een probleem is. Sinds 2015 moeten banken meer reserves aanhouden en daarnaast
zijn bancaire kredieten voor het MKB, en zeker voor startende ondernemers, vaak erg
arbeidsintensief. Dat maakt louter bancaire financiering lastiger. Daar staat tegenover
dat er steeds meer alternatieve financieringsbronnen beschikbaar komen, waarbij het
makkelijker en gebruikelijker is geworden om verschillende financieringsvormen te
stapelen. Naast bancaire financiering valt bijvoorbeeld te denken aan crowdfunding,
microkrediet, maar ook factoring (waarbij een ondernemer zijn facturatie en debiteurenrisico
overdraagt aan een gespecialiseerd bedrijf) en leasing. Ook vanuit de overheid zijn
verschillende regelingen beschikbaar om financiering van (startende) ondernemers te
ondersteunen, zoals de borgstellingsregeling, die ondernemers in staat stelt goedkoper
te lenen, en vanuit de gemeente bijvoorbeeld de Bijstandsverlening Zelfstandigen,
die het mogelijk maakt om een bedrijf te starten vanuit een bijstandssituatie. Starters
kunnen op verschillende plekken beroep doen op ondersteuning bij het maken van een
ondernemersplan en het zoeken naar financiering, bijvoorbeeld vanuit de brancheorganisaties.

Is de Staatssecretaris bekend met uitvoeringsproblemen die ten gevolge van de Europese
Dienstenrichtlijn kunnen optreden, doordat een ondernemer bij een nieuwe loting voor
een marktstandplaats een gelijkwaardige plek, dat wil zeggen dezelfde grootte, met
hetzelfde aantal medewerkers etc., moet kunnen krijgen? Is haar indruk dat gemeentes
deze problemen voldoende in beeld hebben om deze effectief te kunnen aanpakken?

7.

De VNG heeft eind 2018 een handreiking gepubliceerd om de gemeenten te helpen in de
uitvoering. In het rapport dat ik in oktober in ontvangst heb genomen van de CVAH
wordt voorts een aantal problemen en zorgen beschreven. Ik heb uw Kamer eerder schriftelijk
geïnformeerd1 dat deze zorgen vooral zagen op het feit dat een vergunning voor onbepaalde tijd
wordt vervangen door een vergunning met een beperkte geldigheid, de door sommige gemeenten
gehanteerde (volgens de achterban van de CVAH te korte) vergunningsduur en de verschillen
in lokaal beleid. Het rapport van de CVAH is bedoeld om deze problematiek onder de
aandacht te brengen van gemeenten en handreikingen te doen hoe daar mee om te gaan.
In dezelfde brief aan de Kamer over dit onderwerp van 5 oktober jl. heb ik aangegeven
dat de VNG actief is om gemeenten best practices met elkaar te laten delen. In samenspraak
met de VNG wil ik daar bovenop een uniform beoordelingsinstrument laten ontwikkelen
waarmee het voor gemeenten eenvoudiger wordt een redelijke vergunningstermijn vast
te stellen voor te onderscheiden branches binnen de ambulante handel (zie ook antwoord
3). Naar mijn mening gebeurt er dus veel om de problemen en mogelijke oplossingen
in beeld te brengen bij gemeenten.

Verzelfstandigde, private markten, waarin ondernemers zelf de regie voeren over onder
andere organisatie en exploitatie, zijn in opkomst. Een dergelijke markt, vaak in
de vorm van een stichting, komt met de lokale overheid overeen gebruik te maken van
een bruikleenovereenkomst en valt dan onder het privaatrecht in plaats van het bestuursrecht.
De stichting en een lokale overheid kunnen met elkaar een overeenkomst sluiten voor
een langere vergunningsperiode, bijvoorbeeld 30 jaar. Hoe kijkt de Staatssecretaris
aan tegen deze ontwikkeling?

8.

Dit is inderdaad een ontwikkeling die zich voordoet en een mogelijkheid waar gemeenten
voor mogen kiezen. Indien een gemeente met, bijvoorbeeld, een stichting overeenkomt
dat de stichting de vergunningen gaat exploiteren, zijn op deze overeenkomst de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur en andere kernprincipes van het Nederlandse bestuursrecht
van toepassing. Echter, onder de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet doet het er niet
toe wie de vergunning verleent.2 Indien er sprake is van een de facto vergunning, dient deze te voldoen aan de eisen
van de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet. Het sluiten van een overeenkomst door
de lokale overheid met een private partij doet daarom niet af aan de verplichting
op grond van de Dienstenrichtlijn om schaarse vergunningen in vergunningsduur te beperken.
Ook in dit geval mag de vergunningsduur niet buitensporig lang zijn aangezien de vergunningsduur
huidige vergunninghouders niet onevenredig mag bevoordelen en nieuwe dienstverrichters
moeten kunnen toetreden tot de markt. Als gevolg daarvan dient zij, ook in het geval
dat een stichting schaarse vergunningen verleent, de beginselen van de Dienstenrichtlijn
en Dienstenwet in acht te nemen.

Na het onderzoek naar ambulante handel en de brief van de Staatssecretaris zijn gemeenten
nu aan zet. Op basis van de plaatselijke situatie en een lokale afweging van belangen
besluiten deze individueel over het al dan niet hanteren van een vergunningensystematiek
en vervolgens over de geldigheidstermijn van individuele vergunningen. Uit onderzoek
van de Centrale Vereniging voor Ambulante Handel (CVAH) blijkt dat gemeenten hier
heel verschillend mee omgaan. Via de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) kan de
Staatssecretaris zich laten informeren over hoe gemeenten hier invulling aan geven,
bijsturen en waar knelpunten ontstaan voor ondernemers. Is de Staatssecretaris bereid
in de loop van 2020 opnieuw een aantal gemeentelijke beleidsnotities en marktverordeningen
te laten onderzoeken, en een stand van zaken over hoe het er bij gemeenten voor staat
naar de Kamer te sturen?

9.

Ik ben in samenspraak met de VNG bezig om een beoordelingsinstrument en leidraad te
ontwikkelen voor het kunnen bepalen van een redelijke geldigheidstermijn. Het voornemen
is om dit instrument vervolgens op te nemen in de Model-Marktverordening van de VNG
(zie antwoord 3). Toepassing van dit instrument zal landelijke uniformiteit en rechtszekerheid
bevorderen. Zoals aangekondigd in mijn brief van 5 oktober jl. zal ik daarnaast in
contact blijven met de VNG en de CVAH om te bezien of de in brief genoemde acties
het gewenste effect hebben en de Kamer hiervan op de hoogte houden. Indien daartoe
aanleiding is, kan ik uiteraard nieuw onderzoek laten uitvoeren.

Vragen en opmerkingen van de leden van de ChristenUnie-fractie

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de
reactie op de gewijzigde motie van de leden Stoffer en Wörsdörfer over ambulante handel.
Zij onderschrijven de intentie van de indieners van de motie om te voorkomen dat het
voortbestaan van bedrijven in de ambulante handel in gevaar komt en de regeldruk te
sterk toeneemt. Ook voor deze leden is het van belang dat ondernemers ruimte hebben
te ondernemen en dat de overheid waar nodig hierin vanuit een dienende houding rechtvaardig
en consistent beleid voert als marktmeester. Zij hebben op dit moment nog enkele opmerkingen
en vragen over of de Staatssecretaris eenzelfde rol van de overheid voor zich ziet.

Kan de Staatssecretaris nader toelichten wanneer sprake is van een schaars goed bij
een beperkt aantal vergunningen?

10.

Er zijn twee soorten schaarste: schaarste die voorkomt uit beperkte aanwezigheid van
natuurlijke of technische middelen (natuurlijke schaarste) en schaarste die voortkomt
uit beleid (beleidsmatige schaarste). In het geval van natuurlijke schaarste gaat
het om een goed waarvan naar haar natuurlijke of technische aard niet voldoende beschikbaar
is om onbeperkt vergunningen te verlenen. In de zaak Promoimpresa ging het bijvoorbeeld
om kiosken op een strand om het Gardameer (C-458/14 en C-67/15).3 Dit strand omvat een beperkt aantal vierkante meter en is dus een beperkt natuurlijk
middel. Indien wordt gesproken van beleidsmatige schaarste, is schaarste ontstaan
vanuit een beleidskeuze. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer het vanwege de
openbare veiligheid niet wenselijk is om van een bepaalde vergunning een onbeperkt
aantal te verlenen. Een vergunning voor marktstandplaatsen kan hier een voorbeeld
van zijn.

Waarom is er sprake van schaarste wanneer er bijvoorbeeld vijf standplaatsen zijn
en er maar één ondernemer op die nieuwe beschikbare vergunningen inschrijft?

11.

Er is sprake van schaarste omdat de gemeente heeft gekozen voor een vergunningsstelsel
in combinatie met een maximering van het aantal vergunningen. De noodzaak om een dergelijk
vergunningstelsel te creëren kan voortkomen uit zowel natuurlijke schaarste als beleidsmatige
schaarste. Het feit dat er in de door deze leden geschetste situatie nog geen feitelijke
schaarste is ontstaan, doet niet af aan de mogelijkheid dat zich op enig moment wél
meer dan vijf gegadigden melden. Het wettelijke kader zal op deze mogelijkheid moeten
anticiperen door de regels betreffende schaarste in acht te nemen. Mocht de in de
vraag geschetste situatie zich voordoen, dan kunnen gemeenten dit meenemen in de beoordeling
van de vergunningsduur. Ook is het in die situatie onder voorwaarden mogelijk om een
vergunning te verlengen. Huidige vergunninghouders dienen in dat geval wel kenbaar
te maken dat zij verlenging verlangen, maar zij hoeven niet een volledig inhoudelijke
nieuwe aanvraag te doen. Om te voorkomen dat huidige vergunninghouders bevooroordeeld
worden, dient de gemeente wel transparant te zijn met betrekking tot het feit dat
er op een bepaald moment vergunningen kunnen worden verleend, zodat overige dienstverrichters
de mogelijkheid hebben binnen dezelfde aanvraagperiode een aanvraag in te dienen

Met het oog op marktstandplaatsen, licht ik de achtergrond van beleidsmatige schaarste
hier nog nader toe. De openbare ruimte kent in ieder gemeente per definitie beperkingen:
omwille van o.a. toezicht, verkeersveiligheid, doorstroming, openbare orde, gebruik
van openbare voorzieningen zal in elke gemeente de noodzaak bestaan bepaalde eisen
te stellen aan de marktkraam en hoeveel delen van de openbare ruimte zij wil gebruiken
voor marktplaatsen. Vandaar dat vrijwel alle gemeenten gebruikmaken van de mogelijkheid
om op grond van bepaalde publieke belangen niet alleen (vergunning)eisen te stellen,
maar tevens het aantal uit te geven vergunningen te maximeren. Vanwege het feit dat
het aantal beschikbare plekken beperkt is, is deze vergunning schaars, óók als er
minder vraag is dan aanbod. Het is immers niet uit te sluiten dat zich nieuwe toetreders
melden.

Wordt hier onderscheid gemaakt tussen markten en plaatsen waar een wachtlijst is en
waar dat niet is, of wordt slechts naar het generieke beeld gekeken?

12.

Er wordt gekeken naar het generieke beeld. Het feit dat er in een bepaalde situatie
nog geen feitelijke schaarste is ontstaan, betekent niet dat er zich niet op enig
moment wel meer gegadigden melden. Elk vergunningstelsel (met of zonder wachtlijst)
dient op deze mogelijkheid te anticiperen. Daarbij dient gezegd te worden dat het
hanteren van een wachtlijst het meest duidelijke bewijs is van schaarste en als gevolg
daarvan dienen gemeenten die een wachtlijst hanteren de vergunningsduur sowieso te
beperken.

Klopt het dat de Raad van State tot dusverre enkel over specifieke zaken heeft geoordeeld
dat sprake is van schaarste, maar dat er geen generieke uitspraken zijn gedaan over
schaarste en de gevolgen daarvan voor de duur van de vergunningen?

13.

Nee, dit klopt niet. In 2014 heeft de Raad van State, naar aanleiding van de zaak
Trijber, het Hof van Justitie de vraag voorgelegd of de Dienstenrichtlijn met zich
mee brengt dat indien het aantal vergunningen is beperkt om dwingende redenen van
algemeen belang, de geldigheidsduur van deze vergunningen ook moet worden beperkt
(ECLI:NL:RVS:2014:2488, ov. 6). Het Hof antwoordt in haar uitspraak bevestigend op
deze vraag (C-340/14 en C-341/14, ov. 62). De Raad van State heeft de redenering van
het Hof overgenomen en stelt dat «in het geval het aantal vergunningen is beperkt
om dwingende redenen van algemeen belang, de geldigheidsduur van deze vergunningen
niet onbeperkt mag zijn» (zie ECLI:NL:RVS:2016:160, ov. 11.3 en ECLI:NL:RVS:2017:1520,
ov. 10). Daarnaast heeft AG Widdershoven in zijn conclusie inzake de zaak Speelhal
in Vlaardingen gesteld dat er «naar Nederlands recht (..) een rechtsnorm [bestaat],
die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op
enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte wordt geboden om naar de beschikbare
vergunning(en) mee te dingen. Deze rechtsnorm is gebaseerd op het formele gelijkheidsbeginsel,
het beginsel van gelijke kansen» (ECLI:RVS:2016:1421, ov. 7.8). De Raad van State
heeft deze opvatting onderschreven in de bijhorende uitspraak (ECLI:NL:RVS:2018:2927,
ov. 8). Als laatste heeft AG Widdershoven het concept schaarse vergunningen in de
zin van de Dienstenrichtlijn uitvoerig besproken in zijn conclusie inzake het Windpark
in Zeewolde. De AG bouwt hier voort op hiervoor genoemde conclusie en uitspraak inzake
de Speelhal in Vlaardingen en verduidelijkt hier wederom bepaalde aspecten van schaarse
publieke rechten (ECLI:NL:RVS:2018:4197).

Wat betekent dit voor reeds voor onbepaalde tijd verstrekte vergunningen? Onderschrijft
de Staatssecretaris het uitgangspunt van de leden van de ChristenUnie-fractie, dat
zeer terughoudend moet worden omgegaan met wijzigingen in bestaande vergunningen?
Hoe beziet zij in dat licht het gegeven dat gemeenten al brieven met voornemens tot
intrekking van vergunningen aan ondernemers verstuurd hebben? Wat betekent dit voor
ondernemers die forse plaatsgebonden investeringen in hun onderneming hebben gedaan,
bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid?

14.

De Dienstenrichtlijn en de hieruit voortvloeiende jurisprudentie hebben als gevolg
dat voor onbepaalde tijd verstrekte vergunningen vanuit mededingingsoogpunt niet meer
zijn toegestaan op het moment dat de gemeente beperkingen oplegt aan het aantal vergunbare
plekken. In de praktijk betekent dit dat vergunningen voor onbepaalde tijd dienen
te worden ingetrokken of aangepast wanneer de gemeente een beperking op het aantal
te vergeven vergunningen legt, aangezien we vanaf dat moment spreken van schaarse
vergunningen. Hoewel ik de rechtszekerheid van ondernemers erg van belang vind, zijn
het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel door het Hof niet geaccepteerd
als gegronde redenen om bepalingen in de Dienstenrichtlijn te negeren (Promoimpresa).4 Zoals eerder door mij benoemd hebben bevoegde instanties vanzelfsprekend de ruimte
deze beginselen toe te passen, maar dient dit binnen de kaders van de Dienstenrichtlijn
te gebeuren. Deze beginselen kunnen gemeenten dus niet bevrijden van de algemene verplichting
om schaarse vergunningen in geldigheidsduur te beperken. Gemeenten kunnen bij het
vaststellen van de beperkte vergunningsduur en bij haar toewijzingsbeleid wel rekening
houden met de situatie waarin het aantal geïnteresseerden minder is dan het aantal
beschikbare schaarse vergunningen. Daarnaast zijn op een besluit van intrekking of
aanpassing van vergunningen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing
en tegen dit besluit kan bezwaar worden aangetekend.

Welke gevolgen hebben de geschetste ontwikkelingen voor de bestaanszekerheid en beleving
van ondernemers in de ambulante handel?

15.

Voor beginnende ondernemingen wordt het makkelijker om een vergunning te bemachtigen.
Bestaande ondernemers zullen zich in moeten stellen op een situatie waarbij zij na
afloop van een vergunning niet automatisch verzekerd zijn van eenzelfde vergunning
op een bepaalde locatie en een bepaald tijdstip. Ondernemers in de ambulante handel
beschikken veelal over meerdere vergunningen voor meerdere gemeenten, locaties en
tijdstippen. Hierdoor worden de gevolgen van het aflopen van vergunningen gespreid.

Op welke wijze wordt ook met vertegenwoordigers van deze ondernemers gesproken over
wat de effecten zijn van de beleidskeuzes en hoe deze ook afdoende perspectief voor
bestaande ondernemers in de ambulante handel biedt?

16.

Het is aan gemeenten om te bepalen op welke wijze het vergunningenbeleid wordt vastgesteld.
Zij wegen ook af op welke wijze de afstemming met stakeholders het beste wordt gerealiseerd.
In de handreiking van november 2018 die door de VNG is opgesteld wordt ook gewezen
op het belang van zorgvuldige voorbereiding op de vaststelling van een vergunningstelsel
en het daarbij gehanteerde verdelingsbeleid.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de voorliggende
brief. Zij waarderen de inzet van de Staatssecretaris om in overleg met de branchevereniging
voor de ambulante handel en de VNG tot een goede aanpak te komen. Willekeur moet voorkomen
worden. Zij hebben nog wel enkele vragen.

De leden van de SGP-fractie lezen dat de Staatssecretaris ervan uitgaat dat standplaatsvergunningen
per definitie schaarse vergunningen zijn en niet voor onbepaalde tijd mogen gelden.
Deze leden zetten hier vraagtekens bij. In een conclusie van de staatsraad Advocaat-Generaal
voor de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2018:1847) wordt aangegeven dat pas sprake is
van schaarse publieke rechten «als de som van de omvang van de aanvragen het aantal
beschikbare publieke rechten overtreft» (overweging 3.26). Hanteert de Staatssecretaris
dezelfde definitie?

17.

De leden van de SGP-fractie geven terecht aan dat AG Widdershoven in de aangehaalde
conclusie stelt dat er sprake is van beperkte rechten indien «de som van de omvang
van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft». Deze definitie
ziet op de situatie dat er te weinig vergunningen te vergeven zijn om te voldoen aan
alle aanvragen (waardoor feitelijke schaarste ontstaat). Ik hanteer dezelfde definitie
van schaarse publieke rechten. Voordat deze situatie van feitelijke schaarste zich
voor kan doen, dient er een beperking te zijn gelegd op het aantal te verlenen vergunningen.
Dit kan zowel een beleidsmatige beperking als de beperkte beschikbaarheid van natuurlijke
of technische bronnen zijn zoals reeds uitgelegd in het antwoord op vraag 11. Het
feit dat een dergelijke beperking op het aantal te vergeven vergunningen is gelegd,
maakt dat rekening gehouden dient te worden met de hieruit voortvloeiende eventuele
feitelijke schaarste, waar AG Widdershoven het over heeft. Om op deze situatie te
kunnen anticiperen en ervoor te zorgen dat huidige vergunninghouders niet onevenredig
worden bevoordeeld, dienen ook in de situatie voorafgaand aan feitelijke schaarste de regels voor schaarse vergunningen al in acht te worden
genomen. Indien dit niet zou gebeuren zouden zich ongelijke situaties voor kunnen
doen.

Ik zal dit verduidelijken aan de hand van een voorbeeld. In de situatie dat een gemeente
het aantal te verlenen vergunningen beleidsmatig heeft beperkt tot vijf en er zijn
ook maar vijf aanvragen, is nog geen sprake van feitelijke schaarste. Als de redenering
wordt aangehouden dat in dit geval er geen sprake is van schaarse vergunningen, dienen
deze vergunning voor onbepaalde tijd te worden afgegeven. Dit veroorzaakt echter de
onmogelijkheid voor nieuwe dienstverrichters om tot de markt toe te treden, aangezien
er geen vergunningen meer te verlenen zijn. Indien pas op het moment van de zesde
aanvraag de regels betreffende schaarse vergunningen van toepassing zijn, zou op dat
moment alleen ruimte voor nieuwe toetreders kunnen worden bewerkstelligd indien andere
vergunningen worden ingetrokken. Deze situatie levert voor ondernemers veel onzekerheid
op. Als gevolg hiervan is niet enkel sprake van schaarste indien het gaat om feitelijke
schaarste zoals bedoeld door AG Widdershoven, maar ook indien het opgestelde stelsel
in de mogelijkheid van feitelijke schaarste voorziet doordat beperkingen zijn opgelegd
met betrekking tot het aantal te verlenen vergunningen.

Is de veronderstelling juist dat als het gaat om standplaatsvergunningen in veel gevallen
het aanbod groter is dan de vraag?

18.

Ik beschik niet over informatie die deze veronderstelling zou bevestigen. Mijn veronderstelling
is dat deze situatie per gemeente zal verschillen.

Is de veronderstelling juist dat zolang geen sprake is van schaarse vergunningen wel
vergunningen voor onbepaalde tijd afgegeven mogen worden?

19.

De hoofdregel onder de Dienstenrichtlijn is dat vergunningen voor onbepaalde tijd
dienen te worden afgegeven, tenzij zich een uitzondering voordoet zoals schaarste
onder artikel 11 of artikel 12 Dienstenrichtlijn. Indien er geen sprake is van schaarste
(of van een andere uitzondering) worden vergunningen dus voor onbepaalde tijd verleend.

Wordt dit meegenomen in het overleg met gemeenten?

20.

Ik zal de VNG informeren over mijn reactie op deze vragen van de Kamer. Ik heb er
vertrouwen in dat de VNG de informatie in deze brief zal betrekken in de door haar
toegezegde activiteiten in het kader van kennisdeling tussen gemeenten en juridische
voorlichting.

De leden van de SGP-fractie vragen of de veronderstelling juist is dat de voorwaarden
met betrekking tot schaarse vergunningen niet van toepassing zijn als gekozen wordt
voor bruikleenovereenkomsten via het privaatrecht?

21.

Deze veronderstelling is niet juist. Het afsluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst
bevrijdt de lokale overheid niet van haar verplichtingen onder de Dienstenrichtlijn.
Zie ook het antwoord op vraag 8.