Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over 'Naar internationale afspraken om een minimumniveau van winstbelasting te waarborgen'

Nr. 66
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 11 februari 2020

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van 14 november 2019 over «Naar
internationale afspraken om een minimumniveau van winstbelasting te waarborgen»(Kamerstuk
32 140, nr. 63).

De vragen en opmerkingen zijn op 11 december 2019 aan de Staatssecretaris van Financiën
voorgelegd. Bij brief van 10 februari 2020 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Anne Mulder

Adjunct-griffier van de commissie, Freriks

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de VVD

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de brief «Naar internationale
afspraken om een minimumniveau van winstbelasting te waarborgen» en hebben hierover
nog enkele vragen.

De leden van de VVD-fractie vragen waarom er is gekozen voor het tegelijkertijd onderzoeken
en uitwerken van twee pijlers.

De leden van de VVD-fractie vragen de Staatssecretaris toe te lichten op welk vraagstuk
of over welke onderzoeksvragen de het inclusieve kader van de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO zich specifiek buigt.

Wat wordt verstaan onder immateriële activa?

De leden van de VVD-fractie lezen dat Duitsland, Frankrijk, de Europese Commissie
en de Raad hebben opgeroepen om te zijner tijd voorstellen te doen in lijn met het
OESO/IF-werk. Hoe denkt de Staatssecretaris over deze gezamenlijke oproep?

De leden van de VVD-fractie vragen de Staatssecretaris om een toelichting naar de
verenigbaarheid van de Pijler 2-maatregelen met het Unierecht. Welke mogelijke bezwaren
zijn er waardoor het niet verenigbaar zou zijn?

De leden van de VVD-fractie zijn tevreden met het feit dat de OESO een impact-assessment
heeft opgesteld om te onderzoeken welk effect Pijler 2 heeft op de belastinginkomsten
van verschillende landen. Kan de Staatssecretaris deze impactanalyse met de Kamer
delen? Wat is het verschil in de uitvoering van de impactanalyse tussen de OESO en
de Europese Commissie? Wanneer verwacht de Staatssecretaris ook de impactanalyse van
de Europese Commissie met de Kamer te kunnen delen? De leden van de VVD-fractie vragen
wanneer de effecten op het vestigingsbeleid getoetst worden en benadrukken dat dit
een vereiste is voordat ingestemd kan worden met maatregelen.

De leden van de VVD-fractie vragen de Staatssecretaris om een harde bevestiging te
krijgen dat Nederlandse belastingfaciliteiten, zoals de innovatiebox, niet geraakt
worden door deze maatregelen. Zij vragen hiervan een bevestiging van de Staatssecretaris.

De leden van de VVD-fractie vragen waarom er specifiek is gevraagd om input op drie
vraagstukken. Op welke manier hoopt de OESO dat deze input bijdraagt aan de besluitvorming?

De leden van de VVD-fractie vragen waarom het lastig is in te schatten wat de gevolgen
zijn voor individuele landen. Wanneer zijn de gevolgen voor de landen en specifiek
Nederland wel duidelijk?

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van het CDA

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de Staatssecretaris
over het consultatieplan van de OESO over een minimumniveau van belastingheffing bij
internationaal opererende bedrijven. Deze leden achten het van groot belang dat in
zo groot mogelijk internationaal verband wordt nagedacht over een eerlijke belastingheffing
en het tegengaan van belastingontwijking. Deze leden merken hierbij op dat de OESO,
liefst zelfs wanneer ook niet-OESO-landen aanhaken, het enige niveau is om effectieve
afspraken te maken in plaats van afspraken die ertoe leiden dat de belastingontwijking
zich verplaatst naar andere landen.

De Staatssecretaris geeft aan dat de voorgestelde maatregelen van Pijler 2 erop gericht
zijn om landen de vrijheid te geven bij te heffen als inkomen van een internationaal
opererend bedrijf buiten het eigen land niet ten minste tegen een minimum effectief
tarief in de heffing wordt betrokken. De leden van de CDA-fractie kunnen dit doel
niet zo goed rijmen met het later beschreven doel om een ondergrens te stellen aan
belastingconcurrentie tussen landen. Op welke wijze worden landen nu belemmerd om
bij te heffen als inkomen van een internationaal bedrijf niet voldoende belast wordt?
Hoe kan Pijler 2 erop gericht zijn om landen vrijheid te geven, terwijl een minimumniveau
alleen effectief is als alle OESO-landen, liefst zelfs nog meer landen, meedoen?

Pijler 2 bestaat uit de income inclusion rule en de undertaxed payments rule. De leden van de CDA-fractie vragen de Staatssecretaris hoe de income inclusion rule
in de praktijk uitpakt bij meerdere holdings in verschillende landen. Mogen de tussenholdings
bijheffen of is dit voorbehouden aan de uiteindelijke moedermaatschappij?

Bij de income inclusion rule is de meest prangende vraag hoe het effectief betaalde
belastingtarief moet worden berekend. De regering heeft in de Nederlandse wetgeving
tot nu toe gekozen om anti-ontwijkingsmaatregelen afhankelijk te maken van het statutaire
belastingtarief, omdat uitgaan van het effectieve tarief onuitvoerbaar was. Op welke
manier zou het berekenen van het effectief betaalde belastingtarief op internationaal
gecoördineerde wijze wel uitvoerbaar zijn voor de Belastingdienst, zo vragen de leden
van de CDA-fractie. Welke factoren en voorwaarden zijn hierbij van belang? Op welke
wijze komt naast de uitvoerbaarheid ook de rechtvaardigheid naar voren in de discussie
over de berekening van het effectieve tarief, bijvoorbeeld door rekening te houden
met verliesverrekening en varianten op de innovatiebox?

De leden van de CDA-fractie achten het niet praktisch om de grondslag waarover het
effectieve tarief berekend wordt, te bepalen aan de hand van de regels van het land
van de moedermaatschappij of het land waar de winst wordt gerealiseerd. Naast problemen
met omrekenen lost dit immers het achterliggende probleem van belastingconcurrentie
niet op, want dan blijft er een prikkel bestaan om de moedermaatschappij of de werkmaatschappij
te vestigen in het land met de soepelste regels. De grondslag baseren op de regels
voor financiële verslaggeving is neutraler, maar de winst in de jaarrekening wijkt
op een aantal punten af van de fiscale winst. Tot welke problemen zou dit in het geval
van Nederland kunnen leiden? Zou een grondslag op basis van financiële verslaggeving
bijvoorbeeld ertoe kunnen leiden dat goed koopmansgebruik internationaal leidt tot
bijheffen door andere landen?

De leden van de CDA-fractie vragen de Staatssecretaris welke variant van het «mengen»
van grondslag de voorkeur heeft van de regering. Deelt de Staatssecretaris de mening
dat het mengen per land het dichtst in de buurt komt van het Nederlandse stelsel en
de mogelijkheden van een fiscale eenheid dan wel een toekomstig consolidatieregime?

Bij de uitzonderingen wordt gesproken over fiscale preferentiële regimes die voldoen
aan de standaarden van Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) Actie 5. Kan de Staatssecretaris
aangeven welke regimes, anders dan de innovatiebox, hieronder vallen, zo vragen de
leden van de CDA-fractie. Welke uitzonderingen op het minimumniveau acht de Staatssecretaris
nuttig, zonder dat deze het beoogde doel aantasten?

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van D66

De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de brief over
internationale afspraken om een minimumniveau van winstbelasting te waarborgen. De
leden van de D66-fractie hebben naar aanleiding van de reactie een aantal vragen en
opmerkingen.

De leden van de D66-fractie onderschrijven de noodzaak van een modern internationaal
belastingstelsel en internationale coördinatie om onder andere belastingontwijking
en -ontduiking aan te pakken en om onzekerheid en dubbele belastingen voor bedrijven
tegen te gaan. Ontwikkelingen zoals de verdere digitalisering vereisen een nieuwe
benadering om internationale geldstromen eerlijk te belasten. Deze leden zijn voorstander
van een Europees minimumtarief voor de vennootschapsbelasting.

De leden van de D66-fractie vragen of de Staatssecretaris een nadere toelichting kan
geven over het onderhandelingsdoel van Nederland in OESO- en EU-verband. Wat is voor
het kabinet de gewenste uitkomst? Deze leden vragen of de Staatssecretaris verwacht
dat een overeenkomst in OESO-verband in 2020 haalbaar is en op welke wijze de Staatssecretaris
zich inzet om snel tot een goede internationale afspraken te komen. Kan de Staatssecretaris
bevestigen dat andere landen, zoals Duitsland en Frankrijk, voorstander zijn van het
voorbereiden van maatregelen in EU-verband die in lijn zijn met het inclusieve kader
van de OESO als terugvaloptie voor het geval dat een oplossing in OESO-verband langer
op zich laat wachten dan gehoopt? Hoe draagt Nederland bij aan dergelijke oplossingsrichtingen?
Kan het kabinet nader toelichten hoe het verdere verloop van het proces eruit ziet
wanneer het inclusieve kader van de OESO tot overeenstemming is gekomen over Pijler
1 en Pijler 2?

De leden van de D66-fractie hebben de Kamerbrieven met betrekking tot Pijler 1 en
Pijler 2 tot zich genomen. Hierbij springen voor voornoemde leden enkele gemaakte
onderhandelingsresultaten in het licht. Kan de Staatssecretaris toelichten waarom
is gekozen het nieuwe regime enkel te richten op consumer-facing businesses? Wat voor type bedrijven worden daaronder verstaan? Waarom spreekt het consultatiedocument
reeds over uitzonderingen op sectoren zoals financiële diensten of de winning van
natuurlijke rijkdommen en commodities? Acht de Staatssecretaris zelf uitzonderingen
wenselijk en, zo ja, welke en waarom? Hoe past dit bij de inzet van het kabinet op
grondslagverbreding?

De leden van de D66-fractie lezen in de appreciatie van de Staatssecretaris een eerste
analyse van de voorstellen op de Nederlandse overheidsfinanciën en op het Nederlandse
bedrijfsleven. Hierbij geeft de Staatssecretaris aan dat in de regel niet verwacht
wordt dat andere landen – middels het bijheffingsinstrument uit Pijler twee – aanspraak
zullen maken op winsten van ons bedrijfsleven omdat Nederland een bovengemiddeld vennootschapsbelastingtarief
hanteert vergeleken met andere EU-lidstaten. Geldt dit ook als bedrijven in Nederland,
ondanks het hogere vennootschapsbelastingtarief, bijvoorbeeld door verschillende grondslagversmallers
nauwelijks of geen winstbelasting betalen? In hoeverre acht de Staatssecretaris het
zinvol om voor de negatieve impact van het bijheffingsinstrument te kijken naar het
EU-gemiddelde van het vennootschapsbelastingtarief? In welke mate speelt dit probleem
buiten de EU? Welke precieze rol spelen impactanalyses bij het bepalen van de Nederlandse
onderhandelingspositie? Blijft de Staatssecretaris een voorstander van de huidige
voorstellen als deze bijdragen aan een modern internationaal belastingstelsel, maar
wel een mogelijk toekomstig negatief effect hebben op de Nederlandse belastinginkomsten?
Zo ja, hoe groot is de marge, zo nee waarom niet?

De leden van de D66-fractie vragen om een nadere toelichting van de Staatssecretaris
over de meerdere verwijzingen naar de verenigbaarheid van de OESO-voorstellen met
het Unierecht. Bij welke precieze Unieartikelen liggen mogelijke pijnpunten? Kan de
Staatssecretaris verder uiteenzetten wat hij bedoelt met juridisch bindende en effectieve mechanismen voor geschilbeslechting? Hoe verhoudt dit zich tot de beroepskamer van de Wereldhandelsorganisatie en hoe
haalbaar acht hij een dergelijk systeem, onder andere met het oog op de positie van
de VS ten aanzien van laatstgenoemde beroepskamer?

Uit de eerste consultatiereacties blijken de posities van veel landen, zoals de VS
en India, nog niet op één lijn te liggen. De leden van de D66-fractie vragen welke
rol Nederland speelt bij het verenigen van de verschillende posities van lidstaten.
Welk belang hechten de lidstaten van het inclusieve kader – en Nederland individueel
– aan het bereiken van een oplossing gebaseerd op consensus? Liggen er binnen het
inclusieve kader varianten van een nieuw belastingsysteem op tafel waaraan een aantal
landen niet of slechts gedeeltelijk deelnemen? Welke risico’s brengt dit met zich
mee? Kunnen Pijler 1 en 2 enkel als pakket worden ondertekend of ook afzonderlijk?

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van recente ontwikkelingen waaronder
de briefwisseling tussen de Amerikaanse Minister van Financiën1 en de secretaris-generaal van de OESO2. hoeHHdfHoe beoordeelt de Staatssecretaris deze briefwisseling en de positie die
de OESO en de VS in deze briefwisseling innemen? Hoe beoordeelt het kabinet de suggestie
om Pijler1 om te dopen tot een vrijblijvend safe-harbour regime? Hoe duidt de Staatssecretaris het appèl om unilaterale digitale belastinginitiatieven
stop te zetten en hoe zou een dergelijke stopzetting de onderhandelingspositie van
bijvoorbeeld landen in de Europese Unie kunnen verzwakken? Kan de Staatssecretaris
de Kamer informeren over de uitkomsten van de aanstaande bijeenkomst tussen de secretaris-generaal
van de OESO, de Franse Minister van Financiën en de Amerikaanse Minister van Financiën?

De leden van de D66-fractie hebben vernomen dat de G-24-landen- alsook non-gouvernementele
organisaties waaronder het Tax Justice Network – kritiek3 hebben geuit op de huidige OESO-voorstellen. Hoe beoordeelt de Staatssecretaris het
redistributieve karakter van de voorstellen? In hoeverre klopt de conclusies dat slechts
een marginaal deel van de winsten herverdeeld zouden worden en inkomensongelijkheid
tussen rijke en arme landen verergerd zou worden4? Wat betekent dit voor de onderhandelingen bij het inclusieve kader? Hoe zet het
kabinet zich in om een scenario zoals bij de Doha-ronde bij de wereldhandelsorganisatie
te voorkomen? Hoe beoordeelt de Staatssecretaris de suggestie om werkgelegenheid mee
te nemen als factor om de nexus te bepalen? Hoe staat de Staatssecretaris tegenover
de oproep tot meer transparantie van de OESO met betrekking tot country-by-country data zodat belanghebbenden ook zelf een impact-analyse kunnen maken?

De leden van de D66-fractie vragen om een nadere toelichting over de ontwikkelingen
in het inclusieve kader van de OESO. Zijn er ontwikkelingslanden die graag willen
toetreden tot dit kader? Zo ja, om hoeveel ontwikkelingslanden gaat het? Zo nee, welke
bezwaren hebben ontwikkelingslanden tegen deelname aan het inclusieve kader?

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van GL

De leden van de fractie van GroenLinks hebben met interesse kennisgenomen van de brief
van het kabinet over de tweede pijler van een nieuw internationaal stelsel voor belastingheffing.
Zij hebben daarbij nog enkele vragen.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen wat volgens het kabinet de meest gewenste
uitkomst is van het Global Anti-Base Erosion Proposal (GloBE)? Hoe zou het zo effectief
mogelijk kunnen bijdragen aan het voorkomen van belastingontwijking?

De leden van de fractie van GroenLinks vragen de Staatssecretaris wat het effect zal
zijn van GloBE op de internationale fiscale race naar de bodem. Deelt de Staatssecretaris
de wens van deze leden dat deze race gestopt wordt?

De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat een unilaterale maatregel als
de conditionele bronbelasting niet kan voorkomen dat andere landen de rol van Nederland
overnemen, met als gevolg dat belastingontwijking door internationaal opererende bedrijven
nog steeds mogelijk blijft en slechts verschuift naar andere jurisdicties. Is de Staatssecretaris
daarom bereid om te kijken of het in dit opzicht mogelijk is om afspraken te maken
op EU niveau?

De leden van de fractie van GroenLinks vragen de Staatssecretaris wat de samenwerking
met Duitsland inhoudt als het gaat om een minimumniveau van belastingheffing. Wat
is de meest actuele stand van zaken?

De leden van de fractie van GroenLinks vragen de Staatssecretaris wat de belangrijkste
reden is dat Nederland er op aan heeft gedrongen dat er wordt gekeken of de maatregelen
binnen Pijler 2 verenigbaar zijn met het Unierecht? Is de Staatssecretaris bereid
om er op aan te dringen dat het EU-recht mogelijk wordt aangepast indien dat nodig
is om BEPS 2.0-maatregelen mogelijk te maken?

De leden van de fractie van GroenLinks vragen hoe het voor ontwikkelingslanden uitpakt
als er voorrang wordt gegeven aan de income inclusion rule. Hoe kan ervoor worden gezorgd dat ontwikkelingslanden hun heffingsmogelijkheden
behouden?

De leden van de fractie van GroenLinks vragen hoe het tijdpad eruit ziet nadat er
binnen het inclusieve kader van de OESO in 2020 tot overeenstemming is gekomen over
BEPS 2.0. Hoe lang schat de Staatssecretaris dat het duurt voordat de OESO-maatregelen
zijn uitgewerkt? Hoe lang duurt het voordat deze maatregelen daadwerkelijk in landen
worden uitgevoerd en effectief zijn?

De leden van de fractie van GroenLinks vragen om een update omtrent het effectieve
belastingtarief van grote bedrijven in Nederland. Wanneer komt de Staatssecretaris
met eigen cijfers op basis van belastingaangiftes?

Deelt de Staatssecretaris de opvatting van de leden van de fractie van GroenLinks
dat het technisch en juridisch mogelijk is om aan te geven hoeveel winstbelasting
de top 25-bedrijven van de AEX gezamenlijk afdragen per jaar? Zo ja, zou de Staatssecretaris
deze cijfers kunnen delen met de Kamer? Zo niet, wat is exact de reden dat dit niet
mogelijk is?

De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat het CBS twee manieren presenteert
om de effectieve belastingdruk te meten5. De eerste methode kijkt zowel naar de winstgevende als de verlieslatende bedrijven.
Bij de tweede methode tellen de verliezen niet mee. Welke methode geeft volgens het
CBS zelf het beste de werkelijkheid weer? Hoe verhoudt zich dat tot de opvatting van
het kabinet?

De leden van de fractie van GroenLinks leggen graag het volgende rekenvoorbeeld voor
aan de Staatssecretaris. Bedrijf A maakt 100 winst en betaalt 25 aan vennootschapsbelasting.
Bedrijf B heeft 50 verlies en betaalt geen vennootschapsbelasting. Klopt het dat de
totale effectieve belastingdruk (in dit rekenvoorbeeld) volgens de eerste methode
gelijk is aan 50%? Klopt het dat de totale effectieve belastingdruk (in dit rekenvoorbeeld)
volgens de tweede methode gelijk is aan 25%? Welke methode geeft in dit rekenvoorbeeld
een realistischere weergave van het effectieve belastingtarief?

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de SP

De leden van de SP-fractie lezen in de brief van de Staatssecretaris dat Nederland
begin 2020 zal deelnemen aan de diverse onderhandelingen binnen de OESO en het inclusieve
kader om tot op consensus gebaseerde oplossingen te komen. Deze leden hechten net
als de Staatssecretaris aan de opvattingen van wetenschap, maatschappelijk middenveld
en bedrijven, maar constateren dat in de vele internationale overlegorganen het zwaartepunt
dikwijls bij de laatste categorie komt te liggen waardoor consultaties een eenzijdige
benadering kunnen hebben. Zij vragen de Staatssecretaris hoe de verhoudingen tussen
de drie genoemde groepen waren bij de inbreng op de publieke consultatie en welke
pogingen zijn gedaan om hierin balans te krijgen.

De leden van de SP-fractie zijn van mening dat een minimumniveau aan belastingheffing
noodzakelijk is om tot een eerlijker stelsel te komen waarin bedrijven daadwerkelijk
bijdragen aan de samenlevingen waar zij de lasten neerleggen. Zij vragen de Staatssecretaris
daarom naar de Nederlandse inzet bij de onderhandelingen die in het voorjaar plaats
zullen vinden en benadrukken de wenselijkheid om tot een stelsel van bronbelastingen
en aftrekbeperkingen te komen omdat deze aan de armste landen de mogelijkheid laat
om belasting te heffen, ongeacht de fiscale constructies die zijn opgetuigd om via
belastingparadijzen als Nederland winst weg te sluizen. Deze leden vragen de Staatssecretaris
tevens of momenteel bilaterale belastingverdragen bestaan die een dergelijke bronbelasting
door ontwikkelingslanden verbieden of dat er andere door Nederland veroorzaakte belemmeringen
kunnen zijn die een eerlijker belastingheffing kunnen voorkomen. Indien dit het geval
is, vragen zij de Staatssecretaris met klem om met spoed deze verdragen aan te passen
en andere belemmeringen weg te nemen.

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris naar een toelichting op de mate
van aandacht die de Income inclusion rule krijgt ten opzichte van de Undertaxed payments rule en hoe de verschillen in aandacht in het consultatiedocument moeten worden geduid.
Tevens vragen deze leden of reeds een consultatie heeft plaatsgevonden onder de landen
die aan de onderhandelingen hebben deelgenomen, of Nederland hieraan deelnam en wat
de Nederlandse inzet hierbij is geweest.

De leden van de SP-fractie zien dat de vragen die in het consultatiedocument worden
gepresenteerd er nog steeds vanuit gaan dat de belastinggrondslag moet kunnen worden
verkleind door uitzonderingen te creëren of door het mengen van hoog- en laagbelaste
winsten om tot een effectief belastingtarief te komen voor een concern dat in meerdere
landen actief is. Deze leden constateren dat hiermee het uitgangspunt is dat creatief
omgaan met fiscaliteit beloond moet gaan worden en vragen de Staatssecretaris of naar
haar mening de tweede pijler van het BEPS-project daadwerkelijk belastingontwijking
tegen zal gaan.

De leden van de SP-fractie lezen in de impactanalyse dat de Staatssecretaris de innovatiebox
noemt als mogelijkheid om het effectieve tarief te verlagen. Deze leden vragen de
regering naar de andere mogelijkheden die Nederland biedt om het effectieve tarief
laag te houden en welke gevolgen de afspraken die uit de onderhandelingen voortvloeien
voor deze belastingontwijkingsmaatregelen zouden hebben. Tevens zijn de leden van
de SP-fractie benieuwd of zij uit deze passages moeten leiden dat Nederland de innovatiebox
gaat aanpassen.

De leden van de SP-fractie vragen de regering of instelling van minimumtarieven of
andere maatregelen die in OESO-verband worden besproken op enigerlei wijze in kunnen
gaan tegen EU-recht en welke plannen bestaan om dit tegen te gaan.

De leden van de SP-fractie lezen in de appreciatie van de voorstellen dat het inclusieve
kader van de OESO naar de mening van de Staatssecretaris het juiste samenwerkingsverband
is omdat dit verband 134 lidstaten heeft. Deze leden constateren dat de Verenigde
Naties momenteel 193 volwaardige lidstaten en twee waarnemend leden heeft. Zij vragen
de Staatssecretaris te beargumenteren waarom de VN, aangezien het een nog breder deelnemersveld
heeft, niet het juiste gremium zou zijn om tot gezamenlijke afspraken tegen belastingontwijking
te komen en het inclusieve kader van de OESO wel.

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris naar wat in haar ogen relevante
ontwikkelingen zijn waarvan hij de Kamer op de hoogte gaat houden ten aanzien van
de twee pijlers van het BEPS-project. Zij vragen de Staatssecretaris tevens naar een
duiding van de «grote groep landen» waarmee overeenstemming zou moeten worden bereikt
aan het eind van 2020. Gaat het hierbij om alle 134 deelnemers aan het IF of bestaat
de kans dat met een beperkte groep landen afspraken worden gemaakt en dat daarmee
de breedte van het initiatief wordt ondergraven? Tevens zijn zij benieuwd of eind
2020 de discussie zal zijn afgerond en, indien dit niet het geval is, wanneer de afronding
gaat plaatsvinden en wanneer Nederland over zal gaan tot implementatie van de gemaakte
afspraken.

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de PvdD

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de brief over het OESO/Inclusieve kader-project om belastingontwijking tegen te
gaan.

Deze leden vinden het van groot belang dat belastingontwijking wordt tegengegaan en
vinden het ook van belang dat ontwikkelingslanden, die al decennialang geplunderd
worden door multinationale ondernemingen, in staat worden gesteld om deze bedrijven
fors te belasten.

Belastingontwijking creëert een eigen vicieuze cirkel van een steeds verder uitdijende
financiële sector, zoals uitgebreid beschreven is in het boek Moneyland. Het gaat hier om een sector die een alsmaar toenemende vraag naar nog meer belastingontwijkingroutes
stimuleert en daarmee bedrijven die deze routes kunnen faciliteren in leven houdt.
Het gevolg hiervan is een financiële sector die de welvaart van de rest van de maatschappij
stelselmatig afroomt. Een parasitair, onhoudbaar businessmodel dat geen enkele positieve
bijdrage levert aan onze planeet en al haar inwoners.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie wijzen de Staatssecretaris erop dat
Nederland nog steeds een schakel is in een keten van belastingontwijking. De leden
van de Partij voor de Dieren-fractie zijn derhalve van mening dat in het geval van
Nederland dit gepaard gaat met een extra verantwoordelijkheid. Schakelverantwoordelijkheid
in de keten van belastingontwijking.

Deze leden hebben nog enkele vragen en opmerkingen naar aanleiding van de onderhavige
brief.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen welke oproep door Duitsland en
Frankrijk aan de Commissie en de Raad is gedaan om te zijner tijd voorstellen te doen
in lijn met het OESO/inclusieve kader-werk. Deze leden vragen of Duitsland en Frankrijk
van zins zijn om voorstellen te doen die gaan richting een EU-minimumtarief voor vennootschapsbelasting
en zo ja, of deze belasting door de EU wordt geheven?

Naar verwachting wanneer zullen de voorstellen die zullen volgen met het oog op implementatie
van Pijler 2-maatregelen door EU-lidstaten gepresenteerd worden? Welke invloed kan
de Kamer uitoefenen om deze voorstellen bij te stellen? Kan de Staatssecretaris bevestigen
dat over dit soort voorstellen met unanimiteit in de Raad wordt besloten?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de Pijler 2-maatregelen een
concreet minimumtarief beogen en of de voorstellen tevens beogen dat indien een bepaald
minimumtarief wordt gekozen, dit tarief later ook weer, naar boven of beneden, bijgesteld
kan worden. Indien dat zo is, welk orgaan kan daarover beslissen en welke mogelijkheden
heeft de Kamer om daar invloed op uit te oefenen?

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van 50PLUS

De leden van de fractie van 50PLUS hebben met interesse kennisgenomen van de brief
van de Staatssecretaris van 14 november jongsleden en zij hebben daarbij vooralsnog
een enkele aanvullende vraag:

De leden van de fractie van 50PLUS constateren dat op pagina 3, onder de inhoud van
de voorgestelde Pijler 2-maatregelen, het volgende wordt gesteld: «Pijler 2 moet ervoor zorgen dat internationaal opererende bedrijven altijd in ieder
geval een minimumniveau aan winstbelasting betalen. Op die manier kunnen resterende
risico’s van winstverschuiving naar laagbelastende landen effectief worden aangepakt».

De eerste van deze twee zinnen suggereert dat er een harde en handhaafbare ondergrens
komt voor het minimumniveau aan winstbelasting: «altijd in ieder geval...». De tweede
zin suggereert slechts, dat «de resterende risico’s effectief worden aangepakt». De
fractie van 50PLUS signaleert dat mogelijk veel lucht kan ontstaan tussen «altijd
in ieder geval» enerzijds en «effectief aanpakken» anderzijds.

In hoeverre vormen de voorgestelde maatregelen van Pijler 2, in combinatie met eerder
genomen maatregelen, een oplossing en in hoeverre is het een aanpak?

Welke resterende risico’s zijn er voor winstverschuiving naar laagbelastende landen,
na de implementatie van de maatregelen van Pijler 2, zo vragende leden van de fractie
van 50PLUS.

II Reactie van de Staatssecretaris

Inleiding

De vaste commissie voor Financiën heeft op 11 december 2019 een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd over de brief van mijn ambtsvoorganger van 14 november 2019 «Naar internationale
afspraken om een minimumniveau van winstbelasting te waarborgen».6 Ik heb met belangstelling kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de fracties
van de VVD, het CDA, D66, GroenLinks, de SP, de Partij voor de Dieren en 50Plus en
wil deze leden hiervoor dankzeggen.

Hieronder ga ik in op de vragen die zijn voorgelegd. Voor het overzicht heb ik de
vragen geordend naar onderwerp. Ik ga hierna achtereenvolgens in op de volgende onderwerpen:

1. Het proces in het Inclusive Framework (IF);

2. Implementatie van afspraken in het IF en de mogelijke rol van de EU;

3. Vormgeving Pijler 2-maatregelen;

4. Verenigbaarheid Pijler 2 met Unierecht;

5. Gevolgen / impactanalyse;

6. Overige vragen.

De vragen van de leden van de fractie van D66 die betrekking hebben op Pijler 1 van
het project heb ik omwille van de overzichtelijkheid meegenomen in de beantwoording
van de vragen die zijn voorgelegd over de brief van mijn ambtsvoorganger van 10 oktober
2019.7

1. Het proces in het Inclusive Framework (IF)

De leden van de fractie van de SP wijzen op de appreciatie in de brief van 14 november
jl, waarin mijn ambtsvoorganger heeft aangegeven dat het IF – met op dit moment 137
lidstaten – het juiste samenwerkingsverband is om tot wereldwijde afspraken te komen.
Deze leden vragen mij of de Verenigde Naties, waarvan op dit moment 193 landen volwaardig
lid zijn, niet een nog beter samenwerkingsverband zou zijn. Het klopt dat op dit moment
meer landen lid zijn van de Verenigde Naties dan van het IF. Desalniettemin acht ik
het IF momenteel een geschikter samenwerkingsverband om verder te werken aan oplossingen
voor de uitdagingen van digitalisering van de economie op het terrein van internationale
belastingheffing. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)
en het IF kennen goed georganiseerde, gespecialiseerde (technische) werkgroepen met
voldoende (ondersteunende) capaciteit om dit project op korte termijn verder te brengen.
De Verenigde Naties kennen op het gebied van internationale belastingheffing geen
vergelijkbare opzet en capaciteit. Overigens zijn de Verenigde Naties – vertegenwoordigd
door hun «Tax Expert Committee» – wel als waarnemende organisatie bij het IF aangesloten.

De leden van de fractie van D66 vragen naar een toelichting op de deelname van ontwikkelingslanden
aan het IF. Daarbij vragen deze leden specifiek of er ontwikkelingslanden zijn die
willen toetreden tot het IF. Ook vragen zij welke bezwaren ontwikkelingslanden kunnen
hebben tegen deelname aan het IF.

Voor de inventarisatie van en rapportage over de implementatie van de BEPS-maatregelen
is het IF opgericht. Momenteel zijn 137 landen aangesloten, waaronder een groot aantal
ontwikkelingslanden. Op de website van de OESO wordt een actuele lijst gepubliceerd
van landen die lid zijn van het IF.8 Op basis van deze lijst zijn de volgende ontwikkelingslanden9 lid van het IF: Angola, Armenië, Benin, Burkina Faso, Congo, Democratische Republiek
Congo, Djibouti, Egypte, Eswatini, Georgië, Haïti, Honduras, India, Indonesië, Ivoorkust,
Jordanië, Kaapverdië, Kameroen, Kenia, Liberia, Marokko, Mongolië, Nigeria, Oekraïne,
Pakistan, Papua Nieuw-Guinea, Senegal, Sierra Leone, Sri Lanka, Tunesië, Vietnam en
Zambia. Daarnaast kent het IF een aantal organisaties die als waarnemende organisaties
bij het IF zijn aangesloten. Hierbij zijn ook regionale organisaties die mede ontwikkelingslanden
vertegenwoordigen, zoals het «African Tax Administration Forum» en het «Centro Interamericano
de Administraciones Tributarias». Hoewel ontwikkelingslanden gebaat zijn bij het beschermen
van hun belastinggrondslag, zijn niet alle ontwikkelingslanden op dit moment bij het
IF aangesloten. De exacte reden daarvoor is mij niet bekend. Bovendien kunnen de redenen
per ontwikkelingsland ook verschillend zijn. Een mogelijke verklaring zou bijvoorbeeld
besloten kunnen liggen in een relatief beperktere deelname in het internationale handelsverkeer.
Daarnaast kunnen ontwikkelingslanden nog voornemens zijn zich aan te sluiten bij het
IF (momenteel is niet bekend om welke ontwikkelingslanden dat gaat). Verder kan het
al hebben van antimisbruikbepalingen in nationale wetgeving of een andere prioritering
een rol spelen bij het (nog) niet aansluiten bij het IF.

De leden van de fracties van D66 en de SP vragen naar een verdere duiding van de groep
landen waarmee overeenstemming moet worden bereikt. Specifiek wordt door de leden
van deze fracties gevraagd of alle lidstaten van het IF met de voorstellen moeten
instemmen, of dat het ook denkbaar is dat afspraken worden gemaakt met een beperktere
groep landen. Daarbij vragen zij of afspraken met een beperktere groep landen risico’s
met zich meebrengen.

Afspraken kunnen in het IF in verschillende vormen worden gemaakt. Het meest vergaand
zijn afspraken in de vorm van minimumstandaarden. Dit zijn minimumafspraken waaraan
alle landen van het IF zich binden. Het kan ook zo zijn dat een deel van de landen
zich uiteindelijk (nog) niet wil committeren en dat afspraken in een andere vorm worden
gemaakt. Over de precieze vorm van de afspraken zal in een later stadium nog concreet
moeten worden gesproken. Momenteel richt het werk in het IF zich met name op het vinden
van een zo breed mogelijk gedragen inhoudelijke overeenstemming. Deze volgorde vind
ik begrijpelijk. De discussies raken aan de fundamenten van het internationale belastingsysteem.
Het kan voor landen daarom lastig zijn om zich al bij voorbaat te binden aan de vorm
waarin eventuele afspraken worden gemaakt als tegelijkertijd de discussie over de
inhoud grotendeels nog gevoerd moet worden. Door de discussie over de inhoud eerst
te voeren, kan de discussie over de vorm waarin de afspraken worden gemaakt hoogstwaarschijnlijk
eenvoudiger en sneller worden gevoerd.

Het doel van het werk in IF-verband is het vinden van wereldwijde oplossingen voor
de uitdagingen op belastinggebied die de digitalisering van de economie meebrengt.
Om tot wereldwijde oplossingen te komen, is het van belang dat voldoende landen zich
aan de afspraken willen binden. Het is echter niet strikt noodzakelijk dat met alle
landen van het IF minimumstandaarden worden overeengekomen. Als met voldoende landen
overeenstemming wordt bereikt, kunnen afspraken ook voldoende effectief zijn en een
wereldwijde impact hebben. Specifiek met betrekking tot Pijler 2 geldt bijvoorbeeld
dat een samenstel van maatregelen (een income inclusion rule, undertaxed payments
rule, switch-over clause en subject to tax rule) wordt voorgesteld. Als dit samenstel
van voorgestelde maatregelen wordt overeengekomen, kan niet zonder meer aan de werking
van de maatregelen worden ontsnapt door gebruik te maken van vennootschappen die gevestigd
zijn in landen die zich niet aan de IF-afspraken hebben gecommitteerd.

De leden van de fractie van D66 vragen of Pijler 1 en Pijler 2 enkel als pakket kunnen
worden aangenomen of dat het ook mogelijk is dat Pijler 1 of Pijler 2 afzonderlijk
wordt aangenomen. In het werkplan is door het IF afgesproken dat maatregelen op basis
van beide pijlers gelijktijdig worden onderzocht en uitgewerkt. Daarbij is in het
werkplan opgemerkt dat, hoewel beide pijlers zien op verschillende geconstateerde
problemen, zij een zekere overlap kennen en elkaar kunnen versterken.10 Het uitgangspunt is dat wordt gezocht naar consensus over een oplossing op basis
van beide pijlers. Als uiteindelijk echter blijkt dat over één van de twee pijlers
geen consensus kan worden bereikt, terwijl wel consensus bestaat over de andere pijler,
is er geen formele belemmering voor het IF om afspraken te maken over een oplossing
op basis van één pijler.

De leden van de fractie van de SP geven aan dat zij het van belang vinden dat in het
traject om te komen tot op consensus gebaseerde wereldwijde oplossingen de opvattingen
van de wetenschap, het maatschappelijk middenveld en bedrijven worden meegewogen,
maar constateren dat in internationale overlegorganen het zwaartepunt vaak bij de
opvattingen van het bedrijfsleven komt te liggen. Zij vragen hoe de verhouding was
tussen de genoemde groepen bij de inbreng op de publieke consultatie en wat er is
gedaan om hier balans in aan te brengen.

Op de publieke consultatie over Pijler 2 zijn door het IF meer dan 180 schriftelijke
reacties ontvangen. Alle ontvangen schriftelijke reacties zijn openbaar.11 Daarnaast is door het IF op 9 december jl. een openbare vergadering gehouden, waar
geïnteresseerden hun opvattingen nader hebben kunnen toelichten. Tijdens de openbare
vergadering is de discussie over de verschillende geconsulteerde onderwerpen steeds
ingeleid door een panel. De samenstelling van de panels was zo dat in ieder panel
vertegenwoordigers uit verschillende groepen zaten.12 Op deze manier is getracht te waarborgen dat de perspectieven van verschillende groepen
bij ieder onderwerp voldoende aan het licht kwamen.

De leden van de fractie van de VVD vragen waarom er is gekozen voor het tegelijkertijd
onderzoeken en uitwerken van twee pijlers. Uit het interim-rapport van het IF van
maart 2018 bleek dat lidstaten van het IF verschillend denken over wat de precieze
problemen zijn die door digitalisering worden veroorzaakt. Wel was er overeenstemming
over het belang om het werk in IF-verband voort te zetten. De lidstaten spraken daarom
af om in IF-verband verder te werken met als doel om uiterlijk in 2020 consensus te
bereiken over een oplossing. In navolging hiervan hebben verschillende landen suggesties
gedaan over hoe vooruitgang kon worden geboekt richting het doel van een op consensus
gebaseerde oplossing. Sommige voorstellen richtten zich op de verdeling van heffingsrechten,
terwijl andere voorstellen zich meer richtten op resterende BEPS-problematiek (onder
meer voor winsten gerelateerd aan immateriële activa, zoals patenten en merkrechten).
Het IF heeft daarom afgesproken om deze voorstellen verder uit te werken, zonder zich
bij voorbaat aan de uitkomsten te committeren. De voorstellen zijn daartoe ingedeeld
in twee groepen, die de basis vormden voor de twee pijlers die nu worden uitgewerkt.
Alhoewel beide pijlers verschillende problemen trachten te adresseren, kunnen de oplossingen
voor deze problemen elkaars effect versterken. Het IF heeft daarom besloten dat beide
pijlers tegelijkertijd zullen worden onderzocht.

De leden van de fractie van de VVD vragen waarom bij de publieke consultatie over
Pijler 2 specifiek input is gevraagd op drie vraagstukken: de manier waarop het effectieve
tarief kan worden berekend, de mate waarin hoogbelaste en laagbelaste inkomsten kunnen
worden gemengd, en de wenselijkheid van drempels en uitzonderingen. Deze leden vragen
daarbij hoe deze input volgens de OESO bijdraagt aan besluitvorming.

Het werk dat in IF-verband op basis van de twee pijlers wordt gedaan, raakt aan de
fundamenten van het internationale winstbelastingsysteem. De lidstaten van het IF
vinden het daarom van belang om de inbreng van verschillende groepen belanghebbenden
mee te wegen. Voor Pijler 2 is ervoor gekozen om in deze fase te concentreren op de
drie genoemde vraagstukken. Dit zijn vraagstukken die (mede) de kern vormen voor de
verdere invulling van de mogelijke Pijler 2-maatregelen. De door middel van de publieke
consultatie verkregen input kan het IF en de verschillende technische werkgroepen
helpen om een weloverwogen verdere invulling te geven aan de voorstellen voor Pijler
2-maatregelen.

De leden van de fractie van D66 vragen of ik verwacht dat het haalbaar is om in 2020
in OESO-verband overeenstemming te bereiken. Deze leden wijzen in dit kader op posities
van IF-lidstaten die op dit moment uiteen lijken te liggen. Ook wijzen zij op een
briefwisseling tussen de Minister van Financiën van de Verenigde Staten en de secretaris-generaal
van de OESO en vragen zij hoe ik deze briefwisseling beoordeel.13 Daarbij vragen zij welke rol Nederland speelt bij het verenigen van verschillende
posities van lidstaten.

De discussies die op dit moment in IF-verband worden gevoerd zijn ingewikkeld en raken
aan de fundamenten van het internationale winstbelastingsysteem. Het zal daarom niet
eenvoudig zijn om met een brede groep landen overeenstemming te bereiken over oplossingen.
De verschillende posities die zijn beschreven in het interim-rapport en het werkplan
laten zien dat groepen landen met verschillende uitgangsposities de discussies zijn
ingegaan. De briefwisseling tussen de Minister van Financiën van de Verenigde Staten
van Amerika en de secretaris-generaal van de OESO laat zien dat het niet vanzelfsprekend
is dat landen hun uitgangsposities (snel) loslaten.

Tegelijkertijd hebben de landen in het IF tijdens de vergadering op 29 en 30 januari
jl. opnieuw aangegeven achter het doel te staan om in 2020 overeenstemming te bereiken
over een oplossing. Daarbij hebben zij aangegeven het bij de volgende vergadering
van het IF op 1 en 2 juli van dit jaar al eens te willen worden over kernaspecten
van een oplossing, zodat deze als basis kunnen dienen voor politiek overeenstemming
later in het jaar.14 Dit laat zien dat het IF het doel om in 2020 tot een oplossing te komen serieus neemt.

Nederland werkt in het IF actief mee aan het zoeken naar oplossingen op basis van
beide pijlers die op consensus kunnen rekenen. Dit doet Nederland door actief deel
te nemen aan de discussies binnen de (technische) werkgroepen van de OESO en het IF.
Daarbij hecht Nederland, evenals veel andere landen in het IF, bijvoorbeeld veel belang
aan eenvoud en uitvoerbaarheid van nieuwe maatregelen.

De leden van de fractie van de SP vragen wat ik relevante ontwikkelingen vind waarvan
uw Kamer op de hoogte zal worden gehouden. Ik wil uw Kamer in een vroeg stadium meenemen
in de stappen die in het IF worden gezet om verder invulling te geven aan de maatregelen
binnen beide pijlers. Hierbij denk ik bijvoorbeeld aan publicaties door het OESO-secretariaat
waarin opties worden geschetst voor een verdere invulling van de maatregelen, zoals
de consultatiedocumenten waarover mijn ambtsvoorganger uw Kamer heeft geïnformeerd
door middel van de brieven van 10 oktober en 14 november 2019.15 Ook ben ik voornemens om uw Kamer in het vervolg voor de plenaire vergaderingen van
het IF te informeren over de status van het proces en de punten waarover naar verwachting
binnen het IF zal worden gesproken.

De leden van de fracties van D66, GroenLinks en de SP vragen naar de voor Nederland
gewenste uitkomst van de discussies in IF-verband. De leden van de fractie van GroenLinks
vragen daarbij specifiek hoe IF-afspraken zo effectief mogelijk kunnen bijdragen aan
het voorkomen van belastingontwijking. De leden van de fractie van GroenLinks vragen
daarnaast of ik bereid ben om te kijken of het mogelijk is om afspraken over de aanpak
van belastingontwijking te maken in EU-verband. De leden van de fractie van D66 vragen
naar de voor Nederland gewenste uitkomst van discussies in EU-verband.

Voor beide pijlers geldt dat Nederland de voorkeur geeft aan een wereldwijde oplossing.
De uitdagingen waar het belastingstelsel voor wordt gesteld, zijn internationaal van
aard en kunnen het meest effectief worden aangepakt door middel van internationale
afspraken. Wat betreft Pijler 2 ligt er een uitdaging voor de landen in het IF om
tot een gebalanceerde invulling van de voorgestelde maatregelen te komen, die voldoende
waarborgt dat internationaal opererende ondernemingen aan een minimumniveau van winstbelasting
zijn onderworpen, uitvoerbaar is en op steun van een zo breed mogelijke groep landen
kan rekenen. In deze context vind ik het nu nog te vroeg in het proces om een harde
lijn te trekken over hoe de uiteindelijke oplossingen er volgens Nederland exact uit
moeten komen te zien. Er zijn verschillende uitkomsten denkbaar die de hiervoor beschreven
balans kennen. In onderdeel 4 van deze beantwoording zal ik verder inhoudelijk ingaan
op de mogelijke verdere invulling van de Pijler 2-maatregelen.

In EU-verband worden op dit moment geen concrete voorstellen besproken voor maatregelen
om een minimumniveau van belastingheffing te waarborgen. Als in IF-verband overeenstemming
wordt bereikt over maatregelen, kan de EU mogelijk wel een rol spelen bij de implementatie
hiervan. In onderdeel 2 van deze beantwoording ga ik hier verder op in. Ook is het
denkbaar dat in EU-verband alsnog vergelijkbare voorstellen worden gedaan als het
onverhoopt niet lukt om in IF-verband overeenstemming te bereiken.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen wat de samenwerking met Duitsland inhoudt
als het gaat om een minimumniveau van belastingheffing en wat de actuele stand van
zaken van die samenwerking is. In het gesprek met de Duitse Minister van Financiën,
Scholz, heeft de Staatssecretaris van Financiën afgesproken om in gesprekken in internationaal
verband samen op te trekken.16 Beide landen constateren dat er, ook na afronding van het BEPS-project, nog risico’s
op belastingontwijking zijn die het meest effectief in internationaal verband kunnen
worden aangepakt. In dit kader heeft Duitsland samen met Frankrijk voorstellen gedaan
voor maatregelen om een minimumniveau van belastingheffing te waarborgen. Nederland
heeft ermee ingestemd dat dergelijke maatregelen als Pijler 2 van het werkplan verder
in IF-verband worden onderzocht en uitgewerkt. Bij de verdere discussies in de (technische)
werkgroepen van de OESO en het IF heeft Nederland zich constructief en met een positieve
grondhouding opgesteld. Standpunten over de concrete invulling van de maatregelen
zijn tot op heden niet onderling afgestemd voor de discussies in de (technische) werkgroepen.

2. Implementatie van afspraken in het IF en de mogelijke rol van de EU

De leden van de fracties van D66, GroenLinks en de SP vragen hoe het proces eruit
ziet nadat in het IF overeenstemming is bereikt over de voorgestelde maatregelen onder
Pijler 1 en Pijler 2. De leden van de fracties van GroenLinks en de SP vragen daarbij
hoe lang het naar mijn verwachting duurt voordat de maatregelen daadwerkelijk effectief
zijn.

In het IF wordt gewerkt aan mondiale oplossingen voor de uitdagingen die digitalisering
van de economie meebrengt op het terrein van de winstbelasting. In het werkplan van
het IF is als doel gesteld om in 2020 consensus te bereiken over een oplossing. Het
IF kan echter geen juridisch bindende wetgeving maken. Dit betekent dat landen zelf
moeten zorgen voor de implementatie van maatregelen, nadat in het IF tot een gemeenschappelijke
aanpak is besloten. Afhankelijk van de specifieke afspraken kan dit in multilateraal-verband
worden gedaan, bijvoorbeeld door middel van een EU-richtlijn of een nieuw Multilateraal
Instrument, of door middel van nationale wetgeving.

Op dit moment wordt in het IF nog volop gediscussieerd over hoe de maatregelen er
uiteindelijk uit moeten zien. Dit maakt het lastig om op dit moment een nauwkeurige
schatting te maken van de tijd die nodig is om de maatregelen te implementeren. Voor
een hele grove schatting kan worden gekeken naar de tijd die nodig is geweest voor
de implementatie van de maatregelen uit het eerdere BEPS-project. De definitieve BEPS-rapporten
werden in oktober 2015 gepubliceerd. In juli 2016 en mei 2017 werden door de Europese
Raad de EU-richtlijnen antibelastingontwijking (ATAD 1 en 2) aangenomen om een gecoördineerde
implementatie van de BEPS-maatregelen binnen de EU te waarborgen. Op basis van deze
EU-richtlijnen waren EU-lidstaten verplicht om de meeste BEPS-maatregelen per 1 januari
2019, respectievelijk 1 januari 2020 te implementeren. Daarnaast kan een aantal verdragsgerelateerde
BEPS-maatregelen door middel van het Multilateraal Verdrag worden geïmplementeerd.
Het Multilateraal Verdrag kon vanaf juni 2017 worden getekend en is door Nederland
op 29 maart 2019 geratificeerd. De wettelijke implementatie van de meeste BEPS-maatregelen
heeft daarmee ongeveer vier jaar gekost. Daarnaast heeft de Belastingdienst ook tijd
nodig om een wetsvoorstel te kunnen uitvoeren (uitvoeringsimplementatie). Voor grote
wetsvoorstellen, zoals de EU-richtlijn antibelastingontwijking (ATAD 1), heeft de
Belastingdienst circa twee jaar nodig. Afwijkingen zijn mogelijk en is afhankelijk
van de vormgeving van een wetsvoorstel. De Belastingdienst geeft hierover duidelijkheid
door middel van een uitvoeringstoets, waarin onder andere het tijdstip van inwerkingtreding
en de haalbaarheid van een wetsvoorstel worden beoordeeld. Wetsvoorstellen die voortkomen
uit Pijler 1 en 2 worden te zijner tijd ook beoordeeld door middel van een uitvoeringstoets.
De Belastingdienst start met de uitvoeringsimplementatie als wetgeving door het parlement
is aangenomen. Bij het vaststellen van de inwerkingtredingsdatum moet daarom ook rekening
worden gehouden met de tijd die nodig is voor de uitvoeringsimplementatie.

De leden van de fracties van de Partij voor de Dieren en D66 vragen welke oproep door
Duitsland en Frankrijk aan de Commissie en de Raad is gedaan om te zijner tijd voorstellen
te doen in lijn met het OESO/IF-werk. De leden van de fractie van de VVD vragen hoe
ik denk over deze oproep. De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen
verder wanneer EU-voorstellen gepresenteerd zullen worden, welke invloed de Kamer
of deze voorstellen kan uitoefenen en of ik kan bevestigen dat over dit soort voorstellen
met unanimiteit in de Raad wordt besloten.

Tijdens de Ecofinraad van 4 december 2018 hebben Frankrijk en Duitsland een oproep
gedaan aan de Europese Commissie en de Raad. In de oproep bekrachtigden Duitsland
en Frankrijk hun gezamenlijke wens om een eerlijke en effectieve belastingheffing
van grote digitale bedrijven te waarborgen op een wijze die bijdraagt aan de modernisatie
van het belastingstelsel. Duitsland en Frankrijk gaven daarbij aan dat zij verwachten
dat het IF in 2020 overeenstemming bereikt over maatregelen in dit kader en dat zij
die maatregelen dan onmiddellijk willen gaan implementeren door middel van bindende
Europese regels. Zij hebben de Europese Commissie daarom gevraagd voorstellen te doen
om de afspraken die eventueel in het IF worden gemaakt om te zetten in EU-recht. Indien
de afspraken van het IF niet voor 1 januari 2021 zijn omgezet in Europees recht, vroegen
Frankrijk en Duitsland de commissie een richtlijn in werking te laten treden voor
de invoering van een digitale-advertentiebelasting in de Europese Unie.

Nederland geeft, evenals de andere lidstaten van de EU, de voorkeur aan een mondiale
oplossingen voor de uitdagingen van digitalisering van de economie op het gebied van
de winstbelasting. Het werk in het IF richt zich op het bereiken van inhoudelijke
overeenstemming hierover. Zoals hiervoor al aangegeven, kan het IF echter geen juridisch
bindende wetgeving maken. Nadat in het IF tot een gemeenschappelijke aanpak is besloten,
zullen landen daarom zelf moeten zorgen voor de implementatie hiervan. Afhankelijk
van de specifieke afspraken kan dit mogelijk (deels) door middel van een EU-richtlijn.
De Eerste en Tweede antibelastingontwijkingsrichtlijnen (ATAD 1 en ATAD 2) laten zien
dat EU-richtlijnen kunnen bijdragen aan een effectieve implementatie van OESO/IF-afspraken
binnen de EU. In dit kader begrijp ik de oproep van Duitsland en Frankrijk om ook
eventuele afspraken in het IF die voortvloeien uit dit project door middel van een
EU-richtlijn om te zetten in juridisch bindende afspraken.

Om tot implementatie door middel van een EU-richtlijn te komen, zal de Europese Commissie
in eerste instantie een richtlijnvoorstel moeten doen. Als de Europese Commissie een
richtlijnvoorstel doet, zal in Nederland de bij een richtlijnvoorstel gebruikelijke
procedure worden gevolgd. Dit houdt in dat het kabinet een BNC-fiche met een overzicht
van de voorstellen en een kabinetsappreciatie daarvan aan de Eerste en Tweede Kamer
zal sturen, waarna wij met elkaar over het richtlijnvoorstel in gesprek kunnen. Ik
kan aan de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren bevestigen dat een eventuele
EU-richtlijn op het gebied van directe belastingen uiteindelijk, volgens de gebruikelijke
procedure, met unanimiteit dient te worden aangenomen in de Raad.

Ik hecht eraan om ook op te merken dat ik het van groot belang vind om het parlement
al in een zo vroeg mogelijk stadium te informeren over de discussies die in IF-verband
worden gevoerd, en niet te wachten tot er in EU-verband een richtlijnvoorstel ligt.
Ook gedurende het IF-proces wissel ik graag met elkaar van gedachten. Dat is ook de
achtergrond geweest van de brieven die mijn ambtsvoorganger op 10 oktober en 14 november
jl. aan uw Kamer heeft gestuurd over de stand van zaken tot dan toe en de inhoud van
de consultatiedocumenten. Ik zal uw Kamer daarom door middel van dit soort brieven
bij het proces blijven betrekken en blijf graag met uw Kamer in gesprek over dit belangrijke
onderwerp.

De leden van de Fractie van de Partij voor de Dieren vragen of door Duitsland en Frankrijk
in EU-verband ook voorstellen gedaan zullen worden die gaan richting een EU-minimumtarief
voor vennootschapsbelasting. Daarbij vragen deze leden of een dergelijke belasting
door de EU zal worden geheven.

De Pijler 2-maatregelen die in OESO/IF-verband worden besproken, zijn maatregelen
die erop zijn gericht om bij internationaal opererende ondernemingen een minimumniveau
van winstbelasting te waarborgen. Zoals hiervoor aangegeven, hebben Duitsland en Frankrijk
de Europese Commissie opgeroepen om voorstellen te doen om in het IF gemaakte afspraken
om te zetten in EU-recht. De voorgestelde maatregelen liggen in de sfeer van de winstbelasting
en de bronbelastingen. Deze belastingen worden door de afzonderlijke EU-lidstaten
geheven en niet door de EU. Ik verwacht daarom niet dat een eventueel richtlijnvoorstel
van de Europese Commissie zal zien op een heffing door de EU als zodanig.

3. Vormgeving Pijler 2-maatregelen

De leden van de fractie van het CDA vragen op welke wijze landen nu worden belemmerd
om bij te heffen als inkomen van een internationaal bedrijf niet voldoende wordt belast.
In het verlengde daarvan vragen deze leden hoe Pijler 2 erop kan zijn gericht om landen
vrijheid te geven, terwijl maatregelen om een minimumniveau van belastingheffing te
waarborgen alleen effectief is al een grote groep landen dergelijke maatregelen neemt.

In het IF wordt gezocht naar maatregelen om een minimumniveau van belastingheffing
te waarborgen die door zoveel mogelijk landen worden geïmplementeerd. Het staat de
lidstaten van het IF al vrij om unilateraal maatregelen te nemen die ervoor zorgen
dat die lidstaat bijheft op het moment dat inkomsten in andere landen niet voldoende
belast zijn. Zo heeft Nederland bijvoorbeeld een bronbelasting op rente- en royaltybetalingen
naar laagbelastende jurisdicties ingevoerd. Landen kunnen zich echter terughoudend
opstellen met het unilateraal invoeren van maatregelen die strikter zijn dan wat internationaal
gebruikelijk is, omdat dit hun vestigingsklimaat zou kunnen schaden. Bovendien bestaat
het risico bij het invoeren van unilaterale maatregelen dat het probleem van belastingontwijking
slechts verschuift naar andere landen. Ook kan het voorkomen dat landen nu worden
beperkt om uitvoering te geven aan hun unilaterale maatregelen door de werking van
bestaande belastingverdragen. Indien met een grote groep landen wordt afgesproken
om maatregelen te nemen die een minimumniveau van belastingheffing moeten waarborgen,
kunnen de genoemde bezwaren grotendeels worden weggenomen.

Onder de income inclusion rule wordt de winst buiten het eigen land bij de moedermaatschappij
belast indien deze winst buiten het eigen land niet onderworpen is aan een minimum
effectief tarief. De leden van de fractie van het CDA vragen of tussenhoudsters mogen
bijheffen over deze winst, of dat dit is voorbehouden aan de uiteindelijke moedermaatschappij.
Over de vraag welk land uiteindelijk mag gaan bijheffen onder de income inclusion
rule is nog geen beslissing genomen in het IF. De technisch werkgroepen van de OESO
en het IF zullen zich hier de komende maanden over buigen.

De leden van het CDA vragen op welke manier het berekenen van het effectieve tarief
op internationaal gecoördineerde wijze uitvoerbaar kan zijn voor de Belastingdienst.
Deze leden vragen daarbij welke factoren en voorwaarden daarbij van belang zijn. Onder
de income inclusion rule mogen landen bijheffen over winsten, indien deze winsten
in andere landen niet onderworpen zijn aan een minimum effectief tarief. Bij de invoering
van de bronbelasting op rente en royalty’s heeft het kabinet er vanwege de uitvoerbaarheid
voor gekozen om niet bij het effectieve tarief, maar bij het statutaire tarief aan
te sluiten.

De vraag hoe bepaald moet worden of het inkomen van een multinationaal bedrijf tenminste
effectief onderworpen is aan een minimumniveau van belastingheffing is zeer complex.
Dit wordt door andere landen in het IF ook onderkend. Wat het hanteren van een effectief
tarief in internationaal verband mogelijk uitvoerbaar kan maken, is als veel landen
een set maatregelen met één minimum effectief tarief afspreken dat op een uniforme
wijze wordt bepaald. Daarnaast wordt in het IF gezocht naar mogelijkheden om het effectieve
tarief op een vereenvoudigde uniforme manier te bepalen. Het gebruik van financiële
verslaggeving is hiervoor een optie. Daarbij zal onder andere moeten worden nagedacht
over de vraag welke verslaggevingsregels gebruikt kunnen worden en welke aanpassingen
nodig zijn op deze regels om ze geschikt te maken voor fiscale doeleinden. Hiertoe
heeft een van de technische werkgroepen een speciale subgroep opgezet, waarin wordt
samengewerkt tussen experts met een fiscale achtergrond en met een achtergrond in
de financiële verslaggeving. Overigens is het gebruik van statutaire tarieven in het
IF nog niet van tafel. Net als voor Nederland is voor andere landen de uitvoerbaarheid
van de maatregelen van groot belang.

De leden van de fractie van het CDA vragen op welke wijze -naast uitvoerbaarheid-
ook rechtvaardigheid naar voren komt in de discussie over de berekening van het effectieve
tarief, bijvoorbeeld door rekening te houden met verliesverrekening en varianten op
de innovatiebox.

Naast uitvoerbaarheid is ook rechtvaardigheid onderwerp van discussie in het IF. In
het IF wordt onderzocht of financiële verslaggeving als basis gebruikt kan worden
om het effectieve tarief op een vereenvoudigde manier te bepalen. Om de rechtvaardigheid
van eventuele vereenvoudigde berekeningen te waarborgen, wordt binnen het IF goed
gekeken naar welke aanpassingen nodig zijn op de financiële verslaggevingsregels om
deze bruikbaar te maken voor fiscale doeleinden. Hierbij wordt onderzocht welke aanpassingen
gemaakt moeten worden om tijdelijke verschillen tussen financiële verslaggevingsregels
en fiscale grondslagen te neutraliseren (denk bijvoorbeeld aan verschillende regels
over afschrijvingstermijnen). Ook wordt onderzocht met welke permanente verschillen
rekening gehouden moet om een rechtvaardige grondslag vast te stellen. Hierbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan resultaten op deelnemingen die in financiële verslaggevingsregels
veelal in het resultaat verantwoord zullen zijn, terwijl dergelijke resultaten voor
fiscale doeleinden vaak worden vrijgesteld om dubbele belasting te voorkomen. Daarnaast
wordt in het IF onderzocht of er redenen zijn om specifieke uitzonderingen op te nemen
voor de toepassing van de Pijler 2-maatregelen. Hierbij wordt onder andere gekeken
of een uitzondering voor fiscale preferentiële regimes die voldoen aan de standaarden
van BEPS Actie 5 (als de innovatiebox) op zijn plaats is. Ook de discussie over het
«mengen» van inkomen speelt hier een rol. Door inkomen te mengen op het niveau van
bijvoorbeeld een entiteit of land, wordt ervoor gezorgd dat niet ieder laagbelast
inkomensbestanddeel (bijv. in de innovatiebox) te maken krijgt met de nieuwe regels.

De leden van de fractie van het CDA vragen of ik de mening deel dat het mengen per
land het dichtst in de buurt komt van het Nederlandse stelsel en de mogelijkheden
van een fiscale eenheid (dan wel een toekomstig consolidatieregime).

Een van vragen die bij de invulling van de Pijler 2-maatregelen beantwoord moet worden,
is de vraag of en in welke mate hoog- en laagbelaste inkomensbestanddelen met elkaar
gemengd mogen worden om te bepalen of (per saldo) sprake is van voldoende belastingheffing.
Het consultatiedocument geeft daarbij aan dat drie mogelijkheden onderzocht zullen
worden. Dit betreft mengen per entiteit, mengen per land of wereldwijd mengen. Voor
de heffing van de vennootschapsbelasting kunnen concerns onder bepaalde voorwaarden
de winsten en verliezen van verschillende entiteiten in Nederland met elkaar verrekenen
door het aangaan van een fiscale eenheid. Belastingplichtigen kunnen ervoor kiezen
of ze wel of geen fiscale eenheid willen vormen en welke Nederlandse entiteiten ze
in een fiscale eenheid willen voegen (mits aan de voorwaarden wordt voldaan). Door
deze keuzemogelijkheid en de voorwaarden die daaraan ten grondslag liggen, is niet
eenduidig te zeggen dat mengen per land het dichtst aansluit bij de Nederlandse fiscale
eenheid. De keuze voor een bepaalde mengvorm hangt onder andere af van de vraag welk
doel landen willen bereiken met de Pijler 2-maatregelen. Bij wereldwijd mengen wordt
het doel bereikt dat bedrijven wereldwijd tenminste aan een minimumniveau van belastingheffing
onderworpen zijn. Bij het mengen per land wordt daarnaast bereikt dat de prikkel voor
landen om een heel laag winstbelastingtarief te hanteren wordt verminderd. Bij de
keuze voor het niveau waarop inkomsten mogen worden gemengd speelt daarnaast de uitvoerbaarheid
van uiteindelijke maatregelen een belangrijke rol bij de afweging.

Het consultatiedocument gaat in op de vraag of het wenselijk is om uitzonderingen
te maken op de regel dat inkomsten tenminste aan een minimumniveau van belastingheffing
onderworpen moeten zijn en zo ja, welke uitzonderingen dan wenselijk zijn. Daarbij
wordt onder andere onderzocht of een uitzondering voor preferentiële fiscale regimes
die voldoen aan de voorwaarden van BEPS Actie 5 – zoals de innovatiebox- wenselijk
is. De leden van de fractie van het CDA vragen welke regimes – anders dan de innovatiebox-
hieronder vallen. Deze leden vragen tevens welke uitzonderingen op de regels ik nuttig
acht, zonder dat deze het beoogde doel aantasten.

De innovatiebox is in Nederland het enige fiscale regime dat in het kader van BEPS
Actie 5 is onderzocht. De innovatiebox voldoet (na aanpassingen in 2017) aan de standaarden
van BEPS Actie 5, waar met de modified nexus approach het regime alleen van toepassing is voor zover de innovatieve activiteiten in Nederland
plaatsvinden. Voor Nederland zou de genoemde uitzondering daarom enkel gelden voor
de innovatiebox. In andere landen is een grote verscheidenheid aan maatregelen onderzocht.
Dit betreft onder andere speciale economische zones en fiscale regimes voor specifieke
industrieën. De OESO publiceert periodiek een lijst met maatregelen die is onderzocht.17 De leden van de fractie van het CDA vragen welke uitzonderingen ik nuttig acht. Ik
vind het nu nog te vroeg om heel scherp te zeggen welke uitzonderingen ik nuttig acht.
Binnen de technische werkgroepen van de OESO wordt naar deze vraag gekeken. Daarbij
wordt de inbreng van belanghebbende die is ontvangen in het kader van de publieke
consultatie meegewogen. Ik wacht de uitkomsten van dit onderzoek af. In zijn algemeenheid
kan ik wel aangeven dat ik terughoudend wil zijn met het opnemen van uitzonderingen.
Indien bepaalde inkomensbestanddelen uit de berekening van het effectieve tarief moeten
worden gehaald, omdat ze zijn uitgezonderd, kan dit de maatregelen complexer maken.
Ook dragen uitzonderingen in zijn algemeenheid niet bij aan het beleidsdoel dat wordt
gewaarborgd dat bedrijven altijd tenminste aan een minimumniveau van belastingheffing
onderworpen zijn.

De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat het CBS twee manieren presenteert
om de effectieve belastingdruk te meten. De eerste methode kijkt zowel naar de winstgevende
als de verlieslatende bedrijven. Bij de tweede methode tellen de verliezen niet mee.
Deze leden vragen welke methode volgens het CBS zelf en welke methode volgens het
kabinet het beste de werkelijkheid weergeeft.

Het kabinet is het eens met de conclusie van de fractie van GroenLinks dat beide methodes
in specifieke gevallen een vertekend beeld kunnen geven van de effectieve druk. Het
CBS spreekt zich niet uit over welke methode te prefereren is. Als men wil weten of
de bedrijfspopulatie effectief meer of minder is gaan betalen, kan het beste gekeken
worden naar een vaste groep bedrijven over een langere periode, dus niet in één jaar,
bijvoorbeeld door een voortschrijdend gemiddelde te nemen. Als in het CBS onderzoek
de betaalde belasting wordt gedeeld op de winsten van alle bedrijven over de gehele
periode (2008–2017) komt men uit op een totaalgemiddelde effectieve druk van 26,7%.

Onder de undertaxed payments rule mogen landen een aftrekbeperking toepassen of bronbelasting
heffen over betalingen, indien deze betalingen bij de ontvanger niet voldoende belast
zijn. De leden van de fractie van de SP vragen of momenteel bilaterale belastingverdragen
bestaan die dergelijke bronbelastingen door ontwikkelingslanden verbieden of dat hier
andere door Nederland veroorzaakte belemmeringen kunnen zijn. De leden van de fractie
van GroenLinks vragen hoe het voor ontwikkelingslanden uitpakt als voorrang wordt
gegeven aan de income inclusion rule en hoe ervoor kan worden gezorgd dat ontwikkelingslanden
hun heffingsmogelijkheden behouden.

Binnen Pijler 2 wordt een aantal aan elkaar gerelateerde maatregelen onderzocht, waaronder
de income inclusion rule, de undertaxed payments rule en de subject to tax rule. Een
van de belangrijke vragen die daarbij moet worden beantwoord, is welke rangorde tussen
deze regels zal gelden. Ervan uitgaande dat reeds bestaande bronbelastingen gerespecteerd
worden na de eventuele invoering van Pijler 2, behouden (ontwikkelings-)landen hun
huidige heffingsmogelijkheden. Via de subject-to-tax rule zullen eventuele belemmeringen
in bestaande belastingverdragen worden weggenomen voor gevallen waarin in het andere
land onvoldoende belasting wordt geheven.

In bilaterale belastingverdragen spreken landen onderling af welk land mag heffen
op betalingen aan het andere land, zodat dubbele belasting en dubbele niet-belasting
zoveel mogelijk wordt voorkomen. In de nieuwe Notitie Fiscaal Verdragsbeleid, die
ik in de eerste helft van dit jaar aan uw Kamer verwacht te sturen, zal worden ingegaan
op het Nederlandse verdragsbeleid in relatie tot ontwikkelingslanden. Daarbij zal
ook specifiek worden ingegaan op de Nederlandse onderhandelingsinzet met betrekking
tot de heffing van bronbelastingen door ontwikkelingslanden.

Binnen Pijler 2 wordt een aantal aan elkaar gerelateerde maatregelen onderzocht, waaronder
de income inclusion rule en de undertaxed payments rule. In het consultatiedocument
wordt met name aandacht besteed aan de income inclusion rule. De leden van de fractie
van de SP vragen hoe dit verschil in aandacht moet worden geduid.

Bij de invulling van Pijler 2 staan nog beleidsmatige vragen open en moeten nog veel
technische details verder worden ingevuld. Het consultatiedocument besteedt het meeste
aandacht aan de income inclusion rule. Door de aandacht te richten op een specifieke
maatregel, kan meer gerichte inbreng worden gevraagd van belanghebbenden. Ook kan
de inbreng op de invulling van een van de maatregelen relevant zijn voor invulling
van de andere maatregelen. Dat in het consultatiedocument met name aandacht wordt
besteed aan de income inclusion rule betekent niet dat al vaststaat dat deze maatregel
voorgaat op de undertaxed payments rule. Ook over de rol van bestaande bronbelastingen
in de context van de income inclusion rule en undertaxed payments rule wordt in het
IF nog gesproken. Hierover is in het IF nog geen beslissing genomen.18

De leden van de fractie van de SP vragen of reeds een consultatie heeft plaatsgevonden
onder de landen die aan de onderhandelingen deelnemen en wat de Nederlandse inzet
hierbij is geweest.

Over zowel de Pijler 1 als de Pijler 2 maatregelen wordt regelmatig door de lidstaten
van het IF gesproken. Ook Nederland neemt deel aan deze discussies. Nederland heeft
in deze discussies aangegeven de achtergrond van de Pijler 2-maatregelen te begrijpen
en heeft haar steun uitgesproken voor maatregelen om tot een internationaal gecoördineerde
aanpak te komen van resterende mogelijkheden om belasting te ontwijken. Nederland
heeft daarbij nog geen standpunt ingenomen over hoe dergelijke maatregelen er exact
uit moeten komen te zien.

De leden van de fractie van de SP vragen of ik -in het licht van mogelijke uitzonderingen
op de Pijler 2-maatregelen en de mogelijkheden om hoog- en laagbelastende inkomsten
met elkaar te mengen- van mening ben dat Pijler 2 daadwerkelijk belastingontwijking
tegen zal gaan.

In Pijler 2 wordt gezocht naar maatregelen om resterende mogelijkheden tot belastingontwijking
tegen te gaan. De maatregelen die voortvloeien uit het BEPS-project uit 2015 pakken
gericht bepaalde kunstmatige structuren aan. Pijler 2 kan daarbij als een soort vangnet
fungeren om te voorkomen dat multinationale bedrijven op een andere manier op zoek
gaan naar een onredelijk laag tarief. De uiteindelijke effecten van Pijler 2 hangen
mede af van de vraag welke uitzonderingen worden opgenomen op de regels. Indien te
ruime uitzonderingen worden opgenomen, kan dit de effectiviteit van de maatregelen
beperken. Van te ruime uitzonderingen ben ik daarom geen voorstander. Om te bepalen
welke uitzonderingen ik wel zou kunnen steunen wacht ik het verdere onderzoek van
de technische werkgroepen van de OESO over dit onderwerp af. In zijn algemeenheid
kan ik wel aangeven dat ik terughoudend wil zijn met het opnemen van uitzonderingen.
Indien bepaalde inkomensbestanddelen uit de berekening van het effectieve tarief moeten
worden gehaald, omdat ze zijn uitgezonderd, kan dit de maatregelen complexer maken.
Ook dragen uitzonderingen in zijn algemeenheid niet bij aan het beleidsdoel dat wordt
gewaarborgd dat bedrijven altijd tenminste aan een minimumniveau van belastingheffing
onderworpen zijn. De leden van de fractie van de SP vragen tevens in hoeverre het
toestaan dat bepaalde inkomensbestanddelen met elkaar mogen worden gemengd de effectiviteit
van de maatregelen aantast. In de meest vergaande vorm van Pijler 2 zou per betaling
worden getoetst of sprake is van voldoende belastingheffing. De uitvoerbaarheid van
een dergelijke maatregel is echter problematisch, wat de maatregel ineffectief zou
maken. Door het mengen van inkomsten op enig niveau toe te staan, kan een balans worden
gevonden tussen effectiviteit in het waarborgen dat internationale bedrijven in ieder
geval aan een minimumniveau aan belasting onderworpen zijn en de uitvoerbaarheid van
de maatregelen. De keuze voor het niveau waarop mag worden gemengd heeft ook invloed
op het doel dat met de maatregelen wordt bereikt. Indien winsten wereldwijd met elkaar
mogen worden gemengd, zorgen de Pijler 2 maatregelen ervoor dat een multinationaal
bedrijf in zijn geheel tenminste aan een minimumniveau van belastingheffing onderworpen
zijn. Indien per land of per entiteit mag worden gemengd, zorgen de maatregelen ervoor
dat een multinationaal bedrijf in ieder land waar zij actief is tenminste aan een
minimumniveau van belastingheffing onderworpen.

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen of de Pijler 2-maatregelen
een concreet minimumtarief beogen en of dit tarief later ook weer bijgesteld kan worden.
Indien dat zo is, vragen deze leden welk orgaan daarover kan beslissen en welke mogelijkheden
de Kamer heeft om daar invloed op uit te oefenen.

In het werkplan is door de leden van het IF afgesproken dat bij de verdere uitwerking
van de maatregelen wordt uitgegaan van een concreet minimumtarief. Op dit moment is
in het IF nog niet gesproken over de exacte hoogte van dat minimumtarief. Eerst wordt
door de lidstaten van het IF nagedacht over de technische invulling van de maatregelen.
Ik begrijp deze keuze, aangezien de hoogte van het tarief uiteindelijk een onderhandelingsresultaat
is die geen invloed heeft op de technische uitwerking van de maatregelen. Indien een
tarief is afgesproken, kan deze op een later moment – indien daar aanleiding toe is
– worden aangepast. Aangezien de afspraken over het minimumtarief in het IF worden
gemaakt, ligt het voor de hand dat afspraken over een aanpassing van het tarief ook
in het IF worden besproken. Net als de maatregelen zelf, zal een aanpassing van het
tarief uiteindelijk in nationale wetgeving moeten worden opgenomen. Het is dus uiteindelijk
het parlement van iedere lidstaat dat beslist over aanpassingen van het tarief.

De leden van de fractie van 50Plus vrezen dat er licht kan zitten tussen het doel
om een minimumniveau van winstbelasting te waarborgen en het doel om resterende risico’s
van belastingontwijking effectief aan te pakken. Deze leden vragen of de voorgestelde
Pijler 2-maatregelen, in combinatie met de maatregelen die voortvloeien uit het BEPS-project,
een oplossing zijn of een aanpak. Ook vragen deze leden of er na implementatie van
de Pijler 2-maatregelen nog risico’s op winstverschuiving naar laagbelastende landen
resteren.

Diverse landen, waaronder Nederland, constateren dat ook na implementatie van de maatregelen
uit het BEPS-project uit 2015 nog mogelijkheden bestaan om belasting te ontwijken
door winst te verschuiven naar laagbelastende landen. De voorgestelde Pijler 2-maatregelen
zijn een concrete aanpak om dit te voorkomen. Het idee is dat het de BEPS-maatregelen
en de Pijler 2-maatregelen samen een adequate oplossing vormen voor de geconstateerde
risico’s van belastingontwijking.

Door de vormgeving van de Pijler 2-maatregelen fungeren deze als een soort vangnet.
Als een internationaal opererende onderneming niet onderworpen is aan een minimumniveau
van belastingheffing zal tot dat minimumniveau worden bijgeheven. Door deze vormgeving
zal het in beginsel niet mogelijk zijn voor multinationale ondernemingen om minder
dan het minimumtarief aan belasting te betalen.

4. Verenigbaarheid Pijler 2 met Unierecht

De leden van de fracties van de VVD, D66, SP en GroenLinks vragen om een toelichting
naar de verenigbaarheid van de Pijler 2-maatregelen met het Unierecht. Zij vragen
welke mogelijke bezwaren er zijn waardoor de maatregelen niet verenigbaar zouden zijn?
Verder vragen de leden van de fractie van de SP welke plannen er bestaan om strijdigheid
met het EU recht te voorkomen.

Zolang de discussie over de pijler 2 maatregelen in de OESO loopt (en dat er dus nog
geen duidelijkheid bestaat over de precieze invulling ervan), blijft de discussie
plaatsvinden over de verenigbaarheid met het EU recht. Het onderstaande antwoord moet
ook in de context gezien worden dat het hier om een doorlopende discussie gaat waarvan
het eindstation nog niet is bereikt.

De zorgen over verenigbaarheid van het EU-recht richten zich met name op mogelijke
strijdigheid met de vrijheid van vestiging en de vrijheid van kapitaalverkeer. Beide
vrijheden kunnen in het geding komen als (bijvoorbeeld) grensoverschrijdende fiscale
structuren slechter behandeld worden in vergelijking met vergelijkbare binnenlandse
fiscale structuren. Omdat alleen de grensoverschrijdende fiscale structuren onder
de reikwijdte van Pijler 2 valt, is er een risico dat een binnenlandse fiscale structuur
beter behandeld wordt dan dezelfde structuur die grensoverschrijdend is.

Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een fiscale structuur waarbij gebruik
gemaakt wordt van een goedgekeurd preferentieel fiscaal regime waardoor het effectieve
belastingtarief lager uitvalt dan toegestane minimumtarief. Mocht het hier gaan om
een grensoverschrijdende structuur dan valt deze onder de reikwijdte van Pijler 2.
Een vergelijkbare binnenlandse fiscale structuur valt niet onder de reikwijdte en
wordt dan dus beter behandeld. Een dergelijk scenario kan strijdig zijn met de vrijheden
van de interne markt.

Bovengenoemd voorbeeld moet gezien als een schets waar de lidstaten, in samenspraak
met de Europese Commissie, over discussiëren. Hierbij wordt ook bezien of er oplossingen
te vinden zijn waardoor er wel voldaan kan worden aan het EU-recht.

Ten slotte vragen de leden van de fractie van GroenLinks om in Brussel aan te dringen
op aanpassing van het EU-recht indien dat nodig is om IF-maatregelen mogelijk te maken.
De vier vrijheden van de Europese Unie (waar vrijheid van vestiging en de vrijheid
van kapitaalverkeer onderdeel van uitmaken) zijn het fundament onder de Europese interne
markt. Deze vrijheden kunnen enkel worden aangepast door een wijziging van het Verdrag
betreffende Werking van de Europese Unie, hetgeen een intergouvernementele conferentie
alsmede ratificatie door alle lidstaten zou vereisen. Dit is een heel lastig politiek
proces om te verwezenlijken. Het ligt meer voor de hand om ervoor te zorgen dat de
uitkomsten van de beide pijlers in lijn zijn met het EU-recht. Om deze reden bespreken
de lidstaten regelmatig in EU verband de lopende OESO/IF-discussies met als doel om
eventuele strijdigheden met het EU-recht te onderkennen en te bezien welke oplossingen
hiervoor bedacht kunnen worden.

5. Gevolgen / impactanalyse

De leden van de fractie van de VVD vragen naar de impactanalyse over Pijler 2 door
de OESO en de Europese Commissie. Deze leden vragen of ik de impactanalyses kan delen.
Ook vragen deze leden waarom het lastig is in te schatten wat de gevolgen zijn voor
individuele landen en wanneer de gevolgen duidelijker zijn.

Door de OESO is aangegeven dat zij van plan zijn om de uitkomsten van een eerste impactanalyse
voor verschillende groepen landen op 13 februari aanstaande te publiceren. Daarbij
moet er rekening mee worden gehouden dat het lastig is om de gevolgen van de voorstellen
al concreet in te schatten. Dit komt allereerst omdat de voorstellen nog niet stil
staan. Het is bijvoorbeeld nog niet duidelijk welke definitie voor effectieve druk
gehanteerd moet worden. Daarnaast hebben zowel de OESO als de Europese Commissie geen
volledige datasets op bedrijfsniveau per land, waardoor er aannames gemaakt moeten
worden over de verdeling van de effectieve druk in een land. Tenslotte zullen gedragseffecten
heel belangrijk zijn als gevolg van het voorgestelde Pijler 2-systeem, maar hoe groot
deze zullen zijn bij bedrijven en hoe overheden daar vervolgens weer op reageren is
moeilijk in te schatten. Het IF heeft het OESO-secretariaat tijdens de vergadering
op 29 en 30 januari jl. opgeroepen om te blijven werken aan een meer gedetailleerde
impactanalyse en dit voor eind maart 2020 af te ronden.

De leden van de fractie van de VVD vragen wanneer de effecten van de mogelijke Pijler
2-maatregelen op het vestigingsklimaat worden getoetst.

De effecten op het Nederlandse vestigingsklimaat zijn afhankelijk van de nadere invulling
van de maatregelen. Een aantrekkelijk vestigingsklimaat is een van de beleidsprioriteiten
van dit kabinet. De effecten van Pijler 2-maatregelen op het vestigingsklimaat zullen
dan ook deel uitmaken van de appreciatie van het kabinet van de eindvoorstellen. In
algemene zin kunnen dit soort internationale afspraken bijdragen aan de aantrekkelijkheid
van het Nederlandse vestigingsklimaat voor het reële bedrijfsleven. De invloed van
het niveau van belastingheffing op investeringsbeslissingen neemt daarmee af en het
belang van andere factoren die Nederland aantrekkelijk maken als vestigingsplaats
neemt daarmee toe.

Een nadelig effect op het vestigingsklimaat zou zich met name kunnen voordoen als
andere landen onder deze maatregelen mogen «bijheffen» over in Nederland behaalde
winsten. Ook is het van belang wat voor gevolgen de maatregelen kunnen hebben op reële
investeringen in Nederland. Immers, de fysieke locatie van activa en functies bepalen
de belastingdruk van een internationaal opererende onderneming. Op dit moment ligt
het statutaire vennootschapsbelastingtarief in Nederland met 25% boven het EU-gemiddelde
van 21,6%. Ik verwacht daarom vooralsnog dat andere landen in de regel niet zullen
bijheffen, en dus dat daardoor het Nederlands vestigingsklimaat niet nadelig wordt
beïnvloed.

De leden van de VVD-fractie vragen de Staatssecretaris te bevestigen dat Nederlandse
belastingfaciliteiten, zoals de innovatiebox, niet geraakt worden door de maatregelen
van Pijler 2 van de OESO. In het verlengde hiervan vragen de leden van de fractie
van de SP naar de mogelijkheden die Nederland naast de innovatiebox biedt om het effectieve
tarief laag te houden en welke gevolgen Pijler 2 voor deze maatregelen heeft. Verder
vragen deze leden of zij uit de brief van 14 november jl. kunnen afleiden dat Nederland
de innovatiebox gaat aanpassen. Op basis van de hoofdregel moeten belastingplichtigen
in 2020 het statutaire vennootschapsbelastingtarief van 25% in Nederland betalen over
winsten. Het effectieve vennootschapsbelastingtarief van belastingplichtigen kan in
een gegeven jaar door de toepassing van de gebruikelijke fiscale regels zowel hoger
als lager liggen dan dit statutaire tarief, zoals bijvoorbeeld door verrekening van
verliezen, renteaftrekbeperkingen, overige niet aftrekbare kosten en andere manieren
van afschrijven op vaste activa. Ook kan het effectieve tarief lager liggen door toepassing
van de innovatiebox. Het tarief voor het deel van de winst dat valt in de innovatiebox
is 7% in 2020. Op dit moment staan bij de invulling van de maatregelen binnen Pijler
2 nog beleidsmatige vragen open en moeten nog veel technische details verder worden
ingevuld. Ik kan in dit stadium dan ook niet definitief aangeven of en in hoeverre
de hiervoor genoemde maatregelen die tot afwijking van het statutaire tarief kunnen
leiden, geraakt zullen worden door Pijler 2. Omdat belastingplichtigen echter slechts
een deel van hun winst onder het bereik van de innovatiebox kunnen brengen (namelijk
dat deel dat samenhangt met specifiek bepaald zelfontwikkeld intellectueel eigendom),
verwacht ik echter dat belastingplichtigen die gebruik maken van de innovatiebox in
de regel niet tegen bijheffing in het buitenland zullen aanlopen. Ten aanzien van
de innovatiebox specifiek zal, zoals op Prinsjesdag 2019 is aangekondigd, het kabinet
het tarief van de innovatiebox verhogen van 7% naar 9% in 2021. Het kabinet heeft
vooralsnog geen plannen om de innovatiebox verder aan te passen.

Onder Pijler 2 mogen landen bijheffen over de winst van een bedrijf in een ander land,
indien dat bedrijf niet tenminste aan een nog af te spreken minimumniveau van belastingheffing
onderworpen is. In de brief van 14 november jl. heeft mijn ambtsvoorganger aangegeven
te verwachten dat andere landen in de regel niet zullen mogen bijheffen over de winst
van Nederlandse bedrijven, aangezien Nederland op dit moment een belastingtarief heeft
dat boven het EU-gemiddelde ligt. Deze verwachting geldt ook indien Nederlandse bedrijven
de innovatiebox toepassen. De leden van de fractie van de VVD vragen of ik een harde
bevestiging kan geven dat Nederlandse belastingfaciliteiten, zoals de innovatiebox,
niet geraakt worden door deze maatregelen. De leden van de fractie van het CDA vragen
of het gebruik van financiële verslaggeving als grondslag voor de berekening van het
effectieve tarief tot problemen kan leiden in het geval van Nederland, bijvoorbeeld
doordat de toepassing van goed koopmansgebruik leidt tot bijheffing door andere landen.
De leden van de fractie van D66 vragen of de verwachting dat andere landen in de regel
niet zullen mogen bijheffen over de winst van Nederlandse bedrijven ook geldt als
bedrijven in Nederland, ondanks het hogere vennootschapsbelastingtarief, bijvoorbeeld
door verschillende grondslagversmallers nauwelijks of geen winstbelasting betalen.
Deze leden vragen daarbij in hoeverre ik het zinvol vind om te kijken naar het EU-gemiddelde
van het vennootschapsbelastingtarief.

Of andere landen mogen bijheffen over de winst van Nederlandse bedrijven hangt af
van het nog af te spreken minimumtarief en de nog af te spreken grondslag. Hieronder
bespreek ik beide factoren.

Tarief

Zoals gezegd ligt het Nederlandse tarief momenteel boven het EU-gemiddelde. Het ligt
niet in de lijn der verwachting dat in het IF een minimumtarief wordt afgesproken
dat hoger is dan het EU-gemiddelde. Een uitzondering op het bovengemiddelde tarief
in Nederland is de innovatiebox. Winsten die in die innovatiebox vallen zijn belast
tegen een tarief van 9% (per 2021). Omdat belastingplichtigen echter slechts een deel
van hun winst onder het bereik van de innovatiebox kunnen brengen (namelijk dat deel
dat samenhangt met specifiek bepaald zelfontwikkeld intellectueel eigendom), verwacht
ik dat ook belastingplichtigen die gebruik maken van de innovatiebox in de regel niet
tegen bijheffing in het buitenland zullen aanlopen. Ik kan echter niet garanderen
dat dat in geen enkele situatie het geval zal zijn. Een en ander is namelijk afhankelijk
van het deel van de winst van de belastingplichtige dat in de innovatiebox valt, de
hoogte van het minimumtarief en de nog te maken keuze met betrekking tot het mengen
van inkomen en belasting.

Grondslag

In het IF wordt onderzocht of financiële verslaggeving als grondslag kan worden gebruikt
om het effectieve tarief waaraan een bedrijf is onderworpen te bepalen. Een voordeel
van het gebruik van financiële verslaggeving is dat dit de uitvoering eenvoudiger
kan maken. Financiële verslaggeving kan afwijken van de lokale belastinggrondslag
in landen. Deze afwijkingen kunnen permanente verschillen zijn (bijvoorbeeld niet-aftrekbare
boetes) of tijdelijke verschillen (bijvoorbeeld een verschillende afschrijvingstermijn).

In Nederland kan goed koopmansgebruik leiden tot tijdelijke verschillen tussen de
belastinggrondslag en de grondslag op basis van financiële verslaggeving. Goed koopmansgebruik
schrijft immers voor hoe de totaalwinst van een onderneming verdeeld moet worden over
verschillende jaren. Wat betreft tijdelijke verschillen merkt het consultatiedocument
op dat deze in beginsel geen invloed hebben op het de totale belasting die een onderneming
verschuldigd, enkel op het jaar waarin deze belasting verschuldigd is. Het consultatiedocument
onderzoekt daarom hoe de effecten van tijdelijke verschillen kunnen worden geneutraliseerd.

Wat betreft permanente verschillen wordt in het IF onderzocht voor welke permanente
verschillen aanpassingen gemaakt moeten worden aan de grondslag op basis van financiële
verslaggeving. Naar mijn verwachting zullen de verschillen tussen de Nederlandse belastinggrondslag
en de aangepaste grondslag op basis van financiële verslaggeving er in de regel niet
toe leiden dat andere landen mogen bijheffen over de winst van Nederlandse bedrijven.
Er kunnen zich echter specifieke gevallen voordoen waar een bijheffing door andere
landen mogelijk is.

De leden van de fractie van D66 vragen of ik voorstander blijf van de voorstellen
als blijkt dat de voorstellen een negatieve impact hebben op de Nederlandse belastingopbrengsten.
Zij vragen ook welke mate van verschuiving ik gerechtvaardigd zou vinden. De unified
approach zal voor winsten van bedrijven die binnen de reikwijdte van de unified approach
vallen, leiden tot een verschuiving van heffingsrechten naar afzetlanden. In de brief
van 10 oktober jl. heeft mijn ambtsvoorganger aangegeven dit te begrijpen. Er kunnen
goede redenen zijn om in een modern internationaal belastingstelsel winst toe te rekenen
aan marktlanden, zonder dat een bedrijf daar noodzakelijkerwijs fysiek aanwezig is.
Over de mate waarin het redelijk is om winst toe te rekenen aan marktlanden moet nog
verder worden gesproken. Het verschuiven van winsten naar een specifieke groep landen
is voor mij echter geen doel op zich, het gaat mij primair om het moderniseren van
het internationale winstbelastingsysteem. Ik kan op dit moment nog niet exact aangeven
welke mate van verschuiving van heffingsrechten ik wel of niet gerechtvaardigd vind.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen wat het effect zal zijn van de Pijler
2-maatregelen op de door deze leden geconstateerde internationale race naar de bodem.

Een geharmoniseerd minimumtarief dat ieder land dient in te voeren is geen onderdeel
van de voorgestelde Pijler 2-maatregelen. Landen blijven dus vrij hun eigen tarief
in de winstbelasting te bepalen. Dat betekent in beginsel dat landen hun tarief ook
tot een (zeer) laag niveau kunnen blijven reduceren. De prikkel tot belastingconcurrentie
wordt echter minder als landen besluiten belasting te heffen over winsten die elders
laag belast zijn. Bedrijven ervaren dan immers geen belastingvoordeel meer door een
laag tarief in een bepaald land: een ander land doet dat belastingvoordeel teniet.
Hoe meer landen een dergelijke maatregel toepassen, hoe zwakker de prikkel tot belastingconcurrentie
wordt. Dit kabinet beoordeelt de voorstellen vooral in het licht van het doel daarvan,
namelijk het aanpakken van de na de BEPS-maatregelen resterende risico’s op grondslaguitholling
en winstverschuiving. Een algemene maatregel zoals voorgesteld onder Pijler 2, die
dus aansluit bij het niveau van belastingheffing, fungeert als een soort vangnet om
te voorkomen dat multinationals op een andere manier op zoek gaan naar een onredelijk
laag tarief. Dat is een effectieve manier om resterende risico’s op grondslaguitholling
en winstverschuiving te adresseren.

6. Overige vragen

De leden van de fractie van GroenLinks vragen naar het effectieve belastingtarief
van grote bedrijven in Nederland. Deze leden vragen specifiek wanneer ik cijfers naar
buiten breng op basis van belastingaangiftes. Ook vragen zij of ik de mening van de
deze leden deel dat het mogelijk is om aan te geven hoeveel winstbelasting de top
25-bedrijven de AEX gezamenlijk afdragen per jaar.

De Adviescommissie belastingheffing van multinationals heeft de opdracht gekregen
om maatregelen te adviseren die leiden tot een grondslagverbreding in de vennootschapsbelasting,
waarbij tegelijkertijd oog wordt gehouden voor het behoud van hoofdkantooractiviteiten
in Nederland. Om deze adviesvraag te kunnen beantwoorden inventariseert de Adviescommissie
ook door welk soort bedrijven de vennootschapsbelasting momenteel voornamelijk wordt
opgebracht. Daarbij gaat de Adviescommissie specifiek in op de belastingafdracht door
multinationals. De Adviescommissie gaat dit na op basis van (geaggregeerde) cijfers
van belastingaangiftes. Het kabinet wacht daarom de resultaten van de Adviescommissie
af voordat het zelf verdere stappen onderneemt.

Het is inderdaad mogelijk aan te geven hoeveel winstbelasting de top 25-bedrijven
van de AEX gezamenlijk afdragen per jaar. Het gaat in 2017 om 2,6 miljard euro. Gemiddeld
in de jaren 2012 tot en met 2017 is dit 1,6 miljard euro per jaar.