Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 267 Wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de implementatie van Richtlijn (EU) 2018/851 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen (PbEU L 150) (Implementatiewet wijziging EU-kaderrichtlijn afvalstoffen)
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 12 december 2019
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor
Infrastructuur en Waterstaat van 31 oktober 2019 met betrekking tot het onderhavige
wetsvoorstel. De leden van de fracties van de VVD, CDA, D66, GroenLinks en SP hebben
nog enkele vragen en opmerkingen. In het navolgende ga ik in op de vragen en opmerkingen
uit het verslag, waarbij de volgorde van het verslag is aangehouden. Daar waar dit
echter vanwege de inhoudelijke samenhang voor de hand ligt, zijn de vragen en opmerkingen
per deelonderwerp in samenhang beantwoord.
Inhoudsopgave
Algemeen
1
Inleiding
3
Implementatie wetgeving
4
De inhoud van het wetsvoorstel
4
Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
4
Bijproducten en einde-afvalstatus
6
Gescheiden inzameling afvalstoffen
11
Overige vragen
13
Gevolgen van het wetsvoorstel
15
Uitvoering, toezicht en handhaving
17
Artikelen
18
Algemeen
De leden van de CDA-fractie, D66-fractie, SP-fractie en de GroenLinks-fractie hebben
vragen gesteld over de wijze waarop het voorstel voorziet in meer duidelijkheid over
de vraag wanneer er sprake is van afval of niet. Van de gelegenheid wordt gebruik
gemaakt om het nieuwe toetsingskader voor bijproducten en de einde-afvalstatus hier
nader toe te lichten. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de «voorwaarden»
die gelden voor het bepalen van de status van bijproduct en einde-afval en de mogelijkheid
die er is om «criteria» vast te stellen voor de toepassing van deze voorwaarden op
specifieke materialen.
Met dit wetsvoorstel worden in de eerste plaats de uniforme voorwaarden uit de kaderrichtlijn
afvalstoffen in de Wet milieubeheer zelf opgenomen. De voorwaarden bepalen wanneer
geen sprake is van een afvalstof maar van een bijproduct of wanneer een afvalstof
als gevolg van een handeling van nuttige toepassing de einde-afvalstatus heeft. Materialen
die aan deze voorwaarden voldoen, worden niet als afvalstof beschouwd. Het is, zoals
in Nederland al jaren de praktijk is, in eerste instantie aan de houder van materialen
zelf om te bepalen of is voldaan aan de voorwaarden voor de bijproduct- of einde-afvalstatus.
Er zijn verschillende instrumenten ontwikkeld om bedrijven hierbij behulpzaam te zijn,
zoals de «Leidraad afvalstof of product», de webtoets «Afval of Grondstof» en zogeheten
rechtsoordelen (of afvalopinies). Het is in Nederland vervolgens aan het betreffende
bevoegd gezag om toe te zien op de naleving van deze voorwaarden bij de uitoefening
van zijn bevoegdheden in het kader van vergunningverlening, toezicht en handhaving.
In de tweede plaats kan, indien daar aanleiding toe bestaat, worden overwogen om gedetailleerde
criteria op te stellen voor de toepassing van de voorwaarden op specifieke afvalstromen.
Hierbij hoort uiteraard ook een systeem van kwaliteitsborging, waarbij gedacht kan
worden aan certificering en een conformiteitsverklaring. In Nederland hebben we nu
al een ministeriële regeling met einde-afvalcriteria voor puingranulaat. Het wetsvoorstel
verduidelijkt de grondslag om dergelijke criteria bij ministeriële regeling vast te
stellen en de eisen die de kaderrichtlijn afvalstoffen daaraan stelt. Doel van deze
criteria voor bijproducten en einde-afvalstoffen is tweeledig. Criteria kunnen enerzijds
meer generiek duidelijkheid creëren voor de sector over de vraag wanneer bepaalde
stromen geen afvalstof zijn. Anderzijds kunnen met dergelijke criteria specifieke
waarborgen worden gecreëerd ter bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid
en ten behoeve van handhaving en toezicht.
Het is overigens alleen toegestaan om voor specifieke soorten bijproducten of einde-afvalstoffen
bij ministeriële regeling gedetailleerde criteria vast te stellen voor zover er geen
EU-criteria bestaan. Vanwege het belang van een gelijk speelveld in de EU hebben EU-criteria
uiteraard de voorkeur, maar indien dat niet haalbaar is kunnen deze wanneer dat wenselijk
is dus ook nationaal worden vastgesteld. Belangrijk om te benadrukken is dat het bestaan
van Europese of nationale criteria niet noodzakelijk is voor het verkrijgen van de
status van bijproduct of einde-afval. Voor die materialen waarvoor geen criteria bestaan
volgt immers uit de definitie van «afvalstoffen» en de uniforme voorwaarden of sprake
is van een afvalstof of niet.
Wat betreft de wenselijkheid om voor bepaalde materialen gedetailleerde criteria bij
ministeriële regeling vast te stellen, is in de beleidsreactie op het rapport van
de Taskforce Herijking Afvalstoffen1 aangegeven dat een verkenning wordt uitgevoerd naar productregelgeving en andere
normering met als focus de aansluiting op het afvalstoffenrecht. Hierbij wordt ook
de mogelijkheid van einde-afval- en bijproductcriteria betrokken. Uitgangspunten van
de verkenning zijn beide doelstellingen van de circulaire economie: grondstoffenbehoud
en bescherming van mens en milieu. In deze verkenning zal ook worden gekeken naar
hoe er, naast ministeriële regelingen met einde-afval- en bijproductcriteria en de
andere bestaande instrumenten, een meer generieke aanpak aangeboden kan worden in
de vorm van andere instrumenten, zoals handreikingen voor specifieke stromen. Conform
de toezegging in het AO Circulaire Economie van 15 oktober jongstleden, wordt u over
deze verkenning voor 1 juli 2020 geïnformeerd.
Inleiding
De leden van de CDA-fractie vragen of er sprake is van een kop op een Europese richtlijn
omdat het toepassingsgebied wordt uitgebreid, en wat het gevolg zou zijn als die kop
wordt weggelaten.
Er is bij deze implementatie geen sprake van een nationale kop op Richtlijn (EU) 2018/851
van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn
2008/98/EG betreffende afvalstoffen (hierna: wijziging kaderrichtlijn afvalstoffen).
De uitbreiding van het toepassingsgebied van de kaderrichtlijn afvalstoffen houdt
in dat in de richtlijn nu expliciet de circulaire economie wordt genoemd als een van
de doelstellingen van de richtlijn. Dat was eerder niet het geval. Dit heeft geen
gevolgen voor de nationale regelgeving maar is wel relevant bij de interpretatie van
de bedoeling van bepalingen van de kaderrichtlijn afvalstoffen. Bij de implementatie
van deze wijziging van de kaderrichtlijn afvalstoffen worden geen andere regels opgenomen
dan voor de implementatie daarvan noodzakelijk zijn.
De leden van de D66-fractie vragen de regering toe te lichten in hoeverre het wetsvoorstel
aansluit bij de aanbevelingen van de Taskforce Herijking Afvalstoffen.
Het wetsvoorstel sluit aan bij de aanbevelingen van de Taskforce Herijking Afvalstoffen
om meer duidelijkheid te geven over de vraag wanneer er sprake is van afval. Zoals
in de beleidsreactie op het rapport van de Taskforce Herijking Afvalstoffen is aangegeven,
worden nu in de eerste plaats de voorwaarden voor bijproduct- en einde-afvalstatus
uit de kaderrichtlijn afvalstoffen in de Wet milieubeheer (hierna: Wm) zelf opgenomen.
Hiermee wordt bereikt dat, anders dan nu het geval is, in de wet zelf het uniforme
toetsingskader is opgenomen om per geval te bepalen wanneer geen sprake is van een
afvalstof maar van een bijproduct of wanneer een afvalstof als gevolg van een handeling
van nuttige toepassing de einde-afvalstatus heeft bereikt en niet langer als afvalstof
is. Daar waar de toepassing van deze algemene voorwaarden in de praktijk nog onvoldoende
duidelijkheid geeft, biedt het wetsvoorstel in de tweede plaats, net als in de huidige
situatie, de mogelijkheid om deze voorwaarden met gedetailleerde criteria nader toe
te spitsen op bepaalde typen bijproducten of afvalstoffen en toepassingen daarmee.
Dit sluit aan bij de aanbeveling van de Taskforce om de «per geval aanpak» van besluiten
van het bevoegd gezag en rechtsoordelen van IenW over de afvalstatus aan te vullen
met een meer generieke aanpak per afval- of materiaalstroom. In de algemene inleiding
is nader toegelicht welke acties worden ondernomen naar aanleiding van de aanbevelingen
van de Taskforce Herijking Afvalstoffen.
De leden van de SP-fractie vragen wanneer de amvb’s en ministeriele regelingen naar
de Tweede Kamer worden gestuurd en waarom niet het hele pakket aan regelgeving in
één keer wordt voorgelegd.
Voor de implementatie van de wijziging van de kaderrichtlijn afvalstoffen in Nederlandse
regelgeving zijn zowel wijzigingen op wetsniveau als van lagere regelgeving nodig.
Gelet op de verschillende procedures voor de totstandkoming van een wet, amvb en een
ministeriele regeling is het niet mogelijk om alle regelgeving in één keer aan de
Tweede Kamer voor te leggen. Een tijdige implementatie van de wijziging van de kaderrichtlijn
afvalstoffen zou op die manier niet mogelijk zijn. Bovendien worden de (wijzigingen
van) amvb’s voorbereid mede op basis van grondslagen waarvan in het wetsvoorstel wordt
voorgesteld die te wijzigingen. Het gaat hierbij om zuivere implementatie van de kaderrichtlijn
afvalstoffen. Op het moment dat het wetsvoorstel door de Tweede Kamer is aangenomen
wordt de in artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) voorgeschreven
procedure gevolgd. Voor een amvb geldt dat gelijktijdig met het verzoek aan de Afdeling
advisering van de Raad van State om advies over het ontwerpbesluit te geven, beide
Kamers der Staten-Generaal hierover worden geïnformeerd, met een uitgebreide beschrijving
van de inhoud van de voorgenomen amvb. Nadat de amvb is vastgesteld wordt deze toegezonden
aan de beide kamers der Staten-Generaal. Voor een ministeriele regeling geldt dat
deze, eveneens volgens artikel 21.6, zesde lid, Wm, ten minste vier weken voordat
de regeling wordt vastgesteld aan beide Kamers der Staten-Generaal worden toegezonden.
Dit zal in het voorjaar van 2020 gebeuren. Deze procedures uit artikel 21.6, zesde
lid, Wm zijn specifiek bedoeld voor het opstellen van regels die uitsluitend strekken
tot het implementeren van EU-regelgeving.
Implementatie wetgeving
De leden van de CDA-fractie vernemen graag of met de grondslagen voor het vaststellen
van regelgeving over gescheiden inzameling van afvalstromen een einde komt aan de
landelijke wirwar van regels over gescheiden inzameling van afval bij huishoudens.
Op basis van de grondslag uit het wetsvoorstel wordt een amvb voorbereid die voorziet
in de hoofdregel dat specifiek genoemde stromen huishoudelijk afval gescheiden moeten
worden ingezameld door de gemeenten. Het gaat om bioafval, kunststoffen, metaal, glas,
papier, gevaarlijk afval en afgedankte elektrische en elektronische apparatuur. Door
het opnemen van deze afvalstromen wordt op nationaal niveau aangegeven dat gescheiden
inzamelen van belang is om het afval goed te kunnen recyclen. Op deze manier wordt
een nationaal wettelijk kader geboden voor het verder bevorderen van gescheiden inzamelen
van afval. De bestaande verplichtingen om groente-, fruit-, en tuinafval (uit de Wet
milieubeheer) en afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (uit de Regeling
afgedankte elektrische en elektronische apparatuur) gescheiden in te zamelen worden
overgeheveld naar de in voorbereiding zijnde amvb. Voor enkele stromen (bioafval,
kunststoffen, metaal en glas) zal aan de gemeenten nog wel de mogelijkheid worden
geboden om te beoordelen of sprake is van een uitzondering, ingevolge de kaderrichtlijn
afvalstoffen, om van de hoofdregel af te wijken in hun afvalstoffenverordening. Voor
plastic, metaal en glas gaat het uitsluitend om de mogelijkheid om afval na te scheiden
indien dat een vergelijkbaar resultaat oplevert. Voor bioafval zijn meer uitzonderingen
mogelijk. In het Landelijk afvalbeheerplan (hierna: LAP) zal daarnaast een «basisvoorzieningenniveau»
voor afvalinzameling worden opgenomen. Een gemeente dient haar burgers voldoende,
goede en aantrekkelijke gelegenheden te bieden voor het aanbieden van afval. Het «basisvoorzieningenniveau»,
zoals wordt opgenomen in het LAP, houdt in ieder geval in dat burgers weten wat er
van hen verwacht wordt, weten welke afvalstromen te scheiden en waarom, en weet waar
en hoe zij het afval kunnen aanbieden.
De inhoud van het wetsvoorstel
Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
De leden van de CDA-fractie vragen voor welke afvalstromen de regering voornemens
is om uitgebreide producentenverantwoordelijkheid op te leggen. Zij vragen of producenten
van sigaretten en kauwgom hier ook voor in aanmerking komen.
Nederland heeft op basis van de Richtlijn (EU) 2019/904 betreffende de vermindering
van de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu (ook wel SUP-richtlijn
genoemd) een verplichting om voor een aantal nieuwe producten uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
op te leggen. Het gaat hierbij om ballonnen, vochtige doekjes, tabaksproducten met
filters en filters die verkocht worden voor gebruik in combinatie met tabaksproducten
en kunststofhoudend vistuig. Deze nieuwe regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
moeten uiterlijk 31 december 2024 in werking zijn, met uitzondering van die voor de
tabaksproducten met filters waar de uiterste datum op 5 januari 2023 is gesteld. Producenten
van sigaretten krijgen daarmee een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid opgelegd.
Voor producenten van kauwgom bestaat op dit moment nog geen Europees dan wel nationaal
voornemen om uitgebreide producentenverantwoordelijkheid op te leggen. Komend jaar
wordt bekeken hoe voorkomen kan worden dat kauwgom op straat terecht komt en welk
beleid hiervoor nodig is. Zo wordt, onder andere, onderzoek gedaan naar de rol die
gedragsbeïnvloeding hierin kan spelen, maar zullen ook andere maatregelen overwogen
worden. Er is op dit moment voor een tweetal nieuwe productcategorieën uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid in voorbereiding, te weten voor textiel van kleding
en matrassen.
De leden van de D66-fractie merken op dat voor producten uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
geldt op basis van verschillende regelingen, besluiten of algemeen verbindend verklaarde
overeenkomsten. De leden vragen of de regering vanuit de eenvoud en de vergelijkbaarheid
van regelgeving op termijn verwacht om regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
op een meer vergelijkbare manier vorm te geven.
Op dit moment is een amvb in voorbereiding. Hierin worden de verantwoordelijkheden
voor producenten vastgelegd. Een producent dient hieraan te voldoen als er een regeling
van uitgebreide producenten verantwoordelijkheid op hem van toepassing is. Hiermee
worden de verantwoordelijkheden en verplichtingen voor producenten bij iedere regeling
van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid hetzelfde. Het blijft wel mogelijk
om per productstroom nadere of aanvullende eisen te stellen en het is verplicht een
specifieke afvalbeheerdoelstelling per productcategorie op te leggen.
De leden van de GroenLinks fractie vragen hoe de nog uit te werken amvb over uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid invulling gaat geven aan de noodzaak om het proces
van afvalvermijding veel eerder te beginnen, bij het ontwerp, de materiaalkeuze en
de vraag hoe een afgedankt product als geheel, in delen of als grondstof weer terugkomt
bij de producent.
Een producent is verantwoordelijk voor de producten die hij op de markt brengt. Met
een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid wordt de verantwoordelijkheid
van de producent letterlijk uitgebreid en wordt de producent ook verantwoordelijk
voor de afvalfase van zijn producten. Daarmee is de producent, met uitzonderling van
de gebruiksfase, verantwoordelijk voor de gehele levenscyclus van een product. Met
een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid krijgt de producent
de verplichting zijn producten na gebruik in te nemen, het afvalbeheer van een product
te organiseren en de kosten daarvan te dragen. Daarbij worden normen opgelegd die
de producent bij dit afvalbeheer dient te halen, bijvoorbeeld in de vorm van een hergebruik-
of recyclingdoelstelling. Doordat de producent zijn producten na gebruik dient in
te nemen en organisatorisch en financieel verantwoordelijk is voor het afvalbeheer
van deze producten, ontstaat een feedbackmechanisme en een directe prikkel om al bij
het ontwerpen en produceren van het betreffende product te anticiperen op afvalpreventie
en hergebruik.
De leden van de SP-fractie vragen of er daadwerkelijk sprake is van het vastleggen
van minimumeisen aan producentenverantwoordelijkheid of dat alleen sprake is van het
vaststellen van een kader om dit mogelijk te maken. De leden vragen tevens in hoeverre
deze minimumeisen uiteindelijk worden vormgegeven in een amvb en op welke termijn.
Ook vragen de leden in hoeverre de amvb gaat afwijken van bestaande wetgeving. Tot
slot vragen de leden of met de implementatie de lat voor bedrijven hoger of lager
wordt gelegd en of de minimumeisen in de toekomst voor meer stromen verplicht worden
gesteld dan nu het geval is.
Op dit moment is een amvb in voorbereiding. Hierin worden de minimumeisen uit de kaderrichtlijn
afvalstoffen geïmplementeerd door verantwoordelijkheden voor producenten vast te leggen.
De verwachting is dat amvb in het voorjaar van 2020 kan worden afgerond. Uw Kamer
zal hierover worden geïnformeerd. Met deze amvb worden de verantwoordelijkheden voor
producenten bij iedere regeling van uitgebreide producenten verantwoordelijkheid hetzelfde.
Dit heeft ook gevolgen voor reeds bestaande regelingen van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.
De minimumeisen uit de kaderichtlijn afvalstoffen sluiten grotendeels aan bij de Nederlandse
praktijk. Er is sprake van zuivere implementatie, maar dat betekent desalniettemin
dat van bedrijven soms extra inspanningen zullen worden geëist. De wijzigingen ten
opzichte van de bestaande wetgeving zullen in de toelichting op de amvb uitgebreid
worden toegelicht. De verplichtingen uit de amvb zijn, met een overgangstermijn voor
bepaalde bestaande regelingen, van toepassing op alle regelingen voor uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid. Dit geldt dus ook voor stromen waarvoor in de toekomst
een regeling voor een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid wordt opgelegd.
Bijproducten en einde-afvalstatus
De leden van de CDA-fractie vragen of de Europese Commissie ondanks de nationale wetgeving
toch nog de bevoegdheid krijgt om uitvoeringsverordeningen inzake bijproducten en
einde-afvalstatus uit te brengen. De leden vragen tevens of de regering het wenselijk
vindt dat de Commissie die bevoegdheid nog zou moeten krijgen.
Op basis van de wijziging van kaderrichtlijn afvalstoffen behoudt de Europese Commissie
de bevoegdheid om uitvoeringsverordeningen vast te stellen tot bepaling van EU-criteria
voor het toepassen van de status van bijproduct en einde afval voor specifieke stromen.
Alleen in het geval dat dergelijke criteria voor een afvalstroom ontbreken kan overwogen
worden om nationale criteria voor de betreffende afvalstroom op te stellen. De bevoegdheid
van de Europese Commissie is wenselijk omdat om die wijze het gelijk speelveld in
de EU voor de betreffende afvalstroom het beste wordt gewaarborgd.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom de bevoegdheid van de Minister wordt opgenomen
om bij ministeriele regeling te bepalen wanneer een specifieke soort afvalstoffen
niet langer als afvalstoffen wordt beschouwd. De leden merken op dat een eigenstandige
bevoegdheid van de Minister inhoudt dat de Kamer hierover geen zeggenschap heeft.
De bevoegdheid om bij ministeriele regeling te bepalen wanneer een specifieke soort
afvalstoffen niet langer als afvalstoffen wordt beschouwd, is een bestaande bevoegdheid
van de Minister. Dat verandert niet met de implementatie van de wijziging van de kaderrichtlijn
afvalstoffen. In Nederland zijn op dit moment voor één specifieke afvalstroom einde-afvalcriteria
vastgesteld, namelijk voor recyclinggranulaat.
De voorwaarden voor einde-afvalstatus worden met deze implementatie opgenomen in de
Wet milieubeheer. De bevoegdheid om bij ministeriele regeling te bepalen wanneer een
specifieke soort afvalstoffen niet langer als afvalstoffen wordt beschouwd, betreft
de toepassing van deze voorwaarden op een specifieke afvalstroom. De criteria hebben
dan ook een technisch en gedetailleerd karakter. Om die reden is er bij de bestaande
bevoegdheid voor gekozen deze regelgevende bevoegdheid aan de Minister te delegeren.
Ter implementatie van wijziging van de kaderrichtlijn afvalstoffen is nu wel in de
grondslag opgenomen dat de regeling in overeenstemming moet zijn met de vereisten
uit artikel 6, tweede lid, van de kaderrichtlijn afvalstoffen en rekening houden met
eventuele nadelige effecten voor het milieu en de menselijke gezondheid van de stoffen,
mengsels of voorwerpen die het resultaat zijn van de handeling van recycling of andere
nuttige toepassing.
De leden van de D66-fractie vragen de regering nader te motiveren of zij meer of minder
verzoeken tot rechtsoordelen over einde-afval of bijproducten verwacht en waarom deze
bevoegdheid wordt geschrapt.
De bevoegdheid om rechtsoordelen (afvalopinie) af te geven wordt niet geschrapt. De
bevoegdheid die wordt geschrapt met het wetsvoorstel betreft mijn formele bevoegdheid
om «per geval te besluiten» dat een afvalstof die een handeling voor nuttige toepassing
heeft ondergaan niet als afval wordt aangemerkt. In de praktijk is van deze bevoegdheid
nog nooit gebruik gemaakt omdat dit niet past in het Nederlandse gedecentraliseerde
systeem van bevoegdheden. Een formeel besluit van mij zou, anders dan een rechtsoordeel,
de bevoegdheden van de relevante bevoegde gezagen onnodig doorkruisen. Bovendien draagt
deze bevoegdheid niet bij aan meer uniformiteit met betrekking tot het bepalen van
de einde-afval status, omdat een dergelijk besluit slechts ziet op één geval. De bevoegdheid
om per ministeriele regeling nationale eind-afval criteria op te stellen voor generieke
afvalstromen is hiervoor meer geschikt. Voor individuele bedrijven is er de mogelijkheid
om bij het ministerie een rechtsoordeel te vragen als ondersteuning van beoordelingen
en besluiten door zowel het desbetreffende bedrijf als het bevoegd gezag. Of er meer
of minder verzoeken tot rechtsoordelen zullen komen is afhankelijk van de behoefte
bij de individuele bedrijven. Uit het rapport van de Taskforce herijking afvalstoffen
blijkt dat er nog steeds behoefte bestaat aan meer duidelijkheid over de status van
materiaal. In de inleiding is uiteengezet hoe het wetsvoorstel hieraan bijdraagt en
welke stappen verder worden gezet om hier meer duidelijkheid over te bieden.
De leden van de D66-fractie vragen de regering toe lichten of zij voordelen ziet in
Europees geharmoniseerde bijproductcriteria. Tevens vragen zij of er specifieke stromen
zijn waar door het ontbreken van EU-bijproductcriteria zich knelpunten voordoen.
Het is ten eerste van belang dat er uniforme voorwaarden zijn voor het vaststellen
van de bijproductstatus. Deze voorwaarden worden nu in de Wet milieubeheer zelf opgenomen.
Er kan, indien de praktijk daartoe aanleiding geeft, overwogen worden om criteria
voor de toepassing van die voorwaarden op te stellen. In dat geval is het belangrijkste
voordeel van EU-criteria het ontstaan van een gelijk speelveld voor de materialen
binnen de EU. Dit vermindert de administratieve lasten van bedrijven en vereenvoudigt
de handhaving door bevoegde gezagen. Indien EU-criteria niet haalbaar blijken, dan
kunnen nationale criteria worden overwogen.
Naar aanleiding van het rapport van de Taskforce Herijking afvalstoffen is, zoals
in de inleiding is beschreven, een verkenning aangekondigd naar productregelgeving
en andere normering met als focus de aansluiting op het afvalstoffenrecht. Hierbij
zal gekeken worden naar de vraag voor welke stromen generieke instrumenten wenselijk
zijn en wat voor instrumenten daarvoor gebruikt kunnen worden. Een van die instrumenten
zijn bijproductcriteria. Daaruit zou ook kunnen blijken voor welke stromen zich knelpunten
voordoen die zouden kunnen worden opgelost door EU-bijproductcriteria.
De leden van de D66-fractie vragen of de Europese Commissie reeds een proces heeft
ingericht en criteria heeft geformuleerd waarop zij nationale criteria beoordeelt.
De Europese Commissie zal ter bevordering van uitwisseling van informatie en beste
praktijken tussen de lidstaten een voor de gehele EU geldend elektronisch register
opzetten waarin de specifieke nationale criteria inzake bijproducten en einde-afvalstatus
worden opgenomen. In de kaderrichtlijn afvalstoffen is bepaald dat de Europese Commissie
moet toezien op de ontwikkeling van nationale einde-afvalcriteria in de lidstaten
en moet beoordelen of er op basis daarvan voor de gehele Unie geldende criteria moeten
worden ontwikkeld. Ook is bepaald dat de Commissie daarbij als vertrekpunt neemt de
criteria die het strengst zijn en het milieu het best beschermen. Daarvoor kan zij
het register benutten. Het register kan uiteraard ook benut worden om een overzicht
te geven van bestaande criteria en om informatie-uitwisseling over deze criteria tussen
lidstaten te bevorderen.
De leden van de SP-fractie vragen welke criteria leidend gaan zijn wanneer zich in
eventuele toekomstige situaties het geval zich gaat voordoen dat nationale criteria
strenger zijn dan EU- criteria.
Op basis van de kaderrichtlijn afvalstoffen kan een lidstaat alleen in het geval dat
er geen EU-criteria voor een afvalstroom zijn vastgesteld nationale criteria voor
de betreffende afvalstroom opstellen. De situatie dat nationale criteria strenger
zijn dan EU-criteria kan zich dan ook niet voordoen.
De leden van de SP-fractie vragen of het doel is om op termijn alle afvalstromen onder
gedetailleerde criteria te laten vallen als vervanging van de generieke voorwaarden,
of dat voornamelijk categorieën blijven bestaan die onder de generieke voorwaarden
vallen.
De uniforme voorwaarden voor het bepalen van bijproduct- of einde-afvalstatus zijn
het uitgangspunt. Deze voorwaarden worden nu in de Wet milieubeheer zelf opgenomen.
In veel gevallen zal kunnen worden volstaan met de toepassing van de voorwaarden.
Er kan, indien de praktijk daartoe aanleiding geeft, overwogen worden om criteria
op te stellen. Naar aanleiding van het rapport van de Taskforce Herijking Afvalstoffen,
is, zoals in de inleiding beschreven, een verkenning aangekondigd naar productregelgeving
en andere normering met als focus de aansluiting op het afvalstoffenrecht. Hierbij
zal gekeken worden naar de vraag voor welke stromen generieke instrumenten wenselijk
zijn en wat voor instrumenten daarvoor gebruikt kunnen worden. Een van die instrumenten
zijn bijproduct- en einde-afvalstatuscriteria. Er zullen echter altijd stromen blijven
bestaan waarvoor de voorwaarden voldoende zijn voor de praktijk.
De leden van de SP-fractie vragen hoe wordt omgegaan met het feit dat er verschillende
definitie-interpretaties en verschillende nationale criteria binnen de EU naast elkaar
blijven bestaan. Tevens vragen zij welke gevolgen dit kan hebben voor eventuele kwaliteits-
en veiligheidseisen voor de toepassingen die uit de verwerkte afvalstoffen voortkomen.
Zij vragen of een register dit oplost.
Met de wijziging van de kaderrichtlijn afvalstoffen is het toetsingskader voor einde-afval
en bijproducten verduidelijkt. Het toepassen van de uniforme voorwaarden dienen ertoe
bij te dragen dat de interpretatieverschillen tussen landen kleiner worden. Het product
dat de nuttige toepassing van de afvalstoffen oplevert moet voldoen aan de relevante
productwetgeving en het gebruik van de stof of het voorwerp mag over het geheel genomen
geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid hebben. Bij het
toepassen van de voorwaarden is er echter nog steeds beoordelingsruimte voor lidstaten
die zij anders zouden kunnen invullen. Waar dit tot problemen leidt in de praktijk,
bijvoorbeeld vanwege risico’s voor het milieu, kunnen EU-criteria worden overwogen.
Indien dit niet mogelijk is kan ook het initiatief worden genomen om met enkele lidstaten
nationale criteria op elkaar af te stemmen. Een goed voorbeeld van samenwerking tussen
enkele lidstaten is de North Sea Resources Roundabout, waar Nederland ook onderdeel
van uitmaakt. Deze internationale Green Deal faciliteert ondernemingen en bevoegde
gezagen in verschillende EU-lidstaten om tot een eenduidige interpretatie te komen
van bestaande nationale criteria. Op deze manier wordt internationaal transport van
secundaire grondstoffen en recycling en hergebruik binnen de EU bevorderd.
Een register met overzicht van nationale einde-afval of bijproduct criteria zal de
markt meer transparantie bieden over het eventuele bestaan van nationale criteria
voor specifieke bijproducten of einde-afvalstoffen in de verschillende lidstaten en
kan samenwerking tussen een of meer lidstaten faciliteren om waar nodig bij afwezigheid
van EU-criteria voor specifieke stromen gezamenlijk op nationaal niveau criteria vast
te stellen of deze op elkaar af te stemmen. Ook heeft de Europese Commissie de opdracht
gekregen toe te zien op de ontwikkeling van nationale einde-afvalcriteria in de lidstaten
en beoordeelt zij of er op basis daarvan voor de gehele Unie geldende criteria moeten
worden ontwikkeld. Hiervoor kan zij het register benutten.
De leden van de SP-fractie vragen wat de meerwaarde van deze wetgeving is. Zij merken
op dat informatie-uitwisseling en afstemming van nationale criteria ook tussen lidstaten
onderling geregeld kan worden, terwijl eventuele meerwaarde van vastgelegde EU-minimumeisen
niet wordt geregeld.
In de inleiding is aangegeven op welke wijze het wetsvoorstel bijdraagt aan de verduidelijking
van de vraag wanneer er sprake is van afval of niet. De Europese Commissie heeft de
bevoegdheid om EU einde-afvalstatuscriteria op te stellenop basis van de bestaande
nationale criteria. Het opzetten van een centraal register waarin lidstaten onderling
informatie uitwisselen over nationale einde-afval en bijproduct criteria kan dus op
de middellange en lange termijn bijdragen aan meer inzicht in best practices en uiteindelijk
meer harmonisatie van deze criteria en daarmee een gelijk speelveld binnen de EU en
toepassing van deze materialen. De meerwaarde van een register op EU-niveau op korte
termijn zit in de verbeterde toegang voor de autoriteiten van de lidstaten tot bestaande
nationale criteria en de mogelijke tijds- en kostenbesparingen die gepaard gaan met
eigen onderzoek naar relevante gegevens en standaarden voor criteria.
De leden van de SP-fractie merken op dat einde-afvalstatus uiteindelijk op gemeentelijk
niveau wordt bepaald en vraagt hoe dit in andere lidstaten is geborgd. Ook vragen
zij hoe de vereiste kennis op gemeentelijk niveau wordt geborgd.
Met de wijziging van de kaderrichtlijn afvalstoffen is verduidelijkt dat de uniforme
voorwaarden, bij afwezigheid van EU-criteria of nationale criteria, als rechtstreeks
toetsingskader dienen bij de vraag of materiaal afval is of einde-afval. De verantwoordelijkheid
om te bepalen of een materiaal afval is of niet, ligt in eerste instantie bij de houder
van het materiaal zelf. Hij moet kunnen aantonen dat aan de voorwaarden voor einde-afval
wordt voldaan. Het bevoegd gezag (gemeente of provincie, maar soms ook de ILT, namens
de Minister, in het kader van de EVOA-verordening) toetst dit vervolgens bij de uitoefening
van zijn reguliere bevoegdheden, te wetenvergunningverlening, toezicht en handhaving.
Er zijn verschillende instrumenten ontwikkeld om bedrijven en bevoegde gezagen hierbij
te helpen, zoals de «Leidraad afvalstof of product», de webtoets «Afval of Grondstof»
en rechtsoordelen. Omgevingsdiensten, die taken namens de bevoegde gezagen uitvoeren,
kunnen terecht bij de Helpdesk Afvalbeheer van Rijkwaterstaat wanneer zij vragen hebben
over de beoordeling van een bepaald materiaal. In mijn beleidsreactie op de aanbevelingen
van de Taskforce Herijking Afvalstoffen is ook aandacht besteed aan de problemen rond
de capaciteit en de noodzaak voor bundeling van kennis en expertise.
Het verschilt per lidstaat welke overheidsinstantie oordeelt over de einde-afvalstatus
van een materiaal. Net als in Nederland zijn dit over het algemeen decentrale overheden
en in een enkel geval nationale overheden zoals het Environment Agency in Engeland.
De toets door de overheid of een materiaal voldoet aan de voorwaarden voor einde-afval
status vindt in veel landen vooraf plaats in de vorm van een vergunning. In andere
landen vindt deze toets achteraf plaats in het kader van handhaving van de voorwaarden
gesteld aan einde-afval.2 In Nederland kan deze beoordeling zowel bij de vergunning als, bij een activiteit
waarvoor geen vergunning is vereist, bij toezicht en handhaving plaatsvinden.
De leden van de SP-fractie vragen hoe het bepalen van de status van een materiaal
zich verhoudt tot de regelgeving voor en kennis van zeer zorgwekkende stoffen. Ook
vragen zij hoe dit in andere landen is vormgegeven.
Een van de voorwaarden uit de kaderrichtlijn afvalstoffen voor het bepalen of materiaal
een bijproduct is of de einde-afvalstatus heeft, is dat het verder gebruik rechtmatig
is. Dit houdt in dat het materiaal voldoet aan alle voorschriften inzake producten,
milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en dat gebruik niet zal
leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke
gezondheid. Indien andere regelgeving, zoals de REACH-verordening of de POP-verordening,
die verboden of beperkingen ten aanzien van zeer zorgwekkende stoffen bevatten, het
gebruik niet toestaat kan het materiaal geen bijproduct zijn of einde-afvalstatus
hebben (en heeft het dus de status «afval»). Hetzelfde geldt indien de aanwezigheid
van de zeer zorgwekkende stoffen in het materiaal weliswaar niet door wetgeving wordt
verboden maar bij het verdere gebruik wel zal leiden tot over het geheel genomen ongunstige
effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid. Doordat het een van de voorwaarden
uit de kaderrichtlijn afvalstoffen zelf is dat verder gebruik niet zal leiden tot
over het geheel ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid, zal
hier in andere lidstaten ook aan worden getoetst. Uiteraard zit er wel beoordelingsruimte
in de toepassing van deze voorwaarde. In Nederland is voor materialen die zeer zorgwekkende
stoffen bevatten een «algemene beleidslijn voor nuttige toepassing van afvalstoffen
met ZZS» opgenomen in hoofdstuk B.14 van het LAP. In de handreiking «Making the Circular
Economy work, Guidance for regulators on enabling innovations for the circular economy
(prevention and recycling of waste)» zijn enkele good practices van lidstaten opgenomen,
waaronder de beleidslijn uit het LAP.3
Gescheiden inzameling afvalstoffen
De leden van de CDA-fractie en de D66-fractie vragen op welke termijn de verplichtingen
tot gescheiden inzameling van papier, metaal, plastic, glas, textiel, bioafval en
gevaarlijke fracties van huishoudelijk afval van kracht worden.
Op dit moment zijn er al verplichtingen voor de gescheiden inzameling van groente-,
fruit-, en tuinafval en afgedankte elektrische en elektronische apparatuur voor gemeenten.
Deze worden uitsluitend verplaatst naar de in voorbereiding zijnde Amvb. De verplichtingen
voor de gescheiden inzameling van papier, metaal, kunststof en glas gelden, ingevolge
de kaderrichtlijn afvalstoffen en de beoogde inwerkingtreding van het wetsvoorstel,
vanaf 1 juli 2020. De gescheiden inzameling van textiel en gevaarlijke fracties van
huishoudelijke afvalstoffen moet, ingevolge de kaderrichtlijn afvalstoffen, uiterlijk
op 1 januari 2025 zijn gerealiseerd. In bijna alle gemeenten wordt nu al textiel (al
dan niet door charitatieve organisaties) en gevaarlijke fracties van huishoudelijke
afvalstoffen gescheiden ingezameld.
De leden van de SP-fractie vragen welke concrete praktische gevolgen de uitbreiding
van wetgeving op het inzamelen van huishoudelijk afval zal hebben voor huishoudens.
Ook vragen zij hoe de toekomstige verplichting voor het gescheiden inzamelen van textiel
en gevaarlijk huishoudelijk afval zal worden vormgegeven. Deze leden merken tevens
op dat er een grens is wat van huishoudens zelf gevraagd kan worden.
De implementatie van de wijziging van de kaderrichtlijn afvalstoffen heeft beperkte
directe gevolgen voor de inzameling van huishoudelijk afval. Het wetsvoorstel zelf
strekt alleen tot het wijzigen van de grondslag om bepaalde afvalstromen gescheiden
in te zamelen om beter aan te sluiten bij de richtlijn. In de amvb die nu wordt voorbereid
zal de verplichting tot het gescheiden inzamelen van bepaalde stromen huishoudelijk
afval worden opgenomen. Het gaat om bioafval, kunststoffen, metaal, glas, papier,
gevaarlijke fracties en afgedankte elektrische en elektronische apparatuur. Veel van
deze stromen worden nu al gescheiden ingezameld in gemeenten. De toekomstige verplichting
om gevaarlijke afvalstoffen en textiel gescheiden in te zamelen zal door gemeenten
zelf worden vormgegeven. Gemeenten hebben de verplichting om altijd voldoende gelegenheid
bieden om huishoudelijke afvalstoffen achter te laten. De gemeenten hebben wel beleidsruimte
om de wijze van inzamelen te bepalen. Dit hoeft dus niet per se te gaan om huis-aan-huis-inzameling
maar kan bijvoorbeeld ook containers op straat betreffen. Welke wijze van inzameling
het meest geschikt is, is vaak afhankelijk van de lokale omstandigheden Voor de beantwoording
van de overige aspecten van de vraag verwijs ik kortheidshalve naar het antwoord op
de vraag van de leden van de CDA-fractie onder «Implementatie wetgeving».
De leden van de SP-fractie vragen of de wijziging van de gescheiden inzameling van
huishoudelijk afval ook daadwerkelijk leidt tot hoogwaardige recycling. De leden merken
op dat er steeds meer geluiden klinken dat juist het gescheiden inzamelen van bijvoorbeeld
plastic en metaalverpakkingen en invoering van heffingen op restafval tot grotere
vervuiling van de afvalstromen heeft geleid en vragen of dit kan worden toegelicht.
Gescheiden inzameling faciliteert hoogwaardige recycling. Het gescheiden houden van
afvalstoffen is een middel om het afvalbeheer op een veilige manier te laten plaatsvinden
en zoveel mogelijk recycling te behalen. Daarmee draagt afvalscheiding bij aan een
circulaire economie. In een recent onderzoek4 naar de samenstelling van plastic, metaal en drankverpakkingen (hierna: PMD) is juist
gebleken dat gedifferentieerde tarieven van de afvalstoffenheffing voor huishoudens
(diftar) een beperkt positief effect hebben op de samenstelling van PMD. In dit onderzoek
is gekeken naar verschillen tussen inzamelingssystemen in relatie tot de samenstelling
van PMD. Hieruit bleek onder meer dat gemeenten die diftar hebben ingevoerd over het
geheel genomen net iets schonere PMD-stromen hebben. Er zijn mij geen onderzoeken
bekend die het tegendeel bewijzen.
De leden van de SP-fractie vragen welke uitbreiding van gescheiden inzamelen betrekking
heeft op bedrijfsafvalstoffen omdat hier nog een wereld te winnen is.
Voor bedrijfsafvalstoffen geldt op basis van onder meer het Activiteitenbesluit milieubeheer
dat gescheiden houden van bedrijfsafvalstoffen verplicht is indien dit op grond van
het LAP van de betreffende bedrijven kan worden gevergd. Ter implementatie van de
kaderrichtlijn afvalstoffen zal het LAP worden aangepast en zullen daarin de uitzonderingsmogelijkheden
van het uitgangspunt van gescheiden inzamelen van de kaderrichtlijn afvalstoffen leidend
zijn voor de vraag of gescheiden houden van het bedrijfsafval gevergd kan worden.
Zoals al is aangekondigd in het LAP, hoofdstuk B.3 Afvalscheiding, wordt een evaluatie
uitgevoerd naar de afvalscheiding van binnen de inrichting vrijkomende afvalstoffen
en de praktische uitvoerbaarheid van de in het LAP opgenomen richtlijn voor redelijkerwijs
scheiden van afval door bedrijven en hoogte van het grensbedrag van 45 euro per ton.
Zo nodig wordt het LAP hierop aangepast. Gevaarlijke afvalstoffen moeten altijd gescheiden
worden gehouden. Een inzamelaar is tevens verplicht om gescheiden aangeleverde afvalstoffen
ook gescheiden te houden. Bij vergunning kan mengen van afvalstoffen alsnog worden
toegestaan maar hiervoor is het LAP tevens het toetsingskader. Met dit samenstel aan
bepalingen wordt voldaan aan de verplichtingen uit de kaderrichtlijn afvalstoffen
voor wat betreft de gescheiden inzameling van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke
afvalstoffen. In het kader van het programma van Afval naar Grondstof (VANG) is er
aandacht voor efficiënte logistiek van bedrijfsafval.
Overige vragen
De leden van de CDA-fractie vragen of in beeld kan worden gebracht wat de kosten van
illegale dumping van afval zijn. Tevens zijn zij benieuwd hoe preventief gewerkt kan
worden aan het voorkomen van illegale afvaldumping.
Elke dumping van afval is illegaal, leidt tot maatschappelijke kosten voor het opruimen
en verwerken van het afval en schaadt het milieu. Illegale afvaldumpingen kunnen betrekking
hebben op verschillende soorten afval zoals bijvoorbeeld asbest, drugsafval, huis-
en bedrijfsafval of vervuild afvalwater. Over de kosten van illegale dumping van de
verschillende soorten afval worden geen cijfers bijgehouden. Over dumpingen van drugsafval
zijn cijfers bekend op basis van aanvragen voor cofinanciering van opruimkosten. De
kosten voor illegale dumping van drugsafval kunnen afgeleid worden uit de subsidieregeling
die vanuit het Rijk voor de jaren 2015, 2016 en 2017 beschikbaar was gesteld. Deze
subsidieregeling ging uit van een vergoeding van 50%. Tijdens de driejarige looptijd
is een totale subsidie van ongeveer 1.8 miljoen euro toegekend. Op basis van deze
gegevens kan ervan worden uitgegaan dat de kosten voor illegale dumping van drugsafval
op jaarbasis ongeveer 1.2 miljoen euro bedroegen.
Het voorkomen en opruimen van afvaldumpingen is primair de verantwoordelijkheid van
gemeenten, provincies en de eigenaren van natuurterreinen. In algemene zin kunnen
de beschikbare mogelijkheden om op een legale wijze afval te laten inzamelen en de
kosten voor legale verwijdering een rol spelen bij preventie. Om illegale dumpingen
te voorkomen kunnen verder maatregelen worden getroffen op het gebied van toezicht
en handhaving. Hierbij kan de hulp van de lokale politie ingeroepen worden. De meest
effectieve aanpak zal mede afhankelijk zijn van en bepaald moeten worden op basis
van de lokale omstandigheden. In het geval van illegale drugsdumpingen zal, omdat
de dumping onderdeel uitmaakt van bredere criminele activiteiten, de inzet van de
politie daarbij gericht zijn op het voorkomen van toekomstige dumpingen door het doen
van onderzoek naar de herkomst van het afval en als er daderindicaties zijn op de
opsporing en vervolging van de daders.
De leden van de D66-fractie merken op gescheiden ingezameld afval in principe niet
mag worden verbrand. De leden vragen de regering de verwachte volumedaling van de
afvalverbranding als gevolg hiervan te kwantificeren. Tevens vragen deze leden de
regering toe te lichten of er een overgangstermijn is.
Omdat er door het kabinet via meerdere sporen wordt ingezet op het verminderen van
de bijdrage van afvalverbranding als verwerkingsmethode is het niet mogelijk om specifiek
te kwantificeren wat de volumedaling van afvalverbranding is als een direct gevolg
van het niet mogen verbranden van gescheiden ingezameld afval. Dit geldt namelijk
op dit moment ook al. Om die reden is er ook geen overgangstermijn voorzien omdat
het al bestaand recht is in Nederland dat gescheiden ingezameld afval niet mag worden
verbrand. Het is op dit moment verplicht om acceptatie- en verwerkingsbeleid in de
vergunningaanvraag op te nemen door afvalverbrandingsinstallaties. Het bevoegd gezag
is verplicht om bij de beoordeling van de vergunning, en het daarin opgenomen acceptatie-
en verwerkingsbeleid, rekening te houden met de minimumstandaarden voor verwerking
van afval uit het LAP. Voor gescheiden ingezameld afval geldt een hogere minimumstandaard
dan verbranden met energieterugwinning. Wel kan daarom de algemene verwachting worden
uitgesproken dat, naarmate er meer afval gescheiden wordt ingezameld, er even zoveel
minder afval verbrand zal worden. Binnen de programma’s VANG-huishoudelijk afval en
VANG-buitenshuis wordt ingezet op het bevorderen van gescheiden inzamelen van, respectievelijk,
huishoudelijk afval en afval van de kantoor- winkel en dienstensector. Naast de bijdrage
aan de vermindering van afvalverbranding die verwacht wordt van het bevorderen van
gescheiden inzameling van afval, wordt door het kabinet op verschillende manieren
ingezet op hoogwaardige toepassing van materialen. Ook wordt een verkenning uitgevoerd
naar de mogelijkheden om te komen tot een verbrandingsverbod voor recyclebaar afval
per 2030. Het is de verwachting dat een dergelijk verbod een substantiële bijdrage
zal leveren aan de vermindering van afvalverbranding. Dit is van belang in verband
met de doelstelling om in 2050 een circulaire economie te zijn; een economie zonder
afval, waarbij alles draait op herbruikbare grondstoffen.
De leden van de GroenLinks-fractie benadrukken dat in de definitie van gevaarlijke
stoffen, ten aanzien van de verplichting om voor of tijdens de nuttige toepassing
gevaarlijke stoffen te verwijderen, in ieder geval alle zeer zorgwekkende stoffen
(ZZS) en potentiele ZZS moeten worden opgenomen en dat er een degelijke koppeling
bestaat met de Registratie, Evaluatie, Autorisatie en beperking van Chemische stoffen
(REACH)-lijst bestaat.
Voor specifieke afvalstromen is in regelgeving, zoals de Activiteitenregeling milieubeheer
voor autowrakken en in de regeling afgedankte elektrische en elektronische apparaten,
specifiek bepaald welke gevaarlijke stoffen moeten worden verwijderd. Indien er op
basis van de REACH-verordening of POP-verordening wettelijke beperkingen gelden, is
tevens duidelijk welke verwerking wel en niet is toegestaan. Voor stoffen die op de
kandidaatslijst van REACH zijn vermeld en zijn geïdentificeerd als ZZS, maar nog geen
beperkingen gelden, moet beoordeeld worden welke risico’s een beoogde toepassing van
(recyclaat van) deze afvalstoffen oplevert voor het milieu of de menselijke gezondheid.
Dat is namelijk een van de voorwaarden voor de einde-afval status waaraan producten
moeten voldoen na nuttige toepassing van afvalstoffen, zoals bepaald in de kaderrichtlijn
afvalstoffen. Voor ZZS is in het LAP (hoofdstuk B.14) een beoordelingsrichtlijn opgenomen
voor de vergunningverlening voor de verwerking van afvalstoffen waarin ZZS voorkomen,
waarin ook aandacht wordt besteed aan de mogelijkheden om ZZS te verwijderen. Voor
potentiele ZZS, zoals vermeld op de website van het RIVM, geldt dat bedrijven een
zorgplicht in acht moeten nemen om nadelige gevolgen voor het milieu als gevolg van
hun handelen te voorkomen, op basis van het Activiteitenbesluit milieubeheer of op
basis van de Wm. Wordt van een potentiele ZZS houdend materiaal gerecycled, dan geldt
hier bovendien weer de bovengenoemde voorwaarde voor einde-afval.
De leden van de SP-fractie vragen waarom verschillende bepalingen die verplichten
tot feitelijk handelen van de overheid, zoals de jaarlijkse rapportageverplichting,
niet worden geïmplementeerd. De leden vragen of deze verplichtingen op een andere
wijze zijn of worden vastgelegd.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU vereist de implementatie
van een richtlijn niet noodzakelijkerwijs voor alle bepalingen een optreden van de
wetgever van een lidstaat. Bepalingen uit Europese richtlijnen die verplichten tot
feitelijk handelen van de centrale overheid zonder dat derden daarop aanspraak hoeven
te kunnen maken, worden niet geïmplementeerd (Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing
9.6). De jaarlijkse rapportageverplichtingen worden uitgevoerd door Rijkswaterstaat.
De leden van de SP-fractie vragen volledigheidshalve een toelichting op bestaande
EU-regelgeving inzake afvalstoffen bestemd voor gebruik als diervoeders.
Plantaardige stoffen van de landbouw- en voedingsmiddelenindustrie en levensmiddelen
van niet-dierlijke oorsprong die niet langer bestemd zijn voor menselijke consumptie
en die bestemd zijn voor vervoedering zijn nu, om duplicatie van regels te voorkomen,
uitgesloten van het toepassingsgebied van kaderrichtlijn afvalstoffen indien zij volledig
in overeenstemming zijn met de diervoederwetgeving van de Unie. Dit gaat om Verordening
(EG) nr. 767/2009 betreffende het in de handel brengen en het gebruik van diervoeders
waarin de voorschriften worden vastgesteld voor voeders voor voedselproducerende dieren
of gezelschapsdieren. Diervoeders moeten voldoen aan de veiligheids- en handelsvoorschriften.
Er worden ook voorschriften vastgesteld inzake etikettering, verpakking en aanbiedingsvorm.
Gevolgen van het wetsvoorstel
De leden van de VVD-fractie vragen of er eerder en uitgebreider dan nu voorzien een
volledig overzicht kan worden gegeven van de administratieve lasten en de gevolgen
voor de regeldruk van de verplichtingen die middels lagere regelgeving worden geïmplementeerd.
In de wijziging van de kaderichtlijn afvalstoffen zijn enkele nieuwe verplichtingen
opgenomen die aan bedrijven moeten worden opgelegd. Deze verplichtingen worden niet
met dit wetsvoorstel geïmplementeerd, maar middels lagere regelgeving. Op dat moment
worden ook de administratieve lasten nader in beeld gebracht en uitgebreid toegelicht.
Hierover wordt tevens advies gevraagd van het Adviescollege Toetsing en Regeldruk.
De leden van de VVD-fractie constateren dat er op een lastenluwe wijze zal worden
geïmplementeerd maar tegelijkertijd wel sprake zal zijn van nieuwe administratieve
lasten of een toename van regeldruk voor leveranciers, producenten en bedrijven die
afvalstoffen verwerken. Deze leden vragen of deze regeldruk beperkt kan worden en
wat de regering er concreet aan doet om de regeldruk zoveel mogelijk te beperken.
Het onderhavige wetsvoorstel brengt geen nieuwe administratieve lasten met zich mee.
De uitwerking in lagere regelgeving zal wel extra administratieve lasten met zich
meebrengen. Ook daar zal, conform het uitgangspunt van het kabinet, lastenluw worden
geïmplementeerd. Dit betekent dat de administratieve lasten die de regelgeving met
zich mee zal brengen rechtstreeks voortvloeien uit de verplichtingen van de richtlijn.
De leden van de CDA-fractie ontvangen graag meer informatie over de financiële gevolgen
van het wetsvoorstel.
Dit wetsvoorstel heeft geen financiële gevolgen. Er worden wel beperkte financiële
gevolgen voor gemeenten verwacht in de regelgeving die op lager niveau zal worden
vastgesteld ter verdere implementatie van de wijzigingsrichtlijn ten aanzien van gescheiden
inzameling. Deze gevolgen zullen afhankelijk zijn van in hoeverre de betreffende afvalstromen
nu al gescheiden worden ingezameld in de verschillende gemeenten.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe wordt omgegaan met de adviezen van het Adviescollege
Toetsing en Regeldruk (ATR) en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) inzake
onder meer de regeldruk voor andere overheden en de handhaving van regels.
Zowel de ILT en de ATR hebben advies uitgebracht op dit wetsvoorstel. Deze adviezen
zijn zoveel mogelijk meegenomen in het wetsvoorstel en de toelichting daarop. De opmerkingen
van de ILT hebben geleid tot verduidelijkingen in de toelichting met betrekking tot
de in voorbereiding zijnde lagere regelgeving en de verhouding ten opzichte van de
voorgestelde wetswijziging. Naar aanleiding van het advies van de ATR is in de toelichting
aandacht besteed aan de verplichtingen uit de kaderrichtlijn die in lagere regelgeving
worden geïmplementeerd en die naar verwachting regeldruk zullen veroorzaken.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering een gezamenlijk tijdspad met de
gemeenten heeft uitgezet of zal gaan uitzetten om de gescheiden inzameling te realiseren.
Er heeft bij de opstelling van het wetsvoorstel overleg plaatsgevonden met de VNG
en de NVRD. Het realiseren van gescheiden inzamelen van genoemde afvalstromen is een
gemeentelijke verantwoordelijkheid. Met de in voorbereiding zijnde amvb worden de
in de wijzigingsrichtlijn gestelde termijnen per afvalstroom omgezet in nationaal
recht. Hier moeten gemeenten rekening mee houden. Er zal naar verwachting een overgangstermijn
worden opgenomen voor het aanpassen van de afvalstoffenverordening aan de nieuwe regelgeving.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering de opvatting deelt dat het wenselijk
is om periodiek stil te staan bij de aansluiting van het nog veelal lineaire afvalrecht
bij de circulaire economie, en zo ja, op welke termijn zij een evaluatie van de wet
voorziet.
De regering deelt de opvatting van de leden van de D66-fractie dat het wenselijk is
om periodiek stil te staan bij de aansluiting van het nog veelal lineaire afvalrecht
bij de circulaire economie. De transitie naar een circulaire economie kan alleen slagen
bij een toekomstbestendig wettelijk instrumentarium, dat zo veel mogelijk is toegesneden
op die transitie. De Wm vormt een belangrijk wettelijk kader voor circulaire economie.
Mijn beeld is echter dat deze wet niet optimaal aansluit op het gedachtegoed van de
circulaire economie en een méér fundamentele herijking van de wet met het oog op circulaire
economie gewenst is. Ik ben daarom voornemens een verkenning uit te voeren naar de
mogelijkheden tot modernisering van de Wm. Daarbij zal ik naast het afvalrecht ook
de regels met betrekking tot stoffen en producten in beschouwing nemen. Naar verwachting
zullen de resultaten van de verkenning in de loop van het volgend jaar beschikbaar
komen.
De leden van de D66-fractie vragen de regering toe te lichten of met het wetsvoorstel
de onderhavige wijzigingsrichtlijn volledig in de Nederlandse regelgeving is geïmplementeerd.
Met het wetsvoorstel is de wijziging van de kaderrichtlijn afvalstoffen nog niet volledig
geïmplementeerd. Hiervoor is tevens lagere regelgeving nodig. De belangrijkste verplichtingen
uit de richtlijn die omzetting in lagere regelgeving behoeven betreffen het stellen
van regels over uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, gescheiden inzameling
van huishoudelijke afvalstoffen en melding en registratie van afvalstoffen. Voor de
volledige implementatie van de wijzigingsrichtlijn zijn ook het LAP, het afvalpreventieprogramma,
feitelijke handelingen en bestaand recht relevant. Het LAP en het afvalpreventieprogramma
worden gewijzigd ter implementatie van de wijzigingsrichtlijn.
De leden van de D66-fractie vragen of alle definities uit de relevante richtlijnen
over afvalstoffen in de Wm zijn opgenomen, en zo nee, of de regering kan toelichten
waarom zij die definities niet overneemt.
Niet alle definities uit de kaderrichtlijn afvalstoffen zijn overgenomen in het wetsvoorstel.
Sommige definities (stedelijk afval, levensmiddelenafval, materiaalterugwinning en
opvulling) hoeven niet in nationale regelgeving te worden opgenomen, omdat deze enkel
van belang zijn voor verplichtingen inzake monitoring en rapportage van Nederland
als lidstaat en geen medewerking van derden vragen. Deze definities worden door Rijkswaterstaat
gebruikt bij het uitvoeren van deze verplichtingen. Andere definities (niet-gevaarlijke
afvalstof en bouw- en sloopafval) behoeven geen implementatie, omdat de betekenis
in het Nederlandse recht of in het Nederlandse spraakgebruik duidelijk is.
Uitvoering, toezicht en handhaving
De leden van de D66-fractie vragen de regering toe te lichten op welke wijze een individuele
producent aan de plichten voortvloeiende uit de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
kan worden gehouden. Ook vragen zij welke voor- en nadelen de regering ziet bij het
instellen van collectieve uitvoeringsorganisaties die normadressant worden.
Met een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid wordt een producent
verantwoordelijk voor het afvalbeheer van de producten die door de producent op de
markt zijn gebracht. De verplichtingen voor de producent worden in een Amvb vastgelegd
en hierop kan worden gehandhaafd. De uitgebreide producentenverantwoordelijkheid is
een verantwoordelijkheid voor de individuele producent. Doordat de individuele producent
zijn producten na gebruik dient in te nemen en organisatorisch en financieel verantwoordelijk
is voor het afvalbeheer van deze producten, ontstaat een feedbackmechanisme en directe
prikkel om al bij het ontwerpen en produceren te anticiperen op afvalpreventie en
hergebruik. Producenten kunnen ervoor kiezen om hun verantwoordelijkheden gezamenlijk
uit te voeren. Het opzetten van een collectieve uitvoeringsorganisatie is een private
verantwoordelijkheid van producenten en geen publieke taak. In de Amvb worden verplichtingen
opgenomen waaraan een producentenuitvoeringsorganisatie dient te voldoen. Gezamenlijk
uitvoering kan bijdragen aan een voor de consument eenduidige inname van producten
en aan een doelmatig afvalbeheer. Wanneer dit vanuit het oogpunt van doelmatig afvalbeheer
wenselijk is, kan een collectief systeem door de Minister algemeen verbindend worden
verklaard.
De leden van de D66-fractie vragen de regering of zij kan overzien of er reeds voldoende
capaciteit en kennis bij de gemeenten en provincies is om toezicht en handhaving goed
uit te voeren. Tevens vragen deze leden of er voor de invoering van het wetsvoorstel
een uitvoeringsanalyse is opgesteld.
Het zorgen van voldoende capaciteit en kennis bij gemeenten en provincies is in eerste
instantie de verantwoordelijkheid voor deze overheidslichamen zelf. In de praktijk
liggen veel taken met betrekking tot vergunningverlening, toezicht en handhaven (VTH-taken)
bij de omgevingsdiensten. In hoeverre de kwaliteit van de uitvoering van hun VTH-taken
op orde is, wordt tweejaarlijks onderzocht. Hierbij is aandacht voor verschillende
elementen die de kwaliteit beïnvloeden, zo ook voor problemen rond de capaciteit en
bundeling van kennis en expertise die onder meer door de Taskforce Herijking afvalstoffen
werd aanstipt. Verder kan worden opgemerkt dat het gremium Bestuurlijk Omgevingsberaad
(BOb), een periodiek overlegorgaan waarin o.a. gemeenten, provincies, de Unie van
Waterschappen, de Minister voor Milieu en Wonen en andere bevoegde gezagen zitting
hebben, ook onderwerpen ingebracht worden gerelateerd aan de problematiek rond de
uitvoering.
Voor de invoering van dit wetsvoorstel is een Handhaafbaarheids-, Uitvoerings- en
Fraudebestendigheidstoets (HUF-toets) uitgevoerd door de ILT en een uitvoeringstoets
door de VNG. Deze toetsen zijn betrokken bij de voorbereiding van het wetsvoorstel.
Artikelen
De leden van de D66-fractie vragen of het knelpunt rondom de definitie van afval,
zoals uiteengezet door de Taskforce Herijking Afvalstoffen, door dit wetsvoorstel
wordt opgelost en in hoeverre er ruimte is om het begrip «ontdoen» te schrappen in
de nationale definitie van afval.
De Taskforce Herijking Afvalstoffen adviseert om meer duidelijkheid te geven over
de vraag wanneer er sprake is van afval. Met het wetsvoorstel wordt, zoals ook toegelicht
in de algemene inleiding, in de wet zelf het uniforme toetsingskader opgenomen om
per geval te bepalen wanneer geen sprake is van een afvalstof maar van een bijproduct
of wanneer een afvalstof als gevolg van een handeling van nuttige toepassing de einde-afvalstatus
heeft bereikt en niet langer als afvalstof is. Indien de toepassing van deze algemene
voorwaarden in de praktijk nog onvoldoende duidelijkheid geeft, biedt het wetsvoorstel
daarnaast, net als in de huidige situatie, de mogelijkheid om deze voorwaarden met
gedetailleerde criteria nader toe te passen op bepaalde typen bijproducten of afvalstoffen
en toepassingen daarmee.
De definitie van het begrip «afvalstoffen» is met de wijziging van de kaderrichtlijn
afvalstoffen niet aangepast. Het zou dan ook in strijd zijn met de richtlijn om «zich
ontdoen» te schrappen uit de definitie van het begrip «afvalstof» in de Wm. Nederland
heeft bij de onderhandelingen wel ingezet op het verkrijgen van meer duidelijkheid
over de afvaldefinitie. Dit is helaas niet gelukt. Nederland zal, indien de Europese
Commissie aankondigt de kaderrichtlijn afvalstoffen op dit punt te wijzigen, dit zeker
ondersteunen. De Europese Commissie heeft met de wijziging van de kaderrichtlijn afvalstoffen
in ieder geval de opdracht gekregen richtsnoeren op te stellen de toepassing van deze
definitie en de term «zich ontdoen» om hier meer duidelijkheid over te scheppen. Ook
zijn in de wijziging van de richtlijn bepalingen opgenomen met betrekking tot het
delen van kennis en best practices tussen lidstaten over de toepassing van de afvaldefinitie
en aanverwante begrippen. In het kader van meerdere internationale netwerken probeert
Nederland samen met andere lidstaten de Europese Commissie bouwstenen aan te reiken
voor deze richtsnoeren en ervaringen te delen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering om bij de invoering en wijziging
van einde-afvalcriteria en bijproductcriteria aan de Kamer te rapporteren en te verantwoorden
waarom een bepaalde keuze is gemaakt en wat daarvan de gevolgen zijn. Zij benadrukken dat er vooraf een toetsings- en afwegingskader moet worden vastgelegd,
met randvoorwaarden, doelen, en onderzoeksvoorschriften dat voorschrijft hoe de Minister
tot een afweging komt.
In de beleidsreactie op het rapport van de Taskforce Herijking Afvalstoffen5 is aangegeven dat er een verkenning wordt uitgevoerd naar productregelgeving en andere
normering met als focus de aansluiting op het afvalstoffenrecht. Hierbij wordt ook
de mogelijkheid van einde-afval- en bijproductcriteria betrokken. Voor 1 juli 2020
wordt u over de resultaten van deze verkenning geïnformeerd.
De Minister voor Milieu en Wonen, S. van Veldhoven-Van der Meer
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S. van Veldhoven-van der Meer, minister voor Milieu en Wonen
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.