Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 13 juni 2019

1. Inleiding

Ik heb met belangstelling kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor
Justitie en Veiligheid. Ik dank de leden van de verschillende fracties voor de door
hen gestelde vragen, die mij in de gelegenheid stellen nader in te gaan op het belang
van de strafbaarstelling, de wijze waarop gebieden worden aangewezen en toestemming
kan worden verkregen voor verblijf in aangewezen gebieden en de verenigbaarheid van
het voorstel met fundamentele rechten. Het verheugt mij dat leden van verschillende
fracties steun voor het wetsvoorstel hebben uitgesproken. De leden van de overige
fracties hoop ik met de beantwoording van hun vragen alsnog te kunnen overtuigen van
het belang van de strafbaarstelling.

De leden van de VVD-fractie hadden met veel belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden gaven aan de strafbaarstelling te zien als een wenselijke aanvulling op
het bestaande instrumentarium. Zij kan ertoe bijdragen dat, in die gevallen waarin
het openbaar ministerie personen vervolgt wegens betrokkenheid bij terroristische
misdrijven, daarbij ook succesvol is. Als voorbeeld van een geval waarin deze strafbaarstelling
een belangrijk instrument kan zijn, wezen deze leden op de situatie waarin de terroristische
intentie van de betrokken terugkeerder uiteindelijk bij de rechter niet kan worden
bewezen. De leden van de VVD-fractie merkten op om die reden van mening te zijn dat
dit wetsvoorstel bijdraagt aan het optimaliseren van de bestrijding van terrorisme.
De door deze leden gestelde vragen voorzie ik in het navolgende graag van een reactie.

De leden van de CDA-fractie gaven aan met belangstelling te hebben kennisgenomen van
het voorstel. Zij wezen erop dat met het verder terugdringen van Islamitische Staat
(IS) in de afgelopen periode steeds duidelijker is geworden welke verschrikkelijke
misdaden er zijn gepleegd. Deze leden constateerden dat eenmaal terug in Nederland
niet altijd gemakkelijk is te bewijzen waaraan de uitreizigers zich schuldig hebben
gemaakt. Deze leden achtten dit wetsvoorstel dan ook een noodzakelijke aanvulling
op wat nu al mogelijk is om tot een berechting te kunnen komen van uitreizigers die
zich willens en wetens op het strijdtoneel hebben begeven. De leden van de CDA-fractie
hadden nog enkele vragen, die ik graag in deze nota naar aanleiding van het verslag
beantwoord.

Deze leden lazen dat er twee redenen zijn voor de totstandkoming van onderhavig wetsvoorstel.
De eerste reden is dat op Nederland de verantwoordelijkheid rust om tegen te gaan
dat Nederlandse onderdanen en ingezetenen deelnemen aan het plegen van terroristische
misdrijven. De tweede reden is ervoor te zorgen dat Nederlandse onderdanen of personen
die terugkeren uit een gebied dat door een terroristische organisatie wordt gecontroleerd,
niet in Nederland aanslagen plegen. Zij vroegen of de voorgestelde strafbaarstelling
ook gezien kan worden als een bijdrage aan een heldere normstelling ten aanzien van
uitreizen naar dergelijke gebieden. Behoudens een bijzondere reden (journalistiek,
hulpverlening, militair) heeft een gewone burger immers niets te zoeken op het strijdtoneel,
aldus de leden van deze fractie. Ik sluit mij aan bij deze stelling en kan deze leden
bevestigen dat met dit wetsvoorstel een heldere norm wordt gecreëerd die mede gericht
is op het voorkomen dat Nederlandse onderdanen of ingezetenen uitreizen naar door
terroristische organisaties gecontroleerd gebied om daar ter plaatse terroristische
misdrijven te plegen. Van de strafbaarstelling gaat het onmiskenbare signaal uit dat
afreizen naar bepaalde (strijd)gebieden zonder goede reden – in welk geval toestemming
kan worden verkregen – niet is toegestaan. Doordat de gebieden bij algemene maatregel
van bestuur (AMvB) worden aangewezen, is voor eenieder kenbaar in welke gebieden het
verblijf verboden is.

De leden van de D66-fractie merkten op met belangstelling te hebben kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Zij onderstreepten het belang van de bestrijding van terrorisme.
Ik dank deze leden voor de door hen gestelde vragen, die mij de gelegenheid bieden
de door deze leden naar voren gebrachte punten met betrekking tot dit wetsvoorstel
van een nadere toelichting te voorzien.

De leden van de GroenLinks-fractie gaven aan kennis te hebben genomen van het voorstel.
Zij hadden ook kennisgenomen van de kritische adviezen van de Afdeling advisering
van de Raad van State, het Rode Kruis, Artsen zonder Grenzen en vertegenwoordigers
van journalisten. Deze leden twijfelden over de noodzaak van de strafbaarstelling
en wezen op grondwettelijke en mensenrechtelijke uitgangspunten die zich tegen deze
strafbaarstelling zouden verzetten. Zij gaven aan de nodig twijfels en vragen bij
het voorstel te hebben. Graag ga ik in deze nota naar aanleiding van het verslag in
op de door deze leden ingebrachte onderwerpen, in de hoop de bij hen levende twijfels
weg te nemen en hen te overtuigen van de noodzaak van de strafbaarstelling.

Ik dank de leden van de SP-fractie, die aangaven het wetsvoorstel te hebben gelezen,
voor de door hen gestelde vragen. Deze leden stelden vragen over de bijdrage die dit
wetsvoorstel kan leveren aan een effectieve bestrijding van terrorisme, een belang
dat zij onderschreven. Ook stelden deze leden vragen over de positie van journalisten
en hulpverleners. Met de beantwoording van hun vragen hoop ik deze leden te kunnen
overtuigen van de bijdrage die dit wetsvoorstel kan leveren aan de bestrijding van
terrorisme en de wijze waarop daarbij is voorzien in een mogelijkheid voor journalisten
en hulpverleners om hun werk in een aangewezen gebied te kunnen blijven uitoefenen.

De leden van de PvdA-fractie hadden met belangstelling en enige verbazing kennisgenomen
van het voorstel, zo merkten zij op. Zij wezen erop dat voor de in de memorie van
toelichting genoemde moties van respectievelijk de leden Dijkhoff/Oskam en Zijlstra/Van
Haersma Buma/Van der Staaij indertijd geen Kamermeerderheid bestond. Ook wezen zij
erop dat de strafbaarstelling buiten het wetsvoorstel versterking strafrechtelijke
aanpak terrorisme is gelaten en dat in de consultatiefase bij dat voorstel relevante
bezwaren waren geuit. Verder brachten zij het kritische advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State onder de aandacht en wezen erop dat deze strafbaarstelling in
het kader van het wetsvoorstel versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme aan
de adviesorganen is voorgelegd. Zij vroegen mij in dat verband om een overzicht van
de wijze waarop die eerdere adviezen zijn verwerkt in dit wetsvoorstel. Graag voldoe
ik aan dit verzoek.

Over de daarin opgenomen strafbaarstelling van verblijf zonder toestemming in een
door een terroristische organisatie gecontroleerd gebied werden bij het wetsvoorstel
versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme adviezen uitgebracht door de Nederlandse
Orde van Advocaten (NOvA), de Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ), de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr) en het openbaar
ministerie (OM).

Door de NOvA werden opmerkingen gemaakt over nut en noodzaak van het wetsvoorstel,
de positie van hulpverleners, journalisten en advocaten en de wijze waarop de toestemmingsprocedure
was vormgegeven (het ontbreken van criteria voor het geven van toestemming en rechtsmiddelen
tegen afwijzing van verzoek tot toestemming). De NOvA adviseerde om, in geval het
voorstel zou worden voortgezet, een nadere regeling ten aanzien van de aanwijzing
van gebieden en het verkrijgen van toestemming op te nemen, de reikwijdte te beperken
tot Nederlanders en Nederlandse ingezetenen alsmede om de mogelijkheid tot voorlopige
hechtenis te schrappen dan wel nader te onderbouwen waarom die mogelijkheid wenselijk
wordt geacht.

De NVJ vroeg aandacht voor de positie van journalisten en de vrije nieuwsgaring. Zij
adviseerde om journalisten uit te zonderen van de strafbaarstelling.

De NVvR merkte in het advies op dat de voorgestelde bepaling blijkens de aangehaalde
wetenschappelijke literatuur niet in strijd is met verdragsrecht. Zij adviseerde in
de memorie van toelichting aandacht te besteden aan de vraag wat onder «terroristische
organisatie» wordt verstaan. Ook vroeg de NVvR aandacht voor de positie van hulpverleners,
de inrichting van de toestemmingsprocedure, mogelijkheden om op te komen tegen de
afwijzing van een verzoek tot toestemming en communicatie en voorlichting over het
aan te wijzen gebied.

De Rvdr bepleitte nadere aandacht voor de onderbouwing van nut en noodzaak van de
strafbaarstelling, de communicatie en voorlichting over de aanwijzing van een bepaald
gebied, de rechtsmiddelen die op grond van de Awb kunnen worden ingezet tegen een
afwijzende beslissing op een verzoek tot toestemming, de destijds in de strafbaarstelling
opgenomen zinsnede «uit hoofde van een rechtens te respecteren belang», de positie
van journalisten en de mogelijkheid om ook andere gebieden dan gebieden in Syrië en
Irak aan te wijzen.

Het OM gaf in het advies bij het wetsvoorstel versterking strafrechtelijke aanpak
terrorisme aan met belangstelling en instemming kennis te hebben genomen van het wetsvoorstel
en geen aanleiding te zien tot het maken van op- of aanmerkingen.

Mede naar aanleiding van deze adviezen zijn de volgende wijzigingen aangebracht ten
aanzien van de strafbaarstelling van verblijf in een door een terroristische organisatie
gecontroleerd gebied.

– In de memorie van toelichting zijn passages opgenomen over de definitie van gebieden
die onder controle staan van een terroristische organisatie, de afwegingen die dienen
te worden gemaakt bij de aanwijzing van een bepaald gebied en de uiteindelijke aanwijzing
van het gebied bij AMvB.

– Ook is in de memorie van toelichting een uitgebreidere beschrijving opgenomen van
de toestemmingsprocedure. Daarbij wordt aandacht besteed aan de criteria waarnaar
gekeken wordt en personen die een zwaarwegend belang hebben op grond waarvan zij zich
toch naar het bewuste gebied moeten kunnen begeven. In een aparte passage wordt ingegaan
op journalisten en hulpverleners. Door middel van het verlenen van toestemming is
voorzien in een mogelijkheid om hen in staat te stellen in het gebied te verblijven.
Daarbij zal met hun bijzondere positie rekening worden gehouden.

– Eveneens wordt in de memorie van toelichting aandacht besteed aan de mogelijkheden
van bezwaar en beroep wanneer een verzoek tot toestemming wordt afgewezen.

De leden van de ChristenUnie hadden kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden
gaven aan de noodzaak te onderschrijven van het voorkomen dat Nederlandse onderdanen
en ingezetenen terroristische misdrijven plegen in door een terroristische organisatie
gecontroleerd gebied of in Nederland. Zij merkten op in dit stadium op enkele punten
nog behoefte aan een nadere toelichting te hebben. Ik hoop door de beantwoording van
hun vragen in deze behoefte te voorzien.

De leden van de SGP-fractie gaven tot mijn genoegen aan met waardering te hebben kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan een wens die door hen al
geruime tijd is voorgelegd aan de regering. Zij zien dit voorstel als een uitwerking
van de motie van de leden Zijlstra/Van Haersma Buma/Van der Staaij over dit onderwerp.
Zij hadden nog enkele vragen, die ik hierna graag beantwoord.

Ik kan deze leden bevestigen dat deze strafbaarstelling een meerwaarde kan hebben
in gevallen waarin vervolging op grond van andere (misdrijven ter voorbereiding of
vergemakkelijking van) terroristische misdrijven niet mogelijk is. Deze leden spreken
in dit verband over een «vangnet». In gevallen waarin vervolging ook op grond van
andere misdrijven mogelijk is, is het aan het OM om te bepalen welke misdrijven ten
laste gelegd zullen worden en of – indien meerdere strafbare feiten ten laste worden
gelegd – strafbare feiten cumulatief of alternatief (primair-subsidiair) ten laste
zullen worden gelegd. Naast de bewijsbaarheid van de feiten, zullen ook de strafmaxima
die op de verschillende misdrijven zijn gesteld bij deze afweging een rol kunnen spelen.

2. Een strafbaarstelling op basis van verblijf in een bepaald gebied

De leden van de D66-fractie verwezen naar de passage in de memorie van toelichting
waarin is beschreven dat een soortgelijke strafbaarstelling was opgenomen in het wetsvoorstel
versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme, maar daar uiteindelijk uit is gelaten,
omdat deze strafbaarstelling ten aanzien van de situatie in Syrië en Irak niet meer
nodig was. Met de opgebouwde kennis over de situatie in die gebieden was veroordeling
mogelijk gebleken wegens voorbereidingshandelingen voor terroristische misdrijven
of (poging tot) deelneming aan een terroristische organisatie. Deze leden vroegen
naar voorbeelden hiervan uit de jurisprudentie. In de jurisprudentie is inmiddels
een aanzienlijk aantal zaken te vinden waarin personen die zijn uitgereisd naar Syrië
en Irak, zijn veroordeeld op grond van andere strafbaarstellingen, waaronder de artikelen 134a
en 140a Sr. In sommige zaken was direct bewijs van deelneming aan (activiteiten van)
IS aanwezig, bijvoorbeeld omdat in contact met familieleden in Nederland was verteld
over gevechtshandelingen of het leven in Syrië en Irak, omdat getuigen de verdachte
hadden gezien in het strijdgebied, omdat er beeldmateriaal (op social media) beschikbaar
was waarop de verdachte voorkomt, of omdat de verdachte interviews had gegeven aan
media waarin hij vertelde dat hij een grondsoldaat is en deelneemt aan een offensief.
Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RBDHA:2015:14365 (Context-zaak), r.o. 17 en ECLI:NL:RBROT:2018:2706. In andere zaken stond alleen vast dat de verdachte in Syrië
of Irak is geweest. Ook in dergelijke gevallen is gebleken dat een veroordeling wegens
voorbereidingshandelingen voor terrorisme of (poging tot) deelname aan een terroristische
organisatie mogelijk is. Informatie over de situatie in het gebied speelde daarbij
een grote rol. Zo speelde het rapport «Bestemming Syrië», dat de rechtbank Rotterdam
door onderzoekers van de Universiteit Leiden en de Universiteit Amsterdam heeft laten
opstellen1, in verschillende zaken een belangrijke rol. Uit dat rapport blijkt dat leven in
IS-gebied zonder aansluiting bij die organisatie niet mogelijk is. Het rapport is
door rechters gebruikt als bewijsmiddel of als typologie bij de bewezenverklaring.
Op basis van het rapport werd door de rechter in verschillende zaken ervan uitgegaan
dat mannelijke verdachten die in IS-gebied verblijven deelnemen aan een terroristische
organisatie, omdat wanneer «wordt aangesloten bij een jihadistische strijdgroep, altijd
(direct of indirect) een bijdrage zal worden geleverd aan de strijdgroep, is daarmee
sprake van het leveren van een feitelijke bijdrage en dus deelneming aan een criminele
terroristische organisatie.» Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RBDHA:2016:8412, ECLI:NL:RBDHA:2017:6924 en ECLI:NL:GHARL:2017:11127.

Uit deze rechtspraak blijkt dat voor strafbaarheid wegens terroristische misdrijven
ofwel bewijs aanwezig moet zijn waaruit blijkt van de specifieke activiteiten van
de verdachte in het gebied, ofwel informatie beschikbaar moet zijn over de situatie
in het gebied en de rol van Nederlanders in het gebied, op basis waarvan tot de conclusie
kan worden gekomen dat verblijf in het gebied noodzakelijkerwijs betrokkenheid bij
of ondersteuning van de strijd van de terroristische organisatie inhoudt. De ervaring
met de strijd in Syrië en Irak leert dat het enige tijd duurt voordat een voldoende
scherp beeld ontstaat van de situatie ter plaatse en de rol die uitgereisde Nederlanders
vervullen in de strijd van de bewuste terroristische organisatie op grond waarvan
het openbaar ministerie in staat is deze personen succesvol te vervolgen wegens betrokkenheid
bij terroristische misdrijven in gevallen waarin bewijs van specifieke activiteiten
van personen in het gebied ontbreekt. Dit laatste is vaak ingewikkeld omdat het verzamelen
van bewijs in het bewuste gebied vaak moeilijk is. De voorgestelde strafbaarstelling
voorziet in de mogelijkheid om ook in die situatie op te treden tegen personen die
– zonder toestemming – naar een gebied zijn gereisd dat onder controle staat van een
terroristische organisatie. Het terroristisch oogmerk hoeft daarvoor niet bewezen
te worden. De strafbaarstelling voorziet aldus in een aanvullende mogelijkheid om
personen die in een onder controle van een terroristische organisatie staand gebied
verblijven, succesvol te vervolgen. Doordat voorlopige hechtenis mogelijk is, is ook
voorzien in een mogelijkheid om deze personen bij terugkomst in Nederland aan te houden
en in verzekering te stellen en opsporingsbevoegdheden in te zetten. Verder biedt
de strafbaarstelling in voorkomende gevallen de mogelijkheid om personen die op het
punt staan uit te reizen aan te houden, wegens poging tot uitreizen.

Deze leden vroegen hoe na inwerkingtreding van deze wet wordt omgegaan met Nederlandse
Syriëgangers die bewust zijn afgereisd naar ISIS-gebied, maar die nu claimen daar
tegen hun zin te zijn vastgehouden. Graag verhelder ik in antwoord op deze vraag,
dat dit wetsvoorstel geen betekenis heeft voor personen die in het verleden in ISIS-gebied
verbleven. In verband met het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel (artikel 1, eerste
lid, Sr) kan geen terugwerkende kracht aan de strafbaarstelling worden verleend. Voor
zover deze leden meer algemeen vragen hoe onder de strafbaarstelling moet worden omgegaan
met personen die zonder toestemming naar een aangewezen gebied zijn afgereisd en zich
er vervolgens op beroepen daar tegen hun zin te zijn vastgehouden, luidt mijn reactie
als volgt. In hoeverre dit verweer wordt gevolgd is aan het openbaar ministerie en
de rechter. Bij die beoordeling zal ook een rol spelen in hoeverre de verdachte al
dan niet aanvankelijk vrijwillig is afgereisd naar het gebied. Voor zover aannemelijk
is dat een persoon (vanaf het begin) tegen zijn wil is verbleven in het gebied, is
geen sprake van strafbaarheid op grond van de voorgestelde bepaling. Het vereiste
opzet op het verblijf ontbreekt in dat geval.

De leden van de GroenLinks-fractie wezen erop dat een voorstel tot strafbaarstelling
van verblijf in een door een terroristische organisatie gecontroleerd gebied eerder
is besproken. Voor het antwoord op hun vraag waarom dit voorstel nu wordt ingediend
en welke wijzigingen zich hebben voorgedaan om het nu opportuun te achten deze strafbaarstelling
in te voeren, verwijs ik deze leden graag naar mijn hiervoor gegeven reactie op de
vraag van de leden van de D66-fractie. Daar ging ik in op de meerwaarde van de strafbaarstelling
ten opzichte van het bestaande strafrechtelijke instrumentarium. De strafbaarstelling
voorziet in een mogelijkheid tot vervolging van uitgereisde Nederlanders en Nederlandse
ingezetenen in gevallen waarin (nog) onvoldoende informatie beschikbaar is over hun
precieze rol in het desbetreffende gebied en biedt ook een grondslag om teruggekeerde
uitreizigers aan te houden en in verzekering te stellen en opsporingsbevoegdheden
in te zetten. Ook ten opzichte van het bestuursrechtelijke instrumentarium, zo beantwoord
ik een volgende vraag van deze leden, heeft de strafbaarstelling een meerwaarde. De
voorgestelde strafbaarstelling en het in artikel 3 van de Tijdelijke wet bestuurlijke
maatregelen terrorismebestrijding (Twbmt) geregelde «uitreisverbod» kennen duidelijke
verschillen. Het doel en het toepassingsgebied van beide maatregelen zijn niet gelijk.
Op een aantal punten heeft de Twbmt een ruimer bereik. Voor de toepassing van het
uitreisverbod op grond van die wet is geen verdenking van een strafbaar feit nodig:
het criterium voor het opleggen van maatregelen is de bescherming van de nationale
veiligheid. Ook kan met het uitreisverbod elke uitreis uit de Schengenzone worden
verhinderd. Het gaat dus niet alleen om het afreizen naar een specifiek gebied. Op
andere punten heeft de hier voorgestelde strafbaarstelling een ruimere reikwijdte.
Anders dan een uitreisverbod op grond van de Twbmt is geen sprake van een maatregel
opgelegd aan een bepaalde persoon. Het verbod in het gebied te verblijven geldt in
beginsel voor eenieder. Een uitreisverbod op grond van de Twbmt kan worden opgelegd
als het gegronde vermoeden bestaat dat de desbetreffende persoon zich buiten het Schengengebied
zal begeven om zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie. Voor strafbaarheid
op grond van de hier voorgestelde bepaling is bekendheid met terroristische motieven
of het vooraf opleggen van een maatregel niet nodig. Elke Nederlandse ingezetene die
na aanwijzing van het desbetreffende gebied daar – zonder toestemming – opzettelijk
verblijft is strafbaar. Hieronder heb ik de verschillen tussen beide maatregelen in
een schema weergegeven.

 

Uitreisverbod artikel 3 Twbmt

Strafbaarstelling verblijf artikel 134b Sr

Wie

Persoon die zich buiten het Schengengebied wil begeven met als doel zich aan te sluiten
bij een terroristische organisatie

Eenieder die zonder toestemming afreist

Uitreizen verboden naar

Gebieden buiten het Schengengebied

Bij AMvB aangewezen gebied

Het gaat dus om twee verschillende maatregelen met een eigen toepassingsbereik, die
elkaar aanvullen waar het gaat om het voorkomen dat Nederlanders en Nederlandse ingezetenen
zich aansluiten bij terroristische organisaties en zich inlaten met terroristische
activiteiten.

De leden van deze fractie vroegen verder of het complex is om te bewijzen dat iemand
in een door een terroristische organisatie gecontroleerd gebied is geweest. Uit jurisprudentie
blijkt dat ook wanneer verdachten ontkennen in het bepaalde gebied te zijn geweest,
het mogelijk is te bewijzen dat zij daar zijn geweest en/of een poging hebben gedaan
naar het desbetreffende gebied te reizen. Tot dat bewijs kunnen bijvoorbeeld bijdragen
vliegtickets en andere reisbescheiden, berichten aan familieleden en kennissen, evenals
het voorafgaand aan de reis hebben verzameld van inlichtingen over de reis en de strijd
van de terroristische organisatie. Vgl. ECLI:NL:RBROT:2017:2258.

Ik kan deze leden bevestigen dat het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel zich ertegen
verzet IS-gebied na aanvaarding en inwerkingtreding van dit wetsvoorstel met terugwerkende
kracht aan te wijzen. Het is dus niet mogelijk om personen die in het verleden in IS-gebied verbleven, daarvoor op grond van deze strafbaarstelling te vervolgen.

Voornoemde leden vroegen een overzicht van landen en gebieden, anders dan IS-gebied,
althans zo begrijp ik hun vraag, die – zou dit wetsvoorstel al zijn aanvaard – op
dit moment zouden worden aangewezen als een door een terroristische organisatie gecontroleerd
gebied. Of, zo beantwoord ik deze vraag, een gebied wordt aangewezen is van meer omstandigheden
afhankelijk dan alleen de omstandigheid dat gebied onder controle staat van een terroristische
organisatie. De aanwijzing van een gebied kan slechts aan de orde zijn wanneer die
aanwijzing noodzakelijk is voor het doel dat met de strafbaarstelling wordt nagestreefd,
te weten het voorkomen dat Nederlanders en Nederlandse ingezetenen (hierna: Nederlanders)
in het buitenland terroristische misdrijven plegen en het voorkomen dat zij na terugkomst
in Nederland of elders in Europa aanslagen plegen. Dat betekent dat een bepalende
reden voor aanwijzing van een gebied is of Nederlanders zich naar dat gebied begeven
of dat er een risico bestaat dat dit zal gebeuren. Ook internationale aspecten spelen
een rol. Het aanwijzen van het gebied, en daarmee het van toepassing verklaren van
eigen regels op het territoir van een andere staat, maakt inbreuk op de soevereiniteit
van de desbetreffende staat en impliceert een oordeel over het gezag en het handelen
van die staat. Om die reden is het van belang dat er internationaal steun is voor
de aanwijzing. De afweging of een bepaald gebied moet worden aangewezen, kan – gelet
op al deze aspecten – slechts worden gemaakt na een zorgvuldige afweging en vergt
betrokkenheid van de hele regering. Om die reden kan nu niet worden aangegeven of,
en zo ja, welke gebieden voor aanwijzing in aanmerking komen.

De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen hoe in de toekomst kan worden vastgesteld
of sprake is van een gebied dat onder controle staat van een terroristische organisatie
als er nog een onvoldoende scherp beeld bestaat van de situatie ter plaatse en de
rol van Nederlanders in het gebied.

In antwoord op deze vraag stel ik voorop dat de vaststelling of een gebied onder controle
staat van een terroristische organisatie van een andere aard is dan de vaststelling
wat de precieze rol van personen is die zich op dat grondgebied begeven en wat zich
in het gebied precies afspeelt. Relevante aspecten voor de vaststelling dat sprake
is van een gebied dat onder controle staat van een terroristische organisatie – zoals
of een organisatie in internationaal verband als een terroristische organisatie is
aangemerkt, of er sanctieverplichtingen van kracht zijn ten aanzien van de bewuste
organisatie of het gebied, of er internationale consensus bestaat over de vraag of
het gebied onder controle staat van een terroristische organisatie en of het risico
aanwezig is dat Nederlanders zullen afreizen naar het gebied – kunnen ook zonder (uitgebreid)
onderzoek ter plaatse worden vastgesteld. Hetzelfde geldt voor de vaststelling of
sprake is van een strijdgebied. De samenwerking met internationale organisaties (die
zich bezighouden met het verzamelen van bewijzen) hoeft daarbij niet, zo beantwoord
ik een volgende vraag van deze leden, bij voorbaat te worden uitgesloten.

Voor het antwoord op hun vraag naar de meerwaarde van dit wetsvoorstel verwijs ik
deze leden graag naar mijn hiervoor in deze paragraaf gegeven antwoord op een soortgelijke
vraag van de leden van de D66-fractie. Inderdaad heeft de voorgestelde strafbaarstelling
voor de vervolging van personen die in het verleden naar Syrië en Irak zijn uitgereisd
geen betekenis meer, enerzijds omdat aan de strafbaarstelling geen terugwerkende kracht
kan worden verleend, anderzijds omdat inmiddels uit jurisprudentie is gebleken dat
vervolging van uitreizigers op grond van andere strafbaarstellingen mogelijk is. Dat
betekent evenwel niet dat de strafbaarstelling in de toekomst, als er nieuwe gebieden
ontstaan, geen meerwaarde zou hebben. Integendeel, zoals in het antwoord aan de leden
van de D66-fractie beschreven, blijkt uit de praktijk van Syrië en Irak dat het enige
tijd duurt voordat voldoende informatie beschikbaar is over de situatie in het gebied
en de rol van Nederlandse ingezetenen om tot een succesvolle vervolging over te kunnen
gaan. Als in de toekomst nieuwe gebieden ontstaan, kan het opnieuw enige tijd duren
voordat die informatie beschikbaar is. De hier voorgestelde strafbaarstelling biedt
in dergelijke gevallen een grondslag om tot vervolging over te kunnen gaan.

De leden van de SGP-fractie vroegen of het ondenkbaar is dat personen die zijn uitgereisd
naar Syrië en Irak worden vervolgd op grond van de hier voorgestelde strafbaarstelling.
Ik moet deze leden bevestigen dat vervolging van personen die in het verleden in dat gebied verbleven op grond van de hier voorgestelde strafbaarstelling niet
mogelijk zal zijn. In verband met het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel (artikel 1,
eerste lid, Sr) kan geen terugwerkende kracht aan de strafbaarstelling worden verleend.
Voor zover aan de vraag van deze leden de vraag ten grondslag ligt of het in de toekomst
mogelijk is om personen zowel voor dit feit te vervolgen als voor eventuele terroristische
misdrijven die zij in een aangewezen gebied hebben gepleegd, kan ik dat bevestigen.
Zowel een cumulatieve tenlastelegging als een (primair-subsidiaire) alternatieve tenlastelegging
is denkbaar. Het is aan het openbaar ministerie om in een concrete zaak te bepalen
welke feiten het ten laste legt en op welke wijze.

3. Ontvangen adviezen

De leden van de VVD-fractie vroegen waarom is gekozen voor eenzelfde strafbedreiging
– maximaal een jaar gevangenisstraf – als de straf die is gesteld op overtreding van
een opgelegd reisverbod op grond van artikel 3 van de Twbmt. Terecht stelden deze
leden dat in de hier voorgestelde strafbaarstelling en de strafbaarstelling in de
Twbmt verschillend handelen strafbaar wordt gesteld. Ik ging op deze verschillen in
paragraaf 2 reeds in. Om die reden vormen de beide maatregelen een belangrijke aanvulling
op elkaar. In de kern komen de strafbaar gestelde gedragingen evenwel dicht bij elkaar.
In beide gevallen is sprake van een overtreding van een verbod om zich ergens naartoe
te begeven. In beide gevallen is de achtergrond van dat verbod voorkomen dat Nederlanders
of Nederlandse ingezetenen zich aansluiten bij terroristische organisaties of zich
inlaten met terroristische activiteiten. Bij de Twbmt wordt het verbod immers opgelegd
aan een bepaalde persoon, omdat het risico aanwezig wordt geacht dat die persoon zich
in het buitenland wil aansluiten bij een terroristische organisatie. Bij de hier voorgestelde
strafbaarstelling is de reden voor het verbod dat van het verblijf in het aangewezen
gebied een min of meer concreet gevaar uitgaat van het aansluiten bij een terroristische
organisatie en het plegen van terroristische misdrijven voor die organisatie.

Deze leden vroegen verder waarom niet is aangesloten bij de maximumstraffen gesteld
op voorbereidingshandelingen voor terroristische misdrijven of (poging tot) deelname
aan een terroristische organisatie. Mijn reactie op deze vraag luidt dat de strafbare
gedraging in het voorgestelde artikel 134b Sr inhoudt dat iemand verblijft, zonder
toestemming, in een bepaald gebied. De ernst van het verblijf zit hem erin dat van
dat verblijf het grote risico uitgaat dat de betrokkene zich daar aansluit bij een
terroristische organisatie, terroristische misdrijven pleegt of terroristische activiteiten
ondersteunt. Voor strafbaarheid is, anders dan bij voorbereidingshandelingen of (poging
tot) deelname aan een terroristische organisatie, evenwel niet vereist dat de verdachte
heeft gehandeld vanuit een terroristisch oogmerk of enigerlei aan terrorisme ondersteunende
activiteiten heeft verricht. Wanneer dienaangaande wel bewijs beschikbaar is of anderszins
bewijs aanwezig is waaruit blijkt dat de verdachte (misdrijven ter voorbereiding of
vergemakkelijking van) terroristische misdrijven heeft gepleegd, kunnen ook die feiten
worden betrokken bij een vervolging.

De leden van de CDA-fractie vroegen mij om in te gaan op de rol en betekenis van uitgereisde
vrouwen in het Kalifaat. Terecht merkten deze leden op dat de rol die jihadistische
vrouwen spelen binnen de jihadistische beweging niet onderschat dient te worden. Ik
verwijs in dit verband naar de publicatie van de AIVD van 17 november 2017 over «Jihadistische
vrouwen, een niet te onderschatten dreiging» (https://www.aivd.nl/documenten/publicaties/2017/11/17/jihadistische-vro…). Blijkens die publicatie vormen vrouwen een essentieel onderdeel van de jihadistische
beweging, zowel in Nederland, als in strijdgebied. Jihadistische vrouwen zijn in veel
gevallen minstens zo toegewijd aan het jihadisme als mannen en vormen een dreiging
voor Nederland doordat ook zij anderen werven, propaganda produceren en verspreiden
en geld inzamelen. Bovendien indoctrineren vrouwen in voorkomende gevallen hun kinderen
met het jihadistisch gedachtegoed of nemen ze die mee naar het strijdgebied. Ook blijkens
het meest recente Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN) (Kamerstukken II 2018/19,
29 754, nr. 491) van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) gaat er
een reële dreiging uit van jihadistische vrouwen die in strijdgebied zijn geweest.
Zij vervullen daar veelal faciliterende rollen. Zelfs van vrouwen die niet getraind
zijn of niet hebben deelgenomen aan de gewelddadige strijd kan op de lange termijn
een potentieel gevaar uitgaan vanwege de structurele blootstelling in het strijdgebied
aan de gewelddadige ideologie van de terroristische organisatie. Dat vrouwen een rol
spelen bij (de ondersteuning van) terroristische activiteiten kan verder worden afgeleid
uit uitspraken waarin vrouwen daarvoor zijn veroordeeld. Zie onder andere ECLI:NL:RBROT:2017:8858,
ECLI:NL:RBOBR:2018:3494 en ECLI:NL:RBROT:2018:8415.

Voor het antwoord op hun vragen naar het voorgestelde wettelijk strafmaximum van een
jaar gevangenisstraf verwijs ik deze leden kortheidshalve naar mijn hiervoor gegeven
antwoord op soortgelijke vragen van de leden van de VVD-fractie. Daar gaf ik aan dat
er weliswaar verschillen tussen de strafbaarstelling van de overtreding van het uireisverbod
opgelegd op grond van artikel 3 van de Twbmt en de hier voorgestelde strafbaarstelling
bestaan – en dat zij om die reden elkaar aanvullen –, maar dat de strafbaar gestelde
gedragingen op het punt van de strafwaardigheid dicht bij elkaar komen. In beide gevallen
gaat het immers om de overtreding van een verbod om zich ergens naartoe te begeven,
dat is opgelegd ter voorkoming van aansluiting bij een terroristische organisatie
en deelneming aan terroristische activiteiten.

De leden van deze fractie merkten op dat niet valt uit te sluiten dat naast het verblijf
in het gebied, althans zo begrijp ik hen, kan blijken van concrete andere strafbare
feiten die door de verdachte (in het gebied) zijn gepleegd. Gevraagd om naar aanleiding
daarvan in te gaan op strafrechtelijke samenloop kwesties stel ik voorop dat het op
grond van het opportuniteitsbeginsel aan het openbaar ministerie is om te bepalen
of, en zo ja, voor welke feiten de verdachte wordt vervolgd en op welke wijze die
feiten ten laste worden gelegd. Zowel een cumulatieve als alternatieve (primair-subsidiaire)
tenlastelegging is denkbaar. Wanneer wordt gekozen voor een cumulatieve tenlastelegging
kan sprake zijn van samenloop (artikelen 55 tot en met 63 Sr). In hoofdlijnen betekent
dit het volgende. Als sprake is van eendaadse samenloop of een voortgezette handeling,
dan wordt slechts een van de strafbepalingen toegepast. Bij verschil in strafmaat,
wordt de bepaling toegepast waar de zwaarste hoofdstraf op is gesteld. De maximale
straf die in dat geval kan worden opgelegd is, kort gezegd, dus de maximumstraf die
op het ernstigste feit is gesteld. Wanneer sprake is van meerdaadse samenloop wordt
één straf opgelegd. Het maximum van die straf is het totaal van de hoogste straffen
op de feiten gesteld, met – bij gevangenisstraf of hechtenis – een maximum van een
derde boven het hoogste strafmaximum. Zou bijvoorbeeld verblijf in het gebied worden
ten laste gelegd (strafmaximum één jaar), evenals ronselen voor de gewapende strijd
(strafmaximum vier jaar), dan is op grond van deze regeling de maximale straf die
kan worden opgelegd vijf jaar gevangenisstraf.

De leden van de D66-fractie vroegen in te gaan op eerdere opmerkingen van de Afdeling
advisering van de Raad van State dat de strafbaarstelling ook van toepassing kan zijn
op andere gebieden dan Syrië en Irak. Graag verhelder ik in reactie hierop dat het
juist de bedoeling van dit wetsvoorstel is om te voorzien in een strafbaarstelling
die (ook) gebruikt kan worden als in de toekomst elders in de wereld gebieden ontstaan
die worden gecontroleerd door een terroristische organisatie en waar Nederlanders
naartoe afreizen om bij te dragen aan de gewapende strijd. Dit is niet een bijkomstig
effect, maar een belangrijke reden om alsnog met een strafbaarstelling te komen. Juist
als er nieuwe gebieden ontstaan en het nog enige tijd duurt voordat een voldoende
scherp beeld bestaat over wat zich precies in de gebieden afspeelt en de rol van Nederlandse
ingezetenen daarbij, heeft deze strafbaarstelling een meerwaarde. In die gevallen,
waarin nog onvoldoende informatie aanwezig is voor een succesvolle vervolging op grond
van andere strafbaarstellingen, biedt deze strafbaarstelling een mogelijkheid om tot
vervolging over te gaan. Overigens merk ik, naar aanleiding van de opmerking van deze
leden over voor- en nadelen van de aanwijzing van andere gebieden op, dat pas strafbaarheid
ontstaat op het moment dat een bepaald gebied bij AMvB wordt aangewezen. Dat betekent
dat over de aanwijzing van een bepaald gebied een afzonderlijke afweging plaatsvindt.
Daarbij zullen alle relevante aspecten betrokken worden, waaronder de noodzaak van
die aanwijzing en de vraag of er een risico is dat Nederlanders afreizen naar het
gebied, evenals wat de gevolgen zijn van aanwijzing voor bijvoorbeeld internationale
betrekkingen.

Het verheugt mij dat de leden van de SP-fractie de zoektocht van dit kabinet naar
mogelijkheden om terrorisme te kunnen bestrijden ondersteunen. Voor het antwoord op
hun vragen naar de meerwaarde van dit wetsvoorstel en de mogelijkheid te bewijzen
dat personen in een bepaald gebied zijn geweest, verwijs ik deze leden kortheidshalve
naar de in paragraaf 2 gegeven antwoorden op soortgelijke vragen van de leden van
de D66- en de GroenLinks-fractie.

De leden van de PvdA-fractie stelden verschillende vragen over de redenen voor dit
wetsvoorstel. Voor het antwoord op deze vragen, verwijs ik deze leden naar paragraaf
2 van deze nota naar aanleiding van het verslag, waar ik in antwoord op vragen van
de D66- en de GroenLinks-fracties heb uiteengezet dat dit wetsvoorstel een instrument
biedt om strafrechtelijk te kunnen optreden tegen (teruggekeerde) uitreizigers, in
gevallen waarin nog onvoldoende informatie aanwezig is om tot een succesvolle vervolging
van (misdrijven ter voorbereiding of vergemakkelijking van) terroristische misdrijven
over te gaan. Omdat voorlopige hechtenis voor dit feit mogelijk is, biedt de strafbaarstelling
eveneens een grondslag om uitreizigers bij terugkeer aan te houden en in verzekering
te stellen en opsporingsbevoegdheden in te zetten. Ook biedt de strafbaarstelling
in voorkomende gevallen de mogelijkheid om personen die op het punt staan uit te reizen
aan te houden, wegens poging tot uitreizen.

De strafbaarstelling heeft een toegevoegde waarde ten opzichte van het uitreisverbod
dat kan worden opgelegd op grond van artikel 3 Twbmt omdat de hier voorgestelde strafbaarstelling
zich in beginsel richt tot eenieder. Een uitreisverbod kan op grond van artikel 3
Twbmt worden opgelegd aan een bepaalde persoon die zich buiten het Schengengebied wil begeven om zich aan te sluiten bij een terroristische
organisatie. Die maatregel veronderstelt dus voorafgaande bekendheid met het voornemen
van de desbetreffende persoon en het vooraf opleggen van een maatregel aan die persoon.
De in dit wetsvoorstel voorgestelde strafbaarstelling richt zich in beginsel tot eenieder. De bepaling strekt zich daarmee ook uit over personen van wie nog niet bekend is
met welk doel zij naar het desbetreffende gebied afreizen en ten aanzien van wie niet
vooraf reeds een maatregel is opgelegd.

Van de voorgestelde strafbaarstelling kan, zo beantwoord ik een volgende vraag van
deze leden, ook een preventieve werking uitgaan. Door een heldere strafrechtelijke
norm te creëren is voor eenieder duidelijk wanneer sprake is van strafbaar gedrag,
waardoor eenieder zijn gedrag hierop kan aanpassen. Dat is van belang omdat niet alleen
personen die met verkeerde intenties afreizen naar het gebied daar betrokken kunnen
raken bij terroristische activiteiten. In gebieden die onder controle staan van terroristische
organisaties is het voor buitenlanders vaak geen enkele andere optie dan – desnoods
gedwongen – aanname van het gedachtengoed en participeren in de strijd. Om die reden
heeft de strafbaarstelling ook een functie om aan andere personen het signaal af te
geven om uit het gebied weg te blijven. Zoals hiervoor al aan de orde kwam, biedt
de bepaling bovendien in voorkomende gevallen een grondslag om personen die op het
punt staan uit te reizen aan te houden wegens een poging tot uitreizen.

Gevraagd naar waaruit blijkt dat het niet ook gevaarlijk is om personen die willen
uitreizen in Nederland te houden, antwoord ik dat de regering wil voorkomen dat mensen
uitreizen naar conflict- en strijdgebieden om zich aan te sluiten bij een terroristische
organisatie en aldaar deel te nemen aan de gewapende strijd, omdat het aansluiten
bij strijdgroepen een dreiging voor zowel de nationale als de internationale veiligheid
vormt. In het strijdgebied ondergaan uitreizigers trainingen, wordt gevechtservaring
opgedaan en kunnen ze verder radicaliseren. Voorts verwijs ik naar de VN-resolutie
2178 van september 2014, waarin internationaal de afspraak is gemaakt om reisbewegingen
van terroristen te voorkomen. Hiermee wordt mede voorkomen dat terroristische organisaties
worden versterkt met Westerse strijders. Door potentiële uitreizigers tegen te houden
kunnen ze hier beter in de gaten worden gehouden. Om al deze redenen wordt ingezet
op het verstoren of voorkomen van uitreizen naar conflict- en strijdgebieden die worden
gecontroleerd door een terroristische organisatie. Potentiële uitreizigers zullen
worden besproken in een multidisciplinair casusoverleg teneinde passende maatregelen
te kunnen treffen.

Deze leden vroegen verder wat er gebeurt als een persoon niet terugkeert naar Nederland.
Ook dan is het in voorkomende gevallen mogelijk om verdachten te vervolgen en berechten.
Verdachten kunnen zich bij hun afwezigheid eventueel door een advocaat laten vertegenwoordigen
(artikel 279 Sv). Daarnaast is het mogelijk om een strafzaak bij verstek te behandelen
en om personen eventueel bij verstek te veroordelen (artikel 280 Sv). Dit kan ook
aan de orde zijn wanneer een verdachte zich op een onbekende locatie in het buitenland
bevindt en niet bij de behandeling van zijn of haar strafzaak aanwezig is. Bij een
veroordeling kan onder bepaalde voorwaarden een Europees aanhoudingsbevel ter executie
van de opgelegde straf worden uitgevaardigd. Dit betekent dat een veroordeelde, indien
hij in één van de EU-lidstaten wordt aangehouden, naar Nederland kan worden gebracht
om hier zijn straf uit te zitten.

3.2 Adviezen consultatie

Voor het antwoord op de vraag van de leden van de D66-fractie over welke opmerkingen
van welke adviesorganen tot aanvulling van de memorie van toelichting hebben geleid,
verwijs ik hen graag naar mijn antwoord in paragraaf 1 van deze nota naar aanleiding
van het verslag op een vraag van de PvdA-fractie naar een overzicht van de wijzigingen
die zijn aangebracht naar aanleiding van de eerder uitgebrachte adviezen. De adviesorganen
zijn niet opnieuw gevraagd te adviseren, zo beantwoord ik een volgende vraag van deze
leden. De adviesorganen hebben uitgebreid de gelegenheid gehad om te adviseren over
de strafbaarstelling die aanvankelijk onderdeel uitmaakte van het wetsvoorstel ter
versterking van de strafrechtelijke aanpak van terrorisme. Die adviezen zijn betrokken
bij dit wetsvoorstel en hebben op verschillende onderdelen tot wijziging geleid. Het
is niet gebruikelijk om de adviesorganen na verwerking van hun adviezen nogmaals om
advies te vragen.

4. Strafbaarstelling, gebieden

De leden van de CDA-fractie vroegen hoe vaak de strafbaarstelling van verblijf in
een door een terroristische organisatie gecontroleerd gebied in Australië is gebruikt.
Op grond van secties 119.2 en 119.3 van de Australian Criminal Code Act 1995 is, kort
gezegd, een persoon met de Australische nationaliteit of een Australische ingezetene
strafbaar wanneer hij een door de Minister van Buitenlandse Zaken aangewezen gebied
(«declared area») betreedt of in dat aangewezen gebied verblijft, tenzij er één van
de bij wet vastgelegde legitieme redenen voor betreding of verblijf van toepassing
is. Een gebied kan worden aangewezen indien een terroristische organisatie zich schuldig
maakt aan vijandige activiteiten («engaging in hostile activity») in dat gebied. Uit
door mij opgevraagde cijfers bij het Ministerie van Justitie in Australië blijkt dat
sinds de inwerkingtreding van sectie 119.2 op 1 december 2014 er in Australië één
persoon strafrechtelijk is vervolgd voor het betreden of verblijven in een aangewezen
gebied. Deze strafrechtelijke vervolging loopt op dit moment nog. Op peildatum 1 december
2017 had de Australian Federal Police (AFP) zes arrestatiebevelen uitstaan voor personen
die verdacht worden van overtreding van sectie 119.2. In februari 2018 is de strafbaarstelling
geëvalueerd door een Parliament Joint Committee on Intelligence and Security. In de
evaluatie (paragraaf 2.42) wordt geconcludeerd dat de strafbaarstelling nog steeds
nodig is. Zie Parliament Joint Committee on Intelligence and Security (PJC), «Review
of the «declared area» provisions», februari 2018. Eerder, in september 2017, was
de strafbaarstelling ook al geëvalueerd door de Independent National Security Legislation
Monitor (INSLM). Ook toen was de conclusie dat de strafbaarstelling noodzakelijk en
proportioneel was. Zie INSLM, «Sections 119.2 and 119.3 of the Criminal Code: Declared
Areas», 3rd INSLM, report no. 2, September 2017. Ook Denemarken (sinds juli 2016)2 en het Verenigd Koninkrijk (sinds februari 2019)3 kennen een strafbaarstelling van verblijf in aangewezen gebied.

De aan het woord zijnde leden vroegen hoe de aanwijzing van een gebied bij AMvB in
haar werk zal gaan en welke mogelijkheden er zijn om sneller tot een nieuwe gebiedsomschrijving
te komen als de grenzen van het gebied wijzigen.

In paragraaf 2 van deze nota ben ik ingegaan op de aspecten waarnaar gekeken zal worden
bij de aanwijzing van het gebied. De aanwijzing van een gebied zal worden voorbereid
op het Ministerie van Justitie en Veiligheid, in afstemming met andere ministeries,
in het bijzonder het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De AMvB waarin het gebied
wordt aangewezen wordt vervolgens behandeld in de ministerraad en voorgelegd aan de
Afdeling advisering van de Raad van State. Na verwerking van het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State wordt de AMvB in het Staatsblad geplaatst en zal
een publiekscampagne volgen om mensen voor te lichten. In de nota van wijziging waarvan
deze nota naar aanleiding van het verslag vergezeld gaat, is opgenomen dat de AMvB
op dat moment ook aan de Tweede en Eerste Kamer wordt voorgelegd. Uw Kamer heeft vervolgens
zes weken de gelegenheid om zich uit te laten over de aanwijzing van het gebied. Deze
periode van zes weken biedt personen die aanwezig zijn in het gebied de gelegenheid
hun gedrag daarop aan te passen, dat wil zeggen het gebied te verlaten of toestemming
te vragen om in het gebied te kunnen blijven.

Terecht vroegen deze leden aandacht voor de wens om soms sneller tot een nieuwe gebiedsomschrijving
te komen. Dit punt, waarvoor ook door leden van andere fracties aandacht is gevraagd,
is voor mij een aanleiding geweest om een nota van wijziging in te dienen. Het in
die nota van wijziging voorgestelde vierde lid van artikel 134b Sr maakt het mogelijk
in gevallen waarin sprake is van een spoedeisend belang, vooruitlopend op de AMvB,
tijdelijk, een (gewijzigd) gebied aan te wijzen bij ministeriële regeling. Het gaat
om een ministeriële regeling van de Ministers van Justitie en Veiligheid en van Buitenlandse
Zaken. Daarmee wordt verzekerd dat zowel de strafrechtelijke als de internationale
aspecten worden betrokken bij de aanwijzing van het gebied. Binnen drie maanden nadat
de ministeriële regeling in werking is getreden moet een AMvB in het Staatsblad zijn
geplaatst, anders vervalt de aanwijzing van het gebied. Ook bij de tijdelijke aanwijzing
van het gebied bij ministeriële regeling zal aan de beide Kamers zes weken de gelegenheid
worden geboden om zich daarover uit te laten. Deze periode biedt ook gelegenheid om
burgers over de aanwijzing van het gebied voor te lichten. Zo wordt voorzien in een
met waarborgen omklede procedure, die het mogelijk maakt in spoedeisende gevallen
snel te handelen.

De leden van de CDA-fractie vroegen om nader in te gaan op de publiekscampagne om
mensen voor te lichten over de aanwijzing van het gebied. Zoals hiervoor aan de orde
kwam zal voordat een AMvB of ministeriële regeling in werking treedt, een periode
van zes weken in acht worden genomen. In die periode zal een publiekscampagne (op
internet) worden gestart. Ook via social media kan informatie worden verstrekt. Daarnaast
zal in het reisadvies van het Ministerie van Buitenlandse Zaken aandacht worden besteed
aan de aanwijzing van het gebied. Uiteraard zal er bij de vormgeving van de publiekscampagne
voor worden gewaakt dat mensen daardoor niet juist aangetrokken worden om naar het
gebied af te reizen.

De leden van de D66-fractie stelden enkele vragen over de aanwijzing van het gebied.
Deze vragen beantwoord ik graag in onderlinge samenhang als volgt.

Deze leden wezen erop dat de grenzen van een gebied vaak fluïde zijn. De reden hiervan
is dat terroristische organisaties die een bepaald gebied controleren in veel gevallen
in een voortdurende strijd verkeren met het (staats)leger en andere strijdgroepen.
Gevraagd naar hoe hiermee rekening wordt gehouden, merk ik op dat het niet mogelijk
is om hiermee altijd rekening te houden bij de aanwijzing van het gebied in het kader
van de voorgestelde strafbaarstelling. De eisen van kenbaarheid en voorzienbaarheid
vergen immers dat de grenzen van het gebied duidelijk beschreven zijn. Een oplossing
is de aanwijzing van het gebied vooral te richten op het kerngebied dat de organisatie
als vaste uitvalsbasis gebruikt en dat het centrum vormt voor de voorbereiding van
haar terroristische activiteiten. Zo is verzekerd dat het verblijf in dit gebied,
waarvoor het sterkst geldt dat verblijf zonder betrokkenheid bij terroristische activiteiten
niet mogelijk is, strafbaar is. Daarnaast kan de fluïditeit het nodig maken dat in
voorkomende gevallen snel ingespeeld kan worden op nieuwe grenzen. Om dit mogelijk
te maken heb ik, mede naar aanleiding van de vraag van deze leden, een nota van wijziging
ingediend, die het mogelijk maakt om – vooruitlopend op een AMvB waarin de gewijzigde
grenzen zijn opgenomen – tijdelijk een gebied bij ministeriële regeling aan te wijzen,
wanneer daartoe een spoedeisend belang bestaat. De nota van wijziging voorziet erin
dat de Tweede en Eerste Kamer zowel bij een AMvB als bij een eventuele ministeriële
regeling worden betrokken. In beide gevallen hebben de beide Kamers een periode van
zes weken om zich uit te laten over de aanwijzing van het gebied, voordat de AMvB
of de ministeriële regeling in werking treedt.

Over de minimale en maximale periode van de aanwijzing van een gebied kan ik aangeven
dat aanwijzing bij ministeriële regeling voor maximaal drie maanden mogelijk is. Binnen
die termijn moeten deze grenzen middels een AMvB zijn «bekrachtigd», anders vervalt
de aanwijzing. Voor aanwijzing van een gebied bij AMvB bestaat geen minimale of maximale
termijn. Wanneer de aanwijzing van het gebied niet langer noodzakelijk is, kan de
AMvB worden ingetrokken.

Deze leden vroegen hoe de grenzen van een gebied worden bepaald en of dit geïllustreerd
kan worden aan de hand van de ontwikkeling van het gebied van ISIS.

In verband met de vereisten van kenbaarheid en voorzienbaarheid moet de AMvB waarin
het gebied wordt aangewezen, een duidelijke omschrijving van dat gebied bevatten.
De meest voor de hand liggende wijze waarop hieraan uitvoering kan worden gegeven
is door aansluiting bij internationaal en lokaal bekende aanduidingen van gebieden.
Een voorbeeld is het noemen van de provincie of regio. Zo wees Australië eerdere de
Syrische provincie al-Raqqa (van december 2014 tot november 2017) en het district
Mosul in de Ninewa provincie in Irak (vanaf maart 2015, in maart 2018 verlengd) aan
als een «declared area». Ook Denemarken heeft bij de aanwijzing van gebieden gebruik
gemaakt van verwijzingen naar districten en provincies. Zie artikel 1 (Kapitel 1)
van het Besluit over het verbod op toegang of verblijf in bepaalde conflictgebieden
(Bekendtgørelse om forbud mod indrejse eller ophold i visse konfliktområder) (te raadplegen
via https://www.retsinformation.dk/pdfPrint.aspx?id=183978). Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van aanwijzing van natuurlijk grenzen (bijvoorbeeld
rivieren) of van geografische coördinaten.

De leden van de D66-fractie noemden verder enkele gebieden en vroegen of die gebieden
kunnen worden aangemerkt als door een terroristische organisatie gecontroleerde gebieden.
Voor de beslissing of een gebied moet worden aangewezen, is niet alleen van belang
of dat gebied onder controle staat van een door een terroristische organisatie gecontroleerd
gebied. Ook van belang is of de aanwijzing van dat gebied noodzakelijk is voor het
doel dat met de strafbaarstelling wordt nagestreefd, te weten het voorkomen dat Nederlanders
terroristische misdrijven plegen in het desbetreffende gebied of na terugkeer in Nederland
of elders in Europa. Dat betekent dat een belangrijke rol bij die beslissing speelt
of Nederlanders naar dat gebied afreizen of dat het risico bestaat dat zij dat zullen
doen. Daar komt bij dat staten niet zomaar hun eigen regels van toepassing kunnen
verklaren op het territoir van een andere staat. Dat levert een inbreuk op de soevereiniteit
van die andere staat op en impliceert ook een oordeel over het gezag en het handelen
van die staat. Om die reden is van belang dat ook internationale consensus bestaat
over het aan te wijzen gebied en gevolgen voor internationale betrekkingen betrokken
worden bij de beslissing tot aanwijzing van een gebied. Dit vraagt om een zorgvuldige
besluitvorming. Bovendien zal naar de situatie in het gebied moeten worden gekeken
op het moment dat een eventuele aanwijzing aan de orde is. Om die reden kan nu niet
worden aangegeven welke gebieden (in de toekomst) worden aangewezen als gebied.

Mijn antwoord op de vraag van deze leden hoe ervoor gezorgd wordt dat de aanwijzing
van het gebied bekend zal worden, luidt dat voordat een AMvB of ministeriële regeling
waarin een gebied wordt aangewezen in werking treedt, een periode van zes weken in
acht zal worden genomen. In die periode zal een publiekscampagne worden gestart en
zal voorlichting worden gegeven via social media. Ook zal aan het aangewezen gebied
aandacht worden besteed in het reisadvies van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
Op dit moment is nog niet bekend hoeveel budget en fte hiermee gemoeid zal zijn.

Deze leden gaven aan te lezen dat voor de toepassing van de strafbaarstelling de aanwijzing
van een specifiek gebied niet altijd noodzakelijk of wenselijk zal zijn. Naar aanleiding
van de vraag van deze leden naar de verhouding van deze opmerking tot het lex certa-beginsel,
verhelder ik graag dat niet is bedoeld te zeggen dat gebieden niet specifiek aangewezen
zouden moeten worden. Als het wenselijk is verblijf in een gebied strafbaar te stellen,
dan zal een exacte – geografische – aanduiding van de gebieden moeten worden gegeven.
Dat vloeit voort uit de vereisten van kenbaarheid en voorzienbaarheid van de strafrechtelijke
aansprakelijkheid. Wat met de door de leden van de D66-fractie aangehaalde zinsnede
is bedoeld, is dat het feit dat een gebied door een terroristische organisatie wordt
gecontroleerd, nog niet per definitie betekent dat het ook noodzakelijk en wenselijk
is het verblijf in dat gebied strafbaar te stellen. De doelstelling van het wetsvoorstel
is gericht op het voorkomen van betrokkenheid van Nederlanders bij terroristische
misdrijven ter plaatse of elders, niet in de laatste plaats bij terugkeer in Nederland.
De aanwijzing van een bepaald gebied zal dan ook slechts aan de orde zijn wanneer
die aanwijzing voor dat doel noodzakelijk is.

Op de vraag van deze leden wanneer sprake is van een terroristische organisatie, antwoord
ik dat daarvoor wordt gekeken of een organisatie voorkomt op nationale of internationale
«terroristenlijsten», waaronder de VN- en EU-bevriezingslijsten. Dat sprake is van
een terroristische organisatie, betekent overigens nog niet dat er ook sprake is van
een door een terroristische organisatie gecontroleerd gebied. Een beperkt aantal terroristische
organisaties opereert in of vanuit een gebied waarover zij volledige controle uitoefenen.
Van een door een terroristische organisatie gecontroleerd gebied is sprake wanneer
de terroristische organisatie in de praktijk bepaalt wat er in dat gebied gebeurt.
Het gaat dan meestal om een gebied waarin de nationale autoriteiten niet meer bij
machte zijn om (staats)gezag uit te oefenen. Andere situaties zijn ook voorstelbaar,
zoals die waarin een staat toelaat dat een terroristische organisatie vanaf zijn grondgebied
opereert. Belangrijke aanwijzingen zijn voorts of verblijf in het gebied uitsluitend
met instemming van de betrokken terroristische organisatie mogelijk is en of het voor
het verkrijgen van die instemming nodig is om de doeleinden van de organisatie te
steunen of aan de activiteiten van de organisatie deel te nemen.

De aan het woord zijnde leden vroegen verder of dit wetsvoorstel is voorgelegd aan
de extern volkenrechtelijke adviseur en/of de CAVV. In antwoord op deze vraag breng
ik graag in herinnering dat in 2015, ter uitvoering van een toezegging gedaan naar
aanleiding van de motie-Dijkhoff/Oskam, een onderzoek is uitgevoerd naar de strafbaarstelling
van verblijf op een door een terroristische organisatie gecontroleerd grondgebied.
In dit onderzoek is een dergelijke strafbaarstelling getoetst aan materieel strafrechtelijke,
mensenrechtelijke en volkenrechtelijke parameters. Zie P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I.
Fedorova, «Foreign terrorist fighters»: strafbaarstelling van verblijf op een terroristisch
grondgebied? Een toetsing aan materieel strafrechtelijke, mensenrechtelijke en volkenrechtelijke
parameters, Deventer: Kluwer, 2015. In lijn met de resultaten van dat onderzoek is gekozen voor
de systematiek van een strafbaarstelling gebaseerd op strafbaarheid van verblijf zonder
toestemming en aanwijzing van gebieden bij AMvB. Deze systematiek van een strafbaarstelling
van verblijf zonder toestemming is vergelijkbaar met die van de door de onderzoekers
genoemde variant IV, die het volgens de onderzoekers mogelijk maakt om te voldoen
aan de belangrijkste materieel strafrechtelijke, mensenrechtelijke en volkenrechtelijke
eisen. Omdat reeds uitgebreid onderzoek is gedaan naar de mogelijkheid van deze strafbaarstelling,
waarbij ook uitvoerig is ingegaan op eisen van het volkenrecht, heb ik geen aanleiding
gezien nog in aanvulling daarop de extern volkenrechtelijk adviseur bij het Ministerie
van Buitenlandse Zaken of de CAVV om advies te vragen.

Ik kan de leden van de D66-fractie bevestigen dat het in Australië strafbaar is gesteld
(voor Australiërs en Australische ingezetenen) om zonder legitieme reden een door
de Minister van Buitenlandse Zaken aangewezen gebied («declared area») te betreden
(«enter») of aldaar te verblijven («remain») (zie secties 119.2 en 119.3 van de Australian
Criminal Code Act 1995). Een gebied kan worden aangewezen indien een terroristische
organisatie zich schuldig maakt aan vijandige activiteiten in dat gebied. Voor het
antwoord op hun verdere vragen naar de strafbaarstelling in Australië verwijs ik deze
leden naar mijn hiervoor gegeven antwoord op soortgelijke vragen van de leden van
de CDA-fractie. Per 12 februari 2019 is ook in het Verenigd Koninkrijk een soortgelijke
strafbaarstelling gericht op het verblijf in «declared areas» van kracht (zie sectie
58B van de Terrorism Act 2000, daaraan toegevoegd door de Counter-Terrorism and Border
Security Act 2019). Ook in het Wetboek van Strafrecht van Denemarken is – sinds juli
2016 – een strafbaarstelling opgenomen van verblijf in een door een terroristische
organisatie gecontroleerd gebied (zie §114j van het Deense Straffeloven). Strafbaar
is het verblijf in een door de Minister van Justitie, in afstemming met de Minister
van Buitenlandse Zaken, aangewezen gebied, zonder toestemming van de Minister van
Justitie.

Deze leden verwijzen naar een passage in paragraaf 50 van het Report of the Special
Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms
while countering terrorism (A/71/384). In die passage gaat de Speciaal Rapporteur
in op de strafbaarstelling van verblijf in een door een terroristische organisatie
gecontroleerd gebied in Australië en de strafbaarstelling van reizen naar een gebied
waar training voor terrorisme wordt gegeven in Kenia. In het rapport wordt aandacht
gevraagd voor het feit dat voor strafbaarheid op grond van die bepalingen voldoende
is dat de verdachte in het gebied is verbleven zonder dat hij heeft kunnen aantonen
dat hij onder een van de uitzonderingsgronden valt. Daarmee draaien de strafbaarstellingen
volgens het rapport de bewijslast om: het is aan de verdachte om te bewijzen dat hij
onder een van de uitzonderingen valt. Deze wetgevingstechniek kan daarom in strijd
komen met het recht op een eerlijk proces, in het bijzonder de onschuldpresumptie,
zo wordt geconcludeerd. Gevraagd naar een reactie hierop, antwoord ik dat met dit
bezwaar in dit wetsvoorstel rekening is gehouden, doordat is gekozen voor een andere
systematiek. In plaats van voor wettelijke uitzonderingsgronden is gekozen voor een
systematiek waarbij vooraf toestemming kan worden gevraagd voor het verblijf. Personen
die een gerechtvaardigd belang hebben om in het gebied te verblijven, kunnen toestemming
vragen voor het verblijf in dat gebied. Zo kan vooraf zekerheid worden verkregen en
hoeven personen bij terugkomst niet aan te tonen dat zij een gerechtvaardigd belang
hadden om in het gebied te verblijven. Voor dezelfde systematiek is in Denemarken
gekozen. Op grond van de daar geldende strafbaarstelling kunnen personen met toestemming
van de Minister van Justitie verblijven in een aangewezen gebied waar een terroristische
organisatie partij is bij een gewapend conflict. In deze mogelijkheid is voorzien
om onder meer journalisten en hulpverleners in staat te stellen hun werk in het gebied
te blijven doen. Zie §114j, vierde lid, van het Deense Wetboek van Strafrecht (Straffeloven)
en blz. 27 van de toelichting bij die bepaling (te raadplegen via https://www.retsinformation.dk/pdfPrint.aspx?id=180003).

De leden van de PvdA-fractie vroegen welke gebieden in aanmerking komen om aangewezen
te worden als door een terroristische organisatie gecontroleerd gebied. Zoals hiervoor
in antwoord op een vergelijkbare vraag van de leden van de D66-fractie aan de orde
is gekomen, is voor de beslissing om een gebied aan te wijzen niet alleen relevant
of dat gebied door een terroristische organisatie wordt gecontroleerd. Daarvoor is
ook relevant of die aanwijzing noodzakelijk is om te voorkomen dat Nederlanders in
het gebied of elders terroristische misdrijven plegen en dus of dat risico aanwezig
is. Daarnaast zijn internationale aspecten, zoals het bestaan van internationale consensus
over de situatie in het desbetreffende gebied, relevant. Dit vraagt om een zorgvuldige
afweging. Om die reden is het niet mogelijk deze vraag nu te beantwoorden. Uiteraard
zal, wanneer een gebied wordt aangewezen, die beslissing in de nota van toelichting
bij de AMvB onderbouwd worden.

Deze leden merkten op dat de grenzen van het gebied waarover een terroristische organisatie
controle uitoefent vaak fluïde is. Zij vroegen waarom het aanwijzen van een kerngebied
hiervoor de oplossing kan zijn. Het is, zo beantwoord ik deze vraag, niet mogelijk
om volledig rekening te houden met de fluïditeit van het gebied. Eisen van kenbaarheid
en voorzienbaarheid van de strafbaarheid vragen nu eenmaal om een heldere afbakening
van het gebied. Door de aanwijzing van het gebied vooral te richten op het kerngebied
dat de organisatie als vaste uitvalsbasis gebruikt en dat het centrum vormt voor de
voorbereiding van terroristische daden, kan deze fluïditeit tot op zekere hoogte worden
ondervangen. Daarmee wordt immers verzekerd dat personen die verblijven in dat gebied,
waarvoor het sterkst geldt dat verblijf zonder deelname aan een terroristische activiteiten
niet mogelijk is, strafbaar zijn. Ik verwijs ook naar de aanwijzing door Australië
van de Syrische provincie al-Raqqa (van december 2014 tot november 2017) en het district
Mosul in de Ninewa provincie in Irak (vanaf maart 2015, in maart 2018 verlengd) als
een «declared area». Specifiek deze gebieden werden aangewezen, omdat zij een centrale
rol speelden als basis van waaruit IS geweld regisseerde, aanmoedigde en inspireerde.
De al-Raqqa provincie stond volledig onder controle stond van de terroristische organisatie
en de hoofdstad van de provincie (Raqqa) was ook de de facto hoofdstad van het zelfverklaarde
Kalifaat. Mosul vervulde een belangrijke rol als centrale locatie voor buitenlandse
extremisten – inclusief Australiërs – waar netwerken werden gevormd en trainingen
werden gegeven en ontvangen. Zie de paragrafen 2.98 en 2.99 van de eerdergenoemde
evaluatie van de Australische strafbaarstelling door de PJC.

Daarnaast heb ik mede in de vraag van deze leden aanleiding gezien om de bij deze
nota naar aanleiding van het verslag gevoegde nota van wijziging in te dienen. Deze
nota van wijziging maakt het mogelijk om tijdelijk – vooruitlopend op een AMvB – tijdelijk
een gebied bij ministeriële regeling aan te wijzen. Zo kan in spoedeisende gevallen
snel worden ingespeeld op gewijzigde grenzen. Het parlement zal bij deze «spoedprocedure»
betrokken worden: voordat de ministeriële regeling in werking treedt, zal aan de Tweede
en Eerste Kamer zes weken de gelegenheid worden geboden zich over de aanwijzing van
een gebied uit te laten. De nota van wijziging voorziet er eveneens in dat de beide
Kamers worden betrokken bij de aanwijzing bij AMvB.

De leden van de ChristenUnie-fractie onderschreven de noodzaak duidelijk kenbaar te
maken dat een gebied wordt aangewezen als een door een terroristische organisatie
gecontroleerd gebied. Zij vroegen hoe de informatievoorziening zal verlopen aan personen
die al in het gebied verblijven op het moment dat het gebied wordt aangewezen. Voordat
de ministeriële regeling of de AMvB waarin het gebied wordt aangewezen, in werking
zal treden, wordt een periode van zes weken in acht genomen. Die periode geeft personen
die in het gebied verblijven de gelegenheid om ofwel het gebied te verlaten ofwel
om toestemming te vragen om hun verblijf in het gebied voort te zetten. In die periode
zal een publiekscampagne op internet worden gestart en zal voorlichting worden gegeven
via social media, zodat personen op de hoogte raken van de aanwijzing van het gebied.
Ook in het reisadvies van het Ministerie van Buitenlandse Zaken zal aandacht worden
besteed aan de aanwijzing van het gebied.

De leden van deze fractie vroegen in welke gevallen sprake is van niet vrijwillig
verblijf in het gebied. Zij noemden daarbij in het bijzonder minderjarige kinderen.
Ten aanzien van minderjarige kinderen wil ik vooropstellen dat geen strafrechtelijke
aansprakelijkheid bestaat voor feiten die zijn begaan voor de leeftijd van twaalf
jaar. Zeer jonge kinderen kunnen dus nimmer vervolgd worden voor dit feit. Ten aanzien
van iets oudere kinderen die door hun ouders zijn meegenomen naar het gebied, geldt
dat zij niet vrijwillig in het gebied verblijven. Zij zullen daarom in beginsel niet
strafbaar zijn voor het verblijf in het gebied. Dat neemt niet weg dat, als zij ter
plaatse desalniettemin opzettelijk aan terroristische activiteiten deelnemen, zij
mogelijk wel vervolgd kunnen worden op grond van andere strafbaarstellingen. In overige
gevallen zal het van de concrete omstandigheden afhangen of aannemelijk is geworden
dat sprake is van onvrijwillig verblijf. Relevant daarvoor kunnen bijvoorbeeld zijn
hetgeen de verdachte daarover verklaart, de omstandigheden waaronder hij is afgereisd,
eventueel voorafgaand aan de reis verzamelde inlichtingen over de reis en de terroristische
organisatie, het al dan niet voorhanden hebben van gegevensdragers met terroristisch
gedachtengoed en emailverkeer en berichten op social media tijdens het verblijf in
het gebied.

De leden van de SGP-fractie vroegen naar de betrokkenheid van het parlement bij de
AMvB waarin het gebied wordt aangewezen. Ook vroegen zij hoe moet worden omgegaan
met wijzigende grenzen van het gebied.

Mede naar aanleiding van de vraag van deze leden stel ik de bij deze nota naar aanleiding
van het verslag gevoegde nota van wijziging voor. Deze nota van wijziging komt enerzijds
tegemoet aan de wens om snel een gebied te kunnen aanwijzen of de grenzen van dat
gebied te wijzigen als sprake is van een spoedeisend belang, door de daarin opgenomen
mogelijkheid een gebied tijdelijk bij ministeriële regeling aan te wijzen. Anderzijds
komt deze nota van wijziging tegemoet aan de wens van deze leden om het parlement
te betrekken bij de aanwijzing van het gebied. In de nota van wijziging is bepaald
dat zowel bij een aanwijzing van het gebied bij AMvB als bij ministeriële regeling,
de beide Kamers gedurende een periode van zes weken in de gelegenheid wordt gesteld
zich daarover uit te laten. Overigens is het streven, zo merk ik naar aanleiding van
de vragen van deze leden op, om het aantal wijzigingen van het gebied beperkt te houden.
Dit kan door de aanwijzing te richten op het kerngebied van de terroristische organisatie.
Mocht blijken dat het kerngebied zich uitbreidt of verplaatst, dan maakt deze nota
van wijziging het mogelijk snel het nieuwe gebied aan te wijzen.

Voor een voorbeeld van hoe de aanwijzing van een gebied eruit kan komen te zien, verwijs
ik deze leden graag naar de aanwijzing door de Australische Minister van Buitenlandse
Zaken van de provincie al-Raqqa in Syrië en het district Mosul in de Ninewa provincie
in Irak. Die zijn te raadplegen via https://www.nationalsecurity.gov.au/WhatAustraliaisdoing/Pages/Declared… en https://www.nationalsecurity.gov.au/whataustraliaisdoing/pages/declared…. Een ander voorbeeld vormen artikel 1 (Kapitel 1) en bijlage 1 (Bilag 1) van het
Deense Besluit over het verbod op toegang of verblijf in bepaalde conflictgebieden
(Bekendtgørelse om forbud mod indrejse eller ophold i visse konfliktområder) (te raadplegen
via https://www.retsinformation.dk/pdfPrint.aspx?id=183978).

Ik kan de leden van de SGP-fractie dus bevestigen dat het in Australië strafbaar is
gesteld om zonder legitieme reden een door de Minister van Buitenlandse Zaken aangewezen
gebied («declared area») te betreden («enter») of aldaar te verblijven («remain»)
(zie secties 119.2 en 119.3 van de Australian Criminal Code Act 1995). Sinds juli
2016 kent ook Denemarken een strafbaarstelling van verblijf in aangewezen gebieden
(Zie §114j, vierde lid, van het Deense Wetboek van Strafrecht («Straffeloven»)). Per
12 februari 2019 is in het Verenigd Koninkrijk een dergelijke strafbaarstelling eveneens
van kracht (zie sectie 58B van de Terrorism Act 2000, daaraan toegevoegd door de Counter-Terrorism
and Border Security Act 2019). Voor het antwoord op hun vraag naar de werking van
de strafbaarstelling in Australië, verwijs ik deze leden graag naar mijn hiervoor
gegeven antwoord op een vraag hiernaar van de leden van de CDA-fractie.

Mede naar aanleiding van de vraag van deze leden naar waar wordt vastgelegd dat een
termijn van zes weken in acht wordt genomen voordat de aanwijzing van een gebied in
werking treedt, wordt dit met de nota van wijziging waarvan deze nota naar aanleiding
van het verslag vergezeld gaat, vastgelegd in het voorgestelde artikel 134b Sr, zowel
ten aanzien van de AMvB als de ministeriële regeling.

5. Toestemming

De leden van de VVD-fractie vroegen of het ook mogelijk is dat hulpverleners van erkende
internationale humanitaire organisaties niet aan de geschetste voorwaarden voldoen.
Zij vroegen of alle activiteiten van die hulpverleners zwaarder wegen of dat de afweging
ook anders kan uitvallen. Ik acht het van groot belang dat humanitaire hulp kan worden
verleend en dat hulpverleners ter plaatse hun werk kunnen doen, in lijn met internationaalrechtelijke
bepalingen en de humanitaire principes. Dit vormde een belangrijke reden om te voorzien
in de mogelijkheid om bepaalde personen – onder wie hulpverleners – in staat te stellen
toch in het gebied te verblijven, ondanks een verbod. De gekozen vorm is een toestemmingsprocedure
voorafgaand aan het verblijf. Vanwege het belang dat ik hecht aan het humanitair imperatief
en humanitaire principes, zal als uitgangspunt worden gehanteerd dat aan hulpverleners
toestemming wordt verleend. Wanneer toestemming wordt verzocht door een hulpverlener
van een erkende humanitaire organisatie die werkzaam is in het gebied, zal geen nadere
belangenafweging plaatsvinden; de te verlenen hulpverlening ter plaatse is voldoende
redengevend voor toestemming tot inreis en verblijf.

De leden van de CDA-fractie merkten op dat ook een verzoek tot toestemming kan worden
ingediend om bijvoorbeeld naaste familie te bezoeken. Zij vroegen hoe wordt voorkomen
dat hiervan misbruik wordt gemaakt.

Vooropgesteld wordt dat bij een verzoek om toestemming waarbij als reden wordt opgegeven
het bezoeken van familieleden, een belangenafweging zal plaatsvinden. Afgewogen zal
worden of het belang van degene die het verzoek doet in dit concrete geval zwaarder
weegt dan het belang om terroristische misdrijven te voorkomen en de nationale veiligheid
te beschermen. Voor het recht op familieleven geldt dat de hechtheid van de band van
belang is. Het gaat dan zowel om de aard van de relatie, bijvoorbeeld een ouder-kind
relatie, als om de intensiteit van het contact in de praktijk. Vervolgens moet worden
bezien hoe noodzakelijk het is dat de verzoeker in dat verband toestemming krijgt
om te verblijven in het gebied. Kan met anderszins contact worden volstaan? Ook wordt
meegewogen hoe urgent het is om het familielid in kwestie te bezoeken. Het is dus
zeker niet zo dat eenieder die vraagt om toestemming om zijn familie te bezoeken in
het gebied, die toestemming ook krijgt. Toestemming zal alleen aan de orde zijn in
uitzonderingssituaties, bijvoorbeeld bij een bezoek aan een ernstige zieke vader of
moeder.

Om misbruik te voorkomen zal bij de beoordeling van het verzoek ook worden bekeken
of de informatie die de verzoeker ter onderbouwing van zijn verzoek aanlevert klopt
en hoe groot het risico is dat de verzoeker betrokken zal worden bij terroristische
activiteiten.

De leden van de D66-fractie gaven aan te hechten aan de uitzondering die voor beroepsgroepen
zoals journalisten en hulpverleners wordt gemaakt. Zij vroegen, althans zo begrijp
ik hun vraag, wat journalisten en hulpverleners moeten aantonen om toestemming te
verkrijgen. Graag verhelder ik in reactie op deze vraag – en ik hoop daarmee deze
leden op dit punt gerust te stellen – dat hulpverleners werkzaam voor erkende humanitaire
organisaties en journalisten werkzaam voor bekende mediaorganisaties alsmede freelance
journalisten die beroepsmatig publiceren, niet hoeven aan te tonen dat sprake is van
een zwaarwegend belang.

Ten aanzien van deze personen wordt aangenomen dat zij een zwaarwegend belang hebben
om in het gebied te verblijven, en dat dat belang in dit geval zwaarder weegt.

Vanwege het gevaar dat personen die zich begeven naar het gebied daar vervolgens ook
tegen hun wil betrokken raken bij de strijd van de terroristische organisatie zal
bij andere personen dan journalisten en hulpverleners terughoudend worden omgegaan
met het geven van toestemming. Het verlenen van toestemming aan andere personen zal
een uitzondering vormen, zoals ik hiervoor in antwoord op een vraag van de leden van
de CDA-fractie al aangaf. Voor toestemming is onvoldoende dat de verzoeker te goeder
trouw is. Dat zorgt immers nog niet voor een concreet, te beschermen belang om in
het gebied te verblijven. Getoetst zal worden of een zwaarwegend belang aanwezig is.
Het zal in beginsel moeten gaan om de aanwezigheid van een fundamenteel recht dat
in een concreet geval – gelet op de specifieke omstandigheden – moet voorgaan op (zwaarder
wegend is dan) het belang van het voorkomen van betrokkenheid bij terroristische misdrijven
en de bescherming van de nationale veiligheid. Daarvoor zal gekeken worden naar de
volgende omstandigheden:

– Hoe zwaarwegend zijn door de verzoeker naar voren gebrachte belangen: hoe zwaarwegend
zijn zij voor het fundamentele recht?

– Wat is de noodzaak van verblijf in het gebied voor het effectueren van het fundamentele
recht?

– Wat is de urgentie? Is uitstel van het reizen naar het gebied bijvoorbeeld mogelijk?

Deze leden vroegen voorts om in te gaan op de verhouding van het wetsvoorstel tot
het nemo tenetur beginsel. Zij wezen op de situatie waarin geen toestemming wordt
verleend aan een bepaalde persoon en die persoon toch uitreist en daarvoor wordt vervolgd.
Zij vroegen wat er met de in het kader van de toestemmingsprocedure verstrekte informatie
wordt gedaan.

Het is mogelijk, zo beantwoord ik de vraag van deze leden, om de in het kader van
de toestemmingsprocedure verstrekte informatie in een strafprocedure te gebruiken.
Het nemo tenetur-beginsel staat daaraan in beginsel niet in de weg. Het nemo tenetur-beginsel
maakt onderdeel uit van het recht op een eerlijk proces en houdt in dat niemand gehouden
is aan zijn eigen veroordeling mee te werken. De ratio achter dit beginsel is onder
meer verdachten te beschermen tegen ongeoorloofde dwang of onderdrukking bij het afleggen
van verklaringen.4 Bij de hier geschetste situatie is daarvan geen sprake, omdat in het kader van de
toestemmingsprocedure niemand verplicht of gedwongen zal worden om gegevens te verstrekken.
Het is aan het openbaar ministerie om te bepalen of de informatie ook betrokken zal
worden bij het strafrechtelijk onderzoek. Niet in alle gevallen zal (al) die informatie
relevant of nodig zijn. Het is vervolgens aan de rechter om te bepalen of de gegevens
daadwerkelijk bijdragen aan het bewijs.

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen hoe het feit dat journalisten en hulpverleners
toestemming moeten vragen om in het gebied te verblijven zich verhoudt tot de rol
en het belang van onafhankelijke en onpartijdige hulpverlening en nieuwsgaring. Deze
leden stelden hierover verschillende vragen die ik graag in onderlinge samenhang als
volgt beantwoord.

Ik wil graag vooropstellen dat ik veel waarde hecht aan het waarborgen van neutrale,
onafhankelijke en onpartijdige hulpverlening, het humanitair imperatief, evenals aan
de vrije nieuwsgaring en journalistieke onafhankelijkheid. Dit is een van de belangrijkste
redenen geweest om te voorzien in de mogelijkheid om personen toestemming te kunnen
verlenen om, ondanks het verbod, in het gebied te kunnen verblijven. Daarmee is de
facto voorzien in een uitzondering op het verbod voor deze beroepsgroepen. Er is gekozen
voor deze systematiek – en niet voor een categorale wettelijke uitzondering – omdat
«hulpverlener» en «journalist» geen beschermde of anderszins helder afgebakende beroepen
zijn. Dit betekent dat rechtsonzekerheid ontstaat omdat personen die afreizen naar
een gebied pas achteraf met zekerheid kunnen weten of zij wel of niet strafbaar hebben
gehandeld. Door de toestemming hebben personen deze zekerheid vooraf en hoeven zij
bij terugkomst niet aan te tonen dat zij een gerechtvaardigd belang hadden om in het
gebied te verblijven.

Ook ik vind, zoals gezegd, de neutraliteit, onafhankelijkheid en onpartijdigheid van
journalisten en hulpverleners van groot belang. De toestemmingsprocedure wordt daarom
zo ingericht dat aan die belangen op geen enkele wijze afbreuk wordt gedaan. Van journalisten
wordt niet gevraagd om aan te geven waarom zij precies toestemming verzoeken: de voorgestelde
strafbaarstelling heeft geenszins tot doel inzicht te verkrijgen in hetgeen journalisten
willen onderzoeken of waarover zij publiceren. Zoals hiervoor in antwoord op de vraag
van de leden van de D66-fractie al aan de orde kwam, wordt er bij journalisten werkzaam
voor bekende mediaorganisaties alsmede freelance journalisten die beroepsmatig publiceren
van uitgegaan dat sprake is van een zwaarwegend belang, waarvoor verblijf in het gebied
noodzakelijk is. Zij hoeven niet aan te tonen dat hiervan sprake is of daarover gegevens
te overleggen. Bovendien is het voor hen of hun werkgever mogelijk bij de aanwijzing
van een gebied meteen toestemming te vragen om een jaar lang in het gebied te kunnen
verblijven. Zij kunnen dan gedurende dat jaar in- en uitreizen wanneer zij willen.
Zo kan worden voorkomen dat de overheid zich op enigerlei wijze met voorgenomen reizen
of concrete activiteiten van journalisten in de aangewezen gebieden zou kunnen bemoeien,
hetgeen ook geenszins met de strafbaarstelling wordt beoogd.

Hetzelfde geldt voor hulpverleners van erkende humanitaire organisaties die werkzaam
zijn in het gebied. Ook zij hoeven niet aan te tonen dat sprake is van een zwaarwegend
belang; aangenomen wordt dat dat belang aanwezig is. En ook voor hen geldt dat zijzelf,
of de erkende humanitaire organisatie waarvoor zij werken, direct bij de aanwijzing
van het gebied toestemming kunnen vragen voor een jaar. Daarbij merk ik nog op, dat
de organisatie zelf uiteraard geen toestemming overeenkomstig de hier voorgestelde
procedure nodig heeft om in het gebied actief te zijn. Het toestemmingsvereiste is
slechts van toepassing op Nederlanders en Nederlandse ingezetenen die werkzaam zijn
voor de organisatie.

In Denemarken is gekozen voor een soortgelijke systematiek, waarbij de Minister van
Justitie toestemming kan verlenen aan Denen of Deense ingezetenen om in een aangewezen
gebied te verblijven. De Minister kan ook toestemming geven aan personen of groepen
personen die verbonden zijn aan een bepaalde organisatie. Zie §114j, vierde lid, van
het Deense Wetboek van Strafrecht («Straffeloven») («En tilladelse kan omfatte en
gruppe af personer, der er tilknyttet en bestemt virksomhed eller organisation m.v.»).
Verder geldt in Denemarken dat toestemming kan worden gegeven voor een bepaalde periode,
waarin een persoon meerdere keren het gebied in- en uit- kan reizen. Zie blz. 27 van
de toelichting bij voornoemde bepaling (te raadplegen via: https://www.retsinformation.dk/pdfPrint.aspx?id=180003). Op deze wijze worden ook in Denemarken personen werkzaam voor humanitaire organisaties
en journalisten in de gelegenheid gesteld in een aangewezen gebied te verblijven om
hun werk te verrichten.

In antwoord op de vraag naar eventuele praktische belemmeringen merk ik op dat eventuele
verzoeken uiteraard zo snel mogelijk worden behandeld teneinde een effectieve humanitaire
respons en journalistieke verslaggeving van de situatie ter plaatse niet in de weg
te staan. In aanvulling op de hiervoor beschreven mogelijkheid voor organisaties om
in één keer een aanvraag te doen voor de voor hen werkzame personen voor een heel
jaar, zal voor journalisten en hulpverleners dan ook de mogelijkheid bestaan om een
spoedaanvraag te doen, waardoor het vertrek naar aangewezen gebieden geen vertraging
hoeft op te lopen. Ik merk daarbij op dat naar verwachting slechts een gering aantal
personen een verzoek om toestemming zal doen. Weinig personen – buiten journalisten
en hulpverleners – zullen een zwaarwegend belang hebben om in een aangewezen gebied
te verblijven. In de praktijk zal bovendien een deel van die personen het te gevaarlijk
vinden om naar het aangewezen gebied te reizen vanwege de conflictsituatie die er
heerst en de gewapende strijd die er woedt. Ook dat maakt dat ik verwacht dat de toestemmingsprocedure
geen praktische belemmeringen zal opwerpen.

Deze leden vroegen nog of de mogelijkheid bestaat dat de gegeven toestemming wordt
ingetrokken en de berichtgeving van de journalist wordt gemonitord om, bijvoorbeeld
als blijkt dat de berichtgeving vooral terroristische propaganda bevat, de toestemming
in te trekken. Beide vragen beantwoord ik ontkennend. Zoals hiervoor al aan de orde
kwam, heeft de voorgestelde strafbaarstelling geenszins tot doel inzicht te verkrijgen
in hetgeen journalisten willen onderzoeken of waarover zij publiceren. Informatie
hierover wordt dus niet bij de toestemmingsprocedure gevraagd. Van het achteraf intrekken
van een gegeven toestemming zal in het geheel geen sprake zijn. Dit zorgt voor onduidelijke
situaties en rechtsonzekerheid. Iemand die met toestemming (voor een bepaalde periode)
naar het gebied is vertrokken, moet erop kunnen vertrouwen dat hij daarmee niet strafbaar
is voor zijn verblijf. Dat neemt overigens niet weg dat het verspreiden van terroristische
propaganda op grond van andere strafbaarstellingen – in het bijzonder haatzaaien en
aanzetten tot geweld (artikel 137d Sr) en opruiing (artikel 131 Sr) – strafbaar kan
zijn.

Deze leden vroegen hoe wordt omgegaan met personen die met legitieme doeleinden, maar
zonder toestemming, verblijven in een aangewezen gebied. In reactie op deze vraag
stel ik voorop dat een belangrijke reden voor de strafbaarstelling van het verblijf
is dat het verblijf in een door een terroristische organisatie gecontroleerd gebied
vaak niet mogelijk is zonder – desnoods gedwongen – aanname van het gedachtengoed
en participatie in de strijd. Om die reden wordt toestemming slechts bij bijzonder
zwaarwegende belangen gegeven. Om diezelfde reden is het van belang dat het toestemmingsvereiste
wordt gehandhaafd en nageleefd en dat wordt opgetreden tegen personen die zonder toestemming
in het gebied verblijven. Voor personen die zwaarwegende, legitieme redenen hebben
om in het gebied te verblijven, voorziet de toestemmingsprocedure in een mogelijkheid
om, ondanks het verbod, in het gebied te verblijven. Ook de door deze leden genoemde
onafhankelijke onderzoekers naar schendingen van mensenrechten en naleving van het
oorlogsrecht kunnen van deze procedure gebruikmaken.

In reactie op de opmerking van deze leden naar de materiële wederrechtelijkheid verduidelijk
ik graag dat de overtreding in dit geval is gelegen in het verblijven in het gebied
zonder toestemming. Niet het enkele verblijf is strafbaar, maar ook het overtreden
van het toestemmingsvereiste. Daarmee is voldaan aan het wederrechtelijkheidsbeginsel.
Verwezen wordt naar het hiervoor al aangehaalde onderzoek van Van Kempen en Fedorova,
blz. 176.

Er geldt geen maximale termijn voor de aanwijzing van een gebied bij AMvB. Wanneer
de aanwijzing van een gebied niet langer noodzakelijk is, kan de AMvB waarin dat gebied
is aangewezen worden ingetrokken.

Gevraagd naar een rechterlijke toets waarin een afweging wordt gemaakt tussen de uitreisbeperking
enerzijds en het zwaarwegende belang van de betrokkene om naar het gebied af te reizen
anderzijds, merk ik op dat daarin is voorzien. In gevallen waarin toestemming om in
het gebied te verblijven wordt geweigerd, kan de verzoeker bezwaar indienen en vervolgens
beroep instellen bij de bestuursrechter. Die kan vervolgens de beslissing om het verzoek
tot toestemming af te wijzen toetsen en daarbij het zwaarwegende belang dat de betrokken
heeft bij het uitreizen naar het gebied betrekken.

De leden van de SP-fractie vroegen of het toestemmingsvereiste voor journalisten leidt
tot een «chilling effect». Naar mijn overtuiging beoogt het toestemmingsvereiste juist
een dergelijk effect te voorkomen. Het toestemmingsvereiste biedt personen vooraf
de zekerheid dat zij niet strafbaar zijn indien zij in het gebied verblijven. Dit
voorkomt dat zij zich geremd voelen om af te reizen uit vrees dat zij mogelijk strafbaar
zijn als zij dat doen.

Ik kan deze leden bevestigen dat het op grond van de redactie van het voorgestelde
artikel 134b Sr niet is uitgesloten dat achteraf toestemming wordt gegeven, in die
zin dat de toestemming pas wordt verkregen als iemand zich al naar het gebied heeft
begeven. Het zal hierbij evenwel om uitzonderingsgevallen gaan, waarin sprake is van
een bijzondere situatie waardoor toestemming niet vooraf kon worden verkregen. Naar
de aard der zaak zal de toestemming immers in principe vooraf dienen te worden gevraagd:
dat garandeert de betrokkene dat hij bij terugkomst in Nederland niet het risico loopt
te worden aangehouden op verdenking van het plegen van een strafbaar feit.

Deze leden begrepen dat voor journalisten als categorie geen uitzondering is opgenomen,
omdat geen sprake is van een beschermde functie. Zij vroegen of is gedacht over een
categorale uitzondering voor personen in dienst van een erkende hulporganisaties.
Deze mogelijkheid is inderdaad onderzocht, maar ook voor hulpverleners en hulpverleningsorganisaties
geldt dat geen sprake is van een beschermd beroep of een anderszins helder afgebakende
groep. Dat neemt niet weg dat ik met deze leden van mening ben dat het van belang
is dat hulpverleners kunnen afreizen naar het gebied om hulp te verlenen. Om die reden
kan ook aan hen toestemming worden verleend om in het gebied te verblijven.

Deze leden vroegen naar het afwegingskader dat wordt gehanteerd om wel of geen toestemming
te verlenen. Voor journalisten werkzaam voor bekende mediaorganisaties en freelance
journalisten die beroepsmatig publiceren en voor hulpverleners werkzaam voor een erkende
hulpverleningsorganisatie geldt dat geen nadere belangenafweging plaatsvindt. Er wordt
aangenomen dat sprake is van een zwaarwegend belang en dat dit belang zwaarder weegt
dan het belang om personen uit het gebied te weren. Om die reden zal voor hen als
uitgangspunt gelden dat toestemming wordt verleend. Voor andere personen geldt dat
zal worden getoetst of die persoon een zwaarwegend belang heeft bij het verblijf in
het aangewezen gebied en of dat belang in het concrete geval zwaarder weegt dan het
belang gemoeid met het voorkomen van terroristische misdrijven en bescherming van
de nationale veiligheid. Daarnaast zal worden getoetst of de informatie die ter onderbouwing
van het verzoek wordt aangeleverd juist is en of er een risico bestaat dat de verzoeker
zich toch schuldig zal maken aan terrorisme.

Ik kan deze leden bevestigen dat tegen een afwijzende beslissing op het verzoek tot
toestemming bezwaar kan worden ingediend. Tegen de beslissing op het bezwaar staat
beroep open bij de bestuursrechter. De beslissing op het verzoek geldt immers als
een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, waardoor die wet van toepassing
is.

Voor het antwoord op hun vraag naar de verhouding van de toestemmingsprocedure tot
de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van hulpverleningsorganisaties verwijs ik
de leden van de PvdA-fractie graag naar mijn hiervoor gegeven antwoord op een soortgelijke
vraag van de leden van de GroenLinks-fractie. In aanvulling daarop benadruk ik graag
nogmaals dat het doel van dit wetsvoorstel geenszins is om invloed uit te oefenen
op de berichtgeving van journalisten of hen te verhinderen hun journalistieke werk
te doen. Om die reden is voorzien in een toestemmingsprocedure, die tot doel heeft
bepaalde (groepen van) personen, zoals journalisten, juist in staat te stellen om,
ondanks het verbod, toch in het gebied te verblijven. Zoals eerder in deze nota naar
aanleiding van het verslag al aan de orde kwam, zal journalisten werkzaam voor bekende
mediaorganisaties en freelance journalisten die beroepsmatig publiceren om die reden
als uitgangspunt toestemming worden gegeven en zal daarbij geen nadere belangenafweging
plaatsvinden. Aan journalisten zal niet worden gevraagd om inzicht te geven in hetgeen
waarover zij willen publiceren. De toestemming is dan ook niet afhankelijk van het
al dan niet kritisch berichtgeven over het beleid van de regering (inzake terrorismebestrijding).
Van beïnvloeding van de berichtgeving of het onthouden van toestemming omdat journalisten
kritiek uitoefenen op de regering is dan ook geen sprake. Wellicht ten overvloede
wijs ik erop dat tegen een eventuele beslissing om geen toestemming te verlenen bezwaar
en beroep bij de bestuursrechter openstaan.

Uiteraard mag de toestemmingsprocedure er niet aan in de weg staan dat tijdig noodhulp
wordt gegeven. Hiermee zal bij de uitwerking van de toestemmingsprocedure rekening
worden gehouden. Allereerst zal de mogelijkheid worden geboden dat personen werkzaam
voor een erkende hulpverleningsorganisatie direct bij de aanwijzing van het gebied
in een keer toestemming te kunnen vragen voor een volledig jaar. De hulpverleningsorganisatie
zou dit verzoek in een keer voor alle voor hen werkzame Nederlandse hulpverleners
kunnen doen. Dit stelt de hulpverleners in staat dat jaar het gebied in en uit te
reizen wanneer dat nodig is. Na afloop van het jaar kan een nieuw verzoek worden gedaan.
Daarnaast zal in de nog in te richten toestemmingsprocedure ook de mogelijkheid van
een spoedaanvraag worden opgenomen waardoor het vertrek naar aangewezen gebieden geen
vertraging oploopt in gevallen waarin nog geen toestemming was gevraagd. Ik kan deze
leden bevestigen dat het op grond van het voorgestelde artikel 134b Sr niet is uitgesloten
dat in uitzonderingsgevallen om spoedeisende redenen achteraf toestemming wordt verleend,
in die zin dat de toestemming pas wordt verkregen als iemand zich al naar het gebied
heeft begeven. Naar de aard der zaak zal de toestemming evenwel in principe vooraf
dienen te worden gevraagd: dat garandeert de betrokkene immers dat hij bij terugkomst
in Nederland niet het risico loopt te worden aangehouden op verdenking van het plegen
van een strafbaar feit.

Op de redenen waarom niet is gekozen voor het opnemen van een strafuitsluitingsgrond
voor hulpverleners en journalisten ben ik hiervoor, in antwoord op een soortgelijke
vraag van de leden van de GroenLinks-fractie, reeds ingegaan. Bij strafbaarstellingen
moet vooraf kenbaar en voorzienbaar zijn of iemand wel of niet strafbaar is. Wanneer
op een strafbaarstelling een uitzondering wordt gemaakt, moet die dus scherp omlijnd
zijn. Een categorische uitzondering voor beroepen als «journalist» of «hulpverlener»
is daarom niet werkbaar; «journalist» of «hulpverlener» is immers geen beschermd of
anderszins helder afgebakend beroep. Dat leidt ertoe dat personen die afreizen naar
een gebied pas achteraf met zekerheid weten of zij wel of niet strafbaar zijn. Via
de toestemmingsprocedure kan deze zekerheid wel vooraf worden geboden. Zoals hiervoor
in antwoord op een vraag van de leden van de GroenLinks-fractie reeds is opgemerkt,
is in Denemarken gekozen voor een soortgelijke systematiek waarbij hulpverleners en
journalisten via een toestemmingsprocedure in de gelegenheid worden gesteld in het
gebied te verblijven.

De leden van de ChristenUnie-fractie deelden het belang van een zorgvuldige en snelle
en eenvoudige procedure voor het verkrijgen van toestemming. Ook onderschreven zij
het belang van de vrije nieuwsgaring en hulpverlening. Zij vroegen wat de gevolgen
van dit wetsvoorstel kunnen zijn voor de veiligheid van hulpverleners en journalisten
ter plaatse als zij daar met toestemming van de Nederlandse overheid zijn.

Zoals in deze paragraaf in antwoord op vragen van de leden van de GroenLinks- en de
PvdA-fractie reeds aan de orde kwam, geldt voor hulpverleners en journalisten het
uitgangspunt dat toestemming wordt gegeven. Er vindt geen nadere belangenafweging
plaats en er is geen sprake van bemoeienis vanuit de overheid met concrete activiteiten
van hulpverleners en journalisten in het gebied, noch met de inhoud van hun werk.
Dit wordt nog versterkt doordat in een keer een verzoek voor een jaar kan worden gedaan,
zodat hulpverleners en journalisten dat jaar het gebied in en uit kunnen reizen wanneer
zij willen. Op dit punt zie ik ook niet het verschil met de situatie waarin bijvoorbeeld
een visum wordt verleend aan een journalist of hulpverlener of hem anderszins toestemming
wordt gegeven om een bepaalde plaats of een bepaald gebied te betreden.

De leden vroegen naar de behandeltijd van verzoeken. Op dit moment wordt de procedure
voor het verlenen van toestemming nog vormgegeven. Daarom is het niet mogelijk op
dit moment uitspraken te doen over verwachte behandeltijden van verzoeken. De mogelijkheid
om verzoeken via internet te doen, zorgt voor een laagdrempelige procedure. Naar verwachting
zal slechts een gering aantal personen een verzoek om toestemming doen; weinig personen
– behalve journalisten en hulpverleners – zullen een zwaarwegend belang hebben om
in een aangewezen gebied te verblijven. In de praktijk zal bovendien een deel van
die personen het te gevaarlijk vinden om naar het aangewezen gebied te reizen, vanwege
de conflictsituatie die er heerst en de gewapende strijd die er woedt. Om die reden
verwacht ik een beperkt aantal verzoeken, die spoedig kunnen worden behandeld. Verder
zal voor personen werkzaam voor een erkende hulpverleningsorganisatie, evenals voor
journalisten werkzaam voor bekende mediaorganisaties en freelance journalisten die
beroepsmatig publiceren de mogelijkheid openstaan om meteen bij de aanwijzing van
het gebied toestemming te vragen voor een heel jaar. Zij kunnen dan het hele jaar
dat gebied in en uitreizen wanneer dat nodig is. Na een jaar kan de toestemming worden
verlengd. Ook kunnen mediaorganisaties en hulpverleningsorganisaties in een keer een
verzoek doen ten behoeve van alle voor hen werkzame Nederlandse journalisten respectievelijk
hulpverleners. Zo kan worden voorkomen dat in een crisissituatie eerst nog toestemming
moet worden gevraagd. Voor situaties waarin van deze mogelijkheid geen gebruik is
gemaakt, zal voor journalisten en hulpverleners, zo kan ik deze leden bevestigen,
de mogelijkheid bestaan om een spoedaanvraag te doen, waardoor het vertrek naar aangewezen
gebieden geen vertraging hoeft op te lopen.

De leden van de SGP-fractie vroegen naar de wettelijke grondslag om de toestemmingsprocedure
uit te werken. In reactie op deze vraag verduidelijk ik graag dat de toestemmingsprocedure
in beleidsregels wordt vormgegeven. Die procedure zal dus niet van nadere regeling
worden voorzien in een AMvB.

In reactie op de vraag van deze leden of door het toestemmingsvereiste niet een drempel
voor hulpverleningsorganisaties wordt opgeworpen, merk ik op dat de toestemmingsprocedure
juist tot doel heeft om hulpverleners, ondanks het verbod, toch in de gelegenheid
te stellen in het gebied te verblijven om daar hulp te verlenen. Met deze leden ben
ik van mening dat de toestemming, zeker in noodsituaties ook snel gegeven moet worden.
Voor de wijze waarop hierin bij de vormgeving van de procedure wordt voorzien, verwijs
ik deze leden naar mijn hiervoor gegeven antwoord op een soortgelijke vraag van de
leden van de ChristenUnie-fractie.

Gevraagd naar de criteria die gelden voor journalisten en hulpverleners, merk ik op
dat bij deze beroepsgroepen geen sprake is van een belangenafweging. Het zwaarwegende
belang bij het gebied zal worden aangenomen. Voor deze beroepsgroepen geldt dan ook
als uitgangspunt dat toestemming wordt verleend. Voor een nadere toelichting verwijs
ik deze leden naar mijn hiervoor gegeven antwoorden op soortgelijke vragen van de
leden van de GroenLinks- en PvdA-fractie.

6. Verenigbaarheid met fundamentele rechten

De leden van de D66-fractie wezen erop dat dit wetsvoorstel een inbreuk kan maken
op enkele fundamentele rechten, zoals het recht op familieleven (artikel 8 EVRM),
het recht op vrijheid van godsdienst (artikel 9 EVRM) en het recht op eigendom (artikel 1
Eerste Protocol bij het EVRM) en het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM).
Zij vroegen te onderbouwen op welke wijze wordt gerechtvaardigd dat inbreuk wordt
gemaakt op deze fundamentele rechten.

Inderdaad kan de voorgestelde strafbaarstelling een beperking van deze rechten tot
gevolg hebben. Gedacht kan worden aan de situatie waarin een persoon familieleden
wil bezoeken die in het gebied verblijven (recht op gezinsleven; artikel 8 EVRM) of
naar een heiligdom wil reizen dat in het gebied ligt (recht op vrijheid van godsdienst;
artikel 9 EVRM).

Deze rechten zijn evenwel niet absoluut. Beperkingen zijn toegestaan indien deze bij
wet zijn voorzien, een legitiem doel dienen en noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving. Aan het eerste vereiste, het vereiste van een wettelijke grondslag, wordt
met het voorgestelde artikel 134b Sr voldaan. Doordat de gebieden bij AMvB – of bij
een spoedeisend belang tijdelijk bij ministeriële regeling – worden aangewezen, kan
ook aan de uit dit vereiste voortvloeiende vereisten van kenbaarheid en voorzienbaarheid
worden voldaan.

Ook aan het tweede vereiste, het vereiste van een legitiem doel, is voldaan. Het doel
van de strafbaarstelling is het voorkomen van betrokkenheid van Nederlanders of Nederlandse
ingezetenen bij terroristische misdrijven ter plaatse of elders. Dit valt onder meerdere
legitieme doelen die worden genoemd in de artikelen 8 en 9 EVRM, namelijk het belang
van de nationale en de openbare veiligheid, de handhaving van de openbare orde en
de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Ook valt de strafbaarstelling
onder het in artikel 8 EVRM genoemde legitieme doel om strafbare feiten te voorkomen
en het in artikel 9 EVRM genoemde doel van de bescherming van de openbare orde.

Het derde vereiste, het vereiste van noodzakelijkheid, valt uiteen in de eisen van
een dringende maatschappelijke behoefte en proportionaliteit. Ook hieraan wordt voldaan.

Met betrekking tot de dringende maatschappelijke behoefte kan worden gewezen op het
grote belang om te voorkomen dat Nederlanders of Nederlandse ingezetenen betrokken
raken bij terroristische activiteiten in het desbetreffende gebied of bij terugkeer
in Nederland. Zoals in paragraaf 2 van deze nota naar aanleiding van het verslag al
aan de orde kwam, biedt de voorgestelde strafbaarstelling een belangrijke aanvulling
op het bestaande instrumentarium in gevallen waarin nog onvoldoende informatie aanwezig
is voor een succesvolle vervolging op grond van andere strafbaarstellingen. De meerwaarde
van de voorgestelde strafbaarstelling ten opzichte van andere (strafrechtelijke en
bestuursrechtelijke) instrumenten is verder dat ook kan worden opgetreden ten aanzien
van personen wier terroristische motieven (op voorhand) niet bekend zijn.

Ten aanzien van de proportionaliteit wordt het volgende opgemerkt. In de eerste plaats
is voorzien in een beperking van de gebieden waarvoor de strafbaarstelling geldt.
De voorgestelde strafbaarstelling geldt niet voor alle door een terroristische organisatie
gecontroleerde gebieden, maar is slechts van toepassing ten aanzien van de bij AMvB
aangewezen gebieden. Bij de aanwijzing van een gebied zal de noodzakelijkheid daarvan
moeten worden afgewogen en (in de nota van toelichting bij de AMvB) worden onderbouwd.
Daarbij zal aandacht worden besteed aan de vraag of de aanwijzing van het specifieke
gebied voorziet in een dringende behoefte, de vraag of de aanwijzing een geschikt
middel is om ten aanzien van dit specifieke gebied in die behoefte te voorzien. Voorts
zal de aanwijzing worden getoetst aan de beginselen van proportionaliteit en de subsidiariteit.
Nu het doel van de strafbaarstelling is te voorkomen dat Nederlanders betrokken worden
bij terroristische misdrijven, zullen alleen gebieden worden aangewezen ten aanzien
waarvan het risico bestaat dat Nederlanders naar deze gebieden zullen afreizen om
deel te nemen aan de gewapende strijd.

In tweede plaats is voorzien in de mogelijkheid van het geven van toestemming om naar
het gebied af te reizen. In het kader van deze toestemmingsprocedure vindt een belangenafweging
plaatst in het individuele geval. Beoordeeld wordt of de verzoeker een zwaarwegend
belang heeft en of dat belang zwaarder weegt dan het belang gemoeid met het voorkomen
van terroristische misdrijven en bescherming van de nationale veiligheid. Hiermee
kan worden voldaan aan de eis van een geïndividualiseerde toetsing (vgl. Van Kempen
en Fedorova, blz. 112–113).

In de situatie waarin een persoon een woning of onderneming in het gebied bezit, kan
een inbreuk op het ongestoorde genot van het eigendom (artikel 1 van het Eerste Protocol
bij het EVRM) aan de orde zijn. Ook ten aanzien van het recht op eigendom zijn beperkingen
toegestaan, mits die bij wet zijn voorzien, een legitieme doelstelling van algemeen
belang nastreven en indien sprake is van een redelijk evenwicht tussen het algemene
gemeenschapsbelang enerzijds en het individuele belang dat is gelegen in het ongestoorde
genot van het eigendom anderzijds. Het EHRM laat hierbij een ruime margin of appreciation
aan de nationale wetgever. Met dit wetsvoorstel is voorzien in een wettelijke basis.
Aan het vereiste van het dienen van een algemeen belang is eveneens voldaan. De strafbaarstelling
heeft immers tot doel het voorkomen van betrokkenheid van Nederlanders of Nederlandse
ingezetenen bij terroristische misdrijven ter plaatse of elders. De achtergrond van
de strafbaarstelling vormt zowel de bescherming van de nationale als de internationale
veiligheid. Ook is sprake van een redelijk evenwicht tussen de verschillende belangen.
Hierbij is van belang dat het gaat om een tijdelijke maatregel die niet langer duurt
dan strikt noodzakelijk. Bovendien biedt de toestemmingsprocedure een procedurele
waarborg, waarop ik hierboven al inging. Kortheidshalve verwijs ik daarnaar.

Deze leden vroegen ook aandacht voor het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM).
Dat recht kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer een advocaat zijn cliënt in het
gebied wil bezoeken of een situatie ter plaatse wil aanschouwen in verband met de
verdediging in een strafzaak. Ook hiervoor kan toestemming worden verleend. Daarbij
zal worden betrokken in hoeverre verblijf in het gebied noodzakelijk is voor het effectueren
van het recht op een eerlijk proces en de urgentie van dat verblijf.

7. Financiële consequenties

De leden van de VVD-fractie vroegen hoe de identiteit van degene die om toestemming
verzoekt kan worden geverifieerd, nu de procedure ook de mogelijkheid biedt om een
verzoek via internet in te dienen.

Zoals ik hiervoor in deze nota reeds heb opgemerkt, wordt op dit moment gewerkt aan
de uitwerking van de toestemmingsprocedure, reden waarom ik nu nog geen precieze uitspraken
kan doen over de wijze waarop de identiteit van verzoekers zal worden geverifieerd.
Uiteraard zal bij de vormgeving en inrichting van de procedure zorgvuldig worden gekeken
naar de mogelijkheden om te voorzien in een adequate verificatie van de identiteit
van de aanvrager opdat misbruik van identiteitsgegevens wordt voorkomen. Daarvoor
kan worden gedacht aan het gebruik van DigiD.

8. Overig

De leden van de CDA-fractie vroegen welke stappen worden ondernomen om jihadisten
te vervolgen voor genocide. In reactie op deze vraag moet voorop worden gesteld dat
het aan het openbaar ministerie is om te beslissen of, en zo ja, voor welke feiten
een verdachte wordt vervolgd. Als er aanwijzingen zijn dat jihadisten zich schuldig
hebben gemaakt aan (medeplichtigheid aan) genocide en Nederland heeft rechtsmacht,
kan het openbaar ministerie, indien het daartoe aanleiding ziet, vervolging instellen
op grond van de Wet internationale misdrijven. Daarbij wordt aangetekend dat het vervolgen
van verdachten voor het plegen van genocide complex is vanwege de hoge bewijslast
en omdat de bewijsgaring in een conflictgebied zoals Syrië bijzonder lastig kan zijn.
Inmiddels wordt een eerste Syriëganger strafrechtelijk vervolgd voor een oorlogsmisdrijf.

De leden van de GroenLinks-fractie merkten terecht op dat met de strafbaarstelling
een inbreuk wordt gemaakt op de soevereiniteit van andere staten, te weten de soevereiniteit
van de staat om wiens grondgebied het gaat om zelf de normen op zijn grondgebied te
bepalen. Aangenomen wordt dat staten niet zomaar hun eigen regels van toepassing kunnen
verklaren op het territoir van een andere staat. Als uitzondering op deze regel geldt
dat staten hun eigen onderdanen of ingezetenen aan hun regelgeving mogen onderwerpen,
ook wat betreft gedragingen in het buitenland, omdat de staat een zekere verantwoordelijkheid
voor zijn eigen onderdanen en ingezetenen draagt. In het geval van dit wetsvoorstel
betreft die verantwoordelijkheid het voorkomen dat Nederlanders in het buitenland
terroristische misdrijven plegen. Een andere belangrijke uitzondering op de regel
dat staten hun recht niet van toepassing behoren te verklaren op het territoir van
een andere staat is de bescherming van de eigen staat. Ook dat is hier aan de orde.
De strafbaarstelling dient mede ter voorkoming van terroristische misdrijven in Nederland.
Tegen deze achtergrond zijn zowel de strafbaarstelling als de rechtsmacht beperkt
tot Nederlanders en Nederlandse ingezetenen, ten aanzien van zijn eigen onderdanen
heeft de Nederlandse overheid immers een bijzondere verantwoordelijkheid en het zijn
de uit een door een terroristische organisatie gecontroleerd gebied terugkerende Nederlanders
en Nederlandse ingezetene die het grootste gevaar vormen voor de Nederlandse samenleving.

Er is, zo beantwoord ik een volgende vraag van deze leden, geen advies gevraagd van
de volkenrechtelijke adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, omdat in
het eerder genoemde onderzoek van Van Kempen en Federova, uitgebreid is ingegaan op
de verhouding tussen een strafbaarstelling van verblijf in een door een terroristische
organisatie gecontroleerd gebied en het beginsel van staatssoevereiniteit.

9. Artikelsgewijs

Artikel I, onderdeel B

Artikel 134b

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen wat wordt verstaan onder een onder controle
van een terroristische organisatie staand gebied. Zij vroegen om een helder kader
daarvoor. Bij de beoordeling of sprake is van een onder controle staand gebied wordt
naar de volgende omstandigheden gekeken.

– Is sprake van een terroristische organisatie?

– Bepaalt de terroristische organisatie in de praktijk wat er in het gebied gebeurt?

– Zijn de nationale autoriteiten niet meer bij machte om staatsgezag uit te oefenen?
Of laat de staat toe dat een terroristische organisatie vanaf zijn grondgebied opereert?

– Is verblijf in het gebied zonder instemming van de betrokken terroristische organisatie
niet mogelijk?

– Is het voor het verkrijgen van instemming nodig de doeleinden van de organisatie te
steunen of aan de activiteiten van de organisatie deel te nemen?

Als op grond van deze omstandigheden wordt geoordeeld dat sprake is van een door een
terroristische organisatie gecontroleerd gebied, zal nog moeten worden afgewogen of
dat gebied ook zal worden aangewezen. Immers, niet ten aanzien van alle gebieden die
worden gecontroleerd door een terroristische organisatie zal ook een dringend belang
aanwezig zijn om verblijf in dat gebied strafbaar te stellen. Bij de afweging om een
gebied aan te wijzen, spelen daarom eveneens de volgende aspecten een rol:

– Is de aanwijzing noodzakelijk voor het doel van dit wetsvoorstel?

• Bestaat het risico dat Nederlanders afreizen naar het gebied of gebeurt dit al?

– Bestaat steun voor de aanwijzing in het internationale recht?

• Wordt de organisatie in internationaal verband als een terroristische organisatie
aangemerkt?

• Zijn er sanctieverplichtingen van kracht ten aanzien van de organisatie of het aan
te wijzen gebied?

• Bestaat internationale consensus over de situatie in het gebied?

Ik merk daarbij op dat bij de beslissing of een bepaald gebied wordt aangewezen altijd
een afweging vergt in het concrete geval, waarbij bovengenoemd kader als leidraad
geldt. In die zin is dus altijd sprake van een casuïstische beoordeling, hetgeen ook
wenselijk is. In de nota van toelichting bij de AMvB waarin het gebied wordt aangewezen,
zal worden onderbouwd waarom de aanwijzing van een gebied wenselijk en noodzakelijk
is.

Deze leden vroegen hoe betrokkenen kunnen voorzien dat een in het buitenland opererende
entiteit als terroristische organisatie moet worden gekwalificeerd. Op grond van de
hier voorgestelde strafbaarstelling geldt dat alleen sprake is van strafbaarheid wanneer
personen verblijven in een gebied dat ook is aangewezen bij AMvB. Van een ongeclausuleerde
strafbaarstelling, waarover deze leden spraken, is dan ook geen sprake. Door aanwijzing
van de gebieden bij AMvB is voor eenieder duidelijk (kenbaar en voorzienbaar) wanneer
strafbaarheid ontstaat. Zo wordt voldaan aan het lex certa-vereiste.

Als grenzen verschuiven, dan betekent dat nog niet dat personen die in het nieuwe
grensgebied verblijven, ook meteen strafbaar zijn, zo beantwoord ik een volgende vraag
van deze leden. In dat geval zal de aanwijzing van het gebied eerst moeten worden
aangepast. Om hierop snel in te kunnen spelen, gaat deze nota naar aanleiding van
het verslag vergezeld van een nota van wijziging, waarin het mogelijk wordt gemaakt
om vooruitlopend op een AMvB – tijdelijk – een gebied aan te wijzen bij ministeriële
regeling wanneer een spoedeisend belang dit eist. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde
zijn wanneer sprake is van een groot en acuut risico dat Nederlanders of Nederlandse
ingezetenen afreizen naar een bepaald gebied om deel te nemen aan de gewapende strijd.
De nota van wijziging die met deze nota naar aanleiding van het verslag is meegezonden
voorziet erin dat de Kamer zes weken de gelegenheid heeft zich over de aanwijzing
van een gebied uit te laten. Deze periode van zes weken biedt personen die in het
gebied verblijven de gelegenheid hun gedrag daarop aan te passen, dat wil zeggen:
het gebied te verlaten of toestemming aan te vragen.

Artikel III

Ik kan de leden van de ChristenUnie toezeggen om bij de evaluatie van de wet aandacht
te besteden aan de noodzakelijkheid, de doorlooptijd van zowel de aanwijzing van het
gebied als de aanvraag voor toestemming en de praktijkgevolgen voor hulpverlening
en journalistiek.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus