Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 937 Wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de structurele invoering van de mogelijkheid van digitale aanvraag van rijbewijzen (Wet digitale aanvraag rijbewijzen)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I Algemeen deel
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel bevat voorschriften inzake het op elektronische wijze aanvragen van
rijbewijzen (hierna: DAR). In 2017 heeft de regering de juridische basis voor een
experiment met het elektronisch aanvragen van rijbewijzen bij algemene maatregel van
bestuur vastgesteld.1 In 2018 is het experiment gestart om het langs elektronische weg aanvragen van rijbewijzen
te beproeven. Het experiment regelde dat burgers in bij ministeriële regeling aangewezen
gemeenten hun rijbewijs elektronisch konden verlengen of vervangen. Een eerste aanvraag
kon niet elektronisch worden gedaan. In paragraaf 2.1.2 wordt daar verder op ingegaan.
Het experiment had een looptijd van zes jaar, tot 24 september 2024, en is geëvalueerd.
Op 12 maart 2021 heeft de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: IenW)
de Tweede Kamer hierover geïnformeerd.2 Uit deze evaluatie is gebleken dat het elektronisch aanvragen wordt gewaardeerd door
zowel de burgers als de fotografen, gemeenten en de Dienst Wegverkeer (hierna: RDW).
Burgers waarderen de snelheid en het feit dat de elektronische aanvraag op elk gewenst
moment ingediend kan worden. Daarnaast is geconstateerd dat het elektronische aanvraagproces
foutbestendiger geworden is op de onderdelen identificatie door onder meer de inzet
van erkende fotografen en de uitvoering van controle met kwaliteitsmetingsoftware,
dan het reguliere aanvraagproces. Ook worden fouten, zoals foto’s die niet voldoen
aan de normen, eerder en beter in het proces opgespoord. Voordeel van het elektronisch
aanvragen is bovendien dat het een betere (digitale) foto op het rijbewijs en in het
rijbewijzenregister oplevert, waarmee het proces van identiteitsvaststelling wordt
verbeterd. Met de conclusie dat het experiment geslaagd is, wordt voorgesteld de elektronische
aanvraag voor de verlenging of vervanging van het rijbewijs landelijk mogelijk te
maken.3 Zoals al eerder is opgemerkt, wordt hieronder in paragraaf 2.1.2 ingegaan op de eerste
aanvraag van een rijbewijs.
Na afloop van het experiment is er een gedoogperiode gestart ter overbrugging tot
de wetswijziging gereed is. Op 16 september 2024 heeft de Minister van IenW de Tweede
Kamer geïnformeerd over het besluit om het digitaal aanvragen van een rijbewijs te
gedogen4. Met dit wetsvoorstel komt een einde aan de gedoogperiode en wordt het elektronisch
aanvragen van rijbewijzen definitief landelijk ingevoerd.
Tevens bevat dit voorstel een wijziging van enkele artikelen van de Wegenverkeerswet
1994 die in die wet terecht zullen komen bij inwerkingtreding van de Wet van 10 mei
2023 tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de modernisering van
het erkenningenstelsel, het verbeteren van de handhaafbaarheid en enkele andere wijzigingen
van technische aard (hierna: MERK).5 MERK regelt de modernisering van de bevoegdheid van de RDW om bedrijven of personen
te erkennen die als gevolg daarvan bevoegd zijn bepaalde publieke taken uit te voeren.
Voor de RDW wordt door deze wijziging de bevoegdheid opgenomen om fotografen te erkennen
die handtekeningen en digitale foto’s kunnen aanleveren bij de RDW inzake de elektronische
aanvraag van rijbewijzen.
Gelet op artikel 6 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zal dit wetsvoorstel
mede ondertekend worden door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(hierna: BZK).
2. Het proces
2.1 Aanleiding elektronische aanvraag rijbewijzen
2.1.1 Wettelijke praktijk aanvragen rijbewijzen
Momenteel is op grond van de Wegenverkeerswet 1994 geregeld dat een rijbewijs fysiek
aangevraagd moet worden bij een gemeentebalie. Bij het conventionele aanvraagproces
gaat een burger met een pasfoto naar de gemeente, waar de identificatie plaatsvindt
en een aanvraagformulier voor de aanvraag van een rijbewijs wordt ingevuld. De pasfoto
wordt op het aanvraagformulier geplaatst en de aanvrager plaatst zijn handtekening
op het aanvraagformulier. In de backoffice van de gemeente wordt het aanvraagformulier
met de handtekening en de pasfoto gescand en via specifieke software naar de RDW gestuurd.
Bij de RDW wordt, indien het gaat om een aanvraag voor een vervanging of verlenging,
de foto steekproefsgewijs vergeleken met een eerdere foto van de aanvrager die opgeslagen
is in het rijbewijzenregister. De RDW gaat over tot productie van het rijbewijs, registreert
het rijbewijs in het rijbewijzenregister en personaliseert het rijbewijs. Het rijbewijs
wordt daarna naar de gemeente gebracht met beveiligd transport, waarna de aanvrager
het rijbewijs bij de gemeente kan ophalen. De gemeente registreert in het rijbewijzenregister
dat het rijbewijs, na een identificatie, is uitgereikt. Het eventueel eerder afgegeven
rijbewijs verliest op dat moment zijn geldigheid. De identificatie ter plekke is afhankelijk
van ambtenaren van de afdeling burgerzaken bij de gemeente. Wel geeft de RDW bij controle
van de pasfoto een signaal af aan de gemeente als de aangeleverde foto niet overeenkomt
met de foto die reeds in het rijbewijzenregister is opgenomen. Dit wordt gedaan voordat
het rijbewijs wordt gemaakt.
2.1.2 Modernisering rijbewijsprocessen
Met dit voorstel tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 wordt het, na de experimenteer-
en gedoogfase, definitief mogelijk om de aanvraag voor een vervanging of een verlenging
van een rijbewijs elektronisch in te dienen. Ook wordt de eerste aanvraag van een
rijbewijs met een digitaal vastgelegde foto en handtekening aan de balie van het gemeentehuis
mogelijk. In paragraaf 3.2 wordt hier verder op ingegaan. Op deze manier wordt de
aanvraagprocedure van het rijbewijs voor burgers vereenvoudigd en verbeterd. Bij een
elektronische aanvraag hoeft een burger namelijk maar één keer naar een gemeentebalie.
Uit de evaluatie van het experiment naar het elektronisch aanvragen komt naar voren
dat burgers het als prettig(er) ervaren, omdat het tijd en geld scheelt om niet twee
keer naar het gemeentehuis te hoeven gaan.
Bovendien kan de burger zelf bepalen wanneer hij een aanvraag indient en hoeft hij
geen afspraak binnen de openingstijden van het gemeentehuis te maken. De eerste aanvraag
van een rijbewijs zal bij het gemeentehuis blijven plaatsvinden in verband met de
eerste identificatie en registratie van de aanvrager in het rijbewijzenregister. Dit
omdat het van belang is dat voor de eerste keer dat een rijbewijs wordt afgegeven
de persoon fysiek geïdentificeerd wordt. Er bevindt zich immers op dat moment nog
geen foto van de aanvrager in het rijbewijzenregister waarmee de RDW de foto bij de
aanvraag kan vergelijken.
Zoals in de inleiding al is aangegeven liep er tot eind september 2024 een experiment
naar het elektronisch aanvragen van rijbewijzen. Dit experiment is zeer succesvol
gebleken en is gedurende de looptijd uitgebreid naar heel Nederland. Uit het evaluatierapport
blijkt dat gemeenten, fotografen, burgers en de RDW hier allemaal de meerwaarde van
inzien. Tijdens het experiment was de deelname van gemeenten facultatief. Aan het
einde van de looptijd van het experiment waren ongeveer 250 gemeenten betrokken. In
de periode tussen begin 2019 en september 2024 zijn er ongeveer 834.000 elektronische
aanvragen gedaan. In het jaar 2024 alleen zijn er circa 290.000 elektronische aanvragen
gedaan en in 2025 waren er tot en met augustus circa 250.000 elektronische aanvragen.
Daarom wordt voorgesteld om, met inachtneming van de verbeterpunten die uit het rapport
blijken, de mogelijkheid van het elektronisch aanvragen definitief wettelijk en landelijk
in te voeren. Het is een mogelijkheid, geen verplichting. Fysieke aanvragen aan de
balie blijven mogelijk.
2.1.3 Het elektronisch aanvragen in de context van bredere ontwikkelingen
De definitieve invoering van het elektronisch aanvragen past bij een bredere ontwikkeling
naar de modernisering van afgifteprocessen voor rijbewijzen (en andere identificatiemiddelen).
Zo wordt bijvoorbeeld gewerkt aan het online aangeven van het verlies, diefstal of
vermoeden van fraude van een rijbewijs. Hiertoe is de wijziging van de Wegenverkeerswet
1994 in verband met het laten vervallen van de verplichting een proces-verbaal van
aangifte bij de politie op te maken in geval van diefstal of vermissing van het rijbewijs
al gepubliceerd6.
Een andere belangrijke ontwikkeling in relatie tot het digitaal aanvragen van rijbewijzen
is «live enrollment». «Live enrollment» is het ter plaatse, aan de balie, afnemen
van biometrische gegevens (gezichtsopname, vingerafdrukken en handtekening) van de
aanvrager. In de Kamerbrief over Onderzoeken innovaties dienstverlening paspoorten
van 9 oktober 20207 en in de brief van 8 juli 20228 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de voortgang van «live enrollment». Het door
het Ministerie van BZK eind 2021 opgezette project Modernisering Afname Biometrie
heeft als hoofddoel de geprinte pasfoto uit te faseren. Naar aanleiding van de voortgangsbrief
reisdocumenten en de uitkomsten van de zelfevaluatie van 30 januari 20259 wordt binnen het Ministerie van BZK op dit moment gewerkt aan de ontwikkeling van
een generiek koppelvlak voor het aansluiten van apparatuur van verschillende aanbieders
op de systemen voor de aanvraag en uitgifte van reisdocumenten. Dit generieke koppelvlak
biedt belangrijke kansen, zoals samenwerking met zowel het Ministerie van Buitenlandse
Zaken als de RDW, waarbij dezelfde apparatuur gebruikt kan worden voor verschillende
aanvraagprocedures, bijvoorbeeld visumaanvraag en het (digitaal) aanvragen van rijbewijzen.
2.1.4 Voordelen elektronische aanvraag rijbewijzen
De belangrijkste reden om het elektronisch aanvragen van rijbewijzen nu definitief
wettelijk en landelijk in te voeren is allereerst dat het aanvraagproces voor burgers
toegankelijker wordt. De aanvraag kan meer plaats- en tijdsonafhankelijk plaatsvinden,
omdat men niet gebonden is aan de openingstijden van gemeentebalies, waar vaak alleen
op afspraak een aanvraag kan worden ingediend. De aanvrager hoeft voor het doen van
een aanvraag daarnaast niet in de eigen gemeente aanwezig te zijn.
Ten tweede beoogt dit systeem fraude bij de verstrekking van een rijbewijs te voorkomen,
omdat én aan de balie én geautomatiseerd een fotovergelijking wordt gedaan (1:1 en
1:N-vergelijking). Verder wordt bij de elektronische aanvraag van het rijbewijs gebruik
gemaakt van het overheidsmiddel DigiD met betrouwbaarheidsniveau minimaal substantieel.
Bij het afhalen van het rijbewijs bij de gemeentebalie wordt, net als bij de reguliere
aanvraag, de identiteit van de persoon die het rijbewijs afhaalt, vastgesteld en vergeleken
met de gegevens op het rijbewijs.
Voordat de aanvraag kan plaatsvinden, is vastgesteld dat de foto aan de voorwaarden
voldoet voor een identiteitsdocument. Deze liggen vast in een fotomatrix, gebaseerd
op de ICAO normen10. Bij deze normen moet men onder meer denken aan het formaat van de foto, of de foto
recht van voren is genomen, scherp, met voldoende contrast en gedetailleerd is.
Door de foto’s elektronisch aan te leveren, zijn de foto’s die opgenomen worden in
het rijbewijzenregister en op het rijbewijs van een hogere kwaliteit. Dit kwaliteitsverschil
is te verklaren doordat de foto’s bij de fysieke aanvragen aan de gemeentebalie eerst
door de fotograaf worden afgedrukt, in de backoffice van de gemeente worden gescand
en vervolgens naar de RDW worden gestuurd. Deze handelingen hebben negatieve invloed
op de kwaliteit van de foto in het rijbewijzenregister. De hogere kwaliteit van de
digitale foto’s leidt dan ook tot een betere identiteitscontrole door gemeente, RDW
en handhavende instanties.
Tot slot zorgt het elektronisch aanvragen voor een eenvoudiger en efficiënter proces
bij de gemeenten en de RDW. De RDW krijgt de foto’s rechtstreeks toegestuurd en is
niet meer afhankelijk van een gescande versie via de gemeente. Daarmee zijn minder
handelingen bij de gemeente nodig en is het proces minder foutgevoelig en efficiënter.
2.1.5 Experiment
Bovengenoemde voordelen waren aanleiding om in 2018 een experiment te starten samen
met gemeenten (vertegenwoordigd door de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (hierna:
NVVB) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG)) om het elektronisch
aanvragen van rijbewijzen mogelijk te maken11. Omdat hier in Nederland nog geen ervaring mee was, is besloten om eerst een experiment
te starten met een beperkt aantal gemeenten. In de algemene maatregel van bestuur
waarin het experiment is geregeld, is opgenomen dat burgers in bij ministeriële regeling
aangewezen gemeenten hun rijbewijs elektronisch kunnen verlengen of vervangen. In
de loop van het experiment en mede door het uitbreken van COVID-19 zijn alle gemeenten
van Nederland uitgenodigd om het elektronisch aanvragen van rijbewijzen mogelijk te
maken.
In het experiment werd het mogelijk om een rijbewijsaanvraag elektronisch in te dienen
als er al eerder een Nederlands rijbewijs was afgegeven aan de aanvrager, met uitzondering
van een aanvraag in verband met vermissing of diefstal van het rijbewijs. Het ging
tijdens het experiment dus om vernieuwingen, categorie uitbreidingen en nieuwe afgiften
na ongeldigheid. De identiteit van deze aanvragers is in het kader van de afgifte
van een eerder rijbewijs al vastgesteld en dus is de foto van deze aanvragers reeds
opgenomen in het rijbewijzenregister. Dit is een vereiste om de elektronisch ingediende
foto te kunnen vergelijken met de eerder ingediende foto.
Hiermee komt het overgrote gedeelte van de aanvragen in aanmerking om elektronisch
te worden ingediend. In het experiment zijn al eisen gesteld aan de fotograaf en de
authenticatie van de aanvrager.
Zo diende gebruik te worden gemaakt van een authenticatiemiddel dat tenminste voldeed
aan betrouwbaarheidsniveau «substantieel» zoals dat in de eIDAS-verordening12 is weergegeven.
2.1.6 Resultaten experiment
De gemeenten die hebben deelgenomen aan de proef geven over het algemeen aan dat zij
tevreden zijn over het proces en dat zij ook merken dat de gebruikers er tevreden
over zijn. Gedurende het experiment13 zijn steeds meer gemeenten onder de experimenteerregeling gaan vallen. Uit de evaluatie
blijkt ook dat veel gemeenten vragen om een voortzetting en verdere uitrol van het
elektronisch aanvragen van rijbewijzen. Zij zien graag dat het experiment wordt voortgezet.
Ook de RDW is voorstander van voortzetting door middel van een wetswijziging.
Binnen het proces is, zoals hierboven al benoemd, veel aandacht voor de fraudebestendigheid.
Tijdens het experiment is gebleken dat het proces veilig is. Door de uitgevoerde controles
waarbij de foto digitaal werd vergeleken met een eerdere foto van de aanvrager zijn
onjuiste en verdachte situaties opgemerkt die anders buiten beeld waren gebleven.
Bij de afgifte wordt de foto nog steeds gecontroleerd aan een fysieke balie waardoor
ook dat controle-element gewaarborgd blijft.
Uit het onderzoek blijkt verder dat gemeenten voor het elektronisch aanvragen van
rijbewijzen minder taken hoeven uit te voeren, terwijl de RDW meer taken moet uitvoeren.
Bij voortzetting zal een nieuwe verdeelsleutel opgesteld moeten worden met betrekking
tot de ontvangen leges, waarin de partijen worden vergoed naar de uitgevoerde werkzaamheden.
Aan de hand van de positieve resultaten van het experiment bij de betrokkenen en de
voordelen die het digitaal aanvragen van rijbewijzen biedt voor de kwaliteit van de
foto wordt voorgesteld om het elektronisch aanvragen van een rijbewijs definitief
in te voeren en er een structurele landelijke regeling van te maken. Hiermee wordt
het in alle gemeenten definitief mogelijk om naast een aanvraag aan de balie ook via
een elektronische aanvraag een rijbewijs te verlengen.
2.2 Betrokken partijen
De Minister van IenW, de Minister van Justitie en Veiligheid (hierna: JenV), gemeenten
en de RDW zijn betrokken bij de uitgifte van rijbewijzen. De gemeenten worden vertegenwoordigd
door de VNG en de NVVB. De Minister van IenW draagt de beleidsverantwoordelijkheid
voor deze wijziging. De Minister van JenV is verantwoordelijk voor de wetgeving rondom
identificatie in Nederland. Dit omvat de Wet op de identificatieplicht (hierna: WID)
en de Wet identificatie bij dienstverlening.
Omdat het uitvoering geven aan de mogelijkheid tot het elektronisch aanvragen van
rijbewijzen, het uitvoeren, vaststellen en het vastleggen van fotocontroles nieuwe
taken oplevert voor de RDW, moet ook de Staatssecretaris van BZK op grond van de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen, dit wetsvoorstel medeondertekenen.14 De RDW is in dit traject verantwoordelijk voor de applicatie die de elektronische
aanvraag mogelijk maakt. Ook voert de RDW de fotocontrole uit en personaliseert het
rijbewijs in dit traject. Daarnaast draagt de RDW zorg voor de erkenning van en het
toezicht op de fotografen.
Gemeenten krijgen bij het elektronisch aanvragen van het rijbewijs een andere rol.
Zij zijn bij het elektronisch aanvragen niet meer betrokken bij de aanvraag, omdat
burgers deze thuis doen in plaats van aan de gemeentebalie. Het wordt echter voor
burgers ook mogelijk om de digitale foto en handtekening bij de gemeente te gebruiken
en bij de balie een aanvraag te doen. Daardoor wordt de aanvraag wel aan de balie
gedaan maar op een andere manier dan de huidige manier waarbij burgers met een geprinte
pasfoto naar het gemeentehuis gaan en daar een aanvraag doen. De mogelijkheid om met
geprinte foto’s naar het gemeentehuis te gaan, blijft bestaan voor mensen die om hun
moverende redenen geen gebruik kunnen of willen maken van het elektronisch aanvragen.
Burgers krijgen bij het aanvragen een andere rol. Een aanvrager kan gebruik maken
van het nieuwe systeem met een elektronische aanvraag bij vervangen of verlengen van
het rijbewijs. Zoals hierboven reeds is aangegeven zal het elektronisch aanvragen
van het rijbewijs voor de burger een eenvoudigere en minder tijdrovende procedure
zijn dan bij een aanvraag aan het loket. Het blijft uiteraard altijd mogelijk om de
aanvraag tot verlenging van het rijbewijs fysiek bij het gemeenteloket te doen.
3 Hoofdlijnen wetsvoorstel
3.1 Inleiding
Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om het experiment elektronisch aanvragen van
het rijbewijs en de gedoogfase te vervangen door op wettelijke basis te regelen dat
de aanvraag voor verlenging of vervanging van een rijbewijs ook elektronisch kan plaatsvinden.
Een eerste aanvraag kan daarnaast met een digitaal vastgelegde foto en handtekening
aan de gemeentebalie plaatsvinden. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de wens van
burgers en overheden. Deze ontwikkeling past in de huidige digitalisering van Nederland.
Steeds meer diensten worden via online transacties geleverd. Ook de overheid moet
moderniseren en gaat mee in deze ontwikkeling. Het Regeerakkoord Vertrouwen in de
toekomst (2017–2021) benadrukte al dat aanpassing aan de elektronische samenleving
van de overheid niet alleen noodzakelijk is, maar dat het ook mogelijkheden biedt
voor een betere dienstverlening. Deze lijn is voortgezet in het Regeerakkoord Omzien
naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst (2021–2025), waarin ingezet wordt op het
verbeteren van de toegankelijkheid van elektronische overheidsdiensten, met behoud
van alternatieven voor elektronische overheidscommunicatie.
Ook in het Regeerakkoord van 13 september 2024 dat de uitwerking van het hoofdlijnenakkoord
van 16 mei 2024 omvat, is aandacht voor digitalisering. Het kabinet werkt met relevante
partners aan een Nederlandse Digitaliseringsstrategie die richting geeft aan de brede
doorontwikkeling van waardengedreven en doelmatige digitalisering in de samenleving
en binnen de overheid. Het Coalitieakkoord 2026–2030 «Aan de slag, bouwen aan een
beter Nederland» van 30 januari 2026 stelt tenslotte dat de overheid digitaal betrouwbaar,
toegankelijk, efficiënt en weerbaar moet zijn. Het mogelijk maken van het elektronisch
aanvragen van rijbewijzen draagt hieraan bij.
3.2 Het elektronische proces
Momenteel liggen de aanvraag, de afgifte en de uitreiking van identiteitsdocumenten
onder een vergrootglas. Dit komt omdat in de afgelopen jaren meerdere malen (pogingen
tot) fraude zijn gedaan met identiteitsdocumenten15. Het elektronisch aanvragen van rijbewijzen is voor het rijbewijs een goede bijdrage
aan het tegengaan van fraude. De fotovergelijkingssoftware bij de RDW kan namelijk
aanvragen met incorrecte informatie eruit filteren en is daarmee een goede aanvulling
op het menselijke proces.
Zoals hierboven al is uitgelegd wordt bij een elektronische aanvraag de foto die wordt
gebruikt bij de aanvraag vergeleken met de foto die al in het rijbewijzenregister
van de aanvrager is opgenomen. Na de inwerkingtreding van dit voorstel van wet zal
er ook een vergelijking plaatsvinden met andere foto’s in het register om te controleren
of de persoon op de foto niet al voorkomt in het rijbewijzenregister. Hiermee wordt
het nagenoeg onmogelijk om een rijbewijs aan te vragen met de identiteit van iemand
anders als een van beiden al voorkomt in het rijbewijzenregister16. De verplichting om een contactmoment te hebben met een bevoegd ambtenaar van de
gemeente blijft bestaan. Bij de afgifte van het rijbewijs zal de identiteit van de
aanvrager nogmaals goed gecontroleerd worden. Foto's die niet afkomstig zijn van een
erkende fotograaf en niet aan de eisen van de pasfoto voldoen, worden niet geaccepteerd
voor een elektronische rijbewijsaanvraag.
Het beoogde proces van een elektronische aanvraag ziet er als volgt uit:
1. De aanvrager laat een digitale foto maken bij een door de RDW erkende fotograaf of
fotocabine en zet een handtekening die elektronisch wordt vastgelegd. De fotograaf
zal de aanvrager vragen om zijn e-mailadres en/of mobiele telefoonnummer, om dit samen
met de pasfoto en handtekening door te sturen naar de RDW. In dit stadium vindt de
eerste controle plaats door de software van de dienstverlener. Deze controle zorgt
voor een melding als de foto niet voldoet aan de ICAO normen waardoor er gelijk een
nieuwe foto kan worden gemaakt en de uitval in het verdere proces geminimaliseerd
wordt.17
2. Tijdens het uploaden van de pasfoto in het systeem van de RDW vindt automatisch nogmaals
een controle plaats of de pasfoto voldoet aan de daaraan gestelde kwaliteitseisen
en of de foto van de erkende fotograaf afkomstig is. De aanvrager krijgt na deze controle
bericht van de RDW via e-mail of SMS met de mededeling of de pasfoto geschikt is voor
het doen van een elektronische aanvraag. Als niet wordt voldaan aan de genoemde twee
vereisten, dan wordt de pasfoto met aanvraagcode niet bij de RDW geregistreerd en
krijgt de aanvrager bericht dat de foto niet voldoet. Zijn de gegevens wel akkoord
dan ontvangt de aanvrager een aanvraagcode en kan hij een elektronische aanvraag indienen.
3. De aanvrager logt op een vertrouwde plek in op de webdienst «Online verlengen rijbewijs»
met zijn DigiD met extra ID-controle (DigiD met betrouwbaarheidsniveau minimaal substantieel).
In deze webdienst dient de aanvrager bij de aanvraag de unieke code die hij heeft
ontvangen in te voeren om zo de foto en handtekening te koppelen aan de aanvraag.
Bij de aanvraag verklaart de burger door middel van een vinkje dat de op het scherm
getoonde pasfoto en handtekening van hem zijn.
4. De aanvrager krijgt de categorie of categorieën getoond die hij op het rijbewijs krijgt.
Ook kan de aanvrager zien waarom hij een categorie niet krijgt, bijvoorbeeld vanwege
het ontbreken van een benodigde medische keuring.
5. Na ontvangst van de aanvraag wordt door de RDW geautomatiseerd de pasfotovergelijking
uitgevoerd. Daarbij wordt de aangeleverde pasfoto vergeleken met de pasfoto van het
laatst afgegeven rijbewijs van de rijbewijshouder (de 1:1 controle).
6. Na een succesvolle elektronische aanvraag en de benodigde controles zal de RDW het
proces van productie, personalisatie van het rijbewijs en de levering van het rijbewijs
aan het bezorgbedrijf in gang zetten. Het rijbewijs wordt bezorgd bij de gemeente
waar de aanvrager is ingeschreven in de basisregistratie personen.
7. De RDW stuurt een bericht naar de aanvrager dat hij zijn rijbewijs bij de gemeente
kan ophalen als de aanvraag elektronisch is gedaan.
8. De aanvrager gaat naar de gemeente waar hij woonachtig is om het rijbewijs op te halen.
Hierbij wordt de identiteit van de aanvrager nogmaals vastgesteld door de baliemedewerker.
Het blijft ook mogelijk om een aanvraag te doen bij de gemeentebalie. Dit kan op twee
manieren. Allereerst blijft de mogelijkheid om een aanvraag met een fysieke foto aan
de balie te doen. De tweede optie is een aanvraag aan de balie met een digitaal vastgelegde
foto van een erkende fotograaf. Bij een aanvraag met een digitaal vastgelegde foto
en handtekening zijn de stappen 1 en 2 van de elektronische aanvraag gelijk: de aanvrager
maakt een foto en zet zijn handtekening. Hij krijgt een bericht als de foto geschikt
is.
Het verschil met de elektronische aanvraag is dat de aanvrager naar de balie van het
gemeentehuis gaat waar hij woonachtig is. De betrokken baliemedewerker zal de digitale
foto op kunnen halen via de code die de aanvrager heeft gekregen en de aanvraag kunnen
indienen bij de RDW.
Als de aanvraag is ingediend bij de gemeente en het rijbewijs is ontvangen, laat de
gemeente de aanvrager weten dat het rijbewijs kan worden opgehaald.
3.3 Taken fotocontrole van de RDW
Met dit wetsvoorstel wordt ook een nieuwe taak aan de RDW opgedragen met betrekking
tot de fotocontrole. In het nieuwe artikel 4b, eerste lid, onder g2, wordt de RDW
belast met het uitvoeren, vaststellen en vastleggen van de fotocontrole ten behoeve
van het verkrijgen van een rijbewijs. Onderdeel hiervan is controleren of de foto
authentiek is. Dit is voor rijbewijzen in het bijzonder van belang omdat Nederlandse
rijbewijzen in de WID zijn aangewezen als documenten waarmee in de bij de wet aangewezen
gevallen de identiteit van personen kan worden bepaald. Alleen al om die reden dienen
de gegevens op het rijbewijs authentiek te zijn. Indien er fraude vermoed wordt, zal
de RDW hiervan melding maken bij de bevoegde autoriteiten (zoals de Koninklijke Marechaussee
en OM).
De RDW heeft op dit moment al de taak van beheerder en verwerkingsverantwoordelijke
van het rijbewijzenregister. Gelet op de ontwikkelingen met de digitale foto’s en
het digitaal aanvragen van rijbewijzen is het wenselijk om de RDW naast de taak om
foto’s te beoordelen voor een aanvraag van een rijbewijs ook een taak te geven ten
behoeve van het controleren van foto’s om zodoende fraude tegen te gaan. De resultaten
van een dergelijk onderzoek, dat door een buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna:
boa) van de RDW kan worden uitgevoerd, worden dan doorgegeven aan de bevoegde autoriteiten.
Zoals elders in deze toelichting al is beschreven wordt bij de aanvraag van een rijbewijs
door de RDW een stappenplan uitgevoerd met onder andere fotocontroles. Op dit moment
zijn er twee controles die worden uitgevoerd met het oog op de aanvraag van het rijbewijs.
De eerste stap is het beoordelen of de pasfoto geschikt is voor de digitale aanvraag
van een rijbewijs (voldoet de pasfoto aan de ICAO normen), vervolgens wordt in stap
twee vastgesteld of de persoon die het rijbewijs aanvraagt een foto van zichzelf aanlevert.
Tijdens het experiment en de gedoogfase bestond de fotocontrole uit voornoemde controles
(ICAO en 1:1).
Met de nieuwe taak die wordt opgedragen aan de RDW zal verdergaand toezicht kunnen
worden gehouden op de juistheid van de gegevens in het rijbewijzenregister en daarmee
op de correcte afgifte van rijbewijzen en het kunnen vaststellen of sprake is van
een authentieke pasfoto. De twee nieuwe controles zijn de controle of de foto van
de erkende fotograaf afkomstig is en het uitvoeren van de vergelijking van één foto
op alle foto's in het rijbewijzenregister (de zogenaamde 1:N controle).
Bij de 1:N controle zal de aangeleverde foto geautomatiseerd vergeleken worden met
andere foto’s in het register. Hierdoor wordt vastgesteld of de betreffende foto al
aanwezig is in het register en toebehoort aan een andere persoon.
Daarnaast wordt vastgesteld of een foto authentiek is en dat er dus geen wijzigingen
in de originele foto zijn aangebracht. De RDW kan door deze controle vaststellen of
de foto daadwerkelijk afkomstig is van de verzendende erkende fotograaf en de door
hem opgegeven apparatuur. Dit gebeurt door middel van een onderzoek naar (patronen
in) de foto. Dit is een verdergaande controle dan het enkel controleren of de foto
uniek is. Deze controle is van belang omdat met de huidige technische ontwikkelingen
het zeer eenvoudig is om foto’s elektronisch te bewerken. Dit kan tot gevolg hebben
dat de persoon op de pasfoto bedoeld of onbedoeld niet langer op een realistische
wijze is afgebeeld en de rijbewijshouder niet meer goed te identificeren is. Een voorbeeld
van een bewuste bewerking is het zogenaamde «fotomorphen», waarbij de afbeelding van
twee personen wordt vermengd om identiteitsfraude mogelijk te maken. Een onbewuste
bewerking kan ontstaan na bewerking met een fotoapp. Het is niet altijd eenvoudig
op te merken of bijvoorbeeld de ogen groter zijn gemaakt of de oogkleur is aangepast.
Al deze wijzigingen van de pasfoto kunnen de identificatie, bijvoorbeeld door politie
of andere handhavende instanties bemoeilijken en zijn dus ongewenst.
Als de geautomatiseerde controle onvoldoende zekerheid geeft, zoals wanneer een foto
gemorpht is, zal een daartoe speciaal opgeleide medewerker van de RDW de foto handmatig
controleren. Mocht deze medewerker twijfels over de authenticiteit van de foto hebben,
dan kan een boa van de RDW onderzoek doen. Indien de boa tot de conclusie komt dat
er sprake is van fraude met de aangeleverde foto dan zal dit altijd gemeld worden
aan de bevoegde autoriteiten. Als daar aanleiding toe is, kunnen de resultaten van
een onderzoek ook worden gebruikt in het kader van toezicht op de erkende fotograaf.
3.4 Erkenning fotografen
Met het onderhavige wetsvoorstel worden ook enkele artikelen van de Wegenverkeerswet
1994 gewijzigd die in die wet terecht zullen komen bij inwerkingtreding van MERK.
In MERK zijn de verschillende losse erkenningsregelingen uit de Wegenverkeerswet 1994
vervangen door één basiserkenning met daaronder de verschillende specifieke erkenningen.
Aan deze basiserkenning zijn voorwaarden gekoppeld. De eis van inschrijving in het
Handelsregister is bijvoorbeeld als vereiste voor erkenning naar de basiserkenning
verplaatst. Daarnaast worden eisen toegevoegd aan de basiserkenning met het doel om
wangedrag en criminaliteit te weren. Zo wordt het verplicht om een verklaring omtrent
het gedrag (hierna: VOG) te overleggen en mag er geen sprake zijn van een weigeringsgrond
uit de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
Fotografen zullen om mee te kunnen doen met DAR moeten beschikken over een erkenning
op twee lagen. De eerste laag is een zogenoemde basiserkenning. Met deze erkenning
wordt getoetst of een bedrijf voldoet aan de basiseisen die worden gesteld voor het
hebben en mogen uitvoeren van een of meer specifieke erkenningen in de tweede laag
(zie hiertoe paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting bij MERK)18. Pas wanneer een bedrijf voldoet aan deze algemene eisen en op grond daarvan een
basiserkenning krijgt, kan het erkend worden voor een of meer specifieke erkenningen.
Om te komen tot het voorstel tot het vereisen van een basiserkenning zijn de volgende
uitgangspunten gehanteerd:
– het moet mogelijk zijn om in één keer alle erkenningen in te trekken als aan de basisvoorwaarden
die daaraan zijn verbonden niet wordt voldaan;
– het moet mogelijk zijn om bij criminele activiteiten van een bedrijf, ook anders dan
op het vlak van de erkenningen, de basiserkenning in te trekken; en
– de toelatingseisen voor het uitvoeren van diensten namens de RDW moeten worden aangescherpt,
waarmee de eisen en voorwaarden voor de specifieke erkenningen versoepeld kunnen worden.
In de toelichting op MERK is al aangegeven dat artikel 4aud de basis is voor de specifieke
erkenningen. Erkenningen die niet zien op handelingen met betrekking tot de registratie
van gegevens in het kentekenregister, de fabricage of registratie van kentekenplaten,
de keuring van voertuigen of de inbouw van onderdelen of apparaten in voertuigen zijn
niet mogelijk. Ook is destijds al onderkend dat voor nieuwe specifieke erkenningen
op heel andere terreinen (zoals de fotografenbranche) een wetswijziging nodig is om
de grondslag in het nieuwe artikel 4aud, eerste lid, daartoe uit te breiden. Hiertoe
wordt in dit wetsvoorstel een wijziging van artikel 4aud voorgesteld. Dit ziet specifiek
op de registratie van gegevens in het rijbewijzenregister. Op basis van deze wijziging
kunnen bij algemene maatregel van bestuur de specifieke erkenningen voor fotografen
worden geïntroduceerd.
Zoals in paragraaf 3.3 al is benoemd, wordt geborgd dat er unieke foto’s in het rijbewijzenregister
worden opgenomen. Om die reden wordt bij het elektronisch aanvragen van rijbewijzen
enkel toegestaan de foto door een erkende fotograaf te laten maken en deze rechtstreeks
via een beveiligde verbinding te laten toezenden aan de RDW. Het proces voor fotografen
om erkend te worden en mee te kunnen doen aan dit proces wordt zo efficiënt en laagdrempelig
mogelijk ingericht door de RDW.
In het kader van de erkenning van de fotograaf zullen bij ministeriële regeling19 eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de pasfoto (waaronder eisen rond het bewerken
van de pasfoto), eisen rond de beveiliging van de dataverbinding (de gegevens moeten
via een beveiligd kanaal naar de RDW worden gezonden) en eisen in verband met de bescherming
van persoonsgegevens van de burger (de fotograaf mag bijvoorbeeld geen gegevens van
de burger bewaren).
Het toezicht op de fotografen is geborgd door het gebruik van de juiste software,
middels procesbeschrijvingen en structurele en incidentele bedrijfsbezoeken. Indien
de fotograaf niet voldoet aan de kwaliteitseisen of blijkt dat deze fotobewerkingen
heeft doorgevoerd die niet zijn toegestaan, dan kan een overtreding worden vastgesteld
en een sanctie volgen. Deze sanctie kan inhouden dat er schorsende maatregelen worden
opgelegd, voorwaardelijke intrekking van de erkenning of bij zware of herhaaldelijke
overtredingen zelfs dat de erkenning definitief wordt ingetrokken.20
3.5 Reikwijdte
Bij de invoering van de mogelijkheid tot het doen van een elektronische aanvraag zal
het niet mogelijk zijn om de eerste aanvraag van een rijbewijs elektronisch te doen,
omdat er nog geen pasfoto van de aanvrager aanwezig is in het rijbewijzenregister.
Dit wordt pas mogelijk als op een andere wijze een fotovergelijking kan plaatsvinden.
Bij een eerste aanvraag kan wel gebruik worden gemaakt van een digitale foto en handtekening.
Zoals hierboven in paragraaf 3.2 is aangegeven, wordt in dat geval, na het invoeren
van de code die de aanvrager heeft gekregen, de door de fotograaf gemaakte digitale
pasfoto en handtekening op het scherm getoond en zal de baliemedewerker van de gemeente
ter plekke vaststellen of de aangeleverde pasfoto hoort bij de aanvrager die fysiek
aan de balie staat en die zich legitimeert met een geldig identiteitsdocument. Daarbij
zal net als bij een aanvraag met een geprinte foto, gebruik worden gemaakt van andere
hulpmiddelen zoals het stellen van meerdere identificatievragen aan de betreffende
burger. Dit is conform de huidige werkwijze bij een aanvraag met een fysieke foto.
Belangrijk voor de reikwijdte is dat burgers de keuze hebben om van het oude «conventionele»
proces gebruik te blijven maken. Zij hoeven niet van elektronisch aanvragen gebruik
te maken om hun rijbewijs te vervangen of te vernieuwen en kunnen fysiek aan de gemeentebalie
met een geprinte pasfoto een rijbewijs aanvragen, zoals ook hierboven uitgelegd.
3.6 Fotocontrole
De elektronische aanvraag van het rijbewijs is slechts mogelijk nadat door de RDW
is vastgesteld dat de door de erkende fotograaf verzonden foto aan de gestelde eisen
voldoet. Hierbij worden twee zaken elektronisch getoetst die bij een fysieke aanvraag
visueel door de medewerker van de gemeente worden beoordeeld. Ten eerste wordt getoetst
of de foto voldoet aan de eisen die aan de pasfoto gesteld zijn. Hierbij gaat het
om de geldende eisen voor pasfoto’s die gebruikt worden voor identiteitsdocumenten.21 Vervolgens wordt gekeken of de foto van de aanvrager/rijbewijshouder is. De door
de erkende fotograaf verzonden foto wordt door speciaal hiervoor ontworpen software
vergeleken met de foto van het laatst afgegeven rijbewijs van de rijbewijshouder in
het register. Het resultaat van de vergelijking wordt weergegeven in een vergelijkingsscore.
Ligt de vergelijkingsscore onder een van tevoren door RDW bepaalde waarde dan wordt
de opgeslagen pasfoto en de nieuwe digitale pasfoto handmatig door een expert beoordeeld.
Het resultaat van deze beoordeling wordt gedocumenteerd en leidt tot afkeuring van
de aanvraag dan wel het doorgaan van de rijbewijsaanvraag. Ook steekproefsgewijs zal
naast de elektronische beoordeling een beoordeling door een deskundige expert van
de RDW plaatsvinden.
Door het versturen van digitale pasfoto’s en het bijbehorende verificatieproces wordt
voorkomen dat verwisselingen van pasfoto’s niet worden opgemerkt. Bij een aanvraag
bij een balie van de gemeente vindt naast bovenstaande beoordeling ook identificatie
plaats aan de hand van een vergelijking van de pasfoto, de burger en een reeds uitgegeven
identiteitsbewijs door de gemeenteambtenaar.
Heel sporadisch is het elektronisch niet vast te stellen of de pasfoto van dezelfde
persoon is. Dit komt bijvoorbeeld doordat iemands uiterlijk in tien jaar sterk is
veranderd of omdat de oude foto in het register van onvoldoende kwaliteit is. De betrokkene
krijgt dan bericht dat hij of zij de aanvraag fysiek bij de gemeente moet doen.
3.7 Uitkomsten waarde-onderzoek DAR
In de rijbewijsketen worden door gemeenten en door de RDW kosten gemaakt. Bij gemeenten
wordt onder andere de identiteit vastgesteld en de aanvraag en afgifte verwerkt. De
RDW is onder andere belast met de ondersteuning van de gemeenten bij het aanvraagproces,
met de (veiligheid van) productie en verzending van rijbewijzen. Daarnaast is de RDW
verantwoordelijk voor de beoordeling van omwisselingsaanvragen van buitenlandse rijbewijzen.
Bij fysieke aanvragen komt de aanvrager twee keer naar het gemeenteloket. Bij een
elektronische aanvraag verricht de RDW meer handelingen, onder andere de controle
op identiteit aan de hand van de nieuwe en oude pasfoto in het register.
Ecorys heeft in opdracht van het Ministerie van IenW een waarde-onderzoek uitgevoerd
naar de verschillen van kostenverdeling tussen een fysieke aanvraag en een elektronische
rijbewijsaanvraag. Dit rapport is op 16 september 2024 aangeboden aan de beide Kamers
der Staten-Generaal22. Op basis van de conclusies van dit rapport is in overleg met betrokken partijen
besloten dat bij een elektronische aanvraag een vergoeding van gemeenten naar de RDW
plaatsvindt per elektronische rijbewijsaanvraag bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel,
om zo de activiteiten van de RDW te kunnen financieren. Ook is er een aanvullende
afspraak tussen beide partijen gemaakt over de verdeling van kosten bij aanvragen
aan de gemeentebalie met een digitale foto en handtekening. In deze situatie zal er
ook per aanvraag een vergoeding van gemeenten naar de RDW plaatsvinden voor de financiering
van de activiteit bij de RDW, vanaf het moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel.
In een dergelijke verdeelsleutel was nog niet voorzien.
3.7.1 Gemeentelijke leges, rijkskostencomponent, totale tarief voor een standaardrijbewijs
en DAR-vergoeding voor RDW
Uit artikel 111, eerste, vijfde en zesde lid volgt dat een rijbewijs op aanvraag en
tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief wordt afgegeven. Bij een aanvraag
bij de burgemeester wordt het tarief vastgesteld door de burgemeester bij plaatselijke
verordening. Uit het zesde lid van artikel 111 volgt dat het vastgestelde tarief is
opgebouwd uit gemeentelijke leges en de vergoeding die door de burgemeester aan de
RDW verschuldigd is voor de werkzaamheden die door de RDW worden verricht. Deze vergoeding
wordt de rijkskostencomponent genoemd. Na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
wordt het mogelijk voor de RDW om bij een digitale aanvraag een zogenaamde DAR-vergoeding
in rekening te brengen. Deze vergoeding komt boven op de productiekostenvergoeding
en is een gevolg van de extra werkzaamheden die de RDW verricht.
3.8 Rijksbegroting
Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de rijksbegroting. De RDW is een tariefgestuurde
organisatie en kan in overleg met het Ministerie van IenW de tarieven voor haar dienstverlening
aanpassen. Als blijkt dat het aanvraagproces als geheel goedkoper kan worden in de
keten, dan betekent dit ook een kostenbesparing voor de burger. De verwachting is
dat dit op termijn mogelijk zal zijn omdat het elektronisch proces in principe goedkoper
is dan het conventionele aanvraagproces aan de gemeentebalie. Dit zal met name het
geval zijn als de volumes van digitale aanvragen sterk gaan toenemen. Mocht deze situatie
zich voordoen dan zal het Ministerie van IenW samen met de RDW en de VNG deze kosten
en ook de kostenverdeling tussen gemeenten en de RDW opnieuw gezamenlijk evalueren.
4 Verhouding tot fundamentele rechten
Op grond van artikel 16, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (hierna: VWEU; Pb2016/C 202/1) heeft eenieder recht op bescherming van
zijn persoonsgegevens. In het tweede lid is een rechtsgrondslag gecreëerd voor het
stellen van voorschriften betreffende de bescherming van natuurlijke personen ten
aanzien van de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties
van de Unie, alsook door de lidstaten, bij de uitoefening van activiteiten die binnen
het toepassingsgebied van het recht van de Unie vallen, alsmede de voorschriften betreffende
het vrij verkeer van die gegevens. Ter uitvoering van deze opdracht is de AVG vastgesteld.
Met dit wetsvoorstel vindt de verwerking van persoonsgegevens plaats in overeenstemming
met de AVG. Dit wordt hieronder verder toegelicht.
In artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest;
2016/C 202/02) is het recht op eerbiediging van het privéleven opgenomen. Dit kent
dezelfde reikwijdte en inhoud als artikel 8 van Europees Verdrag tot bescherming van
de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM; Trb. 1951, 154), dat hieronder nog nader aan de orde zal komen. In artikel 8 van het Handvest is
het recht vastgelegd van eenieder op bescherming van persoonsgegevens. Op basis van
het tweede lid moeten deze gegevens eerlijk worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden
en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag
waarin de wet voorziet. Eenieder heeft recht op toegang tot de over hem verzamelde
gegevens en op rectificatie daarvan. Op basis van het derde lid ziet een onafhankelijke
autoriteit toe op de naleving.
In het internationale recht is het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer
verder gewaarborgd in artikel 8 van het EVRM en in artikel 17 van het Internationaal
verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR; Trb. 1969, 99), waarin het recht op privéleven wordt beschermd. Artikel 8 van het EVRM eist dat
als inbreuken op het recht op eerbiediging van het privéleven plaatsvinden, deze voorzien
moeten zijn in de wet en noodzakelijk moeten zijn op grond van een aantal nader aangegeven
gronden. Daarnaast moet een inbreuk voldoen aan de eisen van proportionaliteit en
subsidiariteit. Artikel 17 van het IVBRP bepaalt dat een ieder recht heeft op bescherming
tegen inmenging of aantasting van zijn privéleven door de wet. Daarnaast worden persoonsgegevens
beschermd als een onderdeel van de persoonlijke levenssfeer in de zin van artikel 10
van de Grondwet. Artikel 10, eerste lid, van de Grondwet erkent het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer en schrijft voor dat inperkingen daarop bij of krachtens
wet in formele zin moeten zijn geregeld. Het tweede en derde lid van artikel 10 van
de Grondwet verlangen van de wetgever nadere maatregelen over het omgaan met persoonsgegevens.
De AVG voorziet materieel grotendeels in de regelgeving waartoe artikel 10, tweede
en derde lid, van de Grondwet opdraagt.
Zoals in dit voorstel al is aangegeven zal bij de 1:N controle de aangeleverde foto
geautomatiseerd vergeleken worden met andere foto’s in het register. Hierdoor wordt
vastgesteld of de betreffende foto al aanwezig is in het register en toebehoort aan
een andere persoon. Een gezicht van een natuurlijke persoon is een element dat kenmerkend
is voor de fysieke identiteit van de betrokken natuurlijke persoon. In de beschreven
situatie moet een pasfoto worden gezien als biometrisch persoonsgegeven als bedoeld
in artikel 4 van de AVG. Gelet op de bijzondere privacygevoeligheid van deze gegevens
gelden daarvoor specifieke eisen. Artikel 9 van de AVG bevat een verbod om deze gegevens
te verwerken, behoudens uitzondering. Deze verwerking van persoonsgegevens past onder
de specifieke uitzonderingsgrond voor de verwerking van biometrische gegevens, zoals
bedoeld in artikel 9, tweede lid, onderdeel g, van de AVG: de verwerking is noodzakelijk
om redenen van zwaarwegend algemeen belang, op grond van Unierecht of lidstatelijk
recht, waarbij de evenredigheid met het nagestreefde doel wordt gewaarborgd, de wezenlijke
inhoud van het recht op bescherming van persoonsgegevens wordt geëerbiedigd en passende
en specifieke maatregelen worden getroffen ter bescherming van de grondrechten en
de fundamentele belangen van de betrokkene. Authenticatie is in het wetsvoorstel gedefinieerd
als elektronisch proces voor de verificatie en bevestiging van de identiteit van een
natuurlijke persoon of van de oorsprong en integriteit van gegevens.
De RDW is op grond van artikel 126 van de Wvw 1994 verwerkingsverantwoordelijk voor
het rijbewijzenregister en verantwoordelijk voor de zuiverheid van het register. In
deze hoedanigheid mag deze dienst, voor de doeleinden genoemd in artikel 126, tweede
lid, Wvw 1994, bijzondere persoonsgegevens verwerken. Een rijbewijzenregister waarin
twee verschillende identiteiten met gelijke biometrie voorkomen, is geen zuiver register.
Met de toevoeging van de 1:N controle aan de wettelijke bepalingen wordt voorzien
in een formeel wettelijke grondslag om dit controlemiddel toe te passen. Het doel
van de inzet van biometrie (de 1:N verwerking) is noodzakelijk voor authenticatiedoeleinden,
de veiligheid en betrouwbaarheid van het rijbewijs als identificatiedocument en voor
bewijs van rijbevoegdheid. Zoals elders in dit wetsvoorstel beschreven is er binnen
het proces van rijbewijsverlening veel aandacht voor de fraudebestendigheid. Dit is
een gevolg van de (pogingen tot) fraude die de afgelopen jaren meerdere malen zijn
gedaan met identiteitsdocumenten. Door het wettelijk mogelijk maken van de 1:N controle
wordt het nagenoeg onmogelijk om een rijbewijs aan te vragen met de identiteit van
iemand anders als een van beiden al voorkomt in het rijbewijzenregister. Het doel
van deze maatregel gericht op het algemeen belang bij de veiligheid en betrouwbaarheid
van het rijbewijs als identificatiemiddel en als bewijs van rijbevoegdheid. Hiermee
is deze inbreuk op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer noodzakelijk in
het belang van de openbare veiligheid, zoals genoemd in het tweede lid van artikel 8
EVRM.
Zoals ook verder in dit wetsvoorstel is toegelicht, is er sprake van een afweging
tussen het algemene belang om identiteitsfraude met het rijbewijs te voorkomen en
daarmee de veiligheid en betrouwbaarheid van het rijbewijs te garanderen enerzijds,
en anderzijds het recht op bescherming van persoonsgegevens van een individu en het
recht op beperkte verwerking van persoonsgegevens. Door dit op deze wijze in te richten
wordt het mogelijk om de persoonsgegevens van het individu beter te beschermen tegen
identiteitsfraude.
De gevallen waarin er twee verschillende identiteiten met gelijke biometrie voorkomen
zijn te verdelen in twee categorieën:
a) Uit de gegevens blijkt dat er een administratieve fout heeft plaatsgevonden. In dat
geval wordt er door experts van de RDW contact gezocht met de betreffende gemeente.
b) Er zijn kenmerken van fraude. In dat geval wordt door de buitengewoon opsporingsambtenaren
van de RDW proces-verbaal opgemaakt en wordt contact gezocht met bevoegde instanties,
zoals politie.
Uiteindelijk wordt de rijbewijsaanvraag hersteld (bij een administratieve fout) of
afgewezen (bij fraude).
Het belang van een zuiver rijbewijzenregister is groot. Indien er identiteitsfraude
wordt gepleegd met het rijbewijs dan zijn de gevolgen voor de betrokkenen groot. Het
rijbewijs is naast het bewijs van rijbevoegdheid ook een identiteitsbewijs waarmee
een groot aantal handelingen binnen Nederland kan worden verricht. Voor criminelen
is het ook een middel om onder de radar te kunnen blijven bij opsporing. In 2023 zijn
er drie gevallen boven water gekomen door kwaliteitssteekproeven. In twee gevallen
werd er tegelijk met een rijbewijsaanvraag, ook een aanvraag voor het paspoort gedaan.
Door de controle van de RDW zijn beide documenten uiteindelijk niet verstrekt en konden
de betrokkenen vervolgd worden.
Wanneer er een hit plaatsvindt, wat inhoudt dat er bij twee identiteiten gelijke biometrie
is aangetroffen, dan zullen speciaal opgeleide documentenexperts van de RDW het geval
beoordelen. Hierbij is in het proces het zogenaamde vier ogen principe gegarandeerd.
Bij een «hit» is er dus altijd sprake van een tweede (en daarna nog een derde) menselijke
beoordeling. Daarnaast wordt er gewerkt met een uitvallijst, waarin enkel de «hits»
opgeslagen worden. Hiermee wordt bepaald op welke documenten handmatige analyse door
de experts nodig is.
Op dit moment is het nog niet voorgekomen dat er een onterechte hit is geweest. Elke
uitval wordt door experts handmatig geanalyseerd en bij de RDW zijn tot op heden geen
gevallen bekend waarin deze analyse onjuist bleek te zijn. Dit betreft op dit moment
enkel de 1:1 fotocontrole, omdat de 1:N controle momenteel nog niet plaatsvindt. De
1:N vergelijking is een nieuwe taak die met dit wetsvoorstel bij de RDW wordt belegd.
Omdat uitval van de 1:N vergelijking ook altijd door experts handmatig wordt geanalyseerd
is de kans op een verkeerde analyse zeer minimaal. Bovendien is adequate rechtsbescherming
gewaarborgd. Indien de rijbewijsaanvraag wordt afgewezen, mede door deze analyse,
dan staat bezwaar en beroep open tegen het besluit om de rijbewijsaanvraag af te wijzen
bij de bevoegde instantie. Daarnaast is het altijd mogelijk om een klacht in te dienen
bij de RDW door de betrokkene en wordt zorg gedragen dat, waar mogelijk, de betrokkene
zijn of haar AVG-rechten kan uitoefenen. In dat geval krijgt de betrokkene ook recht
van inzage in de over hem verzamelde gegevens en op eventuele rectificatie daarvan
als dat aan de orde is.
Gelet op het voorgaande is de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer door de 1:N controle
zodanig gereguleerd en geminimaliseerd dat sprake is van proportionaliteit tussen
de inbreuk in relatie tot het nagestreefde doel, de bestrijding van (identiteits)fraude
en de verkeersveiligheid.
Er is geen andere manier dan de 1:N vergelijking om vast te stellen dat een pasfoto
niet al voorkomt in het rijbewijzenregister bij een ander persoon. Daarvoor is namelijk
een vergelijking met de andere pasfoto’s in het register noodzakelijk. Het alternatief
zou zijn om géén vergelijking te doen of andere vormen van biometrie op te nemen op
het rijbewijs zoals vingerafdrukken.
Op die wijze zou het eveneens lastiger worden om identiteitsfraude te plegen met het
rijbewijs, omdat iemand meer bijzondere persoonsgegevens zou moeten vervalsen. Dat
laatste middel is echter zwaarder, omdat er dan juist meer bijzondere persoonsgegevens
gevraagd en verzameld worden van betrokkenen. Derhalve is tevens voldaan aan het beginsel
van subsidiariteit.
5 Gegevensbescherming
Er is een data protection impact assessment (hierna: DPIA) gemaakt die is voorgelegd
aan de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) samen met het concept van dit wetsvoorstel.
De AP heeft op 20 mei 2025 laten weten geen aanmerkingen te hebben op dit wetsvoorstel.
Wel geeft de AP aan dat zij de fotografen ziet als verwerkingsverantwoordelijke voor
het verwerken van persoonsgegevens.
Dat de feitelijke verwerking vrijwel geheel plaatsvindt binnen de regels die de RDW
stelt, doet hier, volgens de AP, niets aan af. De DPIA is op dit punt aangepast.
Het gevolg van de verwerkingsverantwoordelijkheid is dat de erkenninghouder bepaalde
plichten heeft, waaronder het behandelen van een inzageverzoek voor een klant. Het
is niet in alle gevallen voor een verwerkingsverantwoordelijke nodig om een DPIA op
te stellen. Een erkenninghouder kan bijvoorbeeld ook een privacystatement opstellen,
waarin hij aangeeft op welke manier hij aan zijn verplichtingen voldoet. Dit privacystatement
moet dan wel inzichtelijk zijn.
6 Overeenstemming met regels inzake vrij verkeer van diensten
De afgifte van rijbewijzen is in algemene zin een dienst in het kader van betrekkingen
in overheidsdienst dan wel in het kader van openbaar gezag (uitzondering artikelen 45,
lid 4 en artikel 51 en 62 van het EU-Werkingsverdrag). Om die reden is dit geen economische activiteit. De medewerking van fotografen
in dit proces betreft wel een economische dienstverlening, omdat de fotografen louter
ondersteunende en voorbereidende taken vervullen ten behoeve van de instantie (gemeente/RDW)
die door het nemen van de eindbeslissing daadwerkelijk het openbaar gezag uitoefent.
Om deze redenen worden de activiteiten van de fotografen niet beschouwd als deelname
aan de betrekkingen in overheidsdienst dan wel uitoefening van openbaar gezag.
In artikel 4b, eerste lid, onder j, is de taak van de RDW vastgelegd tot het verlenen,
schorsen, wijzigen en intrekken van erkenningen en bevoegdheden, in onderdeel k van
het eerste lid van artikel 4b is vastgelegd dat de RDW gehouden is tot toezicht op
de naleving van de verplichtingen die voortvloeien uit de in onderdeel j bedoelde
erkenningen en bevoegdheden. In artikel 4aud wordt met deze wijziging vastgelegd dat
ook fotografen erkend kunnen worden en onder het erkenningenstelsel vallen voor het
elektronisch vastleggen en aan de RDW verzenden van een pasfoto en een handtekening
ten behoeve van de elektronische aanvraag van het rijbewijs. Fotografen van alle EU-lidstaten
komen voor erkenning in aanmerking, al zal de erkenning gelden voor activiteiten die
plaatsvinden op de door de fotograaf opgegeven in Nederland gelegen locatie of locaties.
Hiermee is deze bepaling indirect discriminerend. Deze beperking voor fotografen is
noodzakelijk en proportioneel omdat de RDW toezicht moet kunnen houden op de aan de
erkenning verbonden voorschriften zodat er geen risico bestaat dat personen uiteindelijk
niet juist kunnen worden geïdentificeerd of dat onbevoegde mensen een rijbewijs krijgen.
Daardoor komen immers de openbare orde en/of de verkeersveiligheid in het geding.
Om toezicht te kunnen houden moet de RDW controles ter plaatse bij de fotograaf kunnen
uitvoeren. De RDW heeft in het buitenland geen rechtsmacht en praktische mogelijkheden
om dat te doen.
7 Bedrijfseffecten en administratieve lasten
Het voorstel heeft gevolgen voor de administratieve lasten van de burgers die het
rijbewijs elektronisch aanvragen en voor de fotografen die op grond van deze regeling
worden erkend. De gevolgen voor de burgers hebben betrekking op de kosten die samenhangen
met de aanvraag en afgifte van een nieuw rijbewijs. De gevolgen voor de fotografen
hebben betrekking op de kosten die gemaakt worden bij het verkrijgen (eenmalig) en
behouden (jaarlijks) van de erkenning. De RDW heeft de administratieve lasten berekend
conform het Handboek Meting Regeldrukkosten van het Ministerie van Economische Zaken
en Klimaat.23
7.1 Burgers
De administratieve lasten vanwege de elektronische aanvraag hebben zowel betrekking
op de kosten als op het tijdsbeslag die per burger gemoeid zijn met een elektronische
aanvraag in vergelijking met een fysieke aanvraag bij het gemeentehuis.
Fysieke rijbewijsaanvraag
Als een rijbewijs fysiek wordt aangevraagd is voor de aanvraag een pasfoto nodig (gemiddeld
€ 15,– en 30 minuten). Vervolgens zal de betrokkene tweemaal naar het gemeentehuis
moeten gaan, namelijk om het rijbewijs aan te vragen en om het af te halen (2 x 60
minuten). In dit tijdsbeslag is ook opgenomen het invullen van het aanvraagformulier
aan de balie van het gemeenteloket en de identiteitsverificatie. De kosten die gemeenten
in rekening mogen brengen voor de aanvraag van een rijbewijs bedragen maximaal € 44,65
(prijspeil 2023).
De totale kosten en tijdsbeslag voor het reguliere aanvraagproces komen derhalve neer
op maximaal € 59,65 en 150 minuten per fysieke aanvraag.
Elektronische rijbewijsaanvraag
Ook als een rijbewijs elektronisch wordt aangevraagd is een pasfoto nodig. De foto
dient door een erkende professionele fotograaf gemaakt te worden. Deze is tevens belast
met het verzamelen en verzenden van enkele gegevens met betrekking tot de aanvrager.
De kosten en het tijdsbeslag voor de fotograaf die daarmee gemoeid zijn worden beraamd
op respectievelijk € 17,50,– en 35 minuten. Het tarief voor de pasfoto bij een elektronische
aanvraag is hoger, omdat de fotograaf de extra tijd en kosten doorrekent aan de aanvrager.
Het tarief van een elektronisch aangevraagd rijbewijs bedraagt op 1 januari 2025 € 52,10.
De burger moet thuis inloggen op de website van de RDW en de benodigde gegevens invoeren.
De tijd die daarvoor nodig is wordt geschat op 10 minuten. Hierbij wordt opgemerkt
dat die tijd vooral nodig is voor het ophogen naar DigiD-substantieel bij het elektronisch
aanvragen van een rijbewijs. Wanneer men DigiD-substantieel al heeft geactiveerd neemt
de tijdsinvestering voor de elektronische aanvraag aanzienlijk af. Bij het elektronisch
aanvragen komt het bezoek aan het gemeentehuis ten behoeve van de aanvraag te vervallen.
Het tijdsbeslag voor het afhalen bedraagt 60 minuten, inclusief de identiteitsverificatie.
De totale kosten en het tijdsbeslag bij elektronische aanvragen komen derhalve neer
op respectievelijk € 62,15 en 105 minuten. Volgens normen van adviescollege toetsing
regeldruk (hierna: het college) wordt voor regeldruk met 15 euro per uur voor tijdsbesteding
door een burger gerekend.
Activiteit
Reguliere aanvraag met of zonder digitale foto
Elektronische aanvraag
Pasfoto laten maken (inclusief reistijd)
30 minuten en € 15,– (bij fysieke foto) 35 minuten en € 17,50 (bij digitale foto)
35 minuten en € 17,50
Bezoek gemeentehuis (reistijd + aanvragen)
60 minuten
–
Online aanvragen van rijbewijs
–
10 minuten en € 48,15
Bezoek gemeentehuis (reistijd + afhalen)
60 minuten en € 48,15
60 minuten
Totaal
€ 59,65 + € 37 (150 minuten à € 15 per uur.)
= € 97,15
€ 62,15 + € 26,25 (105 minuten à € 15 per uur)
= € 88,40
Dit betekent dat het elektronisch aanvragen gemiddeld zal leiden tot een afname van
de administratieve lasten voor de burger. De totale regeldruk (prijs)vermindering
voor burgers bedraagt € 8,75 euro per digitale aanvraag. Er zijn in 2025 tot en met
eind augustus circa 250.000 aanvragen gedaan. De regeldrukvermindering zou dan omgerekend
neerkomen op 375.000 aanvragen per jaar en een kostenvermindering voor burgers van
€ 3.281.250.
De verwachting is dat met de wettelijke invoering van het digitaal aanvragen van rijbewijzen
op termijn de kosten van het rijbewijs omlaag kunnen, omdat een digitale aanvraag
efficiënter is. Een burger hoeft namelijk maar één keer naar de gemeentebalie, om
het rijbewijs op te halen. Dit zal met name het geval zijn als de volumes van digitale
aanvragen sterk gaan toenemen.
7.2 Fotografen
Dit voorstel heeft ook invloed op de administratieve lasten van de fotografen die
in aanmerking willen komen voor erkenning op grond van dit wetsvoorstel. Zij dienen
zich op de hoogte te stellen van de regeling voor erkenning. Met het indienen van
het verzoek en het verkrijgen van de erkenning is een eenmalig tijdsbeslag gemoeid.
Dat is inclusief het maken van testfoto’s, een bezoek van de toezichthouder en de
installatie van de software. Tijdens het experiment hebben ongeveer 850 fotografen
en 240 fotocabines een erkenning verkregen. Voor erkende fotografen geldt dat er naast
eenmalige ook jaarlijks terugkerende lasten zijn. Uit gevoerde gesprekken met de fotografen
blijkt dat ten opzichte van het reguliere aanvraagproces de tijdsinvestering voor
de fotograaf toeneemt in het elektronische aanvraagproces. De fotograaf is namelijk
belast met het verzamelen en verzenden van gegevens met betrekking tot de aanvrager.
Daarnaast dient de fotograaf per aanvraag een afgesproken tarief aan de dienstverlener
af te dragen.
Daarnaast dient de fotograaf jaarlijks een instandhoudingstarief voor de erkenning24 te voldoen. Het jaarlijkse instandhoudingstarief is nieuw ten opzichte van de experiment-
en gedoogperiode. De fotograaf verstrekt medewerking aan de controles door de toezichthouder.
Dit is niet nieuw ten opzichte van de experiment- en gedoogperiode.
Tot en met de laatste dag voor inwerkingtreding van de wet worden de kosten voor de
afhandeling van een erkenningsaanvraag en het toezicht voldaan uit de algemene middelen.
De reeds erkende fotografen krijgen daarom op de dag dat de wet in werking treedt
automatisch de basiserkenning en de erkenning fotograaf toegekend.
Vanaf dat moment zal deze groep betalen voor instandhouding van de erkenningen (toezicht),
het certificaat en driejaarlijks de VOG.
Bij nieuwe erkenninghouders die zich vanaf de ingangsdatum van de wet aanmelden worden
er aanvraagkosten voor de erkenningen in rekening gebracht.
De wetgever heeft de verantwoordelijkheid om persoonsgegevens te verwerken bij de
erkenninghouder (erkende fotograaf) gelegd. Het gevolg van de verwerkingsverantwoordelijkheid
is dat de erkenninghouder bepaalde plichten heeft, waaronder het behandelen van een
inzageverzoek voor een klant. Het is niet in alle gevallen voor een verwerkingsverantwoordelijke
nodig om een DPIA op te stellen. Een erkenninghouder kan bijvoorbeeld ook een privacystatement
opstellen, waarin hij aangeeft op welke manier hij aan zijn verplichtingen voldoet.
Dit privacystatement moet dan wel inzichtelijk zijn. Deze taken die samenhangen met
de verwerkingsverantwoordelijke rol van de erkenninghouder brengen marginale administratieve
lasten met zich mee voor de fotograaf.
Het vorenstaande betekent voor bestaande en nieuwe erkende fotografen een toename
van de administratieve lasten. Omdat het de fotograaf vrij staat om ook deze extra
kosten te vertalen in een hoger tarief voor de aanvrager worden deze lasten buiten
beschouwing gelaten.
8 Voorlichting en communicatie
Burgers zullen er via communicatiekanalen van de RDW en gemeenten op worden gewezen
dat het mogelijk is om te kiezen voor een elektronische aanvraag. Daarbij zullen de
burgers worden verwezen naar de RDW die algemene informatie zoals over de kosten en
de wijze van authenticatie, op de website plaatst. Ook zullen lijsten met erkende
fotografen door de RDW beschikbaar worden gesteld zodat de burgers die overwegen hun
aanvraag elektronisch in te dienen weten waar ze de pasfoto en handtekening kunnen
laten registreren.
Het uitgangspunt is dat de aanvraagapplicatie zoveel mogelijk antwoord geeft op de
meest voorkomende vragen. Voor eventuele aanvullende vragen wordt de burger verwezen
naar een helpdesk van de RDW die tijdens kantooruren bereikbaar is.
De RDW is verantwoordelijk voor de bekendmaking van de mogelijkheid tot erkenning
aan fotografen. De RDW zal ook zorg dragen voor adequate informatie op de gebruikelijke
communicatiekanalen zoals de website.
9. Consultatie en advisering
9.1 Adviescollege toetsing regeldruk
Op 29 november 2024 heeft het college advies uitgebracht over de gevolgen voor de
regeldruk van het voorstel. Het college heeft daarbij gekeken naar nut en noodzaak,
het bestaan van minder belastende alternatieven, een werkbare uitvoeringswijze en
de volledigheid en juistheid van de in beeld gebrachte gevolgen voor de regeldruk.
Het college heeft de internetconsultatieversie van dit wetsvoorstel beoordeeld met
een dictum 2. Naar aanleiding van het voorstel constateert het college allereerst
dat nut en noodzaak zijn onderbouwd.
Het college adviseert verder om hergebruik van de digitale pasfoto mogelijk te maken
en daarmee het uitgangspunt «eenmalig uitvragen, meervoudig gebruiken» te realiseren
bij (overheids)processen waar de pasfoto een vereiste is. Zoals het college in haar
advies ook stelt is het hergebruik van digitale foto’s een interdepartementaal onderwerp
dat voor de betrokken departementen een wijziging van wetgeving, hardware en/of digitale
systemen vergt. Over dit onderwerp wordt overleg gevoerd met de betrokken andere departementen.
Onder punt 2.2 adviseert het college duidelijk te communiceren (en in de toelichting
bij het wetsvoorstel op te nemen) dat het digitaal delen van de digitaal gemaakte
pasfoto door de erkende fotograaf richting de aanvrager is toegestaan.
Naar aanleiding van het advies van het college is in overleg met de RDW afgestemd
dat in de communicatie naar fotografen aangegeven zal worden dat het toegestaan is
om de digitale foto meteen nadat de foto is gemaakt te delen met de aanvrager.
Ook adviseert het college de totale regeldrukvermindering en de regeldrukkosten voor
erkende fotografen kwantitatief te beschrijven conform de Rijksbrede methodiek.
Tot slot stelt het college vast dat de regeldrukeffecten-analyse nog niet compleet
is. Er worden vier tekortkomingen vastgesteld. Naar aanleiding daarvan zijn de volgende
wijzigingen doorgevoerd of overwogen:
• In paragraaf 7.2 is nader aangevuld wat de eenmalige en structurele kosten zijn voor
nieuwe en al erkende fotografen om digitale pasfoto’s te mogen maken ten behoeve van
digitale rijbewijsverlengingen.
• Paragraaf 2.1.2 is aangevuld met informatie over deelnemende gemeenten tijdens het
experiment en de hoeveelheid gedane digitale aanvragen.
• De gewenste cijfers over de aanvraag van een DigiD op niveau van tenminste substantieel
zijn niet voorhanden en konden daarom niet worden toegevoegd. Deze zijn ook niet zo
te herleiden naar de digitale aanvraag van een rijbewijs. Voor veel meer online diensten
van de (Rijks)overheid dient men te beschikken over een DigiD op niveau van tenminste
substantieel. Dit beveiligingsniveau is overigens ook in lijn met de Wet digitale
overheid.
9.2 Internetconsultatie
In de periode van 24 oktober 2024 tot en met 27 november 2024 heeft de internetconsultatie
op het ontwerpwetsvoorstel plaatsgevonden. In totaal zijn er drie reacties ingediend.
In twee reacties wordt aandacht gevraagd voor de fraudegevoeligheid van het proces
van het digitaal aanvragen van rijbewijzen. Zo is volgens een burger het internet
verouderd en niet veilig. Ook waarschuwt hij voor de invloed van bigtech bedrijven.
Een andere burger is groot voorstander van het minder fraudegevoelig maken van het
proces. Hij vraagt aandacht voor de erkende fotograaf die volgens hem de zwakste schakel
in het voorstel is.
Fraudegevoeligheid is een belangrijk aandachtspunt. Dit wordt in de toelichting bij
het wetsvoorstel benoemd. Daarom zijn er bij het elektronisch aanvragen van rijbewijzen
waarborgen ingebouwd om het proces van het aanvragen van rijbewijzen fraudebestendiger
te maken. De RDW houdt toezicht op de erkende fotografen en kan sancties opleggen
bij overtredingen. Hiermee wordt de kwaliteit van de benodigde digitale pasfoto en
handtekening gegarandeerd. Dit voorkomt misbruik en fraude bij de elektronische aanvraag
van een rijbewijs en zorgt voor bescherming van persoonsgegevens. Het toezicht op
de erkenninghouder valt buiten dit wetsvoorstel en is geregeld in MERK.
In de derde reactie wordt gevraagd waarom het wetsvoorstel niet van toepassing is
op Caribisch Nederland. Het voorliggende wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor Caribisch
Nederland, omdat zij een eigenstandig rijbewijsstelsel hebben, waar de Wegenverkeerswet
1994 niet voor geldt.
9.3 Dienst Wegverkeer (RDW)
De RDW is gevraagd om een uitvoeringstoets op dit voorstel uit te voeren. De RDW concludeert
dat de voorgenomen regelgeving uitvoerbaar is. De RDW benoemt in haar toets enkele
aandachtspunten vanuit het juridisch perspectief waar het gaat om het elektronische
aanvraagproces. Ten eerste verandert de taak van de RDW van afgevende instantie tijdens
het experiment naar aanvraaginstantie en is de burgemeester de afgevende instantie
in plaats van de RDW. Vooruitlopend op deze wetgeving is dit onder de gedoogconstructie
al van kracht. Om de taak als aanvraaginstantie te borgen is er een wettelijke grondslag
nodig en die ontbreekt nog in het wetsvoorstel.
Ten tweede wordt het aanvraag- en afgifteproces van het rijbewijs, gelet op dit wetsvoorstel,
aangevuld met de pasfotocontroles 1:N en met een controle of de pasfoto authentiek
is. Voor deze bevoegdheid van de RDW is eveneens een wettelijke grondslag nodig. Deze
taak is opgenomen in het wetsvoorstel, maar de RDW adviseert om deze taak anders te
formuleren zodat het de extra taak in zijn geheel dekt door te spreken van het uitvoeren
en verwerken van de fotocontroles. Hierbij is het van belang de term fotocontrole
ook te definiëren in de wet en niet te spreken van «manipulatie» maar over «authenticatie».
Ten derde stelt de RDW voor om in de wet een basis op te nemen voor een vergoeding
aan de RDW voor de fotocontrole en de elektronische rijbewijsaanvraag. Dit sluit aan
op de huidige praktijk. Deze bepaling zou opgenomen kunnen worden in artikel 121 van
de Wegenverkeerswet 1994. De RDW wil graag in afstemming met het Ministerie van IenW
bepalen welke kosten onder de aanvullende DAR-vergoeding gaan vallen en welke onder
de rijkskostencomponent. Hierover vindt vanuit het ministerie overleg plaats met de
RDW. De exacte kostenverdeling zal in de onderliggende regelgeving nader worden uitgewerkt
om deze meer toekomstbestendig te maken.
Daarnaast adviseert de RDW om het begrip tarief en vergoeding in het wetsvoorstel
te verduidelijken. De begrippen tarief, vergoeding en gemeentelijke leges worden in
het wetsvoorstel door elkaar gebruikt.
Tot slot geeft de RDW aan dat de grondslag voor de RDW ontbreekt om namens gemeenten
het tarief voor afgifte te innen in het geval van een elektronische aanvraag.
De bovenstaande punten zijn overgenomen in het wetsvoorstel. De begrippen zijn onder
paragraaf 3.7.1 nader toegelicht. Verder is een wettelijke grondslag gecreëerd voor
de nieuwe taken van de RDW, zoals de RDW heeft voorgesteld. Tot slot merkt de RDW
op dat voorwaardelijk voor het wetsvoorstel is dat MERK in werking is getreden.
9.4 Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)
De VNG is gevraagd om een bestuurlijke consultatie van het voorliggende wetsvoorstel.
De VNG geeft allereerst aan dat gezien de uitkomsten van de experimentperiode de VNG
positief staat tegenover het landelijk definitief invoeren van DAR. De verbetering
van de dienstverlening vormt een belangrijke meerwaarde voor gemeenten, en daarom
is de verankering van DAR in de wet van essentieel belang. De VNG benoemt in de bestuurlijke
consultatie enkele aandachtspunten die voor de VNG cruciaal zijn voor een volledige
beoordeling van de impact en haalbaarheid van de voorgestelde wijzigingen. De VNG
stelt vragen over de procesbeschrijving, de DPIA en een nog te maken impactanalyse.
Verder heeft de VNG vragen over de financiële gevolgen. Tot slot geeft de VNG aan
dat het gebruik van EH4 (eHerkenning) als authenticatiemiddel voor gemeentelijke medewerkers
bij het inloggen op portaaldiensten door de VNG als disproportioneel wordt beschouwd
en derhalve niet gewenst is vanwege de aanzienlijke (organisatorische) impact die
dit met zich meebrengt. De VNG is hiertoe in gesprek met de RDW.
Het onderliggende wetsvoorstel biedt de overkoepelende juridische mogelijkheid om
het digitaal aanvragen van rijbewijzen in een onderliggende algemene maatregel van
bestuur (AMvB) en ministeriële regeling verder uit te werken. In die AMvB en regeling
zullen gedetailleerdere procesbeschrijvingen worden opgenomen waarna ook een impactanalyse
zal worden uitgevoerd. De kwaliteitseisen aan de pasfoto’s zijn vastgelegd in de ICAO
normen. Hier wordt op toegezien door de RDW als beheerder van het rijbewijzenregister.
De verdeelsleutel is gebaseerd op het rapport van Ecorys naar de kostenverdeling voor
gemeenten en RDW bij een elektronische rijbewijsaanvraag, dat aangeboden is aan de
beide Kamers der Staten-Generaal. Bij een elektronische aanvraag verricht de RDW meer
handelingen dan bij een fysieke aanvraag. Daarom is besloten dat bij een elektronische
aanvraag ten opzichte van een fysieke aanvraag een overheveling van een deel van het
huidige rijbewijstarief van gemeenten naar de RDW plaatsvindt voor iedere digitale
rijbewijsaanvraag vanaf het moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel om zo
de activiteiten bij de RDW te kunnen financieren. Het is in de wet ook mogelijk gemaakt
om deze activiteiten middels de reguliere rijkskostencomponent.
Daarnaast is er financiering middels de rijkskostencomponent geregeld voor de aanvragen
aan de gemeentebalie met een digitale foto en handtekening. Alle partijen hebben aangegeven
zich in de kostenverdeling te kunnen vinden.
9.5 Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB)
De NVVB geeft allereerst aan verheugd te zijn dat het geslaagde experiment digitaal
aanvragen rijbewijzen wettelijk en landelijk wordt ingevoerd.
De NVVB is eveneens voorstander van het uitgangspunt van minimaal één klantcontact
om de fysieke identiteit vast te stellen. Daarom is de NVVB ook voorstander van het
feit dat een eerste aanvraag altijd in persoon aan de balie blijft plaatsvinden. Wel
heeft de NVVB een aantal zorgen en onderdelen waar zij zich niet in kunnen vinden.
Evenals de VNG zijn er zorgen over het gebruik van E-herkenning en de benodigde koppelingen
met de bestaande apparatuur, waarbij gewezen wordt op de te hoge kosten voor de gemeenten.
Zoals hierboven is aangegeven, vindt hierover overleg plaats met de RDW.
II ARTIKELSGEWIJS DEEL
Artikel I
Onderdeel A
Aan artikel 1 worden enkele begripsbepalingen toegevoegd. Het gaat hier om begripsbepalingen
die van belang zijn voor het elektronisch aanvragen van rijbewijzen.
In onderdeel zc. is authenticatie gedefinieerd. Authenticatie is de techniek waarmee
een systeem kan vaststellen wie een gebruiker is. Het bekendste voorbeeld van authenticatie
is inloggen met een gebruikersnaam en wachtwoord. Hiermee krijgt een gebruiker toegang
tot gegevens en kan de gebruiker een handeling verrichten op een systeem.
Zoals hierboven al is aangegeven zal de authenticatie voor het elektronisch aanvragen
van een rijbewijs plaatsvinden door middel van bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur vastgestelde regels. In deze onderliggende regelgeving zal worden bepaald
welke authenticatiemiddelen kunnen worden toegepast. Het gaat om middelen die tenminste
voldoen aan betrouwbaarheidsniveau «substantieel» zoals dat in de eIDAS-verordening
is weergegeven. In eerste instantie zal de DigiD-app, waarvan het inlogniveau is verhoogd
middels een controle van de chip in een identiteitsbewijs, worden aangewezen. Als
de elektronische identiteit op niveau hoog (eID) beschikbaar komt zal ook deze kunnen
worden toegepast. Beide middelen maken gebruik van technieken waarbij de chip op identiteitsdocumenten
wordt uitgelezen door middel van een (usb-)nfc-kaartlezer of -smartphone.
Na het ontvangen van een digitale foto gaat de RDW over tot fotocontrole. In onderdeel
zd. wordt fotocontrole zo gedefinieerd dat de fotocontrole inhoudt dat de RDW de foto
beoordeelt op kwaliteitseisen en vergelijkt met de in het register beschikbare pasfoto
van het laatst afgegeven rijbewijs van de aanvrager alsmede controleert of de foto
uniek is ten opzichte van andere foto’s in het register. De RDW controleert ook of
de foto authentiek is. Naast de foto en de handtekening worden het resultaat en de
technische gegevens van de fotocontrole in het rijbewijzenregister opgenomen.
Tot slot is in onderdeel ze. de elektronische rijbewijsaanvraag omschreven. Dit wetsvoorstel
maakt het mogelijk om een rijbewijs elektronisch aan te vragen. Deze mogelijkheid
bestond nog niet waardoor het voor de volledigheid van belang is om deze elektronische
aanvraag te definiëren.
Onderdeel B
In artikel 4b zijn de nieuwe taken van de RDW vastgelegd met betrekking tot het uitvoeren,
vaststellen en vastleggen van fotocontrole in het kader van het verkrijgen van uitgebreid
op in gegaan. De RDW zal met deze nieuwe taak toezicht houden op de juistheid van
de gegevens in het register en daarmee correcte afgifte van rijbewijzen alsmede kunnen
vaststellen of er sprake is van een authentieke pasfoto.
Ook wordt het een taak van de RDW om de bescheiden ten behoeve van een elektronische
rijbewijsaanvraag in ontvangst te nemen en te bewaren, zoals de digitale pasfoto en
handtekening en het in behandeling nemen van die elektronische rijbewijsaanvraag.
Onderdeel C
In artikel 4aud zijn de delegatiegrondslagen voor de basiserkenning opgenomen. De
specifieke erkenningen worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur. In het
huidige artikel 4aud is gekozen voor «handelingen met betrekking tot de registratie
van gegevens in het kentekenregister, de fabricage of registratie van kentekenplaten,
de keuring van voertuigen of de inbouw van onderdelen of apparaten in voertuigen».
Om tot deze begrenzing van de delegatiegrondslag te komen is destijds gekeken naar
welke erkenningen in het erkenningenstelsel stonden. Destijds werd al onderkend dat
de voorgestelde begrenzing van de delegatiegrondslag zou betekenen dat een wetswijziging
nodig zal zijn alvorens nieuwe specifieke erkenningen die buiten de thans voorgestelde
begrenzing vallen kunnen worden toegevoegd aan het erkenningenstelsel. Met de onderhavige
wijziging zal het voor de RDW mogelijk worden om over te gaan tot basiserkenning van
fotografen voor het elektronisch aanvragen van het rijbewijs.
Onderdeel D
Op grond van het huidige artikel 111, tweede lid, van de Wegenverkeerwet 1994 dient
een aanvrager van een rijbewijs zich zowel bij de indiening van de aanvraag als bij
de uitreiking van het rijbewijs te identificeren met een op zijn naam gesteld identiteitsbewijs
als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1°, 2° of 3° van de WID, een geldig rijbewijs,
dan wel een eerder aan hem afgegeven rijbewijs dat zijn geldigheid heeft verloren
door het verstrijken van de geldigheidsduur. Deze eis dient ertoe om de identiteit
te koppelen aan de biometrie op het aangevraagde document. De aanvrager kan slechts
aan dit voorschrift voldoen door de aanvraag fysiek – bij het gemeenteloket – in te
dienen. Aan de identificatieplicht kan alleen worden voldaan door het tonen van een
«geldig» identiteitsbewijs, waarbij de pasfoto wordt vergeleken met de persoon aan
de balie of met een rijbewijs dat ongeldig is door tijdsverloop. Er zijn momenteel
dus een aantal fysieke handelingen nodig. Eerst moet men naar het gemeentehuis om
het rijbewijs aan te vragen, een pasfoto te overhandigen en een handtekening te zetten.
Eén week later kan de aanvrager het rijbewijs persoonlijk afhalen. Bij beide contactmomenten
vindt een identificatie plaats.
Met het nieuwe derde lid van artikel 111, wordt de mogelijkheid gecreëerd om, in geval
van een elektronische aanvraag van een rijbewijs, die eerste identificatie middels
authenticatie plaats te laten vinden overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur vastgestelde regels. Bij het ophalen van het rijbewijs op het gemeentehuis
zal de aanvrager ook geïdentificeerd worden. Dat geldt ongeacht of het gaat om een
elektronisch of fysiek aangevraagd rijbewijs.
Door de wijziging in artikel 113, derde lid, is het ook mogelijk om een fysieke aanvraag
te doen aan de gemeentebalie met een digitale foto en handtekening. Zie hiertoe de
toelichting op artikel 113, derde lid.
In het huidige derde lid van artikel 111 is bepaald dat een rijbewijs kan worden afgegeven,
indien er sprake is van een vreemdeling die geen onderdaan is van een betreffende
de Europese Economische Ruimte of Zwitserland indien hij rechtmatig in Nederland verblijft
als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met d en l van de Vreemdelingenwet 2000.
Met dit voorstel wordt in het nieuwe vierde lid toegevoegd dat ook een rijbewijs kan
worden verleend indien de vreemdeling bescherming geniet op grond van de richtlijn
tijdelijke bescherming (2001/55/EG)25. Deze richtlijn stelt minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming
in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een
evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de
consequenties van de opvang van deze personen.
In het nieuwe zesde lid wordt vastgelegd hoe het rijbewijstarief in de nieuwe situatie
tot stand zal komen. In onderdeel a wordt bepaald dat als de aanvraag wordt gedaan
via de burgemeester, de burger het bedrag moet betalen dat via de plaatselijke verordening
is vastgesteld. Hierbij maakt het geen verschil of de foto digitaal of fysiek wordt
aangeleverd. Dat bedrag kan per gemeente verschillend zijn. In de praktijk komt het
erop neer dat er, gelet op artikel 104b van het Reglement rijbewijzen, een maximumbedrag
wordt vastgesteld. Het merendeel van de gemeenten neemt dit bedrag vervolgens over
in hun plaatselijke verordening.
In onderdeel b. wordt de vaststelling van het tarief in de nieuwe situatie van elektronisch
aanvragen bij de RDW en afgifte door de burgemeester vastgelegd.
Net zoals in onderdeel c zal de aanvrager het door de RDW vast te stellen tarief overmaken
naar de RDW. Dit bedrag is voor iedereen gelijk, ongeacht waar de aanvrager woonachtig
is.
In onderdeel c wordt tenslotte geregeld, conform de huidige wet, dat in de specifieke
gevallen dat het rijbewijs aangevraagd en afgegeven wordt door de RDW, het tarief
ook bepaald wordt door de RDW.
Onderdeel E
In het nieuwe artikel 113, vierde lid, wordt er zorg voor gedragen dat degene die
de aanvraag in ontvangst neemt, zich ervan vergewist dat deze aan de daaraan gestelde
eisen voldoet en dat ook overigens aan de met betrekking tot de aanvraag gestelde
voorwaarden wordt voldaan.
Deze toevoeging is belangrijk omdat in de huidige tekst van artikel 113, derde lid,
de beoordeling van de aanvraag wordt gedaan door degene die belast is met de afgifte.
Door de elektronische aanvraag wordt de aanvraag echter gedaan bij de RDW en niet
bij de burgemeester die de afgifte blijft doen. Deze laatste kan dan ook niet controleren
of de aanvraag aan de gestelde eisen voldoet en ook verder aan de met betrekking tot
de aanvraag gestelde voorwaarden wordt voldaan. Bij een elektronische aanvraag bij
de RDW zal de RDW dan ook de aanvraag controleren. Omdat het niet mogelijk is om bij
een elektronische aanvraag stukken fysiek «over te leggen» is ervoor gekozen om in
het derde lid op te nemen dat deze stukken verstrekt moeten worden. Dat maakt duidelijk
dat ook elektronisch geleverde stukken voldoen aan de eisen van dit wetsvoorstel.
Onderdeel F
De wijziging van artikel 121, eerste lid, komt allereerst de leesbaarheid van dit
artikel ten goede. In dit artikel wordt in het eerste lid bepaald dat gemeenten ter
zake van de afgifte van rijbewijzen een door de RDW vastgestelde vergoeding verschuldigd
zijn aan de RDW. In de onderdelen a tot en met j wordt bepaald welke kosten de RDW
kan meenemen in de vaststelling van deze vergoeding. Met dit wetsvoorstel wordt het
voor de RDW mogelijk om de kosten voor het in ontvangst nemen en beoordelen van een
elektronische aanvraag voor een rijbewijs en het mogelijk maken van een aanvraag aan
de balie van een gemeente met een digitale foto en handtekening in de vergoeding mee
te nemen. Ook zijn de kosten opgenomen die de RDW maakt voor de fotocontrole. Tot
slot wordt benoemd dat ook overige kosten, die verband houden met aanvragen van rijbewijzen
kunnen worden meegenomen in de berekening. Hierbij kan gedacht worden aan kosten als
gevolg van nieuwe aanbestedingen. In het tweede lid wordt de nieuwe situatie van een
elektronische aanvraag toegelicht. In het geval van een elektronische aanvraag ontvangt
de RDW het totale bedrag en maakt het bedrag uitgezonderd de vergoeding van de RDW
over aan de burgemeester. Ook maakt dit tweede lid het mogelijk om, indien wenselijk,
een aparte vergoeding (losstaand van het eerste lid) te introduceren voor de elektronische
aanvraag die vastgesteld wordt door de RDW.
Het derde lid tenslotte bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
regels zullen worden vastgesteld met betrekking tot het bepaalde in het eerste en
tweede lid. Deze regels zien met name op de uitwisseling van facturen.
Artikel II
In artikel II is een overgangsbepaling opgenomen voor het geval artikel 7 van de Wet
digitale overheid eerder in werking treedt dan deze wet. Door deze bepaling wordt
bepaald dat bij een elektronische aanvraag authenticatie niet plaatsvindt conform
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels maar door middel
van authenticatie zoals bepaald in artikel 7 van de Wet digitale overheid. Op basis
van de ministeriële regeling Betrouwbaarheidsniveaus authenticatie elektronische dienstverlening
zal per online dienst het betrouwbaarheidsniveau waarop gebruikers moeten inloggen
worden bepaald. In deze ministeriële regeling worden verder regels gesteld over de
wijze waarop bestuursorganen en aangewezen organisaties dat doen en op welke wijze
zij ervoor zorgen dat het vastgestelde betrouwbaarheidsniveau kenbaar is.
Artikel III
Dit nieuw voorgestelde artikel bevat bepalingen voor de fotografen die vóór de inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel met de RDW een overeenkomst hebben gesloten. Veel van deze fotografen
zijn al geruime tijd fotograaf voor de RDW. Zij hebben eerder een erkenning gehad
tijdens het experiment en hebben een privaatrechtelijke overeenkomst gesloten tijdens
de gedoogsituatie. Op grond van het eerste lid krijgen zij van rechtswege een basiserkenning.
De RDW zal na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel de overeenkomsten met de fotografen
daartoe opzeggen. Voor de fotografen verandert er niet veel, omdat de toekomstige
situatie materieel grotendeels hetzelfde is. In de onderliggende regelgeving zal in
het overgangsrecht een bepaling worden opgenomen voor de fotografen die een overeenkomst
hebben gesloten met de RDW waardoor zij de erkenning fotograaf krijgen. Dit is in
lijn met de wijze waarop het wetsvoorstel en de onderliggende regelgeving zijn vorm
gegeven. In de AMvB zijn namelijk de specifieke erkenningen geregeld. Het tweede lid
bepaalt dat de RDW voor deze bijzondere groep fotografen een termijn of datum bepaalt
waarop de fotograaf voor het eerst een VOG moet overleggen. Vervolgens bepaalt het
derde lid dat in afwijking van de hoofdregel, de driejarige termijn vanaf de door
de RDW bepaalde datum begint te lopen in plaats van bij toekenning van de basiserkenning.
Hierdoor hoeven fotografen die een overeenkomst hebben met de RDW bij inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel niet onmiddellijk een nieuwe VOG over te leggen.
Artikel IV
Dit artikel regelt de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
V.P.G. Karremans
Ondertekenaars
V.P.G. Karremans, minister van Infrastructuur en Waterstaat
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.