Brief regering : Uitgebreidere reactie op het Draghi-rapport ten aanzien van de EU-institutionele en geopolitieke aspecten

Nr. 2956 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSHULP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 november 2024

Hierbij bieden wij u mede namens de Ministers van Economische Zaken, Financiën en
Defensie, een uitgebreidere reactie aan op het Draghi-rapport ten aanzien van de EU-institutionele
en geopolitieke aspecten zoals toegezegd in het commissiedebat over de Raad Algemene
Zaken van 10 oktober jl.

De Minister van Buitenlandse Zaken, C.C.J. Veldkamp

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp, R.J. Klever

Aanvullende reactie Draghi-rapport

Op 9 september jl. is het rapport van Mario Draghi over de toekomst van het Europees
concurrentievermogen gepubliceerd.1 In aanvulling op de kabinetsappreciatie die 4 oktober jl. met uw Kamer is gedeeld,2 ontvangt uw Kamer hierbij conform de toezegging van de Minister van Buitenlandse
Zaken in het commissiedebat over de Raad Algemene Zaken op 10 oktober jl. een uitgebreidere
reactie op het Draghi-rapport ten aanzien van de EU-institutionele en geopolitieke
aspecten.3 In deze brief zal achtereenvolgens een appreciatie volgen van Draghi’s bredere geopolitieke
analyse, zijn suggestie ten aanzien van een Europees economisch buitenlandbeleid,
investeringen in de Europese defensie-industrie, en institutionele hervormingen voor
een effectieve en slagvaardige Unie.

Draghi stelt in zijn rapport dat de EU de afgelopen decennia heeft kunnen profiteren
van een gunstig mondiaal klimaat: de wereldhandel groeide sterk, mede dankzij multilaterale
afspraken; door genormaliseerde relaties met Rusland kon goedkope energie geïmporteerd
worden; en door de hegemonie van de VS was er geopolitieke stabiliteit die de bondgenoten
van de VS ten goede kwam. In deze context werden defensiebudgetten verlaagd en was
er geen noodzaak binnen Europa om het economisch beleid en het veiligheidsbeleid aan
elkaar te koppelen. Deze tijd ligt volgens Draghi achter ons: het multilaterale handelssysteem
staat in toenemende mate onder druk, de groei van de wereldhandel zwakt af, energie-import
uit Rusland wordt door de EU zo veel mogelijk beperkt en de geopolitieke situatie
is instabiel door Ruslands agressieoorlog tegen Oekraïne en de verslechterde relatie
tussen de VS en China. Om in deze nieuwe realiteit concurrerend en weerbaar te blijven
moet de EU volgens Draghi primair haar productiviteit verhogen en daarbij een Europees
economisch buitenlandbeleid ontwikkelen dat ten dienste staat aan een weerbare en
concurrerende Europese economie. Tenslotte wijst Draghi erop dat veiligheid in Europa
essentieel is voor het behoud van vrede, economische stabiliteit en democratische
waarden.

Het kabinet onderschrijft in brede zin Draghi’s analyse van een veranderende geopolitieke
situatie. Een wereld met meer onzekerheid, onrust en oorlog vereist dat het kabinet
– in dialoog met de samenleving – waakt over de Nederlandse belangen waaronder ons
verdienvermogen en veiligheid.4 Die Nederlandse belangen zijn gebaat bij een sterke EU die geopolitiek doortastend
kan optreden. Dit vergt ook een gezonde, concurrerende, weerbare Europese economie
zodat we niet alleen politieke, maar ook de economische slagkracht hebben om ons met
andere economische grootmachten te meten en onze belangen te behartigen. Om het hoofd
te kunnen bieden aan veranderende geopolitieke omstandigheden moeten we ons eigen
huis zo goed mogelijk op orde hebben, zowel politiek als economisch. Alleen zo blijven
Nederland en de EU in staat om eigen keuzes te maken en onze publieke belangen goed
te behartigen.

Europees economisch buitenlandbeleid

Draghi roept op tot een meer gecoördineerd en geïntegreerd Europees economisch buitenlandbeleid.
Zijn voorstel tot strategisch gebruik van handelsverdragen en industriële partnerschappen
om de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen en producten en toegang tot sleuteltechnologieën
veilig te stellen is daarbij in lijn met de inzet van het kabinet, waarbij gelijke
en redelijke standaarden van belang zijn. Hierbij hoort onder andere strategisch gebruik
van handelsverdragen en partnerschappen om de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen
en producten en toegang tot sleuteltechnologieën veilig te stellen. Een pragmatisch,
minder generiek handelsbeleid – zoals voorgesteld door Draghi – draagt bij aan het
versterken van de weerbaarheid van de EU als geopolitieke en economische speler, en
aan de weerbaarheid van Nederland als handelsnatie. Hier pleit Nederland ook voor
in een recent non-paper over het EU-handelsbeleid.5 Het kabinet herkent in dit verband verder de strategische inzet van Global Gateway
die Draghi bepleit.

Over risicovolle strategische afhankelijkheden benadrukt Draghi dat Europa deze dient
te mitigeren, omdat deze door derden steeds vaker als geopolitiek wapen kunnen worden
gebruikt. Draghi onderstreept daarbij het belang van samenwerking binnen Europa en
met gelijkgezinde partners. Hij pleit voor een gecoördineerde aanpak om de onvermijdelijke
kosten van het afbouwen van deze afhankelijkheden te beperken. Dit is in lijn met
de kabinetsaanpak op economische veiligheid, waaronder de aandacht voor risicovolle
strategische afhankelijkheden.6 Hierbij is – vanwege het vrij verkeer van goederen binnen de interne markt – de EU
het belangrijkste handelingsniveau. Het kabinet zet bijvoorbeeld in op partnerschappen
met landen binnen en buiten de EU op het gebied van de halfgeleiderindustrie en kritieke
grondstoffen en producten.

Investeringen in Europese defensie-industrie

EU-lidstaten hebben de afgelopen decennia vanwege de veiligheidsparaplu van de VS
te weinig geïnvesteerd in hun eigen defensie-capaciteiten. Het kabinet onderschrijft,
net als Draghi, het belang van investeringen in de Europese defensie-industrie om
de veiligheid en slagkracht van de EU en haar lidstaten te vergroten. Het is voor
de defensie-industrie daarbij van belang dat gebruik kan worden gemaakt van een financieringsklimaat
waar zowel publiek als privaat aan wordt bijgedragen. Het kabinet besteedt daarom
uitdrukkelijk aandacht aan investeren in de defensie-industrie in de Defensienota
2024 door € 1,1 miljard uit te trekken voor stimuleringsmaatregelen. Ook de herijking
van de door de Europese Investeringsbank (EIB) gehanteerde definitie van dual-use
is hiervoor een positieve eerste stap. Daarnaast zet het kabinet in op verkenning
van de uitbreiding van het mandaat van de EIB naar «core-defence», mits dit geen negatieve
gevolgen heeft voor de markttoegang en AAA-rating van de EIB. Het kabinet onderschrijft
het belang dat Draghi hecht aan de inzet op civiele innovaties en technologieën die
toegepast kunnen worden in de Defensie organisatie. Zoals in het regeerprogramma (bijlage
bij Kamerstuk 36 471, nr. 96) is vermeld maakt ontwikkeling van een nationale en Europese defensie-industrie steun
aan Oekraïne mogelijk en is dit tevens van groot belang voor de productie- en leveringszekerheid
van materieel en munitie voor onze eigen defensie. Voor het kabinet blijft samenwerking
met de NAVO en bondgenoten buiten de EU, zoals de VS en het VK, en EU-NAVO samenwerking
cruciaal.

Het kabinet steunt Draghi’s voorstellen om fragmentatie van de defensie-industrie
tegen te gaan en een boost te geven aan schaalvergroting, standaardisatie en interoperabiliteit.
Als er een consolidatie in de Europese defensiemarkt plaatsvindt is het cruciaal dat
de grote Europese defensiebedrijven grensoverschrijdende toeleveringsketens hebben.
Alleen op die manier wordt er optimaal gebruik gemaakt van de industriële capaciteiten
en innovatiekracht van grote bedrijven en mkb’ers uit de hele EU en ontstaan er weerbare
toeleveringsketens. Verdere Europeanisering van de markt voor defensiegoederen zorgt
voor betere EU-markttoegang voor Nederlands mkb in de defensie-industrie. Het kabinet
is voorstander van een stevige verankering van het defensie-industriedossier in de
portefeuilleverdeling van de nieuwe Commissie. Goede institutionele samenwerking tussen
de Europese Commissie, de Europese dienst voor extern optreden (EDEO) en de Raad op
het gebied van defensie-industrie, zonder af te doen aan de bevoegdheidsverdeling
uit het Verdrag, blijft een belangrijk aandachtspunt.

Institutionele hervormingen voor een effectieve en slagvaardige Unie

Draghi stelt verschillende institutionele hervormingen voor die gericht zijn op het
opnieuw aanbrengen van focus, het versimpelen en het versnellen van EU-handelen, om
zo de slagkracht en effectiviteit van de EU te vergroten. Verdragswijziging is volgens
Draghi geen noodzakelijke voorwaarde om dit te bewerkstelligen. Het kabinet is het
op dat punt met Draghi eens.

Volgens Draghi moet de focus van EU-optreden liggen op terreinen waar optreden van
de EU van meerwaarde is ten opzichte van optreden op nationaal of sub-nationaal niveau,
zoals vereist door het subsidiariteitsbeginsel. Wat betreft de aanbeveling van Draghi
om besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid (QMV-besluitvorming) in de Raad
uit te breiden wijst het kabinet erop dat voor het overgrote deel van de relevante
beleidsterreinen reeds QMV-besluitvorming geldt (o.a. handelsbeleid, interne markt,
douane, vervoer, grote delen van het klimaat- en energiebeleid). Mocht de discussie
hierover worden vervolgd, dan zal het kabinet met andere lidstaten verkennen op welke
wijze de effectiviteit van besluitvorming kan worden vergroot, terwijl nationale belangen
worden gewaarborgd.

Draghi stelt verder voor dat lidstaten vaker flexibel samenwerken, bijvoorbeeld via
kopgroepen of door samenwerking buiten de EU-verdragen aan te gaan. Het kabinet zal
deelname aan kopgroepen van geval tot geval bekijken en staat daarnaast open voor
samenwerking met EU-landen en partners buiten de EU-verdragen. Bij de wenselijkheid
van dit soort samenwerking moeten de gevolgen van het ontbreken van de democratische
legitimiteit en rechterlijk toezicht, die normaliter zijn geborgd binnen de EU-verdragen,
zorgvuldig worden meegenomen.

Hetzelfde geldt voor de beperkingen die gelden vanuit het Unierecht (bijvoorbeeld
vanwege bevoegdheidsverdeling tussen de EU en lidstaten). Flexibele vormen van samenwerking
mogen geen afbreuk doen aan het functioneren van de interne markt, andere beleidsterreinen
en aan het gelijke speelveld. Ook acht het kabinet het positief dat Draghi aandacht
heeft voor de versterking van crisisbeheersing op EU-niveau. Het kabinet zal constructief
meewerken aan eventuele voorstellen op dit terrein, die geen afbreuk mogen doen aan
andere rechtsgrondslagen of aan het in de Verdragen vastgelegde evenwicht tussen de
EU-instellingen.

Tot slot stelt Draghi voor om, indien aan de juiste politieke en institutionele voorwaarden
is voldaan, gemeenschappelijke schuld uit te geven voor gemeenschappelijke investeringsprojecten.
Het kabinet is, in lijn met het regeerprogramma, geen voorstander van het aangaan
van gemeenschappelijke schulden voor nieuwe Europese instrumenten en blijft dit actief
uitdragen.

Vervolg

Zoals vermeld in de kabinetsreactie op het Draghi-rapport,7 zullen de aanbevelingen van Draghi naar verwachting in ieder geval deels een plek
krijgen in het werkprogramma van de nieuwe Commissie, dat begin 2025 wordt verwacht.
Zoals gebruikelijk zal het kabinet wanneer de Commissie met voorstellen komt deze
in meer detail beoordelen en met uw Kamer delen in lijn met het gebruikelijke BNC-proces,
inclusief potentiële gevolgen voor de Rijksbegroting. Het kabinet zal voor het kerstreces
een uitgebreide visie ontwikkelen op het Europese concurrentievermogen, in navolging
van voorstellen uit de rapporten van Letta en Draghi en voortbouwend op het regeerprogramma.