Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 545 Wijziging van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in verband met de implementatie van Richtlijn (EU) 2022/2041 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie (Pb EU 2022, L 275) (Wet implementatie EU-richtlijn toereikende minimumlonen)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Op 19 oktober 2022 is de EU-richtlijn 2022/2041 betreffende toereikende minimumlonen
in de Europese Unie (hierna: de Richtlijn) vastgesteld (Pb EU, 2022 L275/33)1. De Richtlijn moet uiterlijk 15 november 2024 zijn omgezet in het Nederlandse rechtssysteem.
Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie van de Richtlijn. Een transponeringstabel
is opgenomen als bijlage. Bij implementatie worden in de implementatieregeling geen
andere regels opgenomen dan voor de implementatie noodzakelijk zijn.2 In dit wetsvoorstel zijn dan ook geen andere regels opgenomen dan strikt noodzakelijk
(«zuivere implementatie»).
2. Implementatiewetgeving
Het doel van de Richtlijn is om: «met het oog op betere leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie, met name
op het vlak van de toereikendheid van minimumlonen voor werknemers teneinde aan opwaartse
sociale convergentie3
bij te dragen en loonongelijkheid te verminderen, een kader voor minimumlonen te
introduceren.4» Dit kader bestaat uit een reeks minimale vereisten die elke lidstaat moet helpen
om ervoor te zorgen dat de nationaal bepaalde minimumlonen toereikend zijn en een
brede dekking hebben. Daarbij worden nationale tradities en de autonomie van sociale
partners gerespecteerd.
Lidstaten behouden de vrijheid om zelf de hoogte van het minimumloon te bepalen met
een wettelijk minimumloon en/of door middel van collectieve arbeidsovereenkomsten.
De lidstaten houden bij het bepalen van de hoogte van het minimumloon rekening met
sociaaleconomische omstandigheden en regionale en sectorale verschillen. De Richtlijn
schrijft voor dat bij de vaststelling en (eventuele) aanpassing van het wettelijk
minimumloon naar een aantal criteria wordt gekeken en regelt dat lidstaten indicatieve
referentiewaarden moeten gebruiken als richtsnoer voor de beoordeling van de toereikendheid
van het wettelijk minimumloon (paragraaf 3.2 van deze toelichting). Inhoudingen en
variaties op het wettelijk minimumloon zijn toegestaan indien deze niet-discriminerend
zijn en voldoen aan het evenredigheidsbeginsel (paragraaf 3.3 van deze toelichting).
In de Richtlijn wordt ook ingegaan op toezicht en handhaving voor doeltreffende toegang
van werknemers tot minimumlonen (paragraaf 3.4 van deze toelichting).
De Richtlijn heeft daarnaast tot doel de collectieve onderhandelingen over loonvaststelling
te bevorderen. In lidstaten waar minder dan 80% van de werknemers onder een collectieve
arbeidsovereenkomst vallen, wordt, ongeacht het hebben van een wettelijk minimumloon
of niet, gevraagd om een actieplan op te stellen in samenwerking met sociale partners
om collectieve onderhandelingen te bevorderen (paragraaf 3.5 van deze toelichting).
In de Richtlijn is het uitgangspunt dat sociale partners bij het vaststellen en aanpassen
van wettelijke minimumlonen en bij het bevorderen van collectieve onderhandelingen
worden betrokken (paragraaf 3.6 van deze toelichting).
Uitgangspunten van de implementatie
Bij de implementatie is gekozen voor een zuivere implementatie, in navolging van staand
kabinetsbeleid (Aanwijzing 9.4 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
De Richtlijn maakt onderscheid tussen lidstaten met een wettelijk minimumloon en landen
die geen wettelijk minimumloon kennen en waarbij de minimumlonen worden vastgelegd
in collectieve arbeidsovereenkomsten. Omdat Nederland een wettelijk minimumloon kent,
wordt in deze toelichting niet ingegaan op verplichtingen in de Richtlijn die specifiek
gelden voor lidstaten zonder wettelijk minimumloon.
De Richtlijn bevat bepalingen die op dit moment geen onderdeel uitmaken van het bestaande
recht. Dit wetsvoorstel bevat daarom de bepalingen die bij wet moeten worden geïmplementeerd.
Deze bepalingen worden geïmplementeerd door wijziging van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
(hierna: WML). De Richtlijn bevat daarnaast veel elementen die in Nederland al deel
uitmaken van de bestaande praktijk. In deze toelichting wordt uitgelegd hoe deze praktijk
er in Nederland uitziet.
3. Hoofdlijnen van het voorstel
3.1 Toepassingsgebied
De Richtlijn is van toepassing op werknemers met een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding
zoals vastgesteld in de in elke lidstaat geldende wetgeving, collectieve arbeidsovereenkomsten
of praktijk, rekening houdend met de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de
Europese Unie.5
De WML heeft een ruime reikwijdte en voldoet hiermee aan het toepassingsgebied van
de Richtlijn. Op grond van de WML heeft allereerst de werknemer jegens zijn werkgever
aanspraak op het minimumloon en de minimumvakantiebijslag voor de arbeid die hij in
dienstbetrekking verricht. Onder dienstbetrekking wordt verstaan de dienstbetrekking
krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht.6 Onder dienstbetrekking wordt daarnaast verstaan de arbeidsverhouding van degene die
krachtens overeenkomst van opdracht geregeld bemiddeling verleent (de bemiddelingsovereenkomst).7 Met ingang van 1 januari 2018 is de reikwijdte van de WML bovendien uitgebreid8. De aanleiding voor deze uitbreiding van de WML was de kwetsbare positie van opdrachtnemers
aan de onderkant van de arbeidsmarkt aan wie het recht op het wettelijk minimumloon
niet toekwam door de aard van hun contractuele relatie. Met de uitbreiding van de
WML is deze groep onder de werkingssfeer van de WML gebracht.9 Onder dienstbetrekking in de zin van de WML valt sinds de uitbreiding van de WML
namelijk ook: de arbeidsverhouding van degene die op basis van een overeenkomst, anders
dan krachtens een arbeidsovereenkomst, arbeid tegen beloning verricht, tenzij deze
arbeid wordt verricht in de uitoefening van een bedrijf of in de zelfstandige uitoefening
van een beroep. Het kan hierbij gaan om een overeenkomst van opdracht (artikel 7:400
van het Burgerlijk Wetboek)10 of een andere overeenkomst dan een overeenkomst van opdracht11, zoals bijvoorbeeld een vervoersovereenkomst of een overeenkomst tot aanneming van
werk.12
Zeevarenden
Artikel 1, vijfde lid, van de Richtlijn schrijft voor dat hoofdstuk II van de Richtlijn,
inzake wettelijke minimumlonen, niet van toepassing is op handelingen waarmee een lidstaat uitvoering geeft aan maatregelen
inzake minimumlonen voor zeevarenden die op gezette tijden worden vastgesteld door
het paritair comité voor de zeevaart of een andere door de Raad van Beheer van het
Internationaal Arbeidsbureau gemachtigde instantie. Overweging 20 van Richtlijn licht
toe dat dit het geval is vanwege de specifieke aard van dergelijke procedures,13 waarbij deze handelingen geen afbreuk mogen doen aan de vrije collectieve onderhandelingen
tussen reders of hun organisaties enerzijds en organisaties van zeevarenden anderzijds.
Volgens de Richtlijn laten dergelijke handelingen namelijk het recht op collectieve
onderhandelingen en de mogelijkheid om hogere minimumlonen vast te stellen onverlet.
Voor de Nederlandse situatie heeft artikel 1, vijfde lid, van de Richtlijn geen relevantie
nu er geen sprake is van dergelijke handelingen door Nederland, maar de loonvorming
in de maritieme sector in Nederland doorgaans plaatsvindt door middel van collectieve
onderhandelingen tussen sociale partners – een praktijk waarnaar wordt verwezen in
overweging 20 van de richtlijn. Onder bepaalde omstandigheden kan de WML als zodanig
van toepassing zijn op werkzaamheden in de maritieme sector, meer in het bijzonder
op zeevarenden aan boord van zeeschepen.14 In die gevallen geldt het Nederlandse wettelijke minimumloon ingevolge de WML. De
bepalingen uit hoofdstuk II van de Richtlijn werken daarmee – in een dergelijke specifieke
situatie – wel door. Artikel 1, vijfde lid, van de Richtlijn staat hier niet aan in
de weg.
3.2 De vaststelling van het minimumloon in Nederland en op grond van de Richtlijn
De Richtlijn schrijft procedures voor die van toepassing moeten zijn bij het vaststellen
en/of (eventuele) aanpassing van het wettelijk minimumloon. Nederland heeft een wettelijk
minimumloon (hierna minimumloon), geregeld in de WML. In de WML zijn verschillende
bepalingen opgenomen die de vaststelling (of aanpassing) van het minimumloon regelen.
Uitgangspunt van de WML is dat de algemene welvaartsontwikkeling zo mogelijk ook tot
uitdrukking komt in de lonen van werknemers met een minimumloon en de uitkeringen
van uitkeringsgerechtigden (dat laatste via koppeling van de hoogte van de uitkeringen
aan het minimumloon).
In artikel 14 van de WML is beschreven op welke wijzen de Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid de hoogte van het minimumloon in Nederland kan herzien.
Hierbij kent de WML drie gronden voor vaststelling van het minimumloon:
1. Periodieke (halfjaarlijkse) indexatie15;
2. Aanpassing van het minimumloon in het geval van bovenmatige loonontwikkeling16; en
3. In geval van omstandigheden die een bijzondere wijziging van het minimumloon wenselijk
maken.17
De periodieke indexatie vindt op grond van de systematiek van de WML in beginsel «automatisch»
halfjaarlijks plaats. De ene indexatie vindt plaats met ingang van 1 januari. De andere
indexatie vindt plaats met ingang van 1 juli. Het percentage waarmee het bedrag van
het minimumloon wordt geïndexeerd wordt bepaald aan de hand van de gemiddelde ontwikkeling
van de lonen die worden afgesproken in collectieve arbeidsovereenkomsten (contractloonontwikkeling).
Dit proces is omschreven in artikel 14, eerste tot en met derde lid, van de WML.
Aanpassing van het minimumloon in het geval van een bovenmatige loonontwikkeling is
mogelijk indien er sprake is van een bovenmatige loonontwikkeling zodanig dat hiervan
schade voor de werkgelegenheid kan worden verwacht dan wel van een zodanige volumeontwikkeling
in de socialezekerheidsregelingen dat daardoor een betekenende premie- of belastingdrukverhoging
noodzakelijk is.
Tenminste om de vier jaar wordt nagegaan of omstandigheden aanwezig zijn die een bijzondere
wijziging van het minimumloon wenselijk maken. Een eventuele bijzondere wijziging
van het minimumloon kan volgen na uitvoering van de vierjaarlijkse evaluatie, in lijn
met de in de wet genoemde periode. Een voorafgaande uitgevoerde evaluatie is evenwel
geen strikte voorwaarde. De totale cyclus van vaststelling van de hoogte van het minimumloon
is in onderstaande figuur schematisch weergegeven.
Schematische weergave van de cyclus van vaststelling van de hoogte van het wettelijk
minimumloon.
Het bovenstaande figuur is een schematische weergave van het proces van de vierjaarlijkse
beoordeling/evaluatie van het minimumloon, waarvan de beoordeling of een aanpassing
(beleidsmatige vaststelling) van het minimumloon nodig is, onderdeel is. Uit het schema
blijkt dat sociale partners gedurende dit proces betrokken zijn. De evaluatie van
het minimumloon – waarbij de criteria, bedoeld in artikel 14, zestiende lid, worden
toegepast en indicatieve referentiewaarden worden gebruikt als richtsnoer voor de
beoordeling van de toereikendheid van het minimumloon – wordt besproken met sociale
partners en in dat kader ontvangen zij relevante informatie. De sociale partners krijgen
de gelegenheid om te reageren op de evaluatie. Sociale partners kunnen daarbij hun
zienswijzen kenbaar maken ten aanzien van wat een toereikend wettelijk minimumloon
is. Deze zienswijzen worden onder de aandacht gebracht van de Minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid. Op deze manier worden sociale partners ook betrokken bij
de besluitvorming door de Minister over de vaststelling van het wettelijk minimumloon.
Een voorgenomen besluit tot verhoging van het minimumloon wordt vervolgens besproken
met sociale partners. Indien de Minister van SZW besluit het minimumloon niet bijzonder
te verhogen, zal ook dit besluit worden besproken met sociale partners. Dit teneinde
recht te doen aan de betrokkenheid van sociale partners bij de vaststelling van het
minimumloon zoals de Richtlijn voorschrijft.
Per 1 januari 2023 is voor het eerst sinds de invoering van het minimumloon in 1969
gebruikgemaakt van de mogelijkheid een bijzondere verhoging van het minimumloon door
te voeren. De belangrijkste reden voor deze bijzondere wijziging was de uitzonderlijk
hoge inflatie in het jaar 2022.18 De bijzondere verhoging was 8,05%, en inclusief de reguliere indexatie steeg het
minimumloon per 1 januari 2023 met 10,15% (ten opzichte van juli 2022).
In artikel 5 van de Richtlijn zijn procedures opgenomen die de lidstaten moeten toepassen
bij het vaststellen en/of (eventueel) aanpassen van een minimumloon. Dit artikel heeft
geen gevolgen voor de nationale bevoegdheid van lidstaten om de hoogte van het minimumloon
vast te stellen, maar schrijft criteria voor over de wijze waarop dit (ten minste)
dient te gebeuren. Deze criteria dienen eraan bij te dragen dat in de lidstaten een
toereikend minimumloon wordt vastgesteld. De Richtlijn schetst daarbij kwantitatieve
criteria die dienen om de hoogte van het minimumloon te bepalen en procedurele voorschriften.
De Richtlijn maakt onderscheid tussen de verschillende wijzen van vaststelling van
het minimumloon. De kwantitatieve criteria en procedurele voorschriften van de Richtlijn
zien in de Nederlandse context op de «beleidsmatige» vaststellingen (nummers 2 en
3 hierboven). De periodieke (halfjaarlijkse) indexatie is in de context van de Richtlijn
een automatisch indexeringsmechanisme en kan op basis van de Richtlijn worden gehandhaafd,
mits deze op basis van passende criteria en in overeenstemming met wetgeving wordt
vastgesteld en deze niet leidt tot een verlaging van het minimumloon.19 De indexatiebepaling is in Nederland wettelijk geregeld met een passend criterium,
namelijk de gemiddelde contractloonontwikkeling. Verlaging van het minimumloon op
basis van de indexatiebepalingen is in de WML uitgesloten.20
De Nederlandse indexatiebepaling van het minimumloon kan met inachtneming van de Richtlijn
onveranderd worden gehandhaafd.
Kwantitatieve criteria
De Richtlijn schrijft een aantal kwantitatieve criteria voor die ten minste dienen
te worden gebruikt bij het vaststellen van het minimumloon. In artikel 5, tweede lid,
van de Richtlijn zijn de volgende opgenomen:
a) de koopkracht van de wettelijke minimumlonen, rekening houdend met de kosten voor
levensonderhoud;
b) het algemene niveau van de lonen en de verdeling ervan;
c) het groeipercentage van de lonen; en
d) nationale productiviteitsniveaus en -ontwikkelingen op lange termijn.
Deze kwantitatieve criteria sluiten deels aan bij de criteria die tot op heden zijn
gebruikt bij de huidige evaluatiepraktijk, die onderdeel is van de huidige vaststellingsprocedure
van het minimumloon.21 In het onderhavige wetsvoorstel wordt in het voorgestelde artikel 14, zestiende lid,
van de WML geregeld dat deze criteria worden gehanteerd bij de vierjaarlijkse evaluatie
van het minimumloon.
In de WML wordt een delegatiegrondslag geregeld om bij of krachtens amvb aanvullende
criteria voor te schrijven voor de evaluatie van het minimumloon (het voorgestelde
artikel 14, zeventiende lid, van de WML). Dit biedt de mogelijkheid om in de toekomst
ook andere statistieken te gebruiken voor invulling van de criteria en/of indien er
nieuwe relevante statistieken of nieuwe criteria beschikbaar komen om hoogte van het
minimumloon te beoordelen.
(a) Koopkracht
In de laatste evaluatie van het minimumloon (periode 2011–2018)22 is meegewogen hoe de koopkracht van enkele voorbeeldhuishoudens op minimumloonniveau
zich heeft ontwikkeld. Hierbij worden aanvullende inkomensvoorzieningen (bijvoorbeeld
toeslagen) en de inflatie meegenomen bij de vaststelling van de (gewijzigde) koopkracht.
Criterium a) vraagt aanvullend rekening te houden met de kosten van levensonderhoud.
In de koopkrachtontwikkeling zitten (via de inflatie) de kosten van levensonderhoud
impliciet besloten. Hiermee is er zicht op de koopkrachtontwikkeling van huishoudens
met een minimumloon. Hierbij is ook gekeken naar de ontwikkeling van de koopkracht
van andere voorbeeldhuishoudens, zonder minimumloon. Deze trendanalyse geeft echter
geen zicht op of, en in hoeverre, minimumloonverdieners voldoende bestedingsruimte
hebben voor noodzakelijk kosten voor het levensonderhoud. Dat zicht ontstaat wel op
het moment dat de hoogte van het minimumloon wordt afgezet tegen referentiewaarden,
zoals de Richtlijn ook voorschrijft. Op die referentiewaarden wordt hieronder verder
ingegaan.
Naar de koopkracht van het minimumloon kan op twee manieren gekeken worden. De eerste
manier is om koopkracht van het minimumloon in isolatie te bezien. De tweede manier
is om de koopkracht van het minimumloon te bezien in samenhang met andere inkomenscomponenten
waar mensen die het minimumloon verdienen over kunnen beschikken. Denk bijvoorbeeld
aan toeslagen.
Deze twee perspectieven sluiten elkaar niet uit. Het is daarom mogelijk om beide perspectieven
in een evaluatie van de hoogte van het minimumloon te combineren.
(b) Niveau van de lonen
(c) Groeipercentage van de lonen
Het niveau van de lonen en het groeipercentage (criteria b en c) zijn ook reeds onderdeel
van de huidige evaluatiesystematiek. Bij de laatste evaluatie over de periode 2011–2018
is dit vormgegeven door het minimumloon in Nederland te vergelijken met dat in andere
Europese landen. Hierbij is een vergelijking door de tijd gemaakt van i) de hoogte
van bruto minimumlonen in euro per maand, ii) de bruto minimumlonen in euro per maand
met een correctie voor prijsverschillen tussen landen, iii) de bruto minimumlonen
als percentage van het mediane bruto loon en iv) minimumlonen als percentage van het
mediane besteedbaar inkomen. Ook de inkomensverdeling (criterium b) binnen Nederland
is onderdeel van de evaluatie.
In de laatste evaluatie is de ontwikkeling van het minimumloon vergeleken met de gemiddelde
contractloonstijging en de gemiddelde feitelijke loonontwikkeling. Hierbij is zowel
een vergelijking gemaakt met de ontwikkeling van de cao-loonontwikkeling als de feitelijke
lonen (gemeten als gemiddelde bruto lonen). Deze praktijk sluit aan bij criterium
c. Daarbij maakt de reguliere indexatie systematiek dat het minimumloon, zonder verdere
aanpassingen, de contractlonen volgt.
(d) Productiviteitsniveaus en -ontwikkelingen
De nationale productiviteitsniveaus en -ontwikkelingen op lange termijn (criterium
d) zijn geen onderdeel geweest van de eerdere evaluaties van het minimumloon en waren
daarmee geen direct onderdeel van de vaststelling van het minimumloon in de afgelopen
perioden. Wel is dit impliciet gewogen bij het vaststellen van het minimumloon. De
gemiddelde ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit komt namelijk impliciet tot uitdrukking
in de gemiddelde contractloonontwikkeling. De verwachting is immers dat een stijgende
arbeidsproductiviteit (net als een stijgend consumentenprijsniveau) leidt tot een
hogere looneis van werknemers en zo onderdeel is van de loonvormingsonderhandelingen
tussen werkgevers en werknemers. De Richtlijn vraagt echter om de arbeidsproductiviteit
expliciet mee te nemen in toekomstige evaluaties. Om dit expliciet in beeld te brengen
en aan dit criterium invulling te geven zal in toekomstige evaluaties de hoogte en
de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit in kaart worden gebracht.
Indicatieve referentiewaarden
Naast bovenstaande kwantitatieve criteria schrijft artikel 5, vierde lid, van de Richtlijn
voor om de toereikendheid van het minimumloon in beeld te brengen door middel van
«indicatieve referentiewaarden». In het onderhavige wetsvoorstel wordt dit voorschrift
verankerd in het voorgestelde artikel 14, zestiende lid, onderdeel b, van de WML.
In de evaluaties van het minimumloon is de hoogte van het minimumloon tot op heden
niet afgezet tegen referentiewaarden. In nog uit te voeren evaluaties zullen wel referentiewaarden
gehanteerd worden. Een mogelijkheid is om bestaande referentiewaarden te gebruiken
zoals het niet-veel-maar-toereikend criterium van het Sociaal en Cultureel Planbureau
en/of gebruik te maken van een voorbeeldbegroting voor specifieke huishoudens, zoals
het Nibud deze opstelt. Een andere mogelijkheid is om nieuwe referentiewaarden te
definiëren.
Concrete invulling van de indicatieve referentiewaarden gebeurt, na overleg met sociale
partners, in een ministeriële regeling. Hiermee worden de indicatieve referentiewaarden
onderdeel van «beleidsmatige» vaststellingen van het minimumloon (dat wil zeggen bij
vaststelling anders dan de periodieke indexatie).
Bij het vastleggen van indicatieve referentiewaarden in voornoemde ministeriële regeling
zal aandacht worden besteed aan onder andere:
• de noodzaak dat werken loont;
• de mate waarin minimumloonverdieners delen in de algemene welvaartsontwikkeling; en
• arbeidsmarkteffecten van eventuele aanpassingen van het wettelijk minimumloon.
In de Richtlijn zijn als voorbeelden van referentiewaarden genoemd «60% van het mediane
brutoloon en 50% van het gemiddelde brutoloon». Naar het oordeel van de regering vormt
het vergelijken van brutolonen mogelijk niet de meest passende maatstaf om de toereikendheid
van het minimumloon te beoordelen. Als gevolg van herverdeling via de fiscaliteit
en middels toeslagen kan immers eens substantieel verschil bestaan tussen brutolonen
en hetgeen minimumloonverdieners in de praktijk te besteden hebben. Een vergelijking
van brutoloonniveaus geeft in de Nederlandse context zo vooral informatie over de
scheefheid van de primaire loonverdeling. Een wellicht meer passende maatstaf is in
de ogen van de regering de verhouding tussen enerzijds het inkomen van een minimumloonverdiener
(na belastingen en inclusief toeslagen) en anderzijds de noodzakelijke kosten van
levensonderhoud die dezelfde minimumloonverdiener onder normale omstandigheden te
dragen heeft.
In het algemeen vindt bij een «beleidsmatige» vaststelling van de hoogte van het minimumloon
een holistische weging plaatst, waarbij diverse (genoemde) criteria deze ondersteunen.
De Richtlijn geeft ook geen gewicht aan de verschillende kwantitatieve criteria, maar
stelt enkel dat deze dienen te worden gebruikt, waarbij aanvullende criteria ook mogelijk
zijn. Hierbij ligt deze weging, zoals vastgelegd in de WML, in beginsel bij de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het belang van het minimumloon en de rol die
sociale partners hebben bij de loonvorming in Nederland, maakt dat bij de invulling
van de genoemde criteria en de indicatieve referentiewaarden en de bredere afweging
ook betrokkenheid van sociale partners gepast is. Dat dit nuttig is onderschrijft
de Richtlijn ook.
Procedurele voorschriften
Artikel 5, vijfde lid, van de Richtlijn schrijft voor dat het minimumloon ten minste
om de twee jaar regelmatig en tijdig wordt aangepast. Voor lidstaten met een automatisch
indexeringsmechanisme biedt de Richtlijn ruimte om het minimumloon ten minste elke
vier jaar aan te passen. Zoals hierboven beschreven wordt op dit moment in Nederland
het minimumloon wettelijk elk halfjaar geïndexeerd met de gemiddelde contractloonontwikkeling
en kan deze indexering onder de Richtlijn onveranderd gehandhaafd blijven.23 In de WML is daarnaast een verplichting opgenomen om vierjaarlijks na te gaan of
er omstandigheden zijn die een bijzondere wijziging wenselijk maken. In de praktijk
resulteert dat in een vierjaarlijkse evaluatie24, waarin wordt gekeken of er omstandigheden zijn die een bijzondere wijziging van
het minimumloon wenselijk maken.25 Deze periode (van ten hoogste vier jaar) sluit aan bij de Richtlijn, waardoor de
WML in overeenstemming is met deze procedurele voorschriften uit de Richtlijn.
De procedurele voorschriften in de Richtlijn die zien op de betrokkenheid van sociale
partners bij de vaststelling en aanpassing van het minimumloon worden toegelicht in
paragraaf 3.6.
3.3 Bestaande variaties en inhoudingen op het wettelijk minimumloon
Het is de bevoegdheid van de lidstaten om het minimumloon vast te stellen en variaties
daarvan en inhoudingen daarop toe te staan. Wel moeten lidstaten ervoor zorgen dat
die variaties en inhoudingen in overeenstemming zijn met het non-discriminatie- en
het evenredigheidsbeginsel, waarbij het laatste het nastreven van een legitiem doel
omvat.26
De variaties en inhoudingen die in Nederland bestaan voldoen aan de beginselen van
non-discriminatie en evenredigheid. Hieronder wordt eerst voor de variaties en vervolgens
voor de inhoudingen toegelicht waarom deze voldoen aan de vanuit artikel 6 van de
Richtlijn toegestane variaties en inhoudingen.
3.3.1 Variaties in de WML
Nederland kent twee variaties in de WML en één variatie vanuit de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening
jonggehandicapten (Wajong) op de WML. In de WML gaat het om het wettelijk minimumjeugdloon
en de variatie voor de beroepsbegeleidende leerweg. In de Wajong betreft het de variatie
voor het instrument loondispensatie bij verminderde arbeidsprestatie wegens ziekte
of gebrek.
Voor deze variaties geldt dat zij (in)direct onderscheid op grond van leeftijd tot
gevolg hebben. Verschillen in behandeling op grond van leeftijd vormen geen discriminatie
indien:
a) Zij in het kader van de nationale wetgeving objectief en redelijk worden gerechtvaardigd
door een legitiem doel – met inbegrip van legitieme doelstellingen van het beleid
op het terrein van de werkgelegenheid, de arbeidsmarkt of de beroepsopleiding,
b) de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn.27
Wettelijk minimumjeugdloon (WMJL)
Ten eerste geldt er een minimumjeugdloon voor jongeren in de leeftijd van 15 tot 21
jaar.28 Het doel van het minimumjeugdloon is om jongeren te stimuleren een vervolgopleiding
te volgen na het voortgezet onderwijs en voortijdige betreding van de arbeidsmarkt
zonder voltooiing van een vervolgopleiding te voorkomen. Bij de leeftijd van 21 jaar
betreden veel jongeren gediplomeerd de arbeidsmarkt wat hun kansen op de arbeidsmarkt
bij toetreding vergroot en bijdraagt aan hun verdere loopbaan.
Bij de vormgeving en hoogte van het wettelijk minimumjeugdloon is een balans gezocht
tussen het versterken van de inkomenspositie van werkzame jongeren enerzijds en de
gevolgen voor de scholingsdeelname en de werkgelegenheid voor jongeren anderzijds.
Het Centraal Planbureau (CPB) heeft aangetoond dat er een sterk causaal verband is
tussen de hoogte van het minimumjeugdloon en de werkgelegenheid onder jongeren.29 Wanneer het wettelijk minimumjeugdloon op een hoog niveau wordt vastgesteld, is het
voor jongeren minder aantrekkelijk om scholing te (blijven) volgen. Tevens zal de
werkgelegenheid voor jongeren naar verwachting afnemen omdat de loonkosten voor sommige
werkgevers te hoog worden om bepaald werk te verschaffen. Afschaffing van het wettelijk
minimumjeugdloon zou volgens onderzoek van het CPB in 2020 leiden tot een forse afname
van de werkgelegenheid van 20% voor jongeren onder de 21 jaar en een (lichte) daling
van de opleidingsgraad.30 Bovendien schrijft het CPB dat het positieve effect bij afschaffing van het wettelijk
minimumjeugdloon op de vermindering van armoede bij jongeren tot 20 jaar beperkt is.31
Bij het vaststellen van de hoogte van de minimumjeugdloonstaffel heeft de Nederlandse
regering overwogen dat jongeren tot 18 jaar verplicht zijn een startkwalificatie32 te behalen, waarbij de jongeren tot 16 jaar leerplichtig zijn.33 Hierdoor is er voor deze groep de prikkel om succesvol een opleiding af te ronden.
Een hoger loon zou het voor deze groep mogelijk aantrekkelijker maken om te gaan werken
in plaats van onderwijs te volgen. Dit zou mogelijk negatieve effecten op het opleidingsniveau
en de latere arbeidsmarktpositie van deze groep kunnen hebben.34
De leeftijd waarop men recht heeft op het minimumloon voor een volwassene is in 2017
en 2019 stapsgewijs verlaagd naar respectievelijk 22 en 21 jaar. De leeftijd van 21
jaar sluit beter aan bij de leeftijd waarop jongeren gediplomeerd de arbeidsmarkt
betreden en valt tevens samen met het einde van de onderhoudsplicht van ouders.35 Ook is de leeftijdsgrens van 21 jaar minder afwijkend in internationaal perspectief.36 De minimumjeugdloonstaffel van 18, 19 en 20 jaar is vervolgens aangepast zodat deze
geleidelijk opbouwt naar het wettelijk minimumloon vanaf 21 jaar. Daarmee is het risico
beperkt dat door de aanpassing van de leeftijdsgrens verschillen in loonkosten bij
de verschillende leeftijden een rol spelen bij werkgevers bij het aannemen van personeel
zoals bleek uit eerder onderzoek.37 Een verdere verlaging van de leeftijdsgrens zou leiden tot circa 10% werkgelegenheidsverlies
onder jongeren, becijferde het CPB. Ook zou dit kunnen leiden tot een lichte daling
van de opleidingsgraad.38, 39
De eerste evaluatie in 2018 van de scholings- en werkgelegenheidseffecten van de verhoging
van het minimumjeugdloon in 2017 wees uit dat er voor 18- tot en met 22-jarige jongeren
in de eerste negen maanden na de verhoging niet of nauwelijks invloed is geweest op
hun arbeidsparticipatie. Dat er vrijwel geen effect is gevonden op de werkgelegenheid
kan volgens SEO het gevolg zijn van compensatiemaatregelen. Werkgevers werden namelijk
gedeeltelijk gecompenseerd voor de stijging van de loonkosten door het jeugd lage-inkomensvoordeel
(Jeugd-LIV) voor 18- tot en met 21-jarigen en het lage-inkomensvoordeel (LIV) voor
22-jarigen. De onderwijsdeelname van 18- tot en met 22-jarigen is licht gedaald als
gevolg van de verhoging van het minimumjeugdloon. De scholingsdeelname van 18- tot
en met 22-jarige jongeren is als gevolg van de stijging van het minimumjeugdloon gedaald.
Het effect is beperkt, namelijk minder dan 0,5 procent van de jongeren die geen onderwijs
meer volgen. Het aandeel 18- en 19-jarigen dat geen onderwijs volgt en ook geen werk
heeft is ook gedaald. Dat wijst erop dat werken waarschijnlijk aantrekkelijker is
geworden, concludeert SEO.40
Een vervolgevaluatie-onderzoek van SEO in 2019 na de tweede verhoging van het minimumjeugdloon
in 2019 vond in de eerste 8 maanden na de tweede verhoging geen werkgelegenheidseffecten
en geen verandering in de scholingsdeelname. SEO constateerde wel dat er door de verhoging
meer jongeren het WML zijn gaan verdienen en dat voor deze groepen jongeren er mogelijk
meer risico op baanverlies zal zijn tijdens een economische neergang omdat werkgevers
geen bewegingsruimte hebben om jongeren uit deze leeftijdsgroepen aan te nemen tegen
een lager loon (of de lonen van huidige werknemers te verlagen) om zo in te springen
op vraaguitval. Werkgevers kunnen er mogelijk voor kiezen om goedkopere vormen van
arbeid (waaronder zzp’ers of jongeren uit een lagere leeftijdsgroep) in te zetten.
Dat zorgt mogelijk voor een groter risico op werkloosheid voor deze groep jongeren
en kan hen er toe bewegen om zich vaker als zzp’er aan te bieden. Ook kan het in dat
geval aantrekkelijker zijn om in het onderwijs te blijven of daarin terug te keren.41
Beroepsbegeleidende leerweg (bbl)
Een tweede variatie op het wettelijk minimumloon betreft de uitzonderingsbepaling
voor leerwerkplekken in het kader van de beroepsbegeleidende leerweg (bbl) in het
middelbaar beroepsonderwijs (mbo).42 Dit geldt voor studenten tot 21 jaar in het mbo die als onderdeel van hun opleiding
relevante werkervaring opdoen bij een leerbaan. Zij ontvangen een aangepaste beloning
naar de bbl-staffel. De leerbanen spelen een belangrijke rol bij een succesvolle start
op de arbeidsmarkt van jongeren die kennis en vaardigheden met name in de beroepspraktijk
ontwikkelen.
Studenten in de bbl ontvangen een variatie op het WML43 omdat zij nog in opleiding zijn en tijdens hun opleiding ervaring op de werkvloer
opdoen.
Een bbl-opleiding is een variant waar leren en werken samengaan, waardoor een variatie
gerechtvaardigd is.44 De variatie borgt dat werkgevers bereid zijn om opleidingsplekken aan te bieden en
tijd en aandacht te besteden aan de opleiding van studenten. Te hoge loonkosten zouden
het aanbod aan leerwerkplekken kunnen beperken. Omdat dit een onwenselijk effect zou
geven heeft de regering in 2017 besloten de staffel van de bbl niet aan te passen
aan de aanpassing van het minimumjeugdloon.45 Evaluatie-onderzoek van SEO in 2018 en 2019 wees uit dat de deelname aan bbl-opleidingen
niet is veranderd als gevolg van de verhoging van het minimumjeugdloon in 2017 in
2019.46
47
Op verzoek van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft het Nibud in
2020 onderzoek uitgevoerd naar de inkomenspositie van bbl-studenten. Voor verreweg
de grootste groep bbl-studenten is het inkomen ten minste toereikend voor het levensonderhoud.
De inkomenspositie van bbl-studenten wordt verder verbeterd met de maatregelen uit
een recent gesloten stagepact.48
In het Stagepact49 heeft het kabinet afspraken gemaakt met de sector, waaronder met werkgevers en scholen,
voor een gelijkwaardige behandeling van alle studenten. Daarbij is afgesproken dat
alle bbl-studenten, naast een onkostenvergoeding, een arbeidscontract en loon ontvangen
dat minimaal conform de wettelijk vastgestelde bedragen is.50 Ook is afgesproken dat het leerbedrijf zorgt dat er voldoende ruimte is om te leren
tijdens de stage en dat het bedrijf niet afhankelijk is van de inzet van bbl-studenten
zoals van een werknemer.
Loondispensatie in het kader van de Wajong
Tenslotte is het instrument loondispensatie in het kader van de Wet arbeidsongeschiktheid
jonggehandicapten (Wajong) een variatie op het WML.51 Als sprake is van loondispensatie ontvangt een werknemer met een Wajong-uitkering
van diens werkgever de vastgestelde loonwaarde per gewerkt uur. Deze loonwaarde is
in dat geval lager dan het WML. Het UWV vult het loon van de werknemer aan met een
Wajonguitkering waardoor de werknemer per gewerkt uur in totaal minimaal het WML ontvangt.
Loondispensatie voor jonggehandicapten stelt de jonggehandicapte werknemer in staat
om toegang tot arbeid te hebben en te participeren. Het betreft een specifieke maatregel
met als doel om jonggehandicapte personen een bevoorrechte positie toe te kennen om
de feitelijke nadelen die verband houden met hun handicap of chronische ziekte te
verminderen.
Het onderscheid dat wordt gemaakt met de maatregel van loondispensatie staat in redelijke
verhouding tot dat doel, omdat loondispensatie effectief leidt tot verwezenlijking
van individuele gelijke kansen door doeltreffende aanpassingen voor jonggehandicapten
met een achterstand op de arbeidsmarkt te vergemakkelijken. Daarmee voldoet de maatregel
van loondispensatie aan het non-discriminatiebeginsel.52 De werkgever dient, naar gelang de behoefte, in een concrete situatie passende maatregelen
te nemen om een persoon met een handicap in staat te stellen toegang tot arbeid te
hebben, in arbeid te participeren of daarin vooruit te komen dan wel om een opleiding
te genieten. Door de loondispensatie wordt de werkgever voor de verminderde loonwaarde
van de werkzaamheden van de betreffende werknemer gecompenseerd. Hiermee draagt het
instrument loondispensatie in het kader van de Wajong eraan bij dat de aanpassingen
die van een werkgever worden verlangd geen onevenredige belasting voor de werkgever
vormen.53 Dit wordt hieronder nader toegelicht.
Doel van de Wajong is om mensen van wie voor het 18e levensjaar blijkt dat zij door ziekte of een handicap niet (volledig) kunnen werken
een voorziening te bieden tegen de geldelijke gevolgen van langdurige arbeidsongeschiktheid.
Anders dan andere werknemers en zelfstandigen hebben jonggehandicapten voor het ontstaan
van de arbeidsongeschiktheid niet deel kunnen nemen aan betaalde arbeid en via premieheffing
kunnen bijdragen aan de financiering van een wettelijke voorziening.54 Bij loondispensatie op basis van de Wajong wordt enerzijds inkomenszekerheid via
de uitkering geborgd en worden anderzijds werkgevers tegemoetgekomen in de loonkosten
om de kansen en de positie van kwetsbare werknemers op de arbeidsmarkt te verbeteren.
De werkgever met een werknemer in dienst die onder de Wajong valt, mag de werknemer
een gedispenseerd loon verstrekken dat lager kan uitvallen dan het WML. Een onafhankelijke
en gecertificeerde loonwaarde-deskundige stelt op basis van een voorgeschreven methodiek
de loonwaarde vast van een werknemer. Als daar wordt vastgesteld dat de arbeidsprestatie
van een werknemer die recht heeft op arbeidsondersteuning als gevolg van ziekte of
gebrek duidelijk minder is dan de arbeidsprestatie die een geldelijke beloning van
het minimumloon rechtvaardigt, kan het UWV een werkgever loondispensatie toekennen.55 De werkgever is gehouden een loon te verstrekken conform de vastgestelde loonwaarde
en elk beding dat een lagere beloning inhoudt is nietig.56 Personen in de Wajong die werken met loondispensatie ontvangen via de Wajong-uitkering
een compensatie voor dit gedispenseerde inkomen. Het totaalinkomen van deze mensen
(looninkomsten samen met de Wajong-uitkering) is daarmee bruto gelijk aan het inkomen
wanneer deze een regulier (niet gedispenseerd) inkomen zouden hebben genoten.
3.3.2 Inhoudingen op het WML
In tegenstelling tot variaties, waarbij een andere hoogte van het loon dan het minimumloon
gerechtvaardigd wordt geacht, behoudt een werknemer bij inhoudingen op basis van de
WML recht op het volledige wettelijk minimumloon en heeft de werknemer daar zelf de
volle beschikking over. De wetgeving biedt echter ruimte voor specifieke inhoudingen,
ook op het niveau van het wettelijk minimumloon. Hieronder worden de mogelijkheden
die het Burgerlijk Wetboek en de WML bieden, beschreven.
A. Mogelijke inhoudingen op grond van het Burgerlijk Wetboek
In artikel 13, eerste lid, van de WML is als hoofdregel geregeld dat het minimumloon
niet vatbaar is voor inhouding. Daar wordt in artikel 13, tweede lid, van de WML een
uitzondering op gemaakt met betrekking tot de bedingen genoemd in artikel 7:631, derde
lid, van het BW.
In het laatstgenoemde artikel zijn vier doelen genoemd waarvoor een beding om geld
in te houden op het loon wel rechtsgeldig kan zijn en dus ook voor minimumloonverdieners.
Het gaat dan om een beding waarbij de werknemer zich verbindt:
a. deel te nemen in een pensioenfonds als bedoeld in artikel 1 van de Pensioenwet;
b. bij te dragen tot de premiebetaling aan een verzekeraar, een premiepensioeninstelling
of een pensioeninstelling uit een andere lidstaat als bedoeld in artikel 1 van de Pensioenwet
c. deel te nemen in enig ander fonds dan in onderdeel a bedoeld;
d. deel te nemen aan een spaarregeling ten behoeve van de werknemer.
Deze uitzonderingen hebben ten doel collectieve arbeidsvoorwaardelijke afspraken omtrent
pensioenen, sociale fondsen en spaarregelingen mogelijk te maken. Door de arbeidsovereenkomst
aan te gaan stemt de werknemer er feitelijk mee in dat deze (collectieve) afspraken
– ook indien die tot een inhouding leiden – op hem van toepassing zijn.
De uitzonderingen onder a en b dienen te voldoen aan de eisen uit de Pensioenwet.
Voor het fonds uit onderdeel c en de regeling uit onderdeel d zijn de voorwaarden
vastgelegd bij in het Besluit fondsen en spaarregelingen.
Schriftelijke volmacht tot het doen van betalingen of inhoudingen op grond van de
WML
Een beding tot inhouding is nietig, met uitzondering van de hierboven genoemde bedingen
die zijn opgenomen in het BW. De werknemer is daarnaast bevoegd om de werkgever schriftelijk
te machtigen om uit het uit te betalen minimumloon betalingen in zijn naam te verrichten
voor specifieke betalingsverplichtingen.57
Artikel 13, tweede lid, van de WML biedt namelijk een grondslag om bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur betalingsverplichtingen van de werknemer aan te wijzen
waarvoor de werknemer bevoegd is de hiervoor bedoelde schriftelijke volmacht te verlenen
aan de werkgever. Daarnaast biedt de WML de mogelijkheid om de betalingsverplichtingen
voor te onderscheiden categorieën van werknemers verschillend aan te wijzen.58 Het gaat daarbij om inhoudingen in verband met betalingen die de werkgever met instemming
van en in naam van de werknemer doet. De WML benadrukt dat dergelijke inhoudingen
slechts verricht mogen worden voor het afgesproken doel en nadat de werknemer daarvoor
een schriftelijke volmacht heeft afgegeven aan de werkgever.59 De schriftelijk verleende volmacht is te allen tijde herroepelijk.60 Door de machtiging wordt feitelijk voldaan aan het uitgangspunt van de WML dat de
werknemer over het minimumloon moet kunnen beschikken.61
De bestaande mogelijkheden tot inhouding op het WML worden hieronder beschreven. Concreet
zijn er in het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Besluit minimumloon)
twee specifieke betalingsverplichtingen aangewezen waarvoor inhoudingen mogen worden
verricht. Het gaat achtereenvolgens om inhoudingen in verband met huisvesting en om
inhoudingen in verband met de zorgverzekering. Daarnaast is een regeling getroffen
voor specifieke groepen arbeidsbeperkten.
B. Inhoudingen voor huisvesting
De eerste uitzondering op het inhoudingenverbod in het Besluit minimumloon betreft
inhoudingen in verband met de huisvesting.62 De mogelijkheid om op het niveau van de WML voor huisvesting inhoudingen te verrichten,
geldt voor iedere werknemer waarop de WML van toepassing is. Van onderscheid tussen
(groepen) werknemers is dan ook geen sprake.
Op grond van het Besluit minimumloon is een schriftelijke volmacht van de werknemer
aan de werkgever vereist om uit het te betalen minimumloon in zijn naam betalingen
te verrichten aan de verhuurder ter zake van de huur van woonruimte van de huurprijs,
de kosten voor nutsvoorzieningen met een individuele meter en de servicekosten.63 Een dergelijke volmacht is echter nietig indien de werknemer als gedetacheerde werknemer64, tijdelijk in Nederland arbeid verricht.65
Doordat het de keuze van de werknemer is om salaris in te laten houden, is van benadeling
(ook in verband met het evenredigheidsbeginsel) geen sprake. De werknemer betaalt
via de inhouding zijn huisvestingskosten, kosten die de werknemer nu eenmaal moet
maken. Verder stelt het Besluit minimumloon – naast de vereiste schriftelijke volmacht
– nadere voorwaarden die ervoor zorgen dat er sprake is van een aanvaardbare verhouding
tussen de geleverde huisvestingsdiensten en het daarvoor in te houden bedrag. Zo mag
de inhouding niet meer bedragen dan 25% van het WML waarop de werknemer in de betreffende
betalingstermijn aanspraak maakt.66 Verder dient de verhuurder een toegelaten instelling te zijn als bedoeld in artikel 19,
eerste lid, van de Woningwet67 of gecertificeerd te zijn overeenkomstig bij cao vastgelegde normen.68 Dat betekent in de praktijk dat de woning van een wooncorporatie moet zijn of dat
de verhuurder van de huisvesting SNF- of AKF-gecertificeerd moet zijn en dat de werkgever
onder een cao moet vallen waarin de vastgestelde normen zijn opgenomen.69
Bij de schriftelijke volmacht dient de werknemer de afschriften van de huurovereenkomst
en van de bescheiden, waaruit blijkt dat wordt voldaan aan de vereisten aan de werkgever
te overleggen.70 De werkgever kan de betalingen dan ook slechts verrichten, indien hij aan de hand
van de genoemde afschriften, heeft vastgesteld dat is voldaan aan de gestelde eisen.71
Hoewel de regeling voor en door iedere werknemer gebruikt kan worden, zal deze regeling
met name worden gebruikt door werknemers in dienst van Nederlandse werkgevers die
slechts een beperkt aantal maanden in Nederland verblijven, zoals arbeidsmigranten.
Het (legitieme) doel van deze uitzondering is om de betreffende werknemers te helpen
bij het verkrijgen van elementaire voorzieningen als (tijdelijke) huisvesting. Het
reeds bestaande alternatief is dat de betreffende werknemer (veelal een arbeidsmigrant)
de huisvesting volledig zelf moet organiseren. Dan zou echter het risico worden vergroot
dat de werknemers te maken krijgen met malafide verhuurders.72 Verder wordt met de machtiging voorkomen dat er betalingsachterstanden zouden ontstaan
wat tot incassoprocedures aanleiding zou kunnen geven, nadat de tijdelijke huisvesting
feitelijk al is verlaten. Vanuit dat perspectief bezien is het een passende maatregel,
die de werknemer faciliteert bij het regelen van de noodzakelijke (tijdelijke) huisvesting.
Dat werknemers hiervoor kosten mogen laten inhouden is verdedigbaar aangezien huisvestingskosten
kosten zijn die iedere werknemer maakt. De grens van 25% van het loon is bovendien
geen ongewoon hoog percentage gelet op wat werknemers op dit moment -gemiddeld genomen-
aan woonkosten besteden. Het maximale inhoudingspercentage voor huisvesting kan namelijk
vergeleken worden met de woonquote, de totale woonlasten als percentage van het besteedbaar
inkomen, voor huurders in Nederland. Die woonquote73 schommelde tussen de 38,6% in 2015 en 36,3% in 2021 en lag daarmee boven het inhoudingspercentage
van 25% op het brutoloon, wat overeenkomt met een woonquote van 25,28% als er gerekend
wordt met het netto minimumloon in 2023. Daar staat wel tegenover dat arbeidsmigranten
door de vaak tijdelijke aard van hun verblijf in Nederland veelal andere typen woningen
hebben waar relatief minder kosten tegenover zullen (moeten) staan. Doordat de kosten
voor zorg en huisvesting via de inhoudingsregeling niet hoger dan gemiddeld zijn voor
het doen van deze uitgaven, zijn de inhoudingen niet disproportioneel of onevenredig.
Ondanks de wijze waarop de regeling voor het inhouden van huisvestingskosten is vormgegeven,
is uit de analyse van de Commissie Roemer gebleken dat bij huisvesting het belangrijk
is dat de afhankelijkheidspositie van arbeidsmigranten verminderd wordt en dat er
meer kwalitatieve huisvesting gerealiseerd moet worden. Om die afhankelijkheidspositie
te verminderen is in de Wet Goed Verhuurderschap geregeld dat het arbeidscontract
en het huurcontract gescheiden dienen te worden.
Door de gescheiden contracten wordt de huurbescherming van de arbeidsmigrant verbeterd.
Op die wijze worden misstanden rondom de inhoudingen op huisvesting tegengegaan.
C. Inhoudingen voor de zorgverzekering
De tweede betalingsverplichting waarvoor op grond van het Besluit minimumloon mag
worden ingehouden indien de werknemer hiervoor een schriftelijke machtiging heeft
gegeven, betreft de zorgverzekering74. De mogelijkheid om voor de bedoelde zorgpremies inhoudingen te verrichten, geldt
voor iedere werknemer waarop de WML ziet; van onderscheid tussen (groepen) werknemers
is dan ook geen sprake. Dat in de praktijk met name arbeidsmigranten van deze mogelijkheid
gebruik maken dient een (legitiem) doel. De inhoudingsmogelijkheid waarborgt de toegang
van de betreffende werknemers tot elementaire voorzieningen als gezondheidszorg.75
Door gebruik te maken van deze inhouding kunnen werknemers verzekerd zijn van vergoeding
van gemaakte zorgkosten en hoeven verzekeraars geen incasso’s te organiseren voor
het innen van premies.76 Wellicht ten overvloede zij opgemerkt dat voor een ieder die in Nederland woont of
werkt, een basisverzekering tegen ziektekosten verplicht is. Vanuit dat perspectief
maakt de inhouding het voor de betreffende werknemer eenvoudiger om aan de relevante
wetgeving te voldoen. Ook hier is het alternatief de zorgverzekering volledig over
te laten aan de betreffende werknemer, waarbij het risico op onverzekerd zijn en betalingsachterstanden
groter wordt ingeschat.
Uit het te betalen minimumloon mag de werkgever in naam van de werknemer betalingen
verrichten aan de zorgverzekeraar. Er mag worden ingehouden voor de verschuldigde
premie voor de basisverzekering77. Daarnaast mag worden ingehouden in verband met de premie voor een verzekering uitsluitend
ter afdekking van het verplichte eigen risico78.
De inhoudingen voor de genoemde premies bedragen gezamenlijk per betalingstermijn
ten hoogste het bedrag van de geraamde gemiddelde nominale premie die een verzekerde
voor een zorgverzekering betaalt, gedeeld door het aantal betalingstermijnen voor
het betrokken kalenderjaar, vermeerderd met 10%.79 De gemiddelde nominale premie wordt vastgesteld door de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport.80 Dit maximum is bepaald om te voorkomen dat werknemers onnodig een te dure verzekering
aangaan.81
Bij de schriftelijke volmacht overlegt de werknemer de afschriften van de zorgpolis
en van de verzekeringspolis van de verzekering voor de herverzekering van het eigen
risico.82 De werkgever is dan ook pas bevoegd de betalingen te verrichten, indien hij aan de
hand van de afschriften van de polissen heeft vastgesteld dat is voldaan aan de betreffende
eisen.83
D. Inhoudingen voor specifieke groepen werknemer die arbeidsbeperkt zijn
Voor specifieke groepen arbeidsbeperkte werknemers is een aparte regeling in het Besluit
minimumloon opgenomen. Het gaat dan om de doelgroep Banenafspraak en werknemers die
uitsluitend in een beschutte omgeving werkzaam kunnen zijn.84
Voor deze groepen zijn de mogelijkheden om de werkgever op basis van een schriftelijke
volmacht van de werknemer inhoudingen te laten doen op het uit te betalen minimumloon
ten behoeve van huisvesting en de zorgverzekering uitgebreider dan hierboven beschreven.
De achterliggende gedachte hierbij is dat het voor een deel van de mensen met een
arbeidsbeperking moeilijk is om met geld om te gaan en daarbij verantwoorde keuzes
te maken. De mogelijkheid om bepaalde inhoudingen te laten doen, helpt om financiële
problemen te voorkomen. De mogelijkheid van inhouding ziet op een aantal cruciale
terugkerende betalingen (woon- en zorgkosten). Door de werkgever te vragen deze in
te houden op het loon, wordt betaling zeker gesteld. Het niet betalen van de huur
of de zorgverzekering kan ingrijpende consequenties voor iemand hebben en uiteindelijk
zelfs tot een huisuitzetting of grote betalingsachterstanden leiden met alle gevolgen
en extra kosten van dien. Op deze manier wordt bijgedragen aan het voorkomen van schulden
bij deze werknemers.85 Ook in deze gevallen dient de werknemer een schriftelijke volmacht te verlenen aan
de werkgever om uit het te betalen minimumloon in zijn naam de bedoelde betalingen
te verrichten.
Met de maatregel wordt beoogd financiële problemen voor deze groep te voorkomen. Dit
is uiteraard geen oplossing voor mensen die al problematische schulden hebben of zelf
niet in staat zijn hun financiën te beheren. In die situaties is hulp van de gemeente
(bijv. schuldhulpverlening) of het aanvragen van beschermingsbewind veel meer aangewezen.
Een inhouding op het loon kan worden gezien als een eenvoudig, proportioneel middel
om iemand te helpen om zijn financiën op orde te houden. Mede in het licht van de
andere mogelijke inhoudingen is het een passende maatregel, die bijdraagt aan het
bereiken van het gestelde doel. Verder is het nadrukkelijk de keuze van de betreffende
werknemer om al dan niet gebruik te maken van de geboden mogelijkheden. Discriminatie
is hier dan ook niet aan de orde.
Voor deze groep werknemers met een arbeidsbeperking gelden enkele afwijkingen ten
opzichte van de hierboven beschreven mogelijkheden van inhoudingen onder B en C.
Om te beginnen gelden er voor deze groep werknemers geen bovengrenzen met betrekking
tot de inhoudingen voor huisvesting en de zorgverzekering. Voor deze werknemers is
het van belang dat de volledige kosten voor huisvesting (en de zorgverzekering) kunnen
worden voldaan zodat voorkomen wordt dat zij in de problemen komen met het betalen
van deze belangrijke lasten.
De betalingen voor de kosten voor nutsvoorzieningen met een individuele meter hoeven
niet per se aan de verhuurder te geschieden. Deze betalingen mogen voor de onderhavige
groep werknemers ook direct plaatsvinden aan de nutsbedrijven, die de bedoelde voorzieningen
leveren.86 Daarnaast mogen voor deze doelgroep na een schriftelijke volmacht uit het uit te
betalen minimumloon ook betalingen worden verricht voor de rioolheffing, bedoeld in
artikel 228a van de Gemeentewet, de heffing, bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer, de onroerende-zaakbelasting, bedoeld in artikel 220 van de Gemeentewet, en de waterschapsbelasting, bedoeld in artikel 110 van de Waterschapswet aan het orgaan dat bevoegd is tot inning van de heffing of de belasting.87
Bovendien mag voor deze doelgroep uit het uit te betalen minimumloon – naast de eerder
genoemde premies voor de basisverzekering en een verzekering uitsluitend ter afdekking
van het verplicht eigen risico – ook de premie voor een vrijwillige aanvullende zorgverzekering
waarvan hij verzekeringnemer is, uit naam van de werknemer aan een zorgverzekeraar
worden betaald.88 Ten slotte mag ook de premie voor de zorgverzekeringenen, waarbij de werknemer hoofdverzekerde
is, ten behoeve van zijn meeverzekerde gezinsleden (overeenkomstig de vermelding op
zijn zorgpolis) uit naam van de werknemer uit het uit te betalen minimumloon worden
betaald.89
De bijzondere regels voor specifieke groepen werknemers met een arbeidsbeperking zijn
van overeenkomstige toepassing op werknemers in bepaalde soorten dienstbetrekkingen
die met hen gelijkgesteld zijn op grond van artikel 38f, vijfde lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen.90
3.4 Toegang tot en bescherming van het recht op wettelijk minimumloon
De Richtlijn schrijft voor dat verzekerd moet zijn dat werknemers doeltreffende toegang
tot minimumloon moeten hebben (artikel 8), dat zij recht hebben op verhaal en bescherming
tegen nadelige behandeling of gevolgen (artikel 12) en dat de lidstaten regels vaststellen
voor sancties die doeltreffend evenredig en afschrikwekkend moeten zijn (artikel 13).
In deze paragraaf wordt toegelicht hoe de Nederlandse wet- en regelgeving en de Nederlandse
Arbeidsinspectie hierin voorzien.
3.4.1 Wettelijke bescherming
Werknemers in Nederland hebben recht op een wettelijk minimumloon. Artikel 7, zesde
lid, van de WML bepaalt dat de werkgever verplicht is het minimumloon tijdig te voldoen.
De hoogte van het loon dient tenminste het bedrag van het op dat moment in Nederland
geldende minimumloon te zijn, zoals vastgesteld op basis van de WML.91
Indien de werkgever het overeengekomen loon niet, niet volledig of niet op tijd voldoet,
dan heeft de werknemer de mogelijkheid een loonvordering in te stellen bij de kantonrechter.92 In spoedeisende gevallen kan de loonvordering door middel van een kort geding worden
ingediend bij de voorzieningenrechter.93 Naast het achterstallige loon kan een wettelijke verhoging94 en de wettelijke rente95 worden gevorderd. Het recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn voor
een onafhankelijke en onpartijdige rechter is ook grondwettelijk gewaarborgd.96
Een loonvordering kan ook worden ingesteld nadat de arbeidsovereenkomst is geëindigd.
De vordering verjaart in beginsel door verloop van vijf jaren na aanvang van de dag,
volgende op die waarop de vordering opeisbaar is geworden, waarbij elke (betaal)maand
als een afzonderlijk moment geldt97. Deze verjaring kan worden gestuit door de werknemer98.
Met dit wetsvoorstel wordt een bepaling opgenomen in de WML (het voorgestelde 6a)
waarin is bepaald dat de werkgever de werknemer niet mag benadelen wegens de omstandigheid
dat de werknemer de in de WML genoemde rechten geldend maakt. Dit is een civielrechtelijke
beschermingsmogelijkheid, waar de Arbeidsinspectie dus geen rol in heeft.
Als de werkgever in gebreke is of bij een vermoeden daarvan, kan – naast de bovengenoemde
mogelijkheden – de werknemer of een derde partij ook een melding doen bij de Nederlandse
Arbeidsinspectie (hierna: de Arbeidsinspectie) van vermoedens van onderbetaling. De
Arbeidsinspectie houdt namelijk toezicht op de naleving van de WML.
3.4.2 Toezicht op naleving van de WML
De Arbeidsinspectie houdt toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving omtrent
het wettelijk minimumloon. Dit doet de Arbeidsinspectie risicogericht en programmatisch.
Het toezicht bestaat zowel uit proactieve projecten als uit reactief toezicht op basis
van meldingen en verzoeken.
In deze paragraaf wordt nader toegelicht hoe het toezicht van de Arbeidsinspectie
enerzijds bestaat uit onder meer doeltreffende, evenredige en niet-discriminerende
controles en inspecties. En anderzijds hoe de Arbeidsinspectie haar inspecteurs en
andere medewerkers (verder) ontwikkelt, in het bijzonder door opleidingen en richtsnoeren,
om werkgevers die zich niet aan de voorschriften houden, proactief in kaart te brengen
en bij regelovertreding te bestraffen.
A. Werkwijze risicogericht toezicht bij de Arbeidsinspectie
De Arbeidsinspectie analyseert en structureert data en informatie uit diverse interne
en externe bronnen. Hiermee kan de Arbeidsinspectie stevig onderbouwde en goed doordachte
keuzes maken voor de aan te pakken arbeidsrisico’s en de daarbij passende interventies.99
Proactief toezicht
Het proactieve toezicht kent drie niveaus: strategisch, tactisch en operationeel.100
De risicoanalyse van de Arbeidsinspectie begint op strategisch niveau met risicoselectie. Hier staan de risico’s centraal waar de Arbeidsinspectie de komende
jaren haar capaciteit op kan inzetten; een van die risico’s is bijvoorbeeld onderbetaling.
De risicoselectie vormt de basis voor het meerjarenplan van de Arbeidsinspectie. Op
strategisch niveau prioriteert de Arbeidsinspectie de risico’s op haar domeinen eerlijk,
veilig en gezond werk en bestaanszekerheid. Deze risicoselectie wordt gebaseerd op
externe databronnen (zoals de NEA, TNO, CBS, RIVM, SCP, registratie van beroepsziektes
bij NCB, etc.)101, eigen databronnen zoals monitoringsonderzoek en verdiepend onderzoek, en uit een
omgevingsanalyse met trends en ontwikkelingen.102 De risico-analyse op strategisch niveau leidt dus tot de keuze van de programma’s
van de Arbeidsinspectie.
Op het tactische niveau wordt het probleem binnen een geselecteerd thema verder bekeken. Onderwerpen die
aan bod komen zijn bijvoorbeeld de kenmerken van de doelgroep, motieven voor niet-naleving,
en aandacht voor mechanismen en constructies. Ook wordt op dit niveau een interventiemix
gekozen om het probleem of de problemen aan te pakken. Een interventiemix is een combinatie
van instrumenten die de Arbeidsinspectie kan gebruiken in haar toezicht. Zet de Arbeidsinspectie
bijvoorbeeld in op grootschalige controles met betrekking tot een thema, is het effectiever
om afspraken te maken met brancheverenigingen, of beide? Deze analyse vindt plaats
met behulp van de zogeheten Interventietoolbox. Dit is een objectieve, gedragswetenschappelijk
onderbouwde werkwijze, die verschillende tools omvat zoals de risicoverkenner, de
ketenanalyse en de risicomatrix. De risico-analyse op tactisch niveau leidt dus tot
de keuze voor verschillende projecten en de inzet van toezichtsinstrumenten.
Op operationeel niveau zijn vervolgens analyses gericht op de selectie van bedrijven die een verhoogde kans
op regelovertreding hebben. Er wordt onderzocht welke kenmerken van bedrijven de kans
op regelovertreding vergroten. Op deze wijze is het mogelijk om een subjectselectie
te maken: een lijst van risicovolle subjecten/objecten op basis waarvan gerichte interventies
uitgevoerd kunnen worden.
De risico-analyse op operationeel niveau leidt dus tot een selectie van bedrijven/subjecten
waar een interventie plaatsvindt.
Toezicht op basis van meldingen en verzoeken
Naast het proactieve risicogericht toezicht wordt door de Arbeidsinspectie ook gehandeld
op basis van binnengekomen meldingen en verzoeken. De Arbeidsinspectie heeft een handelingskader
voor het proces van het verwerken van «Meldingen en verzoeken». Meldingen zijn belangrijke
signalen uit de samenleving. Bij de opvolging van de meldingen streeft de Arbeidsinspectie
naar blijvende gedragsverandering om op die manier het grootste effect te realiseren.
Zij weegt en beoordeelt de binnengekomen meldingen waarbij, waar mogelijk, de melders
kunnen worden gestimuleerd om zelf tot het gewenste resultaat te komen. Vervolgens
worden alle meldingen geprioriteerd en voor de juiste opvolging doorgeleid. Hieronder
wordt beschreven hoe wordt omgegaan met die binnengekomen meldingen.
Stap 1: Voor het beoordelen van de binnengekomen meldingen gebruikt de Arbeidsinspectie
een beoordelingskader dat aangeeft hoe wordt omgegaan met de beoordeling van meldingen
die betrekking hebben op onveilig, ongezond en oneerlijk werk. Een instrument van
het beoordelingskader voor meldingen op het domein van eerlijk werk is het weeginstrument.
Dit instrument bevat criteria die elk een weegscore hebben om tot een totaalscore
te komen, die uiteindelijk aangeeft of een melding opvolgingswaardig is. Hierbij wordt
onder andere gekeken naar:
− of de melding wel of niet het werkterrein van de Arbeidsinspectie betreft;
− maatschappelijke, politieke en/of actuele thema’s en ontwikkelingen;
− thema’s, onderwerpen en/of sectoren uit (meer)jarenplannen;
− en afspraken met andere overheidsinstanties en samenwerkingspartners.
Stap 2: Vervolgens zijn er inhoudelijke aspecten op basis waarvan de afweging wordt
gemaakt met betrekking tot de opvolgingswaardigheid van de melding. Met die aspecten
bepaalt de Arbeidsinspectie de urgentie en de prioriteit die de melding heeft ten
behoeve van de verdere opvolging. Hierbij wordt bijvoorbeeld gekeken naar: urgentie
(risico’s ten aanzien van arbeidsuitbuiting, acuut gevaar, etc.), belang/ernst van
de mogelijke overtreding (van o.a. de WML, Wet arbeid vreemdelingen, Wet allocatie
arbeidskrachten door intermediairs), type melder, aantal betrokken werknemers, of
sprake is van kwetsbare personen (jeugdigen/mensen met afstand tot de arbeidsmarkt)
betrokken, de historie van het bedrijf waar de melding betrekking op heeft, de beschrijving
van de melding en de mogelijkheid om de informatie te verifiëren. Als de melding niet
in aanmerking komt voor opvolging, dan volgt een onderbouwde terugkoppeling aan de
melder.
Bestuurlijke sancties
Bij overtredingen van de WML komen de volgende bestuurlijke sancties in beeld, waaronder:
− Aan een werkgever die zijn werknemer(s) minder betaalt dan het wettelijk minimumloon
kan een bestuurlijke boete worden opgelegd op basis van artikel 18b van de WML en
de geldende boetenormbedragen;
− Indien sprake is van onderbetaling, dan wordt een werkgever door de arbeidsinspecteur
in de gelegenheid gesteld om een onderbetaling ongedaan te maken door na te betalen.
Indien een werkgever dit niet doet, dan kan een last onder dwangsom worden opgelegd
op grond van artikel 18n van de WML;
− Er kunnen ook bestuurlijke boetes worden opgelegd als desgevraagd de bescheiden zoals
genoemd in artikel 18b, tweede lid, van de WML (bijvoorbeeld de loonstrook of overzichten
waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt) niet (tijdig) worden overgelegd;
− Bij herhaalde overtreding kan de Arbeidsinspectie op grond van artikel 18i van de
WML overgaan tot stillegging gedurende maximaal drie maanden van aangewezen werkzaamheden
van de onderneming als er eerder een «Waarschuwing preventieve stillegging» is gegeven.
De boetenormbedragen staan in de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon
en minimumvakantiebijslag 2018 (hierna: WML-beleidsregel). Daarnaast wordt bij het
bepalen van de hoogte van de boete rekening gehouden met ontwikkelingen in de jurisprudentie.
In de WML-beleidsregel zijn aan de overtredingen verschillende boetetarieven gekoppeld.
Door die verschillende tarieven wordt er rekening mee gehouden dat er een verschil
is tussen de werkgever die systematisch gedurende een langere tijd en/of met grote(re)
onderbetalingen de WML niet naleeft en de werkgever bij wie de overtreding meer incidenteel
van aard en/of van geringe(re) omvang is. Indien er een vermoeden bestaat dat de WML
is overtreden, maar een onderzoek naar de bepalingen van de WML niet mogelijk is,
worden hoge boetes opgelegd. Dit is het geval als het onderzoek niet mogelijk is omdat
er bijvoorbeeld onvoldoende stukken worden overgelegd door de werkgever en de inspecteur
daardoor het onderzoek naar de WML niet kan uitvoeren. Er wordt in dat geval voor
iedere werknemer die het betreft een bestuurlijke boete van € 12.000 opgelegd aan
de werkgever. In de WML-beleidsregel is ook bepaald dat die boete voor die overtreding
wordt gematigd, indien de werkgever kan aantonen dat sprake is geweest van een arbeidsduur
die korter was dan zes maanden. In dat geval wordt de boetehoogte bepaald aan de hand
van de in de WML-beleidsregel weergegeven tabel. Indien sprake is van herhaalde overtreding
worden de boetes verhoogd met 100%.
In artikel 3, derde lid, van het Besluit minimumloon is verder bepaald welke overtredingen
van de WML «ernstig» zijn. Al na een eerste ernstige overtreding kan een «Waarschuwing
preventieve stillegging» worden gegeven en na een nieuwe overtreding kan er bevolen
worden dat de onderneming aangewezen werkzaamheden een periode dient te staken door
een «Bevel preventieve stillegging van werk».
Bovendien wordt bij boeteoplegging getoetst of de overtreding aan de ondernemer kan
worden verweten (artikel 5:41 van de Awb) en of de hoogte van de boete evenredig is
(artikel 3:4, tweede lid, en artikel 5:46, tweede lid, van de Awb). In situaties waarin
verwijtbaarheid volledig ontbreekt, wordt van boeteoplegging afgezien (5:41 Awb).
Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te
matigen.
De Arbeidsinspectie heeft een uitgebreid financieel beleid, waarin beschreven staat
wanneer en hoe bijvoorbeeld een betalingsregeling kan worden vastgesteld en verkregen.
Dit beleid staat op de website103. Het beleid wordt ook actief onder de aandacht van de beboete overtreders gebracht,
bijvoorbeeld in het boetebesluit.
Een indicatie op het behalen van het beoogde maatschappelijk effect is het zogenaamde
handhavingspercentage. Deze handhavingspercentages zijn opgenomen in de openbare jaarverslagen
van de Arbeidsinspectie, verbijzonderd naar de domeinen Eerlijk respectievelijk Gezond
en Veilig, en naar 1e inspectie en herinspectie.104 Bij een eerste inspectie biedt dit inzicht in de mate waarin de Arbeidsinspectie
erin slaagt risicogericht te inspecteren, dus om werkgevers te bezoeken die de regels
overtreden. Dit is voldoende het geval als bij meer dan de helft bij eerste inspectie
bezochte bedrijven sprake is van het overtreden van de wet. Bij een herinspectie zegt
dit iets over de mate waarin de Arbeidsinspectie erin slaagt om een gedragsverandering
te realiseren bij werkgevers die de regels niet naleven. Als de Arbeidsinspectie niet
hoeft te handhaven bij een herinspectie, dan is sprake van een gedragsverandering
bij de werkgever. Daarom zou dit handhavingspercentage bij herinspecties dus zo laag
mogelijk moeten zijn.
Ten overvloede wordt opgemerkt dat de Arbeidsinspectie niet gaat over een eventuele
overtreding van het benadelingsverbod (het voorgestelde artikel 6a van de Wml), aangezien
dit een civielrechtelijke bepaling is.
B. Opleiding en bijscholing
De Arbeidsinspectie heeft een interne WML-opleiding voor nieuwe inspecteurs. Die volgen
zij in het eerste jaar van hun opleiding. De kennis wordt getoetst in een examen over
alle arbeidswetten waar zij les in hebben gekregen.
Het beleid waarop de Arbeidsinspectie handhaaft, is grotendeels vastgelegd in interne
werkinstructies, zo ook voor het doen van WML-onderzoeken. Deze zijn onderdeel van
de interne opleiding die elke nieuwe inspecteur moet volgen en zijn toegankelijk voor
iedere inspecteur. Die werkinstructies geven onder meer kaders voor hoe onderzoek
naar de WML-naleving moet worden opgezet zodat hier uniform en objectief wordt gehandeld.
Voor de zittende inspecteurs zijn er interne bijscholingsmogelijkheden. Daarnaast
hebben meerdere ervaren inhoudsexperts de rol van coach voor inspecteurs en zijn er
maandelijkse nieuwsbulletins over wijzigingen in wet- en regelgeving en de oplet-
en aandachtspunten, die voortkomen uit aanpassingen en andere inzichten van de eigen
specialisten, jurisprudentie en het interne handhavingsoverleg.
3.5 Het Nederlandse systeem van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling
De Richtlijn gaat, naast artikelen rondom het minimumloon, ook in op collectieve onderhandelingen
en de dekkingsgraad van collectieve arbeidsovereenkomsten (cao’s). In artikel 4 van
de Richtlijn is bepaald dat de lidstaten, samen met sociale partners en overeenkomstig
nationale wetgeving en praktijk, maatregelen nemen ter bevordering van collectieve
onderhandelingen over de loonvaststelling. Bij alle collectieve onderhandelingen geldt
uiteraard ook het wettelijk minimumloon. Met uitzondering van de in paragraaf 3.3
genoemde variaties en inhoudingen is het niet toegestaan dat lonen in een collectieve
onderhandeling onder het wettelijk vastgestelde minimumloon uitkomen.
Collectieve onderhandelingen tussen sociale partners, te weten een of meer werkgevers(verenigingen)
en een of meer werknemersverenigingen, over arbeidsvoorwaarden zoals loon, worden
in Nederland gezien als een groot goed. Evenwichtige collectieve onderhandelingen
door sterke sociale partners zijn voor Nederland van groot belang. Het Nederlandse
stelsel van collectieve arbeidsvoorwaardenvorming kent een lange traditie en is sterk
ontwikkeld.
Binnen het Nederlandse stelsel van collectieve arbeidsvoorwaardenvorming schept de
wetgever het kader waarbinnen de collectieve onderhandelingen kunnen verlopen. De
invulling geschiedt door de sociale partners zelf. De overheid kan hier niet zomaar
op ingrijpen. Deze rolverdeling tussen overheid en sociale partners stamt uit begin
jaren tachtig van de vorige eeuw. De bevordering van collectieve onderhandelingen
tussen sociale partners is uitgewerkt in de Nederlandse wetgeving, waaronder de Wet
op de collectieve arbeidsovereenkomst (Wet Cao), en volgt uit de tot stand gekomen
praktijk.
Ook is er een wettelijke mogelijkheid voor de overheid om het toepassingsbereik van
het resultaat van de collectieve onderhandelingen tussen sociale partners (de cao)
te vergroten, te weten het algemeen verbindend verklaren (avv) van cao-bepalingen.
Met dit instrument wordt de totstandkoming van collectieve afspraken beschermd en
gestimuleerd. Dit is geregeld in de Wet op het algemeen verbindend en onverbindend
verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten (Wet avv).
Binnen het wettelijke kader maken sociale partners op sector- of ondernemingsniveau
zelf afspraken over arbeidsvoorwaarden, inclusief lonen. Op centraal niveau vindt
beleidsmatige afstemming plaats tussen de sociale partners onderling respectievelijk
tussen sociale partners en de overheid in geïnstitutionaliseerde vorm. De bevordering
en het stimuleren van collectieve onderhandelingen vindt onder meer plaats in deze
instituties.
Hieronder wordt toegelicht hoe het Nederlandse systeem werkt en waaruit blijkt dat
met de bestaande wetgeving en de staande praktijk van collectieve onderhandelingen
feitelijk al invulling gegeven is aan de kaders die zijn beschreven in artikel 4,
eerste lid, van de Richtlijn.
Vakverenigingsvrijheid en recht op collectieve onderhandelingen
De erkenning van de vakverenigingsvrijheid en het recht om collectief te onderhandelen
vormen de basis voor (collectieve) arbeidsvoorwaardenvorming. Beide rechten behoren
tot de meest fundamentele beginselen van arbeid en zijn gewaarborgd in het internationale
recht. Belangrijk in dat verband zijn de verdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie
(IAO).105
Vrijheid van vakvereniging houdt in het recht om zonder voorafgaande goedkeuring van
de overheid een vereniging op te richten en daarvan lid te worden. Dit recht geldt
zowel voor (verenigingen van) werkgevers als werknemers. De vrijheid van vakvereniging
is als grondrecht erkend in artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van
de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 5 van het Europees Sociaal Handvest
(ESH), artikel 22 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke
rechten (IVBPR), artikel 8 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale
en culturele rechten (IVESCR) en artikel 12 van het Handvest van de Grondrechten van
de Europese Unie (het Handvest). De vrijheid van vakvereniging is ook geregeld in
IAO-verdrag nr. 87106 dat ziet op de vrijheid tot het oprichten van een vakvereniging en de bescherming
van het vakverenigingsrecht. IAO-verdrag nr. 87 is door Nederland bekrachtigd. De
vakverenigingsvrijheid is in ons land via de vrijheid van vereniging eveneens grondwettelijk
gewaarborgd (artikel 8 Grondwet). Dit recht kan enkel bij wet worden beperkt in het
belang van de openbare orde. Uit het verenigingsrecht, zoals geregeld in artikel 26–52
van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, vloeit voort dat oprichters van een vakvereniging
geen voorafgaande toestemming nodig hebben van de overheid. Evenmin bestaat er overheidscontrole
op de inrichting van de vakvereniging.
Vanuit de vakverenigingsvrijheid kunnen individuele werkgevers en werknemers zich
in organisaties verenigen. Om hun gezamenlijke belangen te behartigen, hebben de opgerichte
werkgevers- en werknemersverenigingen het recht om collectief te onderhandelen. Dit
recht is in verschillende IAO-verdragen erkend, waaronder107 IAO-verdrag nr. 87 (zie hierboven) en IAO-verdrag nr. 98 dat vooral gaat over het
recht op collectief onderhandelen108 en IAO-verdrag nr. 154 dat ziet op het daadwerkelijk realiseren van collectieve onderhandelingen.109 IAO-verdragen nr. 98 en nr. 154 zijn door Nederland tegelijkertijd bekrachtigd. Het
recht om collectief te onderhandelen is ook neergelegd in artikel 6 van ESH en artikel 28
van het Handvest.
Artikel 4 van IAO-verdrag nr. 98 ziet op de verplichting voor lidstaten tot het bevorderen
van collectieve onderhandelingen tussen sociale partners, met het oog op het sluiten
van cao’s. Bij de bekrachtiging van IAO-verdrag nr. 98 in het nationale stelsel werd
gezegd dat met artikel 4 voor Nederland geen nieuwe verplichtingen werden opgelegd
ten opzichte van het reeds bekrachtigde IAO-verdrag nr. 87.110 Hierin werd al voorzien in de nationale wetgeving welke het kader vormt voor collectieve
onderhandelingen.
Collectieve onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden
Aanvankelijk bestond het arbeidsvoorwaardenoverleg in Nederland uit afspraken tussen
individuele werkgevers en werknemers. Vanaf omstreeks het begin van de twintigste
eeuw is er sprake van collectieve onderhandelingen en worden er arbeidsvoorwaarden
afgesproken via cao’s. De zwakke onderhandelingspositie van de werknemer tegenover
zijn werkgever kon worden gecompenseerd door collectieve onderhandelingen. De arbeidsvoorwaardenvorming
werd zo meer en meer een aangelegenheid van collectieve onderhandelingen.
Met de intrede van de Wet cao111 in 1927 en de Wet avv 1937112 vindt de definitieve overgang naar een systeem van collectieve arbeidsvoorwaardenvorming
plaats.113
Op decentraal niveau vinden collectieve onderhandelingen plaats over arbeidsvoorwaarden
tussen sectorale werkgevers- en werknemersorganisaties. Ook op ondernemingsniveau
is er collectief arbeidsvoorwaardenoverleg tussen de werkgevers- en werknemersorganisaties.
De heersende opvatting is dat collectieve afspraken over arbeidsvoorwaarden grote
voordelen met zich meebrengen voor werkgevers, werknemers, overheid en samenleving.
Collectieve afspraken over arbeidsvoorwaarden bevorderen evenwichtige arbeidsverhoudingen
en arbeidsrust en vormen daarmee een belangrijke randvoorwaarde voor een positieve
sociaal-economische ontwikkeling. Afspraken in cao’s beschermen werknemers door concurrentie
op arbeidsvoorwaarden, waaronder begrepen lonen, te voorkomen. Het voorkomen van loonconcurrentie
is een belangrijk doel van de cao. Zo wordt geborgd dat werknemers dezelfde minimale
lonen hebben. In dat kader is artikel 14 van de Wet cao van belang. Daarin is geregeld
dat de aan de cao gebonden werkgever verplicht is de arbeidsvoorwaarden uit de cao
ook toe te passen op zijn werknemers die geen lid zijn van de bij de cao betrokken
vakbond of vakbonden (ongebonden werknemers).114 De Wet cao en Wet avv zijn bedoeld als kaders om het collectief overleg te bevorderen.
De grondslag voor het Nederlandse systeem van collectieve arbeidsvoorwaardenvorming
wordt gevormd door de erkenning op nationaal niveau van de vrijheid van vakvereniging
en het recht om collectief te onderhandelen. Deze rechten zijn de basis voor collectieve
onderhandelingen. De wettelijk constructie hiervan wordt gevormd door de Wet cao en
de Wet avv.
De Wet cao regelt het kader voor het aangaan, de (door)werking en de beëindiging van
cao’s. Voor het aangaan van een cao op grond van de Wet cao is vereist dat er (ten
minste) twee partijen zijn: een werkgever of werkgeversverenging en een werknemersvereniging.
Om rechtsgeldig een cao aan te kunnen gaan stelt de wet aan werkgevers- en werknemersverenigingen
de eis van het in de statuten opgenomen doel om cao’s te sluiten (artikel 2 van de
Wet cao) en volledige rechtsbevoegdheid (artikel 1, eerste lid, van de Wet cao). Daarnaast
moet een cao schriftelijk zijn overeengekomen (artikel 3 van de Wet cao) en moet de
cao worden aangemeld bij de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (artikel 4
van de Wet op de loonvorming115). De Wet cao geeft daarmee de kaders voor collectieve onderhandelingen. Voor het
afsluiten van een cao worden geen andere eisen gesteld dan hiervoor genoemd, waarmee
de Wet cao het recht op collectieve onderhandelingen en de vakverenigingsvrijheid
erkent. Sociale partners besluiten of en met wie zij collectief onderhandelen, een
cao afsluiten en welke (arbeidsvoorwaardelijke) afspraken zij daarbinnen maken.
Door avv van bepalingen van cao’s worden de arbeidsvoorwaarden uit cao’s dwingend
opgelegd aan alle werkgevers en werknemers in een bepaalde bedrijfstak116. Daarmee wordt het bereik van de cao vergroot. Avv van cao’s is geregeld in de Wet
avv. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft op grond van artikel 2,
tweede lid, van de Wet avv de bevoegdheid om cao’s te avv’en. Avv heeft als doel de
totstandkoming van collectieve afspraken over arbeidsvoorwaarden via cao’s te ondersteunen
en te beschermen. Door avv wordt de totstandkoming van cao’s gestimuleerd. Het beoogde
effect van avv is daarbij om neerwaartse concurrentie op arbeidsvoorwaarden te voorkomen.117 Door avv kan andere regelgeving door de centrale overheid worden beperkt. Sociale
partners kunnen samen bepalen welke afspraken er gelden voor een bepaalde bedrijfstak.
Gelijkwaardigheid van onderhandelende partijen
De Wet cao stelt aan partijen die een cao willen sluiten gelijke eisen (zie onder
«Collectieve onderhandelingen in Nederland»). Collectieve onderhandelingen tussen
werkgevers(verenigingen) en werknemersverenigingen vinden daarom plaats op basis van
gelijkwaardigheid. Daarnaast kunnen werknemersverenigingen tijdens de cao-onderhandelingen
dreigen met collectieve acties, bijvoorbeeld om het sluiten van een cao af te dwingen.
Verenigingen van werkgevers en werknemers die een cao afsluiten moeten onafhankelijk
van elkaar zijn. Dat wil zeggen dat ze vrij moeten zijn van inmenging van de één in
de zaken van de ander bij de oprichting, de uitoefening van werkzaamheden en het beheer
van hun organisaties. Deze onafhankelijkheid is een uitgangspunt in het Nederlandse
stelsel van collectieve arbeidsvoorwaardenvorming. Het vereiste van onafhankelijkheid
is opgenomen in het Toetsingskader AVV paragraaf 4.2, waarin wordt verwezen naar de
Wet Cao. Voor de beoordeling of dispensatie van avv verleend kan worden geldt het
vereiste van onafhankelijkheid (ten opzichte van elkaar) van de partijen die de eigen
rechtsgeldige cao zijn overeengekomen en om dispensatie verzoeken (Toetsingskader
AVV paragraaf 7).
De onafhankelijkheid van vakbonden en werkgeversorganisaties is een praktijk die in
beweging is en vragen oproept waarover discussie nodig is. Dit is een fundamentele
discussie, waarbij het in de rede ligt om terughoudend te zijn met het doorvoeren
van ingrijpende aanpassingen. De Minister van Sociale Zaken en sociale partners zijn
in gesprek over dit onderwerp.
Toegang tot informatie
Informatie over cao’s en avv is openbaar en voor iedereen toegankelijk via de website
van de Directie Uitvoeringstaken Arbeidsvoorwaardenwetgeving (UAW) van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.118 De informatie ziet onder meer op procedurele en inhoudelijke aspecten bij het aanmelden
van een cao en/of een verzoek om avv. Met behulp van checklists, praktische handreikingen,
nieuwsbrieven en vermelding van de toepasselijke wet- en regelgeving worden cao-partijen
geïnformeerd over de belangrijkste onderwerpen en procedures. Daarnaast zijn de aangemelde
cao’s en lopende avv-procedures zichtbaar op de website. Ook is er voor cao-partijen
de mogelijkheid om hun Engelstalige algemeen verbindend verklaarde cao’s kenbaar te
maken voor buitenlandse dienstverrichters en hun (tijdelijk) in Nederland gedetacheerde
werknemers. Ten slotte staan op de website ook de belangrijkste cao-onderzoeken op
basis van de circa 100 grootste cao’s in Nederland. Voor vragen is het mogelijk om
contact op te nemen met de Directie UAW van het Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid.
Statistische informatie is beschikbaar via het Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS). Het CBS heeft de wettelijke taak119 om betrouwbare statistische informatie te leveren en is daarin onafhankelijk. De
door het CBS geproduceerde informatie is te vinden op de CBS-website120 en in de databank StatLine121. De CBS datasets zijn ook te benaderen via het CBS Dataportaal. Hier kunnen grote
hoeveelheden cijfers gedownload worden. Dit gaat om data over zeer uiteenlopende onderwerpen,
zoals bijvoorbeeld (bedrijfstak specifieke) informatie over (cao-)lonen en werkgelegenheid.
Al deze informatie is gratis beschikbaar voor iedereen.
Bescherming tegen discriminatie
Op grond van artikel 4, eerste lid, onderdeel c, van de Richtlijn gaan de lidstaten,
samen met de sociale partners en overeenkomstig nationale wetgeving en praktijk, over
tot maatregelen om werknemers en vertegenwoordigers van werknemersverenigingen (vakbondsvertegenwoordigers)
te beschermen tegen discriminatie met betrekking tot het feit dat zij (willen) deelnemen
aan collectieve onderhandelingen over lonen.
Artikel 1 van de Grondwet verbiedt discriminatie wegens (...) levensovertuiging en
politieke gezindheid (...) «of op welke grond dan ook». De Algemene wet gelijke behandeling
(Awgb) verbiedt discriminatie op basis van verschillende gronden, zoals ras, geslacht,
religie, levensovertuiging of politieke gezindheid. Deze wetten voorzien in de wettelijke
bescherming van werknemers die lid zijn van een werknemersvereniging of die geen lid
wensen te zijn tegen discriminatie.
Een werknemer die lid is van een werknemersvereniging geniet wettelijke ontslagbescherming.
Op grond van artikel 7:670, vijfde lid, van het Burgerlijk Wetboek kan de werkgever
de arbeidsovereenkomst van de werknemer niet opzeggen wegens lidmaatschap van een
werknemersvereniging.122 Dit opzegverbod strekt zich ook uit tot het verrichten van of deelnemen aan activiteiten
ten behoeve van die werknemersvereniging, tenzij die activiteiten in de arbeidstijd
van de werknemer worden verricht zonder toestemming van de werkgever.
Uit het goed werkgever- en goed werknemerschap zoals neergelegd in artikel 7:611 BW
vloeit voort dat een werkgever zijn werknemers niet op basis van willekeurige criteria
verschillend behandelt.
Onder meer het wel of niet lid van een werknemersvereniging zijn mag geen reden zijn
om die werknemers anders te behandelen ten opzichte van andere werknemers.
Artikel 5 (vrijheid van vakvereniging) en 6 (recht op collectief onderhandelen) van
het ESH, en artikel 11 van het EVRM (vrijheid van vakvereniging) kennen rechtstreekse
werking in Nederland. Een werknemer die lid is van een werknemersvereniging kan een
beroep doen op deze bepalingen.
Artikel 1, derde lid, van de Wet cao bevat een discriminatieverbod bij indiensttreding
op grond van het wel of niet lid zijn van een werknemersvereniging. Op grond hiervan
is een bepaling in een cao die een werkgever verplicht werknemers van een bepaald
ras of met een bepaalde godsdienst, levensbeschouwelijke of politieke overtuiging
of leden van een bepaalde werknemersvereniging al dan niet in dienst te nemen nietig.
Dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen
In de Richtlijn wordt telkens onderscheid gemaakt tussen landen met een wettelijk
minimumloon en landen met loonvaststelling via collectieve arbeidsovereenkomsten.
Uitzondering hierop is artikel 4, tweede lid van de Richtlijn, inzake de dekkingsgraad
van collectieve onderhandelingen.
De dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen betreft het percentage werknemers
waar een cao op van toepassing is.123 De Richtlijn schrijft voor dat als de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen
onder de drempel van 80% komt, er, na raadpleging van de sociale partners of door
middel van een overeenkomst met hen, dan wel, wanneer de sociale partners daar gezamenlijk
om verzoeken, zoals overeengekomen tussen de sociale partners, een actieplan moet
worden opgesteld om collectieve onderhandelingen te bevorderen teneinde de dekkingsgraad
te verhogen. Bij de totstandkoming van de Richtlijn is afgesproken dat voor de dekkingsgraad
van collectieve onderhandelingen ook collectieve arbeidsovereenkomsten worden meegenomen
die op andere arbeidsvoorwaarden dan loon zien.
Uiterlijk op het moment van inwerkingtreding van de Richtlijn stellen lidstaten vast
of het niveau van de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen onder de drempel
van 80% ligt. Van lidstaten met een dekkingsgraad onder de 80% wordt verwacht dat
zij uiterlijk voor het einde van 2025 een actieplan vaststellen.
Naar aanleiding van de Richtlijn is onderzoek gedaan voor het vaststellen van het
niveau van de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen. Het niveau van de dekkingsgraad
is door het CBS op verzoek van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
vastgesteld.124 Het onderzoek van het CBS laat een dalende trend zien in de dekkingsgraad tussen
2010 en 2022.125 Uit het onderzoek volgt dat de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen 71,8%
was in 2022. In 2010 was de dekkingsgraad 75,8%.
Nu het niveau van de dekkingsgraad onder de 80% ligt, worden de volgende stappen gezet
om tot een actieplan te komen:
− In beeld brengen van de oorzaken voor de daling in de dekkingsgraad. Indien nodig
komt er aanvullend onderzoek.
− Met sociale partners bezien of, en zo ja welke, stappen nodig zijn om deze oorzaken
aan te pakken.
Na de datum van implementatie wordt het niveau van de dekkingsgraad van collectieve
onderhandelingen om de twee jaar vastgesteld, zoals beschreven artikel 10, tweede
lid, onderdeel a, van de Richtlijn. Een actieplan wordt om de 5 jaar geëvalueerd.
3.6 Overleg met sociale partners in Nederland
In de Richtlijn is het uitgangspunt dat sociale partners bij het vaststellen en aanpassen
van wettelijke minimumlonen en bij het bevorderen van collectieve onderhandelingen
worden betrokken.126
Nederland kent een rijke overlegtraditie waarin sociale partners (vertegenwoordigers
van werkgevers en werknemers) en de overheid samenwerken aan sociaaleconomisch beleid
en arbeidsvoorwaardenvorming, zoals loon. De totstandkoming van het Nederlandse overlegmodel
hangt samen met de ontwikkeling van het arbeidsvoorwaardenoverleg in ons land. De
ontwikkeling van het stelsel van loonvorming speelt daarin een centrale rol. Hierna
wordt toegelicht hoe het overleg met sociale partners in de historie is gegroeid en
wat er nu staande praktijk is.
Geschiedenis van overleg met sociale partners
Oorspronkelijk werden afspraken over arbeidsvoorwaarden gemaakt tussen de individuele
werkgever en werknemer. De loonvorming, met als kern de hoogte van het loon, behoorde
tot het domein van de werkgever en werknemer. In de geschiedenis zijn drie belangrijke
kantelmomenten te benoemen:
1. Vanaf 1945, in de naoorlogse situatie, kreeg de overheid een centrale rol in het stelsel
van loonvorming. Met het oog op de wederopbouw van het land koos de overheid voor
een stevig toezicht op de loonontwikkeling. Via de zogeheten geleide loonpolitiek
nam de overheid een sturende rol in de loonvorming.
2. Dit heeft geduurd tot 1970, toen met de Wet op de loonvorming de collectieve contractsvrijheid
weer leidend werd. De Wet op de loonvorming gaf de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
nog wel de mogelijkheid om onder bepaalde omstandigheden te kunnen ingrijpen op de
loonvorming. Van die mogelijkheid is gebruikt gemaakt tot 1982.
3. In 1982 is met het akkoord van Wassenaar, dat werd gesloten in de Stichting van de
Arbeid (StvdA), de rol van de overheid in de loonvorming beperkt en nieuw ingrijpen
van de overheid in de loonvorming voorkomen. Het Akkoord van Wassenaar markeert een
kentering in het stelsel van loonvorming:
− Ingrijpen van de overheid kan nu alleen nog in uitzonderlijke situaties127 en is sinds 1982 niet meer voorgekomen.
− Eveneens is met het Akkoord van Wassenaar de decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg
ingeluid. Deze decentralisatie wordt in 1993 nogmaals aangestipt met het akkoord «Een
nieuwe koers» dat in de StvdA wordt gesloten.
Sinds het Akkoord van Wassenaar laat de overheid de arbeidsvoorwaardenvorming, inclusief
loonvorming, over aan de sociale partners. Het huidige Nederlands overlegmodel is
hiermee geboren.128 Dit overlegmodel, zowel dat van sociale partners onderling als van sociale partners
met de overheid, heeft zijn waarde bewezen.
Staande praktijk in Nederland
Samenwerking binnen het Nederlands overlegmodel vindt niet alleen plaats op informele
basis, maar ook in geïnstitutionaliseerde vorm met de StvdA. Daarnaast wordt vanuit
de Sociaal Economische Raad (SER) gevraagd en ongevraagd advies gegeven.
A. De Stichting van de Arbeid – overleg met sociale partners
De StvdA is een platform waar overleg plaatsvindt tussen de sociale partners onderling.
In de StvdA overleggen centrale werkgevers- en werknemersorganisaties over sociaal-economische
thema’s. Eveneens voeren de sociale partners uit dit platform overleg met de overheid
over sociaal-economisch beleid. Dit is een voortdurend overleg op zowel ambtelijk
als bestuurlijk niveau, waarbij gezocht wordt naar complementariteit van overheidsbeleid
en inzet van sociale partners. In voorkomende gevallen kan dit ook leiden tot akkoorden
of gezamenlijke afspraken.
De StvdA is een onafhankelijke, privaatrechtelijke rechtspersoon die wordt bestuurd
door vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers. Tot de doelstellingen van de
StvdA behoren onder meer het stimuleren van overleg tussen verenigingen van werkgevers
en werknemers, het geven van informatie en advies aan werkgevers- en werknemersorganisaties
op decentraal niveau, het voeren van overleg met de overheid en het (gevraagd dan
wel ongevraagd) kenbaar maken van haar opvattingen aan de overheid en eventueel anderen.129
De StvdA richt zich op het bevorderen van het overleg over de loonvorming tussen cao-partijen.
Via de StvdA zetten sociale partners middelen in ter bevordering van de opbouw en
versterking van de capaciteit van de sociale partners om collectieve onderhandelingen
over de loonvaststelling te voeren.
Daarnaast zijn sociale partners vertegenwoordigd in de SER.
B. De Sociaal Economische Raad – adviesorgaan van de overheid
Ook de SER heeft een centrale plek in het Nederlands overlegmodel. De SER is een adviesorgaan
ten behoeve van de overheid. De SER adviseert de regering en het parlement gevraagd
en ongevraagd over sociaaleconomisch beleid en over belangrijke wetgeving op sociaaleconomisch
terrein. Het is mogelijk dat de SER adviseert over aangelegenheden met betrekking
tot het wettelijk minimumloon.
De SER bestaat uit vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers en kroonleden (onafhankelijke
deskundigen benoemd door de kroon). De SER is zowel inhoudelijk als financieel onafhankelijk.
De SER is ingesteld bij wet130. Het is geen overheidsinstelling.
Overleg met sociale partners en de Richtlijn
Het uitgangspunt van de Richtlijn dat het gepast is om sociale partners te betrekken
bij de vaststelling en aanpassing van het minimumloon is in Nederland al staande praktijk.
Meer in het bijzonder wordt gewezen op het volgende.
Het kabinet ontvangt onder andere via de StvdA en de SER advies over het minimumloon
en deze adviezen worden meegewogen bij het beleid omtrent het minimumloon.
Ook betrekt het kabinet bij besluiten en evaluaties die betrekking hebben op de vaststelling
of aanpassing van het wettelijk minimumloon de sociale partners (via de StvdA) door
met hen hierover in gesprek te gaan. Daarnaast worden de sociale partners (via de
StvdA) ook reeds betrokken bij de vierjaarlijkse evaluatie. Voor de toekomst zal bij
die evaluatie met de sociale partners (via de StvdA) ook worden gesproken over de
selectie en toepassing van de beschreven kwantitatieve criteria en indicatieve referentiewaarden
met betrekking tot de vaststelling/aanpassing van het minimumloon en eventuele gegevens
en analyses die daarvoor nodig zijn.
Ook is het kabinetsbeleid dat (internet)consultatie plaatsvindt van concept-wetvoorstellen,
ontwerp algemene maatregelen van bestuur en ontwerp ministeriële regelingen.131 De consultatie betreft geselecteerde organisaties van belanghebbenden en deskundigen
die de gelegenheid krijgen inbreng te leveren bij beleidsvoornemens. Zowel de SER
als de StvdA worden regelmatig geconsulteerd. De SER en StvdA kunnen zo nodig ook
op eigen initiatief adviseren. De onderwerpen waarvoor de Richtlijn betrokkenheid
van sociale partners voorschrijft, vereisen veelal een wijziging van wet- of regelgeving.
Zo zal een wijziging van de automatische indexeringsformule, een aanpassing van het
minimumloon en de invoering van een nieuwe inhouding of variatie alleen mogelijk zijn
door (een wijziging van bestaande) wet- en regelgeving. De voorgestelde wet- en regelgeving
die de daarin benodigde maatregelen bevatten, zullen in lijn met staande praktijk
worden geconsulteerd bij sociale partners.
4. Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)
Regeldruk
Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de regeldruk.
5. Uitvoering, toezicht en handhaving
Uitvoeringstoetsen
Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)
Het Adviescollege toetsing regeldruk heeft het dossier niet geselecteerd voor een
formeel advies, omdat er geen gevolgen voor de regeldruk zijn132.
Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA)
De Arbeidsinspectie oordeelt dat het wetsvoorstel uitvoerbaar en handhaafbaar is en
doet enkele tekstuele suggesties voor de toelichting, die zijn overgenomen.
Belastingdienst
De Belastingdienst heeft een uitvoeringstoets gedaan voor dit wetsvoorstel. De conclusie
is dat er geen gevolgen worden voorzien voor de organisatie van de Belastingdienst.
6. Financiële gevolgen
Het wetsvoorstel heeft geen financiële gevolgen.
7. Advies en consultatie
Sociale partners
Het concept-implementatiewetsvoorstel met bijbehorende memorie van toelichting is
verschillende keren besproken met sociale partners. Naar aanleiding deze besprekingen
zijn de voornoemde stukken op onderdelen aangepast.
Werkgevers kunnen zich vinden in de voorziene zuivere implementatie van de Richtlijn
en de uitwerking daarvan.
Werknemersorganisaties kunnen zich onvoldoende vinden in de voorziene zuivere implementatie
van de Richtlijn en de uitwerking daarvan. Zij vinden dat (bij een zuivere implementatie)
de Richtlijn ruimer geïnterpreteerd en geïmplementeerd dient te worden.
Zo betwisten werknemersorganisaties dat er afdoende wettelijke maatregelen bestaan
voor de uitwerking ten aanzien van het bevorderen van het recht op collectieve onderhandelingen
(artikel 4, eerste lid, onderdelen a tot en met d). Deze mening wordt niet gedeeld.
Met de bestaande wetgeving en binnen de staande praktijk van collectieve onderhandelingen
wordt invulling gegeven aan de kaders van artikel 4, eerste lid, zoals toegelicht
in paragraaf 3.5 van de memorie van toelichting.
Werknemersorganisaties vinden voorts dat er een Nationaal Actieplan moet komen omdat
Nederland volgens hen onder de 80% cao dekkingsgraad zit. Zij hechten veel belang
aan een gedegen uitwerking van een Nationaal Actieplan (artikel 4, tweede lid). In
paragraaf 3.5 van de memorie van toelichting wordt toegelicht dat het niveau van de
cao dekkingsgraad uiterlijk wordt vastgesteld op de implementatiedatum.
Indien op dat moment het niveau van de cao dekkingsgraad in Nederland onder de 80%
ligt, zullen stappen worden gezet om tot een actieplan te komen.
Daarnaast hadden werknemersorganisaties graag gezien dat als richtsnoer voor de beoordeling
van de toereikendheid van het wettelijk minimumloon de referentiewaarde van 60% van
het mediane brutoloon als enige referentiewaarde wordt gebruikt (artikel 5). De Richtlijn
biedt lidstaten de beleidsruimte om indicatieve referentiewaarden te kiezen die geschikt
zijn voor hun nationale context. De Richtlijn noemt 60% van het mediane brutoloon
als een voorbeeld. De referentiewaarde van 60% van het mediane loon wordt voor de
Nederlandse context niet gezien als geschikte en passende maatstaf om de toereikendheid
van het minimumloon te beoordelen, zoals wordt toegelicht in paragraaf 3.2 van de
memorie van toelichting.
Werknemersorganisaties geven aan dat sociale partners betrokken moeten worden bij
de selectie en toepassing van de referentiewaarden (artikel 7). Over de selectie van
de referentiewaarden wordt met sociale partners gesproken in het kader van de vierjaarlijkse
evaluatie van de hoogte van het wettelijk minimumloon. De geselecteerde referentiewaarden
worden vastgelegd in een ministeriële regeling. Dit gebeurt medio 2024, voor de implementatiedatum
van de Richtlijn. Sociale partners worden medio 2024 ook geconsulteerd over deze ministeriële
regeling.
Verder betwisten werknemersorganisaties dat de bestaande variaties en inhoudingen
in Nederland voldoen aan de beginselen van non-discriminatie en evenredigheid, waaronder
het nastreven van een legitiem doel (artikel 6). Hierbij noemen werknemersorganisaties
onder meer het jeugdminimumloon. Deze mening wordt niet gedeeld. De bestaande variaties
en inhoudingen voldoen aan de genoemde beginselen, zoals wordt beschreven in paragraaf
3.3 van de memorie van toelichting.
Mede naar aanleiding van de opmerking van werknemersorganisaties is de implementatie
van artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn nogmaals bezien. Als gevolg hiervan is
artikel 6a van de Wml aangepast, waardoor de benadelingsbescherming ook betrekking
heeft op het laagste schaalbedrag in de laagste loonschaal van een cao. Het aangepaste
artikel 6a wordt met sociale partners gedeeld.
Internetconsultatie
Bij implementatieregelgeving is, conform de najaarsrapportage regeldruk van 17 november
2016 (Kamerstukken II 2016/17, 29 515, nr. 397, p. 5), internetconsultatie optioneel. Aangezien de implementatie van de Richtlijn
regelluw heeft plaatsgevonden en geen andere regels zijn opgenomen dan strikt noodzakelijk
(«zuivere implementatie») is afgezien van internetconsultatie.
8. Overgangsrecht en inwerkingtreding
Op grond van artikel 17, eerste lid, van de Richtlijn dient deze op 15 november 2024
omgezet te zijn in nationale wetgeving. De implementatie gaat uit van onmiddellijke
werking.
9. Voorlichting
Er zal medio 2024 een voorlichtingstraject gestart worden om werkgevers en werknemers
te informeren over het doel van deze wet en de daaruit voor werkgevers en werknemers
voortvloeiende rechten en plichten.
II. ARTIKELSGEWIJS DEEL
Artikel I. Wijziging Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
Onderdeel A (artikel 6a WML (nieuw))
Het nieuwe artikel 6a is, ter uitvoering van artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn.
In dit nieuwe artikel is bepaald dat de werkgever de werknemer niet mag benadelen
wegens de omstandigheid dat de werknemer de in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
genoemde rechten geldend maakt. Ook regelt dit artikel dat de werkgever de werknemer
niet mag benadelen wegens de omstandigheid dat de werknemer het recht op het laagste
schaalbedrag in de laagste loonschaal of andere minimumvergoeding voor de verrichte
arbeid geregeld in de toepasselijke cao, geldend maakt. De laagste loonschaal betreft
de absolute ondergrens aan salaris dat de werknemer, ongeacht diens functie of werkervaring,
ontvangt op basis van de betreffende cao. Als het wettelijk minimumloon hoger is dan
het bedrag in de laagste loonschaal (bijvoorbeeld doordat een recente indexering van
het minimumloon nog niet is doorgevoerd in de cao), dan heeft de werknemer logischerwijze
recht op het wettelijk minimumloon; dit is immers de absolute ondergrens in Nederland.
Bij een andere minimumvergoeding voor de verrichte arbeid, betreft het de situatie
dat in de toepasselijk cao een aanvullende minimumvergoeding wordt toegekend voor
de verrichte arbeid, waarop iedere werknemer, ongeacht diens persoonlijke omstandigheden,
recht heeft.
Wat betreft de werknemer die ter zake bijstand heeft verleend of een klacht heeft
ingediend, ziet dit ook op werknemersvertegenwoordigers, met inbegrip van de vakbondsleden
of -vertegenwoordigers, die in dienst zijn bij de werkgever.
Het betreft hier het doen van een beroep op de civielrechtelijke bepaling betreffende
benadelingsbescherming en hierop wordt niet bestuursrechtelijk gehandhaafd door de
Arbeidsinspectie. Een schending door de werkgever van de norm, bedoeld in artikel 6a
van de WML, kan worden beschouwd als een toerekenbare tekortkoming in de nakoming
van de arbeidsovereenkomst. Dat betekent dat de werknemer onder andere een schadevergoeding
kan vorderen bij de kantonrechter.
Onderdeel B (artikel 14, vijfde en zestiende (nieuw) lid, WML)
In artikel 14, dertiende lid, is geregeld dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
telkens na verloop van een termijn van ten hoogste vier jaar nagaat of er omstandigheden
aanwezig zijn die een bijzondere wijziging wenselijk maken van het minimumloon. De
reeds in de WML geregelde periodieke evaluatie van het minimumloon sluit daarmee aan
bij de procedure die wordt voorgeschreven in de Richtlijn. Voor een periodieke aanpassing
op grond van de Richtlijn moet het minimumloon ten minste om de vier jaar worden geëvalueerd
op grond van de richtinggevende criteria, zo nodig gevolgd door een wijziging van
het bedrag (artikel 5, vijfde lid, van de Richtlijn).
In het nieuwe zestiende lid van artikel 14, is – ter uitvoering van artikel 5, eerste
en tweede lid, van de Richtlijn – geregeld aan de hand van welke richtinggevende criteria
de hoogte van het minimumloon in ieder geval wordt geëvalueerd. Deze criteria zijn
een-op-een overgenomen uit de Richtlijn en sluiten in grote mate aan op de criteria
die reeds worden gehanteerd bij de evaluatie van het wettelijk minimumloon. In het
voorgestelde zeventiende lid is een delegatiegrondslag geregeld om bij of krachtens
amvb aanvullende criteria voor te schrijven die moeten worden toegepast bij een evaluatie
van het minimumloon. Op dit moment is er geen reden om meer criteria voor te schrijven
dan de criteria die zijn geregeld in het zestiende lid, onderdeel a, maar niet uit
te sluiten valt dat dit in de toekomst anders is. Om die reden is voorzien in deze
delegatiegrondslag. In paragraaf 3.2 van deze toelichting wordt een nadere toelichting
gegeven op de richtinggevende criteria.
Ook is in het nieuwe zestiende lid – ter uitvoering van artikel 5, vierde lid, van
de Richtlijn – geregeld dat de beoordeling van de toereikendheid van het minimumloon
gebeurt aan de hand van indicatieve referentiewaarden. De toe te passen indicatieve
referentiewaarden worden bij ministeriële regeling vastgesteld.
In paragraaf 3.2 wordt toegelicht welke indicatieve referentiewaarden kunnen worden
gebruikt bij het beoordelen van de toereikendheid van het minimumloon.
Een eventueel benodigde wijziging van het wettelijk minimumloon naar aanleiding van
de periodieke evaluatie wordt gebaseerd op artikel 14, dertiende lid, en kan worden
geregeld in een algemene maatregel van bestuur (amvb). Voor het ontwerp van deze amvb
is een voorhangprocedure voorgeschreven; het ontwerp met de daarbij behorende nota
van toelichting wordt door de Minister van SZW overgelegd aan de beide Kamers (zie
artikel 14, achtste en dertiende lid, van de WML).
De voorgestelde wijziging van het vijfde lid heeft tot gevolg dat bij een beoordeling
van de wenselijkheid van een beleidsmatige vaststelling van het minimumloon op grond
van de huidige criteria van dit lid, de criteria die de Richtlijn voorschrijft – en
met dit wetsvoorstel wettelijk worden verankerd in artikel 14, zestiende lid, onderdeel
a, subonderdelen 1 tot en met 4, van de WML – ook worden meegewogen bij deze beoordeling.
Een wijziging van het wettelijk minimumloon op grond van artikel 14, vijfde lid, wordt
geregeld in een amvb en hiervoor is een voorhangprocedure voorgeschreven (zie artikel 14,
achtste lid, van de WML).
Artikel II. Inwerkingtreding
De wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. De uiterlijke
datum waarop de Richtlijn moet zijn geïmplementeerd in nationaal recht is – op grond
van artikel 17, eerste lid, van de Richtlijn – 15 november 2024.
Artikel III. Citeertitel
Ingevolge dit artikel kan deze wet worden aangehaald als: Wet implementatie EU-richtlijn
toereikende minimumlonen
Tenslotte is hieronder een transponeringstabel opgenomen.
Transponeringstabel Richtlijn toereikende minimumlonen in de EU
Bepaling Richtlijn
Bepaling in implementatie-regeling of bestaande regeling
Toelichting indien niet geïmplementeerd of naar zijn aard geen implementatie behoeft
Omschrijving beleidsruimte
Toelichting op keuze(n) bij de invulling van de beleidsruimte
Artikel 1, lid 1 (Onderwerp)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 1, lid 2 (Geen afbreuk autonomie sociale partners)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 1, lid 3
(Geen afbreuk bevoegdheid lidstaten vaststellen hoogte minimumloon)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 1, lid 4
(Eerbiediging recht op collectieve onderhandelingen)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 1, lid 5
(Minimumlonen voor zeevarenden)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 2
(Toepassingsgebied)
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 2 WML, artikel 1a Besluit minimumloon
en minimumvakantiebijslag
Geen
–
Artikel 3, lid 1
(Definities Richtlijn, minimumloon)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 3, lid 2
(Definities Richtlijn, wettelijk minimumloon)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 3, lid 3
(Definities Richtlijn, collectieve onderhandelingen)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 3, lid 4
(Definities Richtlijn, collectieve arbeidsovereenkomst)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 3, lid 5
(Definities Richtlijn, dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 4, lid 1, aanhef (bevordering collectieve onderhandeling over loonvaststelling)
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikelen 2, 3, 4, 5 van de Wet op de collectieve
arbeidsovereenkomst, artikel 4 Wet op de loonvorming.
Geen
–
Artikel 4, lid 1, onder a
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 1, eerste lid, en artikel 2 Wet op
de collectieve arbeidsovereenkomst en artikel 2 Wet algemeen verbinden verklaren collectieve
arbeidsovereenkomsten
Geen
–
Artikel 4, lid 1, onder b
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 1, eerste lid, en artikel 2 Wet op
de collectieve arbeidsovereenkomst, artikel 2 Wet algemeen verbindend verklaren van
collectieve arbeidsovereenkomsten
Geen
–
Artikel 4, lid 1, onder c
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 1 Grondwet, Algemene wet gelijke behandeling
(Awgb), artikel 7:670, vijfde lid Burgerlijk Wetboek (BW), artikel 1, derde lid, Wet
op de collectieve arbeidsovereenkomst
Geen
–
Artikel 4, lid 1, onder d
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 2 Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst
Geen
–
Artikel 4, lid 2 (Kader voorwaarden collectieve onderhandelingen en actieplan)
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 1, eerste lid, Wet op de collectieve
arbeidsovereenkomst, artikel 2 Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst
Geen
–
Artikel 5, lid 1 (Procedure voor de vaststelling van toereikende wettelijke minimumlonen)
Artikel I, onderdeel B
Artikel 14, dertiende lid, WML
Artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn biedt de lidstaten ruimte om te beslissen
over het relatieve gewicht van de criteria.
Van deze beleidsruimte is geen gebruik gemaakt.
Artikel 5, lid 2
(Criteria voor vaststelling toereikendheid)
Artikel I, onderdeel B
Dit artikellid biedt de lidstaten beleidsruimte om meer criteria voor de evaluatie
van het minimumloon voor te schrijven dan de in de Richtlijn verplicht voorgeschreven
criteria.
Van deze beleidsruimte is op dit moment geen gebruik gemaakt. Wel is er – omdat niet
voorspeld kan worden of aanvullende criteria in de toekomst wel passend zijn – een
delegatiegrondslag opgenomen in de WML die de mogelijkheid biedt om in de toekomst
– indien nodig – bij of krachtens amvb aanvullende criteria vast te stellen.
Artikel 5, lid 3
(Automatisch bijstellingsmechanisme)
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 14 WML
Geen
–
Artikel 5, lid 4
(Indicatieve referentiewaarden toereikendheid WML)
Artikel I, onderdeel B
Geen
–
Artikel 5, lid 5
(Aanpassing wettelijk minimumloon)
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 14, dertiende lid, WML
Dit artikellid biedt lidstaten met een automatisch indexeringsmechanisme de beleidsruimte
om het minimumloon vaker te evalueren – en daarna indien nodig aan te passen – dan
ten minste om de vier jaar.
Er is geen gebruik gemaakt van deze beleidsruimte. Aangesloten wordt bij de huidige
systematiek van de WML, waarbij het minimumloon ten minste om de vier jaar wordt geëvalueerd
(en indien nodig vervolgens kan worden aangepast).
Artikel 5, lid 6
(Aanwijzen of oprichten adviesorgaan i.v.m. advies wettelijke minimumlonen)
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 41 Wet op de Sociaal-Economische Raad.
Geen
–
Artikel 6, lid 1
(Variaties en inhoudingen)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 6, lid 2
(Geen verplichting tot variaties en inhoudingen)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 7 (Betrokkenheid sociale partners bij vaststelling en aanpassing WML)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 8, aanhef en onder a
(Doeltreffende, evenredige en niet-discriminerende controles en inspecties)
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 18a WML, Beleidsregel bestuursrechtelijke
handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018
Geen
–
Artikel 8, aanhef en onder b
(Ontwikkelen van het vermogen van handhavingsautoriteiten om overtreders proactief
in kaart te brengen)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 9 (Overheidsopdrachten)
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 2.81 Aanbestedingswet 2012
Geen
–
Artikel 10 (Monitoring en gegevensverzameling)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 11 (Informatie over de bescherming door minimumlonen)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 12, lid 1
(Recht op verhaal)
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 17 Grondwet, artikel 7:616, 7:625,
3:307, 3:308 BW, artikel 18b WML
Geen
–
Artikel 12, lid 2
(Bescherming tegen nadelige behandeling of gevolgen)
Artikel I, onderdeel A
Geen
–
Artikel 13
(Sancties)
Niet geïmplementeerd, bestaand recht in Artikel 18 e.v. WML, Artikel 3 en paragraaf
5 Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag, Beleidsregel bestuursrechtelijke
handhaving WML 2018, Artikel 3:4, 5:41, 5:46, tweede lid, Awb, artikel 3:296 BW, Boek
6 BW, titel 1, afdeling 10
Geen
–
Artikel 14
(Verspreiding van informatie)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 15
(Evaluatie en beoordeling)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 16
(Vrijwaring van het beschermingsniveau en gunstigere bepalingen)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 17
(Omzetting en uitvoering)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 18
(Inwerkingtreding)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
Artikel 19
(Adressaten)
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Geen
–
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
C.E.G. van Gennip, minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Tegen |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Voor |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Voor |
| SP | 5 | Tegen |
| ChristenUnie | 3 | Voor |
| DENK | 3 | Voor |
| FVD | 3 | Tegen |
| PvdD | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Voor |
| Volt | 2 | Voor |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.