Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 749 Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 teneinde te voorzien in herziening van de regels voor niet tijdig beslissen op aanvragen op grond van de Vreemdelingenwet 2000 (Wet herziening regels niet tijdig beslissen in vreemdelingenzaken)
Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 14 maart 2024
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor
Justitie en Veiligheid over haar bevindingen inzake bovenvermeld wetsvoorstel. Ik
dank de leden van de VVD-fractie, de D66-fractie, de PVV-fractie, de CDA-fractie,
de SP-fractie, de ChristenUnie-fractie, de SGP-fractie, de PvdA-fractie, de GroenLinks-fractie
en de Volt-fractie voor hun bijdragen.
Voordat ik de vragen beantwoord, licht ik graag de ontwikkelingen toe die zich in
de jurisprudentie hebben voltrokken sinds het uitbrengen van het verslag. Verschillende
fracties stelden vragen over op dat moment nog lopende juridische procedures over
de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND (hierna: de Tijdelijke wet) en de gevolgen
daarvan voor onderhavig wetsvoorstel.
Op 30 november 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna:
de Afdeling) geoordeeld dat het uitsluiten van de mogelijkheid voor de bestuursrechter
om in asielzaken een rechterlijke dwangsom op te leggen bij niet tijdig beslissen,
zonder alternatief dwangmiddel, in strijd met is het Unierecht.1De uitspraak van de Afdeling maakte definitief duidelijk dat het wetsvoorstel niet
in oorspronkelijke vorm kan worden voortgezet en noopt tot aanpassing daarvan.
Eerder oordeelde de Afdeling in twee uitspraken over de vraag of de Tijdelijke wet,
zoals die luidt sinds 11 juli 2021, in strijd is met het Unierecht.2 De Afdeling beantwoordt die vraag bevestigend waar het gaat om de rechterlijke dwangsom:
de uitsluiting daarvan zonder dat de rechter daar een alternatief dwangmiddel voor
in de plaats krijgt, is in strijd met artikel 47 van het EU-Handvest van de grondrechten
– het beginsel van effectieve rechtsbescherming.
Dit beginsel brengt met zich mee dat degene die aan het Unierecht rechten ontleent,
deze via de rechter kan afdwingen. Het Unierecht (artikel 31 van de EU-Procedurerichtlijn,
geïmplementeerd in de artikelen 42 en 43 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw
2000)) kent vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend, het recht toe dat
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid binnen de daarin gestelde termijn een
besluit neemt op hun asielaanvraag. De bestuursrechter moet dit recht doeltreffend
kunnen beschermen. Een rapportageplicht aan de Staten-Generaal is geen doeltreffend
alternatief voor een rechterlijke dwangsom, omdat die niet ziet op de rechtsbescherming
van een individuele vreemdeling. Een beroep bij de bestuursrechter tegen het niet
tijdig nemen van een besluit zonder de mogelijkheid van een rechterlijke dwangsom
of alternatief dwangmiddel is onvoldoende om te voldoen aan artikel 47 van het EU-Handvest
van de grondrechten, aldus de Afdeling. De Afdeling verklaarde artikel 1 van de Tijdelijke
wet op dit punt dan ook onverbindend. Dat betekent dat de bestuursrechter de IND weer
een dwangsom kan opleggen indien er niet tijdig is beslist op een asielaanvraag.
In dezelfde uitspraken oordeelde de Afdeling ook dat het uitsluiten van de bestuurlijke
dwangsom bij niet tijdig beslissen, niet in strijd is met het Unierecht. Daarbij gaat
het om de dwangsom die de Staatssecretaris automatisch verbeurt krachtens de artikelen
4:17 tot en met 4:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wanneer hij niet
binnen de termijn een besluit op de asielaanvraag neemt. In artikel 31 van de EU-Procedurerichtlijn
is niet bepaald wat de gevolgen zijn als een lidstaat geen besluit op een asielaanvraag
neemt binnen de termijn die daarvoor geldt. De EU-Procedurerichtlijn verplicht niet
tot het verbeuren van een bestuurlijke dwangsom wanneer de Staatssecretaris buiten
die termijn beslist op de asielaanvraag. De bestuurlijke dwangsom mag dus wel worden
afgeschaft in asielzaken.
Onderhavig wetsvoorstel voorzag in opvolging van de Tijdelijke wet in de definitieve
afschaffing van het verbeuren van dwangsommen door de Immigratie- en Naturalisatiedienst
(hierna: IND) bij niet tijdig beslissen in zowel asiel- als reguliere verblijfszaken.
De overwegingen van de Afdeling hebben weliswaar betrekking op aanvragen om asiel,
maar aangezien een groot deel van de aanvragen om regulier verblijfsrecht (bijvoorbeeld
als student of kennismigrant) Unierechtelijk van aard zijn, neemt de regering aan
dat het oordeel van de Afdeling ook van toepassing is op reguliere verblijfsaanvragen
met een grondslag in het Unierecht. De afschaffing van de rechterlijke dwangsom is
daarmee in beide type zaken niet langer een optie. De regering heeft ook geen haalbaar
alternatief voor de rechterlijke dwangsom gevonden dat aan de eisen kan voldoen die
de Afdeling daarvoor formuleert. Voorts wordt aangenomen dat de bestuurlijke dwangsom
ook in reguliere verblijfszaken mag worden afgeschaft.
De rechterlijke dwangsom blijft dus bestaan in het vreemdelingenrecht. Met de nota
van wijziging die bij deze nota naar aanleiding van het verslag gaat, wordt de afschaffing
van de rechterlijke dwangsom uit het wetsvoorstel geschrapt (het oorspronkelijk voorgestelde
artikel 71c), terwijl de afschaffing van de bestuurlijke dwangsom wordt gehandhaafd.
De voorgestelde driemaandelijkse rapportageplicht aan de Staten-Generaal wordt eveneens
uit het wetsvoorstel geschrapt (het oorspronkelijk voorgestelde artikel 71b en artikel III).
De driemaandelijkse rapportageplicht aan de Staten-Generaal werd aanvankelijk voorgesteld
als alternatief voor de rechterlijke dwangsom, maar uit de hiervoor beschreven uitspraken
blijkt dat de Afdeling dit niet doeltreffend acht. Nu de rechterlijke dwangsom in
het vreemdelingenrecht blijft bestaan, wordt de invoering van een dergelijke rapportageplicht
niet langer voorgesteld.
Hierna zal ik de vragen beantwoorden met inachtneming van de gewijzigde situatie.
Daarbij zal ik de volgorde van het verslag aanhouden. Mocht de aanpassing van het
wetsvoorstel de leden van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid aanleiding
geven tot een nader verslag, zal ik daar zo spoedig mogelijk op reageren.
Algemeen
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de wijziging van
de Vreemdelingenwet 2000 teneinde te voorzien in herziening van de regels voor niet
tijdig beslissen op aanvragen op grond van de Vreemdelingenwet 2000 (Wet herziening
regels niet tijdig beslissen in vreemdelingenzaken) (Hierna: het wetsvoorstel). Zij
hechten groot belang aan het effectief besluiten over asielzaken, maar delen de mening
van de regering dat het verbeuren van dwangsommen geen passend middel is om het nemen
van een tijdige beslissing te waarborgen. Wel hebben deze leden nog een aantal vragen
en opmerkingen.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel.
Zowel de overheid als de vreemdeling is gebaat bij een snelle en zorgvuldige asielprocedure
en bijbehorende besluitvorming. Bovengenoemde leden hechten grote waarde aan een betrouwbare
overheid die snel en zorgvuldig beslist. Deze leden zijn daarnaast van mening dat
het hebben van het instrument van dwangsommen niet enkel ertoe dient kortere wachttijden
te bewerkstelligen zoals de regering lijkt te stellen, maar dat het burgers ook een
instrument in handen geeft haar overheid aan te spreken als zaken niet goed gaan.
Door het invoeren van deze wet ontneemt de regering dit instrument uit handen van
burgers, zonder dat daarvoor wat in de plaats komt. Daarom hebben deze leden nog een
aantal vragen over dit wetsvoorstel.
De leden van de D66-fractie merken op dat zowel de rechtbank in Arnhem (ECLI:NL:RBDHA:2022:2641)
als de rechtbank in Den Bosch (ECLI:NL:RBDHA:2022:3777) recentelijk uitspraken hebben gedaan over de Tijdelijke
wet opschorting dwangsommen Immigratie en Naturalisatie Dienst (IND). Deze wet voldoet
volgens de rechters niet aan de Europese regelgeving. Het opschorten van de dwangsommen
heeft ertoe geleid dat vreemdelingen geen enkel middel meer in handen hebben de IND
te bewegen tot tijdige besluitvorming, aldus de rechter. Daarom legde de rechter alsnog
een dwangsom op aan de IND. Kan de regering reageren op deze uitspraak? Hoe ziet de
regering de haalbaarheid van voorliggend wetsvoorstel als de rechter al een streep
lijkt te trekken door de tijdelijke wet?
Inmiddels is duidelijk geworden dat de afschaffing van de rechterlijke dwangsom in
vreemdelingenzaken niet langer een optie is. Zoals hiervoor uiteengezet, heeft de
Afdeling op 30 november 2022 geoordeeld dat het uitsluiten van de rechterlijke dwangsom
in asielzaken zonder dat de rechter daar een alternatief dwangmiddel voor krijgt,
in strijd is met het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming. Afschaffing
van de rechterlijke dwangsom is daarom niet langer aan de orde in dit wetsvoorstel.
Afschaffing van de bestuurlijke dwangsom in asielzaken is niet in strijd met het Unierecht,
zo oordeelde de Afdeling. Het verbeuren van de bestuurlijke dwangsom bij niet tijdig
beslissen zorgt er niet voor dat de vreemdeling sneller een besluit ontvangt, terwijl
de financiële gevolgen daarvan wel groot zijn. Hoewel de financiële gevolgen van de
rechterlijke dwangsom het zwaarst zijn, ziet de regering hier nog voldoende reden
in om de afschaffing van de bestuurlijke dwangsom in vreemdelingrechtelijke zaken
in dit wetsvoorstel door te zetten.
Het uitgangspunt is en blijft dat een betrouwbare overheid binnen de geldende beslistermijnen
moet beslissen op aanvragen van burgers. Dit wetsvoorstel doet daar niets aan af.
De regering wil er geen misverstand over laten bestaan dat tijdige besluitvorming
van onverminderd groot belang is, zowel voor de individuele vreemdeling als voor de
maatschappij in het geheel. De inspanningen zijn en blijven er daarom in de eerste
plaats op gericht tijdige besluitvorming bij de IND te bevorderen en te waarborgen.
De belangrijkste maatregel daartoe is dan ook gelegen in het vergroten van de besliscapaciteit
en het verbeteren van de doorlooptijden van procedures.
Bij brieven van 28 april 2023 en 10 november 2023 is de Tweede Kamer geïnformeerd
over de actuele situatie in de asielketen (Meerjaren Productie Prognose, MPP 2023-II).3 Het aantal asielaanvragen is nog altijd hoog en de doorstroom en uitstroom blijven
achter bij wat nodig is. De gerealiseerde instroom ligt aan de onderkant van de verwachting,
wanneer de prognose voor asielinstroom lineair over de maanden wordt verdeeld, maar
de asiel instroompiek in het najaar van 2023 is alsnog hoger dan in voorgaande jaren.
De uitdagingen voor en de druk op de migratieketen als geheel blijven onverminderd
groot. Een toename van personen in Nederland leidt ook tot een grotere vraag naar
andere voorzieningen zoals wonen, zorg, onderwijs, inburgering en veiligheid. Alleen
met vereende krachten is het mogelijk die uitdagingen het hoofd te bieden.
Met deze brieven is de Tweede Kamer ook geïnformeerd over welke acties worden ingezet
om de meeste acute vraagstukken aan te pakken, evenals de structurele aanpak. Voor
de langere termijn zal een nieuw kabinet fundamentele keuzes moeten maken om de opgave
beheersbaar te maken en moeten toe werken naar grip op (asiel)migratie.
Daarnaast blijft het noodzakelijk om de druk op de vreemdelingenketen te verlagen
door ruimte te creëren in de behandeling van asiel- en nareiszaken, voor zover het
Unierecht die ruimte ook biedt.
In de brief van 13 juli 20234 aan de Tweede Kamer over de stand van zaken bij de IND is vermeld dat de druk op
de IND onverminderd hoog blijft. Door de nog steeds hoge instroom van asielzoekers
in combinatie met een capaciteitstekort en krapte op de arbeidsmarkt, lukt het niet
om het aantal beslissingen – met de huidige werkwijze en binnen de bestaande (wettelijke)
kaders – zo te verhogen dat de instroom bijgehouden wordt of op de werkvoorraad wordt
ingelopen. Hierdoor duurt het steeds langer voordat mensen te horen krijgen dat zij
moeten vertrekken, of juist in Nederland mogen blijven.
Uiteraard is het niet aan de regering om vooruit te lopen op de haalbaarheid van een
wetsvoorstel dat nog voorligt bij uw Kamer en bij aanvaarding ook eerst door de Eerste
Kamer moet worden behandeld. Gelet op de duidelijkheid die de Afdeling daar inmiddels
over heeft verschaft, neemt de regering nu wel aan dat het afschaffen van de bestuurlijke
dwangsom in vreemdelingrechtelijke zaken toelaatbaar is onder het Unierecht.
De leden van de PVV-fractie zijn een groot voorstander van het afschaffen van de dwangsomregeling
voor asielzoekers. Als het aan deze leden had gelegen, was deze regeling er niet eens
geweest. Na verschillende initiatieven van de leden van de PVV-fractie, zoals de motie
Emiel van Dijk (Kamerstuk 35 476, nr. 9) en de indiening van een initiatiefwetsvoorstel (Kamerstuk 35 406), heeft de voorgaande regering een wetsvoorstel ingediend om deze geldverslindende
regeling te beëindigen. Helaas is de regering daarbij wel door de knieën gegaan door
de rechtsbijstand voor asielzoekers te behouden. Met als gevolg dat asielzoekers van
de regering de mogelijkheid krijgen samen met asieladvocaten te blijven procederen
op kosten van de Nederlandse belastingbetaler. Op die manier worden procedures oneindig
opgerekt, vertraagd en gefrustreerd met als uiteindelijk resultaat dat asielzoekers
in Nederland kunnen blijven.
De leden van de PVV-fractie vragen de regering of het onderliggende wetsvoorstel een
definitief einde maakt aan de dwangsomregeling voor asielzoekers. Deze leden hebben
kennisgenomen van de uitspraken van de rechtbank Arnhem van 24 maart j.l. en van de
rechtbank Den Bosch van 22 april j.l. waarin is geoordeeld dat op grond van het EU-recht,
de Staat wel degelijk dwangsommen moet betalen aan asielzoekers als de IND niet tijdig
beslist op een aanvraag van een verblijfsvergunning. Welke gevolgen hebben deze uitspraken
voor het voorliggende wetsvoorstel, zo vragen de leden van de PVV-fractie.
In oorspronkelijke vorm voorzag dit wetsvoorstel in de definitieve beëindiging van
de dwangsom, zowel de rechterlijke als de bestuurlijke variant, wegens het niet tijdig
beslissen ten aanzien van alle besluiten – zowel in asielzaken als in andere verblijfsrechtelijke
zaken – op grond van de Vw 2000.
Inmiddels is duidelijk geworden dat de afschaffing van de rechterlijke dwangsom in
vreemdelingenzaken niet langer een optie is. Zoals hiervoor uiteengezet, heeft de
Afdeling op 30 november 2022 geoordeeld dat het uitsluiten van de rechterlijke dwangsom
in asielzaken, zonder alternatief dwangmiddel, in strijd is met het Unierechtelijke
beginsel van effectieve rechtsbescherming. Afschaffing van de rechterlijke dwangsom
is daarom niet langer aan de orde in dit wetsvoorstel.
Afschaffing van de bestuurlijke dwangsom in asielzaken is niet in strijd met het Unierecht,
zo oordeelde de Afdeling. Het verbeuren van de bestuurlijke dwangsom bij niet tijdig
beslissen leidt er niet toe dat de vreemdeling sneller een besluit ontvangt, terwijl
de financiële gevolgen daarvan wel groot zijn. Hoewel de financiële gevolgen van de
rechterlijke dwangsom het zwaarst zijn, ziet de regering hier nog voldoende reden
in om de afschaffing van de bestuurlijke dwangsom in vreemdelingrechtelijke zaken
in dit wetsvoorstel door te zetten.
Welke initiatieven onderneemt de regering het rekken van asielprocedures en procedure
stapelen door asielzoekers aan te pakken?
In het asielbeleid is steeds aandacht voor het voorkomen van het rekken en stapelen
van procedures. Zo is in 2016 het sporenbeleid geïntroduceerd, waardoor het mogelijk
is om asielaanvragen van asielzoekers uit veilige landen van herkomst versneld af
te handelen. In 2018 en 2019 is de procedure voor opvolgende asielaanvragen verscherpt,
zodat sneller kan worden beoordeeld of de aanvraag buiten behandeling kan worden gesteld.
Sinds oktober 2018 volgt de IND een proces om incomplete herhaalde asielaanvragen
zo snel mogelijk af te doen. Per 1 juli 2019 is de procedure voor het indienen van
een herhaalde asielaanvraag verder verbeterd en kan een aanvraag zonder het afnemen
van een gehoor worden afgedaan, indien het voor een zorgvuldige beoordeling van de
aanvraag niet noodzakelijk is om een asielzoeker te horen en reeds op grond van de
stukken blijkt dat de aanvraag geen kans van slagen heeft. Deze wijziging stelt de
IND in staat om (complete) aanvragen die geen kans van slagen hebben versneld schriftelijk
af te doen.
Specifiek ten aanzien van de sturing op de doorlooptijden van tweede en volgende asielprocedures
heeft de IND daarnaast sinds september 2018 een speciale «opvolgende aanvraagkamer»
ingericht. Hier worden tweede en volgende asielaanvragen beoordeeld op volledigheid.
De vreemdeling heeft vervolgens de mogelijkheid om de aanvraag aan te vullen met de
benodigde informatie. Het doel is dat de behandeling van de aanvraag minder vertraging
oploopt, waardoor vreemdelingen sneller uitsluitsel krijgen over hun aanvraag.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het bovengenoemde wetsvoorstel.
Hoewel deze leden achter het doel van het wetsvoorstel staan, hebben zij een vraag
over de motivering van het voorliggende wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie hebben met kritische belangstelling kennisgenomen van het
wetsvoorstel. Hierover hebben zij diverse vragen.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Zij vinden het goed dat er gezocht is naar een structurele oplossing voor de extreme
dwangsomregeling bij procedures in het kader van de Vreemdelingenwet 2000. Deze leden
hebben hierover nog enkele vragen.
2. Hoofdlijnen
De leden van de D66-fractie vragen de regering toe te lichten hoe dit wetsvoorstel
zich verhoudt tot het gelijkheidsbeginsel. Kan de regering inzichtelijk maken welke
instrumenten zowel de burger, de rechterlijke macht als wetgevende macht in handen
houdt en krijgt wanneer voorliggende wet wordt aangenomen? Kan de regering reflecteren,
gelet op de problemen die de asielketen de afgelopen jaren heeft ervaren, of zij dit
voldoende acht om burgers in staat te stellen hun recht te halen, c.q. voldoende instrumenten
biedt om zich te verweren tegen de overheid? Zo ja, waarom? Hoe gaat de regering monitoren
of de besluitvorming voldoende voortgang boekt en burgers voldoende hun weg weten
te vinden indien zij van mening zijn dat de overheid tekort schiet?
Het wetsvoorstel in aangepaste vorm is volgens de regering in overeenstemming met
het gelijkheidsbeginsel. Dat zou alleen anders zijn als er verschillende regels zouden
gelden voor dezelfde aanspraak en dit voor de ene vreemdeling nadeliger zou uitpakken
dan voor de andere vreemdeling. Dat is niet het geval. Strijd met het gelijkheidsbeginsel
kan alleen aan de orde zijn bij gelijke gevallen. Niet alle aanvragen die de overheid
ontvangt zijn vergelijkbaar. Om een voorbeeld te geven, de voorbereiding van besluitvorming
in een procedure over een kapvergunning in een gemeente of voor het aanleggen van
een windmolenpark, is van geheel andere orde dan een aanvraag om een asielvergunning
van een asielzoeker uit Eritrea die ook een aanvraag doet om gezinshereniging. Van
belang is bovendien dat de Afdeling heeft geoordeeld dat de uitsluiting van de bestuurlijke
dwangsom in asielzaken niet in strijd is het met het Unierechtelijk gelijkwaardigheidsbeginsel.5
De Vw 2000 bevat de regels voor toegang tot en verblijf in Nederland van personen
die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten. Inherent aan de Vw 2000 is dat daarin
de rechtspositie van personen zonder de Nederlandse nationaliteit wordt bepaald. De
Vw 2000 kent nu ook al van de Awb afwijkende procedures die zijn toegesneden op de
bijzondere aard van de besluitvorming in deze specifieke zaken. Het afschaffen van
de bestuurlijke dwangsom moet dan ook worden bezien binnen de context van de Vw 2000,
waar de aard van de besluitvorming al veel eerder door de wetgever is erkend als reden
voor een van de Awb afwijkende procedure – zonder dat daarbij sprake was van strijd
met het gelijkheidsbeginsel.
Het uitschakelen van de bestuurlijke dwangsom bij een specifiek besluitvormingsproces
is ook al eerder gebeurd bij de Wet open overheid (en zijn voorganger de Wet openbaarheid
van bestuur) alsook in fiscale wetgeving. Uiteraard moet de regering wel goede redenen
hebben voor het afschaffen van de dwangsomregeling. Die heeft de regering, als gezegd,
in dit geval ook.
De reden daarvoor ligt in het feit dat de bestuurlijke dwangsom niet zorgt voor snellere
besluitvorming en ook niet wordt vereist door het Unierecht, maar de overheid wel
veel geld kost. De reden ligt dus niet in het feit dat het uitsluitend gaat om personen
die niet de Nederlandse nationaliteit hebben. Dat zou alleen anders zijn als vreemdelingen
die dezelfde aanspraak willen doen gelden verschillend zouden worden behandeld als
gevolg van procedurele regels, zoals de bestuurlijke dwangsom. Dat is hier niet aan
de orde.
Voorop staat dat ook na aanvaarding van dit wetsvoorstel de vreemdeling het recht
behoudt een aanvraag tot het verkrijgen van verblijf in Nederland in te dienen. De
vreemdeling heeft en behoudt het recht op een zorgvuldige behandeling van zijn aanvraag
binnen de daarvoor geldende beslistermijn, inclusief het recht om te worden gehoord.
Ook behoudt de vreemdeling wiens aanvraag is afgewezen het recht op rechtsbescherming:
hij kan bezwaar aantekenen tegen een besluit tot afwijzing van een verblijfsvergunning
op reguliere gronden (bijvoorbeeld een aanvraag om na te reizen als gezinslid) of
een zienswijze indienen tegen een voornemen tot afwijzing van de asielaanvraag. Vervolgens
kan hij tegen de beslissing op zijn bezwaar tot afwijzing van een verblijfsvergunning
op reguliere gronden of het besluit tot afwijzing van zijn asielaanvraag in beroep
gaan bij de bestuursrechter. Tegen de uitspraak van de bestuursrechter staat voor
de vreemdeling de rechtsgang van hoger beroep bij de Afdeling open. De vreemdeling
behoudt het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand onder de voorwaarden die daar reeds
voor gelden. Ook de mogelijkheid van beroep en hoger beroep bij niet tijdig beslissen
bij de bestuursrechter blijft bestaan.
De bestuursrechter heeft daarnaast ook de bevoegdheden op grond van de Awb en de Vw
2000 om de rechtmatigheid van het besluit op een aanvraag tot verblijf te beoordelen
en aan dat oordeel consequenties te verbinden, met name door het besluit te vernietigen
en daar een proceskostenveroordeling voor de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
aan te verbinden.
De regering merkt op dat de vreemdeling zich tot de bestuursrechter kan wenden wanneer
hij niet tijdig een beslissing op zijn aanvraag ontvangt, en dat de bestuursrechter
daar een rechterlijke dwangsom aan kan verbinden. Het wetsvoorstel strekt immers niet
meer tot de afschaffing van de rechterlijke dwangsom.
De regering vindt dit voldoende om vreemdelingen in staat te stellen hun recht te
halen en op te komen tegen het uitblijven van beslissingen van de overheid.
De leden van de D66-fractie vragen de regering voorts waarom zij kiest voor uitbreiding
van de uitzondering op de dwangsomregeling naar alle vreemdelingenzaken, aangezien
zij in de memorie van toelichting aangeeft dat de problematiek met de dwangsomverplichting
vooral optrad in asielzaken.
Omwille van de leesbaarheid, verwijst de regering de leden van de D66-fractie voor
een uitgebreid antwoord op deze vraag graag vooruit naar paragraaf 8.4 van deze nota.
Kort samengevat geldt ook in reguliere verblijfszaken dat de aard van de besluitvorming
snel kan leiden tot vertraging in de doorlooptijden. Ook in reguliere verblijfszaken
is de voorbereiding van de besluitvorming namelijk complex en afhankelijk van externe
factoren. Een voorbeeld zijn zaken waarin een machtiging tot voorlopig verblijf in
het kader van nareis van gezinsleden van asielstatushouders wordt aangevraagd. Er
is vaak een relatie tussen deze zaken en asielzaken. Bovendien kan de behandeling
van asielzaken in financieel en organisatorisch opzicht niet worden onderscheiden
van de behandeling van reguliere verblijfszaken. De financiële en organisatorische
gevolgen van de dwangsomregeling komen namelijk ten laste van de IND als geheel.
Vooral voor de nareistermijn van drie maanden kan dit tot problemen leiden. De regering
geeft aan artikel 29, tweede tot en met vierde lid, van de Vw 2000 aan te willen passen,
maar in een separaat wetstraject op een later moment. Bovengenoemde leden vragen de
regering, gelet op het belang van deze wijziging, te heroverwegen dit later via een
separaat traject te doen, en in plaats daarvan deze wijziging tegelijkertijd met voorliggend
wetsvoorstel te realiseren.
De bedoelde wijziging is opgenomen in het voorstel van wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet
2000 in verband met verlenging van de beslistermijnen in asiel- en nareiszaken (36 349, nr. 1). Dit wetsvoorstel is op 25 april 2023 ingediend bij de Tweede Kamer.
De leden van de D66-fractie constateren dat in de nota naar aanleiding van het verslag
bij de tijdelijke wet dwangsommen en tijdens de plenaire behandeling van dit wetsvoorstel
door de regering werd gesproken over het opnemen van een veiligheidsklep in de wet
om ervoor te zorgen dat in individuele gevallen daadwerkelijk een besluit wordt genomen
wanneer termijnen worden overschreden. Deze leden hebben de indruk dat deze veiligheidsklep
niet is opgenomen in voorliggend wetsvoorstel en vragen de regering of dit klopt.
Zo ja, waarom niet, aangezien dit destijds wel door de regering is toegezegd maar
vooral nog moest worden uitgewerkt. Indien de regering niet kiest voor het toevoegen
van een veiligheidsklep, op welke andere manier waarborgt de regering dan dat in individuele
zaken ook daadwerkelijk een besluit wordt genomen? De regering schreef hierover namelijk
eerder al aan de Kamer dat de rapportageverplichting hiervoor een te algemeen instrument
is.
Het idee voor een veiligheidsklep in vorenbedoelde zin zou inderdaad worden uitgewerkt.
De regering heeft uiteindelijk afgezien van het opnemen van een veiligheidsklep. Het
is niet mogelijk gebleken tot een goed alternatief te komen. De complexiteit van het
onderzoek naar relevante feiten en omstandigheden in vreemdelingenzaken is immers
groot; de processen alsook de deskundigheid van de IND zijn daarin onmisbaar.
In het aangepaste wetsvoorstel blijft de rechterlijke dwangsom in het vreemdelingenrecht
bestaan en wordt alleen de bestuurlijke dwangsom afgeschaft. De kwestie van een veiligheidsklep
is nu daarom minder relevant.
De leden van de SP-fractie begrijpen de doelstelling van de regering. Het uitkeren
van 1 miljoen euro aan dwangsommen per week is een pijnlijke realiteit. Deze leden
onderschrijven dat spaarzaam moet worden omgegaan met overheidsgelden en dat het een
vreemd gegeven is dat de Staat zichzelf boetes oplegt. Maar volgens deze leden is
dit niet het werkelijke probleem waar deze wet om zou moeten gaan. Het gaat hier in
werkelijkheid om het politiek onvermogen om de IND niet in staat te stellen haar taken
uit te laten voeren. Deze leden zullen vanuit dit perspectief dit wetsvoorstel bekijken.
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de oorsprong van
het wetsvoorstel ligt bij de toename van het aantal dwangsommen. Deze leden vragen
de regering dit toe te lichten. Klopt het dat dwangsommen als stok achter de deur
dienen voor bestuursorganen om aan hun verplichtingen te voldoen? Als dat het geval
is, is dan hier niet het wezenlijke probleem dat de IND al jaren met achterstanden
kampt? Als de regering het hiermee eens is resteert de vraag hoe het afschaffen van
dwangsommen de regering in staat zou moeten stellen sneller te beslissen. Kan de regering
dit toelichten?
Zoals de leden van de SP-fractie aangeven zijn dwangsommen oorspronkelijk bedoeld
als stok achter de deur voor bestuursorganen om tijdig te beslissen op aanvragen.
De dwangsom schiet hier echter zijn doel voorbij. In mijn brief van 13 juli 20236 over de stand van zaken bij de IND heb ik de Tweede Kamer gemeld dat de druk op de
IND onverminderd hoog blijft. Door de nog steeds hoge instroom van asielzoekers in
combinatie met een capaciteitstekort en krapte op de arbeidsmarkt, lukt het niet om
het aantal beslissingen – met de huidige werkwijze en binnen de bestaande (wettelijke)
kaders – zo te verhogen dat de instroom bijgehouden wordt of op de werkvoorraad wordt
ingelopen. Hierdoor duurt het steeds langer voordat mensen te horen krijgen dat zij
moeten vertrekken, of juist in Nederland mogen blijven. Bij brieven van 28 april 2023
en 10 november 2023 is de Tweede Kamer ingelicht dat de asielinstroom zich de komende
jaren dusdanig ontwikkelt dat de druk op de asielketen naar verwachting verder toeneemt.7
Het verbeuren van de bestuurlijke dwangsom zorgt er daardoor in de praktijk niet voor
dat een vreemdeling sneller een besluit op de aanvraag om verblijf ontvangt – de dwangsom
is bovendien ook niet vereist door het Unierecht –, terwijl de financiële gevolgen
daarvan wel groot zijn. Hoewel de financiële gevolgen van de rechterlijke dwangsom
het zwaarst zijn, ziet de regering hier nog voldoende reden in om de afschaffing van
de bestuurlijke dwangsom in vreemdelingrechtelijke zaken in dit wetsvoorstel door
te zetten. Zoals hiervoor aangegeven is het afschaffen van de rechterlijke dwangsom
niet langer aan de orde in dit wetsvoorstel.
Daarnaast lezen de leden van de SP-fractie dat de regering van mening is dat dwangsommen
niet langer een passend middel zouden zijn om tijdige beslissingen te waarborgen.
Kan de regering dit toelichten? Want als de regering deze mening is toegedaan, waarom
worden dwangsommen dan niet horizontaal afgeschaft? De regering kiest er immers toch
voor de dwangsommen alleen in het vreemdelingenrecht af te schaffen?
Ter verduidelijking kan de regering de leden van de SP-fractie aangeven dat zij de
bestuurlijke dwangsom niet langer een passend middel vindt om tijdige besluitvorming
te waarborgen in vreemdelingrechtelijke zaken vanwege de specifieke aard van deze
zaken. Vreemdelingrechtelijke zaken worden beïnvloed door factoren die deels buiten
de macht van de Nederlandse overheid liggen en kenmerken zich door een buitengewone
complexiteit van de beoordeling van bewijsstukken en verklaringen. Deze zaken hebben
daarnaast een bijzonder ingrijpend karakter voor de levens van vreemdelingen. Vreemdelingrechtelijke
zaken onderscheiden zich daarom in wezenlijk opzicht van besluitvormingsprocessen
op andere terreinen van overheidsbeleid. Een goede en zorgvuldige behandeling van
de aanvraag in vreemdelingenzaken is vaak een intensief en tijdrovend proces.
De regering stelt niet dat de dwangsom in algemene zin niet langer passend is om tijdige
besluitvorming op andere terreinen van overheidsbeleid te waarborgen. Die afweging
is hier, als gezegd, gemaakt juist vanwege de specifieke aard van vreemdelingrechtelijke
zaken.
De argumenten die in de memorie van toelichting worden aangedragen, namelijk dat de
asielinstroom met fluctuaties te maken heeft, dat onderzoeken in het buitenland langer
duren en dat bewijsmiddelen vaak ontbreken, overtuigen de leden van de SP-fractie
nog onvoldoende. Deze problemen kunnen toch het hoofd worden geboden door de IND voldoende
(reserve)capaciteit te geven? Het wetsvoorstel zorgt ook ervoor dat de termijnen,
conform de Procedurerichtlijn, vaker verlengd kunnen gaan worden. Zo wordt op dit
moment vaak niet voldaan aan het vereiste dat er een onverwacht grote toestroom is
van asielzoekers. Waarom lukt het de IND niet om zaken tijdig te beslissen in tijden
waarin geen sprake is van onverwacht grote instroom van asielzoekers?
In mijn brief van 13 juli 20238 over de stand van zaken bij de IND heb ik de Tweede Kamer meegedeeld dat de druk
op de IND onverminderd hoog blijft. Door de nog steeds hoge instroom van asielzoekers
in combinatie met een capaciteitstekort en krapte op de arbeidsmarkt, lukt het niet
om het aantal beslissingen – met de huidige werkwijze en binnen de bestaande (wettelijke)
kaders – zo te verhogen dat de instroom bijgehouden wordt of op de werkvoorraad wordt
ingelopen. Hierdoor duurt het steeds langer voordat mensen te horen krijgen dat zij
moeten vertrekken, of juist in Nederland mogen blijven.
De IND is een arbeidscapaciteitsorganisatie, wat betekent dat het aantal jaarlijks
af te handelen asielzaken afhankelijk is van de beschikbare hoor- en besliscapaciteit:
het aantal voor de behandeling van asielzaken opgeleide beschikbare medewerkers. Bij
een hogere instroom van asielzaken, blijft de productie daardoor nagenoeg gelijk.
Fluctuaties in de asielinstroom zijn daarom een belangrijke factor in de uiteindelijke
jaarlijkse productie.
Een andere factor die een grote rol speelt bij de productie, is de toegenomen complexiteit
van de voorbereiding van beslissingen in asielzaken. Op basis van onder meer ontwikkelingen
in de jurisprudentie dient de IND deze beslissingen uitgebreider te motiveren of herzien.
Aangezien dit meer tijd vergt tijdens zowel het gehoor als het voorbereiden van de
beslissing, kost het tegenwoordig meer tijd om tot een gedegen beslissing te komen.
Hierdoor zijn er (steeds) meer medewerkers nodig om tot hetzelfde productieniveau
te komen. Vanwege de krapte op de arbeidsmarkt, de beperkte opleidingscapaciteit en
de duur van de opleiding (ongeveer een jaar) voor nieuwe medewerkers, is het niet
mogelijk om op korte termijn flink in capaciteit uit te breiden.
De behandelcapaciteit qua aantal beslismedewerkers bij de IND is dus niet groot genoeg
om de huidige en verwachte voorraad asielaanvragen aan te kunnen. Bij een hogere instroom
en een min of meer gelijkblijvende hoor- en besliscapaciteit, zal de voorraad dus
toenemen. Wanneer de voorraad zaken toeneemt, zoals nu het geval is, wordt er meer
van IND gevraagd. De bestaande hoor- en besliscapaciteit is dan niet toereikend. Bovendien
neemt het risico toe op te betalen dwangsommen wegens het niet tijdig beslissen. De
schaarse besliscapaciteit moet dan ook worden ingezet voor de procedures bij de rechter
over het niet tijdig beslissen.
De IND doet er alles aan om de doorstroom in de asielketen te bevorderen. Er zijn
diverse maatregelen genomen om aanvragen versneld te behandelen, om interne processen
beter te kunnen sturen en de werkvoorraad minder snel te laten oplopen. In voornoemde
brieven van 28 april 2023, 13 juli 2023 en 10 november 2023 aan de Tweede Kamer zijn
deze maatregelen nader uiteengezet. Zo wordt er in het kader van de opvolging van
de aanbevelingen van de Commissie Van Zwol toegewerkt naar een voorstel voor een toekomstbestendige
bekostigingssystematiek voor de IND, welk voorstel naar verwachting in de Voorjaarsnota
2024 wordt opgenomen. Ook heeft de IND ter versterking van de uitvoering verschillende
initiatieven ingezet om de sturing op de doorlooptijden van asielprocedures te verbeteren,
zoals een sneller afhandelingsproces voor kansloze herhaalde aanvragen en het instellen
van «knopendoorhakteams» bij complexe zaken.
Er zijn en worden diverse maatregelen genomen om de tijdigheid van beslissen te bevorderen.
Een voorbeeld hiervan is het project bespoediging afdoening asiel. De IND behandelt
projectmatig en efficiënt asielaanvragen van nationaliteiten die (ingevolge het gevoerde
landgebonden beleid) kansrijk zijn en daardoor versneld afgehandeld kunnen worden.
Doelstelling van het project is om in het eerste jaar, vanaf mei 2023, in totaal 13.000
extra zaken te beschikken.
De IND spant zich verder voortdurend in voor een doelmatige inzet van mensen en middelen,
ook door permanent nieuwe medewerkers te werven. In deze krappe arbeidsmarkt is het
behouden van zittende medewerkers en het vinden en opleiden van nieuwe medewerkers
ook voor de IND een grote uitdaging.
Kan de regering toelichten aan welke voorwaarden moet worden voldaan teneinde een
verlenging van drie maanden toe te passen? Kan de regering daarnaast toelichten waarom,
als het vaker mogelijk is de termijnen te verlengen, het nodig zou zijn de dwangsommen
bij de IND af te schaffen? Waarom zorgt die extra verlenging niet voor voldoende ruimte
om dwangsommen te voorkomen?
De verlenging van de beslistermijn in asielzaken is één van de maatregelen die de
regering op grond van het Unierecht tot haar beschikking heeft om tijdige besluitvorming
bij de IND te bevorderen. De voorwaarden zijn Unierechtelijk bepaald en volgen uit
artikel 31, derde lid, van de EU-Procedurerichtlijn. Uit die bepaling volgt dat bij
wijze van uitzondering, in naar behoren gerechtvaardigde gevallen, de in artikel 42,
eerste en vierde lid, van de Vw 2000 bepaalde termijnen met ten hoogste drie maanden
kunnen worden verlengd wanneer dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke
en volledige behandeling van de aanvraag.
De EU-Procedurerichtlijn laat de lidstaat enige ruimte om te beoordelen wanneer deze
voorwaarden zijn vervuld. Belangrijk is dat een verlenging op deze grond van een motivering
moet worden voorzien. Een voorbeeld zou kunnen zijn dat er een toestroom van asielzoekers
op gang komt uit een oorlogsgebied of naar aanleiding van een intern conflict in een
land waar de overheid niet of niet goed functioneert. Het verzamelen van relevante
informatie en stukken zal in zo’n geval moeilijk zijn, wat verlenging van de beslistermijn
zou kunnen rechtvaardigen. Omdat deze omstandigheid bepalend is voor de behandeling
van de gehele categorie asielaanvragen, kan daardoor voor de gehele categorie bepaald
worden dat de verlengingsmogelijkheid wordt toegepast. Uiteraard zal de IND moeten
motiveren waarom de betreffende asielaanvraag binnen deze categorie valt om verlenging
in het individuele geval te kunnen rechtvaardigen. Verlenging van de beslistermijn
moet immers telkens aan de hand van het individuele geval op draagkrachtige wijze
kunnen worden gemotiveerd.
Verlenging van de beslistermijn – voor zover het Unierecht dat toelaat – is een middel
om tijdige besluitvorming in vreemdelingrechtelijke zaken te bevorderen. Het zal het
probleem van niet tijdige besluitvorming echter niet, althans niet volledig wegnemen.
De mogelijkheden tot verlenging zijn aan voorwaarden verbonden, die ook een afzonderlijke
weging en motivering vergen. De verlengingsmogelijkheden zullen dus niet in alle gevallen
uitkomst bieden. In het hiervoor genoemde voorbeeld kan de instroom van vreemdelingen
dusdanig hoog zijn dat er te veel zaken zijn om binnen de verlengde beslistermijn
af te doen.
De leden van de SP-fractie constateren dat het wetsvoorstel niets verandert aan de
mogelijkheid om in beroep te gaan tegen besluiten die te lang op zich laten wachten
bij de bestuursrechter. Het wetsvoorstel zorgt er echter wel voor dat geen dwangsommen
kunnen worden verbeurd. Kan de regering dit toelichten? Wat is de ratio hierachter?
Leiden die beroepsprocedures niet juist tot extra kosten voor de Staat, wat de regering
juist wil voorkomen, die nergens toe hoeven te leiden omdat er geen stok achter de
deur is?
Zoals hiervoor uiteengezet, heeft de Afdeling op 30 november 2022 geoordeeld dat het
uitsluiten van de rechterlijke dwangsom in asielzaken zonder alternatief dwangmiddel,
in strijd is met het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming. Afschaffing
van de rechterlijke dwangsom is daarom niet langer aan de orde in dit wetsvoorstel.
De rechterlijke dwangsom blijft dus bestaan in het vreemdelingenrecht.
Om de redenen die de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (Hierna: de Afdeling)
ook noemt, hebben de leden van de ChristenUnie-fractie het eerder acceptabel gevonden
dat de IND tijdelijk uitgezonderd werd van de regel dat een dwangsom betaald moet
worden bij niet tijdig beslissen. Nu ligt de wet voor die beslissingen over verzoeken
van vreemdelingen permanent uitzondert van deze regel in de Algemene Wet Bestuursrecht
(Awb). Hier kleven volgens deze leden wel grotere bezwaren aan, waar zowel de Afdeling
als verschillende geconsulteerde instanties ook op wijzen. Volgens de bovengenoemde
leden moet de IND zodanig toegerust zijn dat beslissingen in het overgrote deel van
de gevallen binnen de toegestane termijnen genomen kunnen worden. De aard van de vreemdelingenzaken,
zelfs niet alleen van asielzaken, is niet zodanig anders dat dit terrein uitgezonderd
zou moeten worden van het middel waar de Awb in voorziet om tijdig beslissen te bevorderen,
namelijk de dwangsom. Het uitzonderen van juist deze aanvragen is volgens deze leden
dan inderdaad een onderscheid op grond van nationaliteit, dat onvoldoende gerechtvaardigd
is.
Op het punt dat de leden van de ChristenUnie hier maken, gaat de regering in paragraaf 8.2
nader in.
3. Belang tijdig beslissen
3.1 Hoe wordt zoveel mogelijk gewaarborgd dat beslissingen binnen de geldende termijnen
worden genomen?
De leden van de SP-fractie onderschrijven het belang van tijdige beslissingen bij
de IND. Vreemdelingen ervaren stress van beslissingen die lang op zich laten wachten
en dat wreekt zich met name in asielaanvragen waarin de beslissing een letterlijke
kwestie van leven of dood kan zijn. Het is daarom pijnlijk dat de IND al jaren niet
in staat wordt gesteld tijdige beslissingen te nemen. De vraag wat er nodig is de
IND hiertoe wel instaat te stellen komt onvoldoende aan bod in de memorie van toelichting.
Kan de regering hier nog eens bij stilstaan?
De IND doet er alles aan om de doorstroom in de asielketen te bevorderen. Er zijn
diverse maatregelen genomen om aanvragen versneld te behandelen, om interne processen
beter te kunnen sturen en de werkvoorraad minder snel te laten oplopen. In voornoemde
brieven van 28 april 2023, 13 juli 2023 en 10 november 2023 aan de Tweede Kamer zijn
deze maatregelen nader uiteengezet.9 Zo wordt er in het kader van de opvolging van de aanbevelingen van de Commissie Van
Zwol toegewerkt naar een voorstel voor een toekomstbestendige bekostigingssystematiek
voor de IND, welk voorstel naar verwachting in de Voorjaarsnota 2024 wordt opgenomen.
Ook heeft de IND ter versterking van de uitvoering verschillende initiatieven ingezet
om de sturing op de doorlooptijden van asielprocedures te verbeteren, zoals een sneller
afhandelingsproces voor kansloze herhaalde aanvragen en het instellen van «knopendoorhakteams»
bij complexe zaken.
Jaarlijks worden met de IND afspraken gemaakt over de aantallen af te handelen aanvragen
en procedures. Deze aantallen worden opgenomen in de opdrachtbrief en sluiten aan
op het jaarplan van de IND. Daarin is opgenomen dat de IND op spoor 4 tenminste 22.200
zaken gaat behandelen. Dit is exclusief het projectmatig en efficiënt behandelen van
asielaanvragen die ingevolge het gevoerde landgebonden beleid kansrijk zijn en daardoor
versneld afgehandeld kunnen worden. Doelstelling van het project is om in het eerste
jaar, vanaf mei 2023, in totaal 13.000 extra zaken te beschikken. Dit project is trager
van start gegaan dan aanvankelijk bedoeld. Bovendien geldt het voorbehoud dat er voldoende
kansrijke zaken beschikbaar moeten zijn. De IND maakte gebruik van schriftelijk horen,
maar heeft dit afgeschaft met de aangenomen motie Brekelmans over het afschaffen van
het schriftelijk horen. In alle zaken zal nu een fysiek nader gehoord plaatsvinden.
Een fysiek gehoor kost meer tijd en heeft daardoor gevolgen voor de duur van het project.
Om de 13.000 extra zaken af te doen zal het project hierdoor drie maanden langer nodig
hebben.
Over de eerste maanden van 2023 is het de IND gelukt om meer zaken te beslissen dan
was voorzien. Zo zijn meer spoor 1 zaken afgedaan. Ook in spoor 4 zijn meer zaken
afgedaan. Deze laatste verhoging komt met name door het afhandelen van zaken van derdelanders
met tijdelijk verblijf uit Oekraïne. Dit resulteert in een minder snel dan verwachte
stijging van de voorraad bij de IND.
Het versneld afdoen van kansrijke zaken, zorgt er voor dat de gebruikelijke nareisaanvragen
die hiermee samenhangen eerder in de tijd worden ingediend en behandeld moeten worden.
Vooruitlopend daarop wordt bezien hoe de IND de productie op nareis verder kan verhogen
om zo de voorraden minder op te laten lopen. Evident hangen hier keteneffecten mee
samen. Deze inreizende familieleden, na een positief besluit van de IND op de nareisaanvraag,
hebben een stijging van de benodigde opvangcapaciteit bij het Centraal Orgaan opvang
asielzoekers (COA) tot gevolg en leidt tot extra druk op de consulaire afdelingen
van Nederlandse ambassades en consulaten. Wat de precieze effecten zijn van deze intensivering
op de ketenpartners wordt op dit moment uitgewerkt in overleg met de betrokken partijen.
De effecten daarvan zullen in de volgende Meerjaren Productie Prognose (hierna: MPP)
worden meegenomen.
Daarnaast heeft de IND de afgelopen periode prioriteit gegeven aan de aanvragen van
asielzoekers met nationaliteiten waarvoor juist een laag inwilligingspercentage geldt,
in het bijzonder Algerijnse en Moldavische aanvragers. Deze inzet is gedaan in aanvulling
op de bestaande prioriteit die gegeven wordt aan de behandelsporen 1 en 2 (eveneens
voornamelijk zaken met hoofdzakelijk een laag inwilligingspercentage).
Op dit moment wordt een inhaalslag gemaakt op het wegwerken van de voorraad zaken
van Algerijnen en Moldaviërs. Inmiddels is deze voorraad in spoor 4 ten opzichte van
eind januari 2023 met circa een derde gedaald tot 350 zaken10, waarvan 280 Algerijnse zaken. De inzet van de IND is erop gericht de nieuwe instroom
van zaken van Algerijnen en Moldaviërs zo snel mogelijk in te plannen en af te handelen.
Overlastgevende Algerijnen in Ter Apel worden nu binnen de pilot «procesoptimalisatie»
behandeld. De versnelling houdt in dat in die gevallen de rust- en voorbereidingstijd
in de asielprocedure wordt onthouden. Daardoor worden deze zaken snel afgehandeld.
De IND heeft in de loop van 2023 een groot deel van de asielaanvragen (2.070 zaken)
van derdelanders met tijdelijk verblijf in Oekraïne behandeld. Personen die inmiddels
zijn vertrokken worden niet bij dit aantal meegeteld. Er zijn circa 50 zaken ingewilligd
en circa 2.020 zaken afgewezen. De afwijzingen zijn deels inhoudelijk behandeld, deels
buiten behandeling gesteld en deels ingetrokken door de derdelander zelf.
Voornoemde maatregelen zijn echter niet genoeg om de asielinstroom bij te houden of
de voorraad voldoende in te lopen. In de brieven van 28 april 2023 en 10 november
2023 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied
van instroom, productie en uitstroom uit de MPP. Voor 2024 en de jaren daarna is de
prognose dat – bij ongewijzigd beleid – de asielinstroom hoog blijft. Zo wordt voor
2024 een totale asielinstroom verwacht van tussen de ca. 49.000 en 76.000. Daar moet
bij worden vermeld dat de IND verwacht in 2024 ca. 47.40011 asielzaken te kunnen afdoen. Ondanks voorgenomen maatregelen zal de caseload van
de IND naar verwachting blijven toenemen. Uit de MPP volgt de verwachting dat de instroom
van asielzoekers naar Nederland de komende jaren structureel blijft toenemen. Samen
met de IND wordt daarom verder bezien hoe het gat tussen de opgave en de opdracht
kan worden verkleind.
Er wordt gesproken over een meerjarige stabiele financiering van de IND, met het liefst
reservecapaciteit teneinde hoge instroom op te kunnen vangen. Ook in het regeerakkoord
komt dit naar voren: «De financiering van de partners in de asielketen (met name IND
en COA) moet stabieler en daarmee toekomstbestendiger worden. We investeren hiertoe
200 miljoen euro structureel. We versterken de expertise bij de IND inzake de beoordeling
van de LHBTI’ers en bekeerlingen waarbij externe expertise wordt betrokken.» Op dit
moment zijn er nog geen voorstellen bij de Kamer ingediend. Wanneer kan de Kamer deze
verwachten? Betekent de verdiepingsslag die wordt gemaakt bij de beoordeling van LBHTI’ers
en bekeerlingen dat dit ten koste gaat van verbreding van de capaciteit van de IND?
De Tweede Kamer is over dit onderwerp geïnformeerd bij brief van 4 november 2022 (Kamerstukken II,
2022–23, 19 637, nr. 3003).
De leden van de SP-fractie merken op dat andere maatregelen genoemd in de memorie
van toelichting, die ruim een jaar oud zijn, er niet voor hebben weten te zorgen dat
de achterstanden in 2021 werden weggewerkt. Zelfs de deadline voor het wegwerken van
de achterstanden door de zogenaamde Taskforce is verschillende keren naar achteren
geduwd. Met de hoge instroom van vreemdelingen in de tweede helft van 2021 en met
het uitbreken van de oorlog in de Oekraïne wordt de IND opnieuw blootgesteld aan een
enorme werklast. Kan de regering aangeven hoe zij hierop adequaat gaat reageren? Welke
mogelijkheden ziet de regering nog? Wanneer verwacht de regering dat de capaciteit
van de IND op orde is?
Om herhaling te voorkomen, wordt verwezen naar eerdere beantwoording aan het begin
van deze paragraaf.
Kan de regering aangeven hoeveel fte nu beschikbaar is, hoeveel fte nodig is en wanneer
die doelstelling wordt gehaald? Kan de regering tevens schetsen hoe het verloop van
personeel bij de IND eruitziet? Is het bijvoorbeeld zo dat medewerkers maar korte
tijd bij de IND werken, waardoor telkens op nieuw kennis en kunde vertrekt?
Bij de directie Asiel en Bescherming van de IND is de totale personele bezetting gestegen
van 1.200 fte in 2018 tot 2.090 fte per 31 oktober 2023. Dit omvat ook medewerkers
die belast zijn met planning en administratieve afhandeling van asielverzoeken, maar
ook medewerkers die belast zijn met andere specifieke taken die niet direct zien op
het horen- en beslissen van asielverzoeken. Permanente werving staat open voor hoor-
en beslismedewerkers asiel. Deze werving dient ter vervanging van uitstromend personeel
(geschat op 75 medewerkers) en uitbreiding (100 medewerkers). De binnen de IND beschikbare
opleidingscapaciteit voor asielzaken (180 medewerkers) wordt voor het jaar 2024 en
verder maximaal benut – voor zover dat realiseerbaar is in verband met de krapte op
de arbeidsmarkt. Het opleiden van hoor- en beslispersoneel asiel duurt gemiddeld één
jaar. Opleiden en inwerken vergt capaciteit van ervaren medewerkers, deze medewerkers
zijn daardoor niet inzetbaar in het primaire proces. Om die reden kan de IND niet
meer nieuwe medewerkers voor asiel werven en opleiden.
Naast werving voor de behandeling van asielzaken, versterkt de IND ook de capaciteit
voor de behandeling van nareiszaken. In 2022 heeft reeds een uitbreiding plaatsgevonden
van 60 fte. De benodigde capaciteit voor nareis voor 2024 wordt momenteel in kaart
gebracht.
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks hebben kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Hierin lezen zij dat de regering beargumenteert dat dwangsommen niet
langer een passend middel zijn om tijdige beslissingen te waarborgen. Deze leden erkennen
dat het afhandelen van beroepszaken een werklast meebrengen voor de IND, maar stellen
daar tegenover dat deze werklast door de regering zelf is veroorzaakt. Zo is in het
verleden het personeel van de IND vroegtijdig afgeschaald, waarbij onvoldoende rekening
is gehouden met pieken in de instroom die voor kunnen komen. Nu een groot deel van
de achterstanden bij de IND is weggewerkt, vinden de aan het woord zijnde leden tevens
dat de noodzaak voor het afschaffen van de dwangsommen is komen te vervallen.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe wordt gewerkt aan het verhogen van de beslissnelheid,
en welke financiële c.q. instrumentele middelen hiervoor aanvullend nodig zijn. Hoe
wordt gewaarborgd dat er ook een prikkel blijft om zorgvuldig, maar ook zo snel mogelijk
te beslissen? Dit is immers ook in het belang van de aanvrager, zodat ook schrijnende
situaties voorkomen worden. Hoe staat het nu met de werkvoorraad en de afhandeling
van nieuwe asielaanvragen binnen de wettelijke termijnen van de IND? Deze leden vragen
de regering in te gaan op de stand van zaken van de uitvoering van de aanbevelingen
uit het rapport Onderzoek doorlooptijden IND van Significant Public. Zij vragen de
regering daarbij ook aan te geven en cijfermatig te onderbouwen, bijvoorbeeld middels
een overzicht van aantal fte per jaar, hoe in de achterliggende jaren, sinds 2017,
de besliscapaciteit van de IND is uitgebreid.
De IND doet er alles aan om de doorstroom in de asielketen te bevorderen. Er zijn
diverse maatregelen genomen om aanvragen versneld te behandelen, om interne processen
beter te kunnen sturen en de werkvoorraad minder snel te laten oplopen. Hierboven
in reactie op gelijkluidende vragen van de SP-fractie en in voornoemde brief van 13 juli
2023 aan de Tweede Kamer over de stand van zaken bij de IND worden deze maatregelen
nader uiteengezet. In deze brief is de laatste stand van zaken opgenomen ter zake
van de doorlooptijden, voorraadontwikkeling en productiecijfers bij de IND. Ook wordt
ingegaan op de voortgang op de rapporten met aanbevelingen aan de IND, waaronder het
rapport van Significant. Om herhaling te voorkomen, wordt hier verwezen naar deze
brief. De IND deelt sinds enige tijd al cijfers over de werkvoorraad en rapportages
over doorlooptijden op de website. Het meest recente overzicht (voor de periode januari
– augustus 2023) is als bijlage toegevoegd.
Ter beantwoording van de vraag van deze leden over de personele bezetting van de IND
en de beoogde uitbreiding daarvan, wordt terugverwezen naar de beantwoording van een
gelijkluidende vraag van de leden van de SP-fractie.
De leden van de Volt-fractie merken op dat de regering schrijft dat maximaal wordt
ingezet op het wegnemen van obstakels die in de weg staan aan het tijdig beslissen
in vreemdelingenzaken, voor zover zij binnen de macht van de overheid liggen. De regering
schrijft ook dat verschillende oorzaken aan te wijzen zijn voor de opgelopen doorlooptijden,
waaronder de vroegtijdige afschaling van personeel in 2017 in combinatie met de licht
verhoogde asielinstroom en een financieringssystematiek die net verder reikte dan
de korte termijn, waarbij onvoldoende rekening mee is gehouden.
De leden van de Volt-fractie zijn positief over de maatregel een meerjarige stabiele
financiering te treffen, zodat beter geanticipeerd kan worden. Deze leden zijn van
oordeel dat asiel en migratie onderdeel zijn van het normale leven en dat de schrijnende
staat van de Nederlandse opvang voorkomen had kunnen worden. Het Nederlandse asiel-
en migratiebeleid van de afgelopen jaren, waarbij onvoldoende is aangesloten bij internationale
verplichtingen, heeft bijgedragen aan het oplopen van de doorlooptijden en de daarbij
komende kosten. Te weinig aanmeld- en opvanglocaties en een tekort aan personeel en
expertise leiden tot situaties zoals wij die nu zien in Ter Apel. Dat had voorkomen
kunnen worden.
In het wetsvoorstel missen de leden van de Volt-fractie een deugdelijke onderbouwing
van de noodzaak voor het afschaffen van de dwangsom bij het overschrijden van de termijnen.
Kan de regering aangeven welke maatregelen zij neemt om de doorlooptijden te verkorten,
in welke mate de afzonderlijke maatregelen bijdragen aan het verkorten van de problematiek
omtrent de doorlooptijden? Kan de regering daarbij aangeven waarom het afschaffen
van de dwangsommen noodzakelijk is in relatie tot het totaal aan maatregelen dat genomen
wordt?
Er wordt afgeweken van de reguliere bestuursrechtelijke systematiek, waarbij een effectief
rechtsmiddel wordt weggenomen. Dat verdient een stevigere onderbouwing van de noodzakelijkheid.
Deze leden vragen de regering ook welke impact zij verwacht op het vertrouwen in de
overheid, door het afschaffen van een effectief rechtsmiddel voor aanvragers? Hoe
verhoudt deze maatregel zich tot de verantwoordelijkheid die de overheid heeft haar
burgers met respect te benaderen en te ondersteunen?
In reactie op de vraag van de leden van de Volt-fractie welke maatregelen er worden
genomen om de doorlooptijden te verkorten, verwijst de regering de aan het woord zijnde
leden naar het overzicht van maatregelen dat hiervoor is gegeven in reactie op gelijkluidende
vragen van de leden van de SP-fractie.
De regering is het met de leden van de Volt-fractie eens dat de overheid haar burgers
met respect moet behandelen. De Afdeling heeft geoordeeld dat het afschaffen van de
rechterlijke dwangsom in strijd is met het Unierecht. Zoals hiervoor aangegeven is
het afschaffen van de rechterlijke dwangsom daarom niet langer aan de orde in dit
wetsvoorstel. Ook de bestuurlijke dwangsom kost de overheid nog steeds veel geld.
Hoewel de financiële gevolgen van de rechterlijke dwangsom het zwaarst zijn, ziet
de regering hier nog voldoende reden in om de afschaffing van de bestuurlijke dwangsom
in vreemdelingrechtelijke zaken in dit wetsvoorstel door te zetten. Het Unierecht
stelt de bestuurlijke dwangsom ook niet verplicht.
De regering merkt daarbij op dat het afschaffen van de bestuurlijke dwangsom de rechtsbeschermingsmogelijkheden
voor vreemdelingen tegen voor hen negatieve besluiten onverlet laat. De vreemdeling
kan bezwaar aantekenen tegen een besluit tot afwijzing van een verblijfsvergunning
op reguliere gronden of een zienswijze indienen tegen een voornemen tot afwijzing
van de asielaanvraag. Vervolgens kan hij tegen de beslissing op zijn bezwaar tot afwijzing
van een verblijfsvergunning op reguliere gronden of het besluit tot afwijzing van
zijn asielaanvraag in beroep gaan bij de bestuursrechter. Daarbij moeten de procedures
van de geldende bestuursrechtelijke systematiek worden gevolgd. De bestuursrechter
kan het besluit vernietigen en daar een proceskostenveroordeling aan verbinden. De
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid is aan de uitspraak gehouden. Voorts staat
in bijna alle gevallen hoger beroep open.
Ook tegen het niet tijdig beslissen blijft beroep en hoger beroep bij de bestuursrechter
mogelijk. De vreemdeling kan zich tot de bestuursrechter wenden, die de bevoegdheid
behoudt een dwangsom op te leggen bij het niet tijdig beslissen.
4. Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND
De leden van de VVD-fractie staan positief tegenover de permanente opschorting van
dwangsommen bij de IND. Zij achten het van groot belang dat de IND tijdig beslist
op aanvragen van een asielzoeker, maar geloven niet dat dwangsommen hier het passende
instrument voor zijn, zeker in het geval van schommelende aantallen waar niet op geanticipeerd
kan worden. Het vergroten van de IND-capaciteit en een effectievere organisatie en
besturing zijn dit wel. Kunt u aangeven welke acties de regering onderneemt teneinde
de effectiviteit van de IND te vergroten?
In reactie op de vraag van de leden van de VVD-fractie welke acties er worden genomen
om de efficiëntie van de IND te vergroten, verwijst de regering de aan het woord zijnde
leden naar de beschrijving van de maatregelen die hiervoor is gegeven in reactie op
gelijkluidende vragen van de leden van de SP-fractie.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van uitspraken van de rechtbank Arnhem
van 24 maart jl. en van de rechtbank Den Bosch van 22 april jl. Zoals deze leden begrepen
is door beide rechtbanken geoordeeld dat de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen
IND onverbindend is. Dit roept vanzelfsprekend vragen op over het wetsvoorstel Wet
herziening regels niet tijdig beslissen in vreemdelingenzaken. Hebben deze leden het
goed begrepen dat de Staat in beroep gaat tegen beide uitspraken? Zo ja, kan de regering
dat toelichten? Deelt de regering de mening dat, zo lang de zaak nog onder de rechter
is, het verstandig is deze aanhangige wet aan te houden in afwachting van een definitief
oordeel? Kan dit antwoord worden toegelicht? Daarnaast zijn deze leden erg benieuwd
naar de inhoudelijke reactie van de regering. Hoe oordeelt de regering over het verwijderen
van de stok achter de deur zoals de twee rechtbanken nu hebben geoordeeld?
Zoals hiervoor uiteengezet, heeft de Afdeling op 30 november 2022 geoordeeld dat het
uitsluiten van de rechterlijke dwangsom in asielzaken, zonder alternatief dwangmiddel,
in strijd is met het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming. Afschaffing
van de rechterlijke dwangsom is daarom niet langer aan de orde in dit wetsvoorstel.
De rechterlijke dwangsom blijft dus bestaan in het vreemdelingenrecht.
Afschaffing van de bestuurlijke dwangsom in asielzaken is niet in strijd met het Unierecht,
zo oordeelde de Afdeling. Het verbeuren van de bestuurlijke dwangsom bij niet tijdig
beslissen zorgt er niet voor dat de vreemdeling sneller een besluit ontvangt en is
ook niet vereist door het Unierecht, terwijl de financiële gevolgen daarvan wel groot
zijn. Hoewel de financiële gevolgen van de rechterlijke dwangsom het zwaarst zijn,
ziet de regering hier nog voldoende reden in om de afschaffing van de bestuurlijke
dwangsom in vreemdelingrechtelijke zaken in dit wetsvoorstel door te zetten.
5. Verlengen beslistermijn in asielzaken met drie maanden
De leden van de D66-fractie lezen dat de regering de beslistermijn in asielzaken met
drie maanden wil verlengen teneinde het aantal termijnoverschrijdingen te verminderen.
Deze leden vinden het oprekken van termijnen geen effectief middel om de kern van
het probleem, het gebrek aan snelle en zorgvuldige besluitvorming in asielzaken, op
te lossen. Deze leden vragen de regering in een overzicht weer te geven wat het verschil
zou zijn geweest als deze maatregel de afgelopen twee jaar al was doorgevoerd. Kan
de regering laten zien hoeveel minder termijnoverschrijdingen dan hadden plaatsgevonden?
Duidelijkheidshalve merkt de regering op dat de voorgestelde verlenging van de beslistermijn
in asielzaken niet in elke asielzaak zal kunnen worden toegepast. De voorgestelde
verbetering van de implementatie van de EU-Procedurerichtlijn betekent dat in asielzaken
voortaan de beslistermijn van zes maanden onder bepaalde voorwaarden ook in aansluiting op die termijn met ten hoogste drie maanden kan worden verlengd
en niet pas na een eerdere verlenging met ten hoogste negen maanden. Het aantal asielzaken
waarin sprake is van een termijnoverschrijding kan daarmee verminderen. De toepassing
van de verlengingsmogelijkheid moet worden onderbouwd. Het is daarom essentieel dat
de IND voldoende zicht heeft op de inhoud van de in de betreffende zaak gestelde aanspraken.
In reactie op de vraag van de aan het woord zijnde leden om met terugwerkende kracht
te bezien in hoeveel minder zaken termijnoverschrijdingen zouden hebben plaatsgevonden,
kan de regering aangeven dat dit niet is bijgehouden en ook niet uit de registratiesystemen
is te halen. Die informatie is dus helaas niet te geven.
De leden van de PvdA en GroenLinks-fracties wijzen erop dat er meerdere mogelijkheden
in de huidige wetgeving bestaan om de beslistermijnen te verlengen. Deze mogelijkheden
bestaan met name op grond van de Procedurerichtlijn, de Vreemdelingenwet 2000 en de
Awb en bieden de regering de mogelijkheid de beslistermijnen te verlengen en daarbij
dwangsommen te vermijden. Waarom acht de regering het nodig zowel de verlengingsmogelijkheden
op te rekken als dwangsommen als stok achter de deur af te schaffen? Kan de regering
uitweiden waarom de huidige mogelijkheden voor het verlengen van beslistermijnen niet
toereikend genoeg zouden zijn? Kan de regering daarnaast een toelichting geven op
welke uitzonderingen deze verlengingsmogelijkheid ziet en kan de regering daarbij
met name ingaan op het nieuwe artikel 42, vijfde lid «naar behoren gerechtvaardigde
gevallen»?
De leden van de ChristenUnie merken het volgende op ten aanzien van het voorstel een
verlenging van de beslistermijn met drie maanden mogelijk te maken. De regering stelt
dat deze verlening ook mogelijk is volgens de Procedurerichtlijn. De totale beslistermijn
kan op de gronden die nu al gegeven zijn, in totaal 21 maanden bedragen. Voor deze
leden is het niet duidelijk waarom beslissingen in vreemdelingenzaken, nu de beslistermijn
al zo verlengd kan worden, dan ook nog uitgezonderd zouden moeten worden van dwangsommen
bij niet tijdig beslissen. Deze leden zouden daar graag een toelichting van de regering
op ontvangen.
De verlenging van de beslistermijn in asielzaken conform de mogelijkheden die de EU-Procedurerichtlijn
daarvoor biedt, is één van de maatregelen die de regering voorstelt om tijdige besluitvorming
te bevorderen. Gebruikmaking van de mogelijkheden die het Unierecht biedt, zal het
probleem van niet tijdige besluitvorming echter niet volledig wegnemen. De mogelijkheden
tot verlenging zijn aan voorwaarden verbonden, waarvan de toepassing ook een afzonderlijke
weging en motivering vergen. De verlengingsmogelijkheden zullen dus niet in alle gevallen
uitkomst bieden. Andere factoren, zoals de instroom bij piekmomenten wegens een instabiele
situatie in het buitenland, de hoeveelheid zaken met een complex te beoordelen feitenconstellatie,
het wegwerken van ontstane voorraden en de krapte op de arbeidsmarkt, spelen ook een
grote rol in de doorlooptijden bij de IND. Ook bij verlenging van de beslistermijn
zullen dwangsomprocedures dus aan de orde blijven.
De EU-Procedurerichtlijn laat de lidstaat enige ruimte om te beoordelen wanneer sprake
is van «naar behoren gerechtvaardigde gevallen», zoals voorzien in de voorgestelde
wijziging van artikel 42, vijfde lid, Vw 2000. Belangrijk is dat een verlenging op
deze grond van een motivering moet worden voorzien. Een voorbeeld zou kunnen zijn
dat er een toestroom van asielzoekers op gang komt uit een oorlogsgebied of naar aanleiding
van een intern conflict in een land waar de overheid niet of niet goed functioneert.
Het verzamelen van relevante informatie en stukken zal in zo’n geval moeilijk zijn,
wat verlenging van de beslistermijn zou kunnen rechtvaardigen. Omdat deze omstandigheid
bepalend is voor de behandeling van de gehele categorie asielaanvragen, kan daardoor
voor de gehele categorie bepaald worden dat de verlengingsmogelijkheid wordt toegepast.
Uiteraard zal de IND moeten motiveren waarom de betreffende asielaanvraag binnen deze
categorie valt om verlenging in het individuele geval te kunnen rechtvaardigen. Verlenging
van de beslistermijn moet immers telkens aan de hand van het individuele geval op
draagkrachtige wijze kunnen worden gemotiveerd.
De Afdeling heeft geoordeeld dat het afschaffen van de rechterlijke dwangsom in strijd
is met het Unierecht. Zoals hiervoor aangegeven is het afschaffen van de rechterlijke
dwangsom daarom niet langer aan de orde in dit wetsvoorstel. Ook de bestuurlijke dwangsom
kost de overheid nog steeds veel geld. Hoewel de financiële gevolgen van de rechterlijke
dwangsom het zwaarst zijn, ziet de regering hier nog voldoende reden in om de afschaffing
van de bestuurlijke dwangsom in vreemdelingrechtelijke zaken in dit wetsvoorstel door
te zetten. Het Unierecht stelt de bestuurlijke dwangsom ook niet verplicht.
6. Alternatieve maatregelen om tijdig beslissen te bevorderen
De leden van de D66-fractie vragen de regering toe te lichten welke maatregelen zij
hebben genomen, sinds het buiten werking stellen van de dwangsomregeling, om tijdige
besluitvorming te bewerkstelligen. Welke alternatieve maatregelen zijn overwogen?
Waarom is daar uiteindelijk niet voor gekozen? De regering is van mening dat dwangsommen
een obstakel zijn naar snel beslissen, dat het contraproductief werkt en een verlammende
uitwerking heeft op de IND. Kan de regering laten zien dat sinds de invoering van
de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND er inderdaad minder obstakels zijn snel
te beslissen en dat er ook daadwerkelijk sneller wordt besloten?
In reactie op de vraag van de leden van de D66-fractie welke maatregelen zijn genomen
om tijdige besluitvorming te bevorderen, verwijst de regering de aan het woord zijnde
leden naar het overzicht van maatregelen dat hiervoor is gegeven in reactie op gelijkluidende
vragen van de leden van de SP-fractie en de brief daarover aan de Tweede Kamer van
13 juli 2023 over de stand van zaken bij de IND.
Een oorzakelijk effect van de Tijdelijke wet is niet vast te stellen, maar vaststaat
dat de Tijdelijke wet personele capaciteit vrijmaakte voor de behandeling van aanvragen
om verblijfsvergunningen die anders had moeten worden ingezet voor de behandeling
van ingebrekestellingen en rechterlijke procedures tegen het niet tijdig beslissen.
Sinds de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2022 heeft de Tijdelijke wet op
dit punt geen effect meer.
De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering een inventarisatie heeft gedaan
naar de wijze waarop in andere lidstaten van de EU wordt gewaarborgd dat tijdig op
aanvragen wordt besloten. Zij vragen de regering hoeveel andere EU-lidstaten een vergelijkbare
dwangsomregeling hebben.
Begin 2020 is gekeken naar de wijze waarop in andere lidstaten van de EU wordt gewaarborgd
dat tijdig op aanvragen wordt beslist. Uit dit onderzoek is gebleken dat in andere
lidstaten niet of nauwelijks consequenties worden verbonden aan het niet tijdig beslissen
in vreemdelingrechtelijke zaken. Voor zover de regering kon achterhalen, kent geen
enkele andere lidstaat een dwangsomregeling als de Nederlandse.
De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering aangeeft dat dwangsommen er zijn
om tijdige besluitvorming door het bestuursorgaan te bevorderen en dat dit in het
geval van vreemdelingenzaken niet werkt. Deelt de regering de mening dat het belangrijkste
argument voor de voorliggende wetswijziging niet moet worden gezocht in specifieke
omstandigheden zoals de vroegtijdige afschaling van personeel in 2017, waarop ook
beter had kunnen worden geanticipeerd, maar meer algemeen in de onverwachte schommelingen
in de asielinstroom? Hoe wenselijk vindt de regering het überhaupt dat een overheidsinstantie
die zo afhankelijk is van wat in andere landen en regio’s gebeurt, beboet moet worden
als plotseling de instroom van asielzoekers explodeert? Anders gezegd, erkent de regering
dat niet zozeer de bijzondere omstandigheden, als wel het bijzondere karakter van
de werkzaamheden van deze overheidsdienst deze wetswijziging rechtvaardigt? De leden
van de SGP-fractie menen dat de argumentatie in de memorie van toelichting op dit
punt zou kunnen worden aangescherpt.
Net als de leden van de SGP-fractie ziet de regering onverwachte schommelingen in
de asielinstroom als een belangrijke oorzaak van de problematiek van niet tijdig beslissen
door de IND. Andere factoren, zoals de opeenstapeling van de hoeveelheid zaken met
een complex te beoordelen feitenconstellatie en de krapte op de arbeidsmarkt, spelen
daar echter ook een grote rol in. De regering ziet in het bijzondere karakter van
de werkzaamheden van de IND ook een van de oorzaken die tot gevolg hebben dat de doorlooptijden
van de IND onder druk komen te staan. Ook bij een verhoogde asielinstroom moet het
uitgangspunt zijn dat er zoveel mogelijk binnen de beslistermijnen wordt besloten.
6.1 Periodieke rapportage: de toegang tot zicht op een beslissing
De leden van de D66-fractie lezen dat «aan de besproken maatregelen het vertrouwen
[wordt] ontleend dat de doorlooptijden van de IND in 2021 weer op orde zijn». Inmiddels
zitten wij halverwege 2022 en hebben wij sinds enige tijd weer te maken met een grotere
asielinstroom, wat de druk op de asielketen vergroot. Deze leden vragen de regering
een overzicht te geven van de doorlooptijden in 2021 en wat de gemiddelde wachttijden
waren voor asielzoekers in dat jaar. Daarnaast vragen zij wat op dit moment de doorlooptijden
en wachttijden zijn. Voorts vragen deze leden dat als de regering zoveel verwacht
van de rapportageverplichting, waarom deze dan niet nu al periodiek wordt opgesteld
en met de Tweede Kamer wordt gedeeld? Per wanneer kan de Tweede Kamer de eerste rapportage
verwachten?
De leden van de SP-fractie begrijpen dat de regering voorstelt ieder kwartaal te rapporteren
over de situatie bij de IND. Door monitoring verwacht de regering beter bij te kunnen
sturen. Hoewel deze gedachte begrijpelijk is willen deze leden vragen of dit niet
juist tot nog meer werklast leidt in plaats van verlichting van de werklast? Werkt
dit niet contraproductief? Kan de regering hierop reageren? Waarom weegt dit nadeel
op tegen het voordeel van deze monitoring?
Om herhaling te voorkomen, verwijst de regering de leden van de D66-fractie naar de
beantwoording van de gelijkluidende vraag van de SGP-fractie over de doorlooptijden
en de stand van zaken van de afhandeling van asielaanvragen. De IND deelt sinds enige
tijd al cijfers over de werkvoorraad en rapportages over doorlooptijden op de website.
Het meest recente overzicht (voor de periode januari–augustus 2023) is als bijlage
toegevoegd.
De driemaandelijkse rapportageplicht aan de Staten-Generaal is niet langer onderdeel
van dit wetsvoorstel. De rapportageplicht aan de Staten-Generaal werd aanvankelijk
voorgesteld als alternatief voor de rechterlijke dwangsom. Nu de rechterlijke dwangsom
in het vreemdelingenrecht blijft bestaan, wordt de invoering van een dergelijke rapportageplicht
niet langer voorgesteld.
Voor de leden van de PvdA en GroenLinks-fracties staat het beoogde doel, tijdige besluitvorming
die voor alle partijen van belang is, voorop. Zij zijn van mening dat het afschaffen
van dwangsommen niet bijdraagt aan dat doel. Daarnaast vinden deze leden dat het door
de regering beoogde alternatief, periodieke rapportage, volstrekt onvoldoende is om
tijdige besluitvorming te kunnen afdwingen, aangezien een individuele vreemdeling
hier geen rechten aan kan ontlenen. Waarom heeft de regering ervoor gekozen om de
stok achter de deur, namelijk dwangsommen, te willen afschaffen, zonder daarbij met
een reëel alternatief te komen?
De leden van de ChristenUnie-fractie erkennen dat periodieke rapportage van nut zou
kunnen zijn om tijdig in te kunnen grijpen bij oplopende beslistermijnen en werkvoorraden.
Deze leden zijn er echter niet van overtuigd dat dit instrument een alternatief kan
zijn voor het middel van de dwangsom, als stok achter de deur. Zij zouden de regering
willen vragen waarom zij meent dat dit wel zo is, te meer daar zij zelf aangeeft dat
het genereren van dergelijke rapporten nu al tot de normale werkzaamheden behoort,
welk effect hebben deze rapporten dan nu? Deze leden denken eerder dat deze rapporten
op zichzelf toch voor extra werk zorgen. Kan de regering onderbouwen waarom dat niet
zo zou zijn?
Afschaffing van de rechterlijke dwangsom is niet langer aan de orde in dit wetsvoorstel.
Ook de rapportageplicht aan de Staten-Generaal maakt daar niet langer deel van uit.
De rapportageplicht aan de Staten-Generaal werd aanvankelijk voorgesteld als alternatief
voor de rechterlijke dwangsom. Nu de rechterlijke dwangsom in het vreemdelingenrecht
blijft bestaan, wordt de invoering van een dergelijke rapportageplicht niet langer
voorgesteld.
De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering in de memorie van toelichting het
vertrouwen uitsprak dat de doorlooptijden van de IND in 2021 weer op orde zouden zijn.
In hoeverre is deze verwachting ook uitgekomen? Kan de regering een actueel overzicht
geven van de doorlooptijden op dit moment? Wat betekent op orde zijn in dit verband?
Welke doorlooptijd wordt als wenselijk beschouwd?
Voor de beantwoording van deze vragen over de doorlooptijden van de IND, verwijst
de regering de leden van de SGP-fractie naar het antwoord op hun eerdere vraag over
dit onderwerp.
De leden van de Volt-fractie zetten vraagtekens bij de effectiviteit van de periodieke
rapportage. Deze leden zijn van mening dat een periodieke rapportage bij kan dragen
aan het verbeteren van procedures en relevant beleid. Zo wordt het parlement in staat
gesteld om tijdig bij te sturen. Hoe is de regering voornemens in beleid vast te leggen
wat met de periodieke rapportages wordt gedaan? Welke instrumenten gaat de regering
inzetten om bij te sturen op het moment dat blijkt uit de rapportages dat de tijdigheid
niet naar behoren is?
De driemaandelijkse rapportageplicht aan de Staten-Generaal is niet langer onderdeel
van dit wetsvoorstel. De rapportageplicht aan de Staten-Generaal werd aanvankelijk
voorgesteld als alternatief voor de rechterlijke dwangsom. Nu de rechterlijke dwangsom
in het vreemdelingenrecht blijft bestaan, wordt de invoering van een dergelijke rapportageplicht
niet langer voorgesteld.
6.2 Beroep tegen niet tijdig beslissen
De leden van de PvdA en GroenLinks-fracties hebben kennisgenomen van de inzet van
de regering, in lijn met het advies van de Afdeling, het in asielzaken weer mogelijk
te laten worden dat er beroep kan worden ingesteld tegen niet tijdig beslissen bij
de bestuursrechter. Echter wijzen zij erop dat dit beroep volledig tandeloos is geworden
indien wordt overgegaan tot het afschaffen van dwangsommen. Bovendien vinden de aan
het woord zijnde leden dat de regering onvoldoende oog heeft voor de mogelijke bijeffecten
van dit wetsvoorstel. Zo wijst de Nederlandse Vereniging voor de Rechtspraak (NVvR)
erop dat het aantal schadeclaims bij uitblijvende beslissingen juist kan stijgen door
verzoeken tot schadevergoeding via de burgerlijke rechter. Het antwoord van de regering,
dat aangeeft dat hier «hopelijk» geen sprake van zal zijn, is onvoldoende en naïef.
Kan de regering een meer onderbouwde toelichting geven over de mogelijke bijeffecten
van het wetsvoorstel?
Dit wetsvoorstel schaft de rechterlijke dwangsom niet meer af. De regering gaat ervan
uit dat het zorgpunt van de aan de woord zijnde leden over schadeclaims bij de burgerlijke
rechter hiermee is geadresseerd.
De leden van de SGP-fractie lezen dat het wetsvoorstel een periodieke rapportage en
de mogelijkheid van beroep tegen niet tijdig beslissen behelst. In het nader verslag
over de Tijdelijke wet schreef de regering dat ook werd gedacht aan een wettelijk
instrument dat waarborgt dat als uit de periodieke rapportages blijkt dat in bepaalde
categorieën zaken, een substantieel deel van de te nemen beslissingen langere tijd
uitblijft, de beslissingen in de individuele zaken alsnog daadwerkelijk worden genomen.
Dat zou kunnen worden beschouwd als een soort veiligheidsklep die in bepaalde strikt
omschreven gevallen opengaat en waarborgt dat beslissingen niet onevenredig uit de
termijn lopen. Om welke reden is hiervoor niet gekozen in het uiteindelijke wetsvoorstel?
Welke alternatieven zijn hiervoor overwogen met welke voor- en nadelen? Om welke reden
acht de regering de voorgestelde maatregelen in dit wetsvoorstel een voldoende prikkel
om te komen tot snelle afhandeling van de asielprocedures?
Het idee voor een veiligheidsklep in vorenbedoelde zin zou inderdaad worden uitgewerkt.
De regering heeft uiteindelijk afgezien van het opnemen van een veiligheidsklep. Het
is niet mogelijk gebleken tot een goed alternatief te komen. De complexiteit van het
onderzoek naar relevante feiten en omstandigheden in vreemdelingenzaken is immers
groot; de processen alsook de deskundigheid van de IND zijn daarin onmisbaar.
In het aangepaste wetsvoorstel blijft de rechterlijke dwangsom in het vreemdelingenrecht
bestaan en wordt alleen de bestuurlijke dwangsom afgeschaft. De kwestie van een veiligheidsklep
is nu daarom minder relevant.
7. Consultatie
De leden van de D66-fractie constateren dat met deze wet de bestuursrechter uiteindelijk
ook geen dwangsom meer kan opleggen. Deze leden vragen wat er dan gebeurt als de IND
zich niet houdt aan de uitspraak van de rechter, zeker gelet op het punt dat bovengenoemde
leden eerder maakte over het ontbreken van een veiligheidsklep. Welke dwangmiddelen
zijn er dan nog wel? Deze leden maken zich zorgen over het ontbreken van deze stok
achter de deur. Onder andere de NVvR schrijft in rectie op het wetsvoorstel dat «vooral
nu de rechter geen middel meer heeft om naleving van zijn uitspraken af te dwingen,
kan aan de effectiviteit van het rechtsmiddel beroep worden getwijfeld». De leden
van de D66-fractie vragen de regering of zij specifiek op dit punt van zorg wil ingaan
en toelichten waarom hier volgens haar geen sprake van is.
Dit wetsvoorstel schaft de rechterlijke dwangsom niet meer af. De regering gaat ervan
uit dat het zorgpunt van de aan de woord zijnde leden over de effectiviteit van het
rechtsmiddel beroep hiermee is geadresseerd.
De leden van de ChristenUnie-fractie herkennen zich in de bezwaren die in de consultatieronde
door de diverse instanties zijn ingebracht en die hieronder zijn opgesomd. Zij achten
de reactie daarop van de regering niet overtuigend.
8.1 Inzet op tijdige besluitvorming; dwangsommen niet contraproductief
De leden van de ChristenUnie-fractie kunnen de redenering dat de dwangsommen contraproductief
zijn, niet volgen. Zij zien niet in dat de dwangsommen verlammend zouden werken. Het
bedrag aan dwangsommen is zo opgelopen als gevolg van eerdere beslissingen waardoor
de IND niet meer toegerust was voor haar taak. Schommelingen met pieken en dalen in
het aantal verzoeken zijn inherent aan het werk van de IND. Deze leden zijn van mening
dat als de organisatie op orde is gebracht en is toegerust op haar taak de dwangsommen
ook op dit gebied een nuttige en effectieve stok achter de deur kunnen zijn om de
behandelingsduur niet te zeer te laten oplopen.
8.2 Afschaffen dwangsommen leidt tot discriminatie; strijd met de Grondwet en het
Handvest van de Grondrechten van de EU
De leden van de SP-fractie constateren dat diverse organisaties, waaronder de Afdeling,
in hun reacties en consultaties constateerden dat dit wetsvoorstel leidt tot discriminatie
en/of in strijd zou zijn met de Grondwet of het Handvest van de Grondrechten van de
EU. Deze kritiek komt voort uit het uitzonderen van het vreemdelingenrecht op de dwangsommen
in het algemeen bestuursrecht. In een uitspraak van de rechtbank in Den Bosch wordt
deze kritiek ook benoemd. Kan de regering hierop reageren? Waarom zouden dwangsommen
geen passend middel meer zijn in het vreemdelingenrecht? Waarom is dit onderscheid
geoorloofd? Is de regering helemaal niet gevoelig voor de constatering dat hier een
apart systeem op basis van nationaliteit wordt gecreëerd, ook al is dat wellicht niet
de intentie?
De leden van de PvdA en GroenLinks-fracties hebben kennisgenomen van de standpunten
van experts van onder meer de Vereniging van Asieladvocaten en Juristen Nederland
(VAJN) en VluchtelingenWerk Nederland (VWN), die erop wijzen dat het afschaffen van
dwangsommen alleen vreemdelingen betreft en derhalve strijdig is met artikel 1 van
de Grondwet. De argumentatie van de regering dat hier geen sprake van zou zijn omdat
de grondslag van het wetsvoorstel is gelegen in de disproportionele toename van te
vergoeden dwangsommen in met name asielzaken, is volgens deze leden onjuist. De oorzaak
hiervan ligt namelijk niet bij de dwangsommen, maar onder meer bij het beleid personeel
van de IND vroegtijdig af te schalen. Kan de regering andere argumenten aandragen
waarom het wetsvoorstel niet strijdig is met artikel 1 van de Grondwet?
De leden van de Volt-fractie merken op dat uit de consultatie duidelijk wordt, dat
de afschaffing van de dwangsommen waarschijnlijk in strijd is met de Grondwet en het
Handvest van de Grondrechten. Deze leden delen dat standpunt, in zoverre dat het wetsvoorstel
mogelijk leidt tot een ongerechtvaardigd onderscheid tussen personen die een aanvraag
doen op verschillende rechtsgronden. De noodzakelijkheid en proportionaliteit is onvoldoende
onderbouwd. Kan de regering toelichten waarom zij dit onderscheid niet in strijd met
artikel 1 van de Grondwet en artikel 20 van het Handvest van de Grondrechten acht?
Hoe verhoudt dit voorstel zich volgens de regering tot de termijnen in het Gemeenschappelijk
Europees Asiel Systeem (GEAS)? Deze leden willen benadrukken dat de gevolgen van een
slechte asielprocedure en lange doorlooptijden direct impact hebben op de rechten
en effectieve situatie van mensen.
Het wetsvoorstel in aangepaste vorm is volgens de regering in overeenstemming met
het gelijkheidsbeginsel. Dat zou alleen anders zijn als er verschillende regels zouden
gelden voor dezelfde aanspraak en dit voor de ene vreemdeling nadeliger zou uitpakken
dan voor de andere vreemdeling. Dat is niet het geval. Strijd met het gelijkheidsbeginsel
kan alleen aan de orde zijn bij gelijke gevallen. Niet alle aanvragen die de overheid
ontvangt zijn vergelijkbaar. Om een voorbeeld te geven, de voorbereiding van besluitvorming
in een procedure over een kapvergunning in een gemeente of voor het aanleggen van
een windmolenpark, is van geheel andere orde dan een aanvraag om een asielvergunning
van een asielzoeker uit Eritrea die ook een aanvraag doet om gezinshereniging. Van
belang is bovendien dat de Afdeling heeft geoordeeld dat de uitsluiting van de bestuurlijke
dwangsom in asielzaken niet in strijd is het met het Unierechtelijk gelijkwaardigheidsbeginsel.12
De Vw 2000 bevat de regels voor toegang tot en verblijf in Nederland van personen
die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten. Inherent aan de Vw 2000 is dat daarin
de rechtspositie van personen zonder de Nederlandse nationaliteit wordt bepaald. De
Vw 2000 kent nu ook al van de Awb afwijkende procedures die zijn toegesneden op de
bijzondere aard van de besluitvorming in deze specifieke zaken. Het afschaffen van
de bestuurlijke dwangsom moet dan ook worden bezien binnen de context van de Vw 2000,
waar de aard van de besluitvorming al veel eerder door de wetgever is erkend als reden
voor een van de Awb afwijkende procedure – zonder dat daarbij sprake was van strijd
met het gelijkheidsbeginsel.
Het uitschakelen van de bestuurlijke dwangsom bij een specifiek besluitvormingsproces
is ook al eerder gebeurd bij de Wet open overheid (en zijn voorganger de Wet openbaarheid
van bestuur) alsook in fiscale wetgeving. Uiteraard moet de regering wel goede redenen
hebben voor het afschaffen van de bestuurlijke dwangsom. Die heeft de regering, als
gezegd, in dit geval ook.
De reden daarvoor ligt in het feit dat de bestuurlijke dwangsom niet zorgt voor snellere
besluitvorming en ook niet wordt vereist door het Unierecht, maar de overheid wel
veel geld kost. De reden ligt dus niet in het feit dat het uitsluitend gaat om personen
die niet de Nederlandse nationaliteit hebben. Dat zou alleen anders zijn als vreemdelingen
die dezelfde aanspraak willen doen gelden verschillend zouden worden behandeld als
gevolg van procedurele regels, zoals de dwangsomregeling. Dat is hier niet aan de
orde.
De regering merkt op dat de vreemdeling zich tot de bestuursrechter kan wenden wanneer
hij niet tijdig een beslissing op zijn aanvraag ontvangt, en dat de bestuursrechter
daar een rechterlijke dwangsom aan kan verbinden.
8.3 Afschaffen dwangsommen doet afbreuk aan de rechtsbescherming; geen pressiemiddel
meer voor een individuele vreemdeling om het uitblijven van een beslissing aan te
vechten. Periodieke rapportage geen alternatief
De leden van de SP-fractie willen graag stilstaan bij de betekenis van dit wetsvoorstel
voor de rechtsbescherming van rechtszoekenden. Dwangsommen zijn bedoeld om naleving
door bestuursorganen van rechtelijke uitspraken te waarborgen. Het is een stok achter
de deur. Dit roept dan ook de vraag op of het afschaffen van dwangsommen een vrijbrief
zijn aan bestuursorganen van rechtelijke uitspraken. Kan de regering hierop reageren?
Kan de regering tevens ingaan op het perspectief van de NVvR dat dit wetsvoorstel
in feite de rechtsbescherming van rechtszoekenden en de rechtsstatelijke verhouding
tussen de uitvoerende macht en de rechtspraak aantast?
Dit wetsvoorstel schaft de rechterlijke dwangsom niet meer af. De regering gaat ervan
uit dat het zorgpunt van de aan de woord zijnde leden over de aantasting van rechtsstatelijke
verhoudingen hiermee is geadresseerd.
8.4 Niet voldoende gemotiveerd dat afschaffing van de regels voor dwangsommen ook
in niet-asielzaken nodig is
De leden van de CDA-Fractie constateren met de Afdeling, dat de Tijdelijke wet alleen
geldt voor aanvragen voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Het nu
aanhangige wetsvoorstel geldt voor alle aanvragen op grond van de Vreemdelingenwet
2000. Deze verruiming wordt in de memorie van toelichting alleen toegelicht met de
stelling dat «ervan uit wordt gegaan dat de hiervoor beschreven nadelige consequenties
van het kunnen verbeuren van dwangsommen optreden bij alle procedures op grond van
de Vreemdelingenwet. Daarom is dit voorstel niet beperkt tot asielzaken».
Met de Afdeling zijn de leden van de CDA-fractie van mening dat uitzonderingen op
een hoofdregel zo beperkt mogelijk dienen te zijn. De motivering voor uitbreiding
van de uitzondering op de dwangsomregeling naar alle vreemdelingenzaken is, gelet
hierop, ook na kennisneming van het nader rapport, ontoereikend. Immers motiveert
de regering in dat nader rapport de uitbreiding door middel van een verwijzing als
volgt: «dergelijke overschrijdingen kunnen bijvoorbeeld hun oorsprong vinden in onvoorziene
pieken in de instroom ten gevolge van crisissituaties elders in de wereld of fluctuaties
in de aard van die instroom. Andere voorbeelden zijn de duur van het onderzoek in
het buitenland of het gegeven dat in vreemdelingenrechtelijke procedures, anders dan
in andere bestuursrechtelijke zaken, bewijsmiddelen vaak ontbreken of hieraan niet
de waarde kan worden toegekend die wij in het Nederlands rechtsverkeer gewend zijn.
Het bijzonder ingrijpende karakter van de te nemen beslissingen weegt uiteraard zwaar
mee. Een beslissing over bijvoorbeeld de vraag of een vreemdeling vanwege de situatie
in zijn land van herkomst voor bescherming in aanmerking komt, moet steeds met de
grootst mogelijke zorg worden genomen; een herkansing is in beginsel niet mogelijk.
De beoordeling van veel aanvragen is, gelet op de aard ervan, vaak een zeer intensief
en tijdrovend proces. Daarbij kan worden gedacht aan de afdoening van asielaanvragen
van LHBTI, van bekeerlingen, of van vreemdelingen jegens wie de verdenking is gerezen
dat zij zich schuldig hebben gemaakt aan misdrijven als bedoeld in artikel 1F van
het Vluchtelingenverdrag».
De CDA-fractie merkt op dat deze motivatie enkel steekhoudend is voor vluchtelingen
die een veilig heenkomen zoeken in Nederland, maar dat ook onder de Vreemdelingenwet
vallen de aanvragen voor Machtiging tot Voorlopig Verblijf (MVV) c.q. visum gedaan
door bijvoorbeeld buitenlandse studenten en werknemers die vanuit een voor Nederland
visumplichtig land voornemens zijn in Nederland te komen werken en/of studeren voor
een langere periode dan 90 dagen en waarbij de aanvraag qua bewijsvoering en ingrijpendheid
van de beslissing niet noemenswaardig anders hoeft te zijn dan bij andere aanvragen
die vallen onder de werking van de Awb. Kan de regering motiveren waarom zij ervoor
kiest de uitzondering van de dwangsomregeling uit te breiden tot alle gevallen die
onder de Vreemdelingenwet 2000 vallen en niet alleen asielzoekers?
De leden van de SP-fractie constateren dat dit wetsvoorstel verder gaat dan zijn voorganger
in de vorm van de tijdelijke wet. Waar de tijdelijke wet dwangsommen slechts afschafte
voor asielzaken, voorziet deze wet in het afschaffen van dwangsommen in alle procedures
op grond van de Vreemdelingenwet 2000. Kan de regering deze keuze toelichten?
De leden van de PvdA en GroenLinks-fracties hebben kennisgenomen van het voornemen
van de regering de afschaffing van de dwangsommen van toepassing te laten zijn op
alle zaken die onder de Vreemdelingenwet 2000 vallen. Zij wijzen erop dat VWN, de
Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
(ACVZ) geen noodzaak zien voor deze zeer brede reikwijdte. Deze leden zijn daarnaast
van mening dat het antwoord van de regering op dit punt van kritiek volledig ontoereikend
is. Kan de regering uitleggen waarom zij tracht dwangsommen bij alle zaken onder de
Vreemdelingenwet 2000 af te schaffen?
De voorbeelden die zijn genoemd in de memorie van toelichting en het nader rapport
waaraan de aan het woord zijnde leden van de CDA-fractie, de leden van de SP-fractie
en de leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties refereren, hebben inderdaad voornamelijk
betrekking op asielzaken. Met asielzaken vergelijkbare problemen zijn echter aan de
orde in zaken waarin verblijfsaanspraken op reguliere gronden worden gedaan, zoals
gezinshereniging in nareiszaken, maar bijvoorbeeld ook bij verblijf op humanitaire
gronden. In andere reguliere verblijfszaken geldt evenzeer dat de aard van de besluitvorming
snel kan leiden tot vertraging in de doorlooptijden. Ook in reguliere verblijfszaken
is de voorbereiding van de besluitvorming namelijk complex en afhankelijk van externe
factoren. Het aanleveren van documenten in het kader van een aanvraag voor een visum
of een machtiging tot voorlopig verblijf of de vrijstelling daarvan, of een verblijfsvergunning
als student, zelfstandige, seizoenswerker, werknemer, langdurig ingezetene of verblijf
als ouder bij een Nederlands kind vergt vaak tijd en extra proceshandelingen bij niet
tijdige aanlevering van de benodigde stukken. De beoordeling vergt een individuele
afweging waarbij rekening wordt gehouden met bijzondere omstandigheden, juist vanwege
het grote belang voor de levens van mensen. Van zogeheten «gebonden» beschikkingen
waarbij het besluitvormingsproces procedureel eenvoudiger is, is bij de IND geen sprake.
Ook bij de behandeling van reguliere verblijfsaanvragen, met name de nareis- en visumaanvragen,
worden de beslistermijnen niet gehaald en bestuurlijke dwangsommen verbeurd.
Bovendien kan de behandeling van asielzaken in financieel en organisatorisch opzicht
niet worden onderscheiden van reguliere verblijfszaken. De financiële en organisatorische
gevolgen van de dwangsom komen namelijk ten laste van de IND als geheel, ook al worden
die voornamelijk veroorzaakt door asielzaken.
Zoals hiervoor uiteengezet, heeft de Afdeling op 30 november 2022 geoordeeld dat het
uitsluiten van de rechterlijke dwangsom in asielzaken zonder alternatief dwangmiddel,
in strijd is met het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming. Afschaffing
van de rechterlijke dwangsom is daarom niet langer aan de orde in dit wetsvoorstel.
De rechterlijke dwangsom blijft dus bestaan in het vreemdelingenrecht.
Afschaffing van de bestuurlijke dwangsom in asielzaken is niet in strijd met het Unierecht,
zo oordeelde de Afdeling. Het verbeuren van de bestuurlijke dwangsom bij niet tijdig
beslissen leidt er niet toe dat de vreemdeling sneller een besluit ontvangt, terwijl
de financiële gevolgen daarvan wel groot zijn. Hoewel de financiële gevolgen van de
rechterlijke dwangsom het zwaarst zijn, ziet de regering hier nog voldoende reden
in om de afschaffing van de bestuurlijke dwangsom in alle vreemdelingrechtelijke zaken
– zowel voor asiel als voor regulier verblijf – in dit wetsvoorstel door te zetten.
9. Overig
De leden van de D66-fractie merken op dat de Afdeling constateert dat het wetsvoorstel
«vrijwel alleen personen betreft die niet de Nederlandse nationaliteit hebben» waarmee
«het voorstel daarmee leidt, ook al is dat niet beoogd, tot een indirect onderscheid
op grond van nationaliteit, dat objectief gerechtvaardigd moet worden». De regering
weerlegt dit door te stellen dat «de gemaakte uitzondering zijn grondslag vindt in
de aard van de besluitvorming en niet in het feit dat het om vreemdelingen gaat».
Deze leden stellen vast dat juist de aard van de besluitvorming gericht is op vreemdelingen,
de oorsprong van de wetgeving heet zelfs de vreemdelingenwet, en zij hebben daarom
enigszins moeite met deze weerlegging van de regering. Kan de regering nogmaals expliciet
toelichten waarom zij van mening is dat een uitzondering op het algemeen geldende
bestuursrechtelijk kader van de Awb gerechtvaardigd is, zeker nu het niet meer gaat
om een tijdelijke maar een permanente uitzondering?
Deze vraag van de leden van de D66-fractie is beantwoord in paragraaf 8.2. Ten behoeve
van een volledige beantwoording, herhaalt de regering hier dat de Vw 2000 de regels
behelst voor toegang tot en verblijf in Nederland van personen die niet de Nederlandse
nationaliteit bezitten. Inherent aan de Vw 2000 is dat daarin de rechtspositie van
personen zonder de Nederlandse nationaliteit wordt bepaald. De Vw 2000 kent nu ook
al van de Awb afwijkende procedures die zijn toegesneden op de bijzondere aard van
de besluitvorming in deze specifieke zaken. Het afschaffen van de bestuurlijke dwangsom
moet dan ook worden bezien binnen de context van de Vw 2000, waar de aard van de besluitvorming
al veel eerder door de wetgever is erkend als reden voor een op onderdelen van de
Awb afwijkende procedure – zonder dat daarbij sprake was van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Het uitschakelen van de bestuurlijke dwangsom bij een specifiek besluitvormingsproces
is ook al eerder gebeurd bij de Wet open overheid (en zijn voorganger de Wet openbaarheid
van bestuur) alsook in fiscale wetgeving. Uiteraard moet de regering wel goede redenen
hebben voor het afschaffen van de bestuurlijke dwangsom. Die heeft de regering, als
gezegd, in dit geval ook.
De reden daarvoor ligt in het feit dat de bestuurlijke dwangsom niet zorgt voor snellere
besluitvorming en ook niet wordt vereist door het Unierecht, maar de overheid wel
veel geld kost. De reden ligt dus niet in het feit dat het uitsluitend gaat om personen
die niet de Nederlandse nationaliteit hebben. Dat zou alleen anders zijn als vreemdelingen
die dezelfde aanspraak willen doen gelden verschillend zouden worden behandeld als
gevolg van procedurele regels, zoals de dwangsomregeling. Dat is hier niet aan de
orde. Van belang is bovendien dat de Afdeling heeft geoordeeld dat de uitsluiting
van de bestuurlijke dwangsom in asielzaken niet in strijd is het met het Unierechtelijk
gelijkwaardigheidsbeginsel.13
De regering merkt op dat de vreemdeling zich tot de bestuursrechter kan wenden wanneer
hij niet tijdig een beslissing op zijn aanvraag ontvangt, en dat de bestuursrechter
daar een rechterlijke dwangsom aan kan verbinden. Dit wetsvoorstel schaft de rechterlijke
dwangsom niet meer af.
De leden van de D66-fractie vragen de regering waarom er niet voor is gekozen om de
wet zo in te richten dat deze alleen in werking treedt bij piekmomenten in de asielinstroom,
zoals de IND eerder heeft voorgesteld. Is de regering bereid een evaluatiebepaling
in de wet op te nemen, waarin onder andere aandacht wordt besteed aan de duur van
de wachttijden en hoe snel na een rechtelijke uitspraak daadwerkelijk een besluit
wordt genomen?
Een wet die alleen werkt bij piekmomenten die worden veroorzaakt door externe factoren,
draagt bij uitstek het risico van willekeur in zich. De grilligheid van piekmomenten
zou betekenen dat het verbeuren van dwangsommen afhankelijk is van het moment waarop
een aanvrager zijn aanvraag indient. Bovendien is het effect van piekmomenten evenzeer
onvoorspelbaar. De aantallen aanvragen en de feitenconstellatie in een bepaalde zaak
zijn onder andere afhankelijk van de oorzaak in het buitenland die leidt tot een piekmoment,
bijvoorbeeld een oorlog in een bepaalde regio. Het ene piekmoment zal grotere effecten
hebben voor de IND-organisatie dan het andere piekmoment. Dat kan tot onaanvaardbare
verschillen in de procedure leiden en tot de situatie, waarnaar de aan het woord zijnde
leden eerder in het verslag vroegen, waarin de wet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
De regering onderstreept tot slot dat nog enkel de bestuurlijke dwangsom in vreemdelingrechtelijke
zaken wordt afgeschaft met dit wetsvoorstel. Afschaffing van de rechterlijke dwangsom
is niet langer aan de orde.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
E. van der Burg, staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| PVV | 37 | Voor |
| GroenLinks-PvdA | 25 | Tegen |
| VVD | 24 | Voor |
| NSC | 20 | Voor |
| D66 | 9 | Tegen |
| BBB | 7 | Voor |
| CDA | 5 | Voor |
| SP | 5 | Tegen |
| ChristenUnie | 3 | Tegen |
| DENK | 3 | Tegen |
| FVD | 3 | Voor |
| PvdD | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Voor |
| Volt | 2 | Tegen |
| JA21 | 1 | Voor |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.