Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
36 274 Tijdelijke regels inzake de instelling van een Klimaatfonds (Tijdelijke wet Klimaatfonds)
Nr. 7
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 17 mei 2023
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen die door de vaste commissie
en de fracties van de VVD, het CDA, de SP, GroenLinks en de PvdA en de BBB zijn gesteld
in het verslag van de vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat van 24 maart
2023. Ik dank de wetgevingsrapporteurs en andere leden van de commissie voor hun inbreng
en spreek de hoop uit dat het wetsvoorstel met deze beantwoording van de gestelde
vragen op korte termijn kan worden geagendeerd voor plenaire behandeling.
Inhoudsopgave
Blz.
I.
Algemeen deel
2
1. Achtergrond, rationale en hoofdlijnen van het fonds
2
2. Begroting van het fonds
31
3. Ontvangsten en uitgaven ten laste van het fonds
34
4. Meerjarenprogramma
35
5. Onafhankelijk advies
35
6. Budgetrecht van de Staten-Generaal
37
7. Evaluatie
38
8. Verhouding met Caribisch Nederland
39
9. Advies en consultatie
40
II.
Artikelsgewijze toelichting
40
Artikel 3 Beheer van het fonds
40
I. Algemeen deel
De vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat heeft in het kader van het voorbereidend
onderzoek van dit wetsvoorstel de leden Boucke en Kröger tot wetgevingsrapporteurs
benoemd. De wetgevingsrapporteurs hebben ten behoeve van het verslag een schriftelijke
inbreng opgesteld. De commissie heeft besloten de inbreng van de wetgevingsrapporteurs
over te nemen en in het verslag als in breng van de commissie op te nemen.1 De commissie is wetgevingsrapporteurs erkentelijk voor hun bijdrage aan het verslag.
De leden van de VVD-fractie-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze
leden hebben hierover nog enkele vragen.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van het wetsvoorstel
en hebben daarover nog enkele vragen.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van onderhavige stukken en hebben
hierover een aantal vragen en opmerkingen.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn zeer verheugd met de komst van een
substantieel fonds om zo de benodigde investeringen in de klimaattransitie zo goed
als mogelijk te kunnen reserveren voor de langere termijn. Bovendien benadrukken deze
leden het belang van een instellingswet om dit begrotingsfonds een formeel karakter
te geven en zo ook het parlementaire wetgevingsproces, een gedegen financieel beheer
en het budgetrecht van de Tweede Kamer te borgen.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden hebben hierover op dit moment geen nadere vragen.
De leden van de Volt-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden hebben hierover op dit moment geen nadere vragen.
Het lid van de BBB-fractie heeft kennisgenomen van het wetsvoorstel en heeft daarover
nog enkele vragen.
In deze nota naar aanleiding van het verslag ga ik, mede namens de Minister van Financiën,
graag in op de vragen en opmerkingen van de leden van de verschillende fracties. Daarbij
is de opmaak van het verslag van uw Kamer aangehouden, met dien verstande dat er bij
vergelijkbare vragen verwezen wordt naar eerdere beantwoording. Ten behoeve van de
leesbaarheid van deze nota heb ik de door uw Kamer gesteld vragen genummerd. Daarbij
houd ik de volgorde van het verslag aan. De tekst van het verslag is schuingedrukt,
de beantwoording niet.
1. Achtergrond, rationale en hoofdlijnen van het fonds
1.
De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting dat de maatregelen uit
het rapport «Bestemming Parijs» deels zijn overgenomen in de bestedingsdoelen voor
het Klimaatfonds. Zij vragen welke maatregelen wel en niet zijn overgenomen.
De inschatting was dat het grootste deel van de maatregelen zoals geschetst in het
rapport «Bestemming Parijs: Wegwijzer voor klimaatkeuzes 2030, 2050» (vanaf nu: rapport
Bestemming Parijs) binnen de bestedingsdoelen van onderhavig wetsvoorstel zou passen.
Om die reden is in de memorie van toelichting aangegeven dat de maatregelen deels
zijn overgenomen in de bestedingsdoelen van het voorgestelde Klimaatfonds. De bestedingsdoelen
zijn echter niet direct te koppelen aan de maatregelen uit het rapport Bestemming
Parijs, omdat de bestedingsdoelen in het voorgestelde artikel 2, tweede lid, zijn
opgesteld op een hoger abstractieniveau.
De bestedingsdoelen uit het wetsvoorstel zijn bij de voorbereiding van het ontwerp-meerjarenprogramma
uitgesplitst naar zes «percelen», met een bijbehorend indicatief budget dat overeenkomst
met de budgetten die genoemd zijn in de memorie van toelichting van het wetsvoorstel.
Deze indicatieve budgetten kunnen wel vergeleken worden met de bedragen die genoemd
zijn in de illustratieve pakketten (A, B en C) uit het rapport Bestemming Parijs.
Dit is weergegeven in onderstaande tabel.
Bestedingsdoelen wetsvoorstel tijdelijke wet Klimaatfonds (artikel 2, tweede lid)
Percelen (verantwoordelijk bewindspersoon)
Indicatief budget coalitieakkoord (miljard euro)
Rapport Bestemming Parijs, illustratief maatregelenpakket B
a
Een broeikasgas-neutrale energievoorziening in 2050
1. Kernenergie (MKE)
5
0
2. CO2-vrije gascentrales (MKE)
1
1
3. Energie-infrastructuur (MKE)
4
5
4. Vroege fase opschaling (MKE)
15
15
b
Het stimuleren van de implementatie van technieken voor energie-efficiëntie en het
stimuleren van toepassing van hernieuwbare energie en overige broeikasgas-reducerende
technieken en maatregelen in het bedrijfsleven
5. Verduurzaming industrie en innovatie mkb (MEZK)
3
0
c
Het stimuleren van de implementatie van technieken voor energie-efficiëntie en toepassing
van hernieuwbare energie in de gebouwde omgeving
6. Verduurzaming gebouwde omgeving (MBZK)
7
12,5
De indicatieve budgetverdeling komt het meest overeen met het illustratieve maatregelpakket
B uit het rapport Bestemming Parijs, bestaande uit veertig maatregelen. Dit pakket
betrof een mix van beprijzen, normeren en subsidiëren. Sommige maatregelen daarvan
leiden tot uitgaven en andere juist tot inkomsten.
Aan de uitgavenkant bestond het pakket uit: CO2-vrije gascentrales (1 miljard euro, gelijk aan het indicatieve budget uit het Klimaatfonds)
en vroege fase opschaling (15 miljard euro, gelijk aan het indicatieve budget); energie-infrastructuur
(5 miljard euro, 1 miljard hoger dan het indicatieve budget) en verduurzaming gebouwde
omgeving (12,5 miljard euro, 5,5 miljard euro hoger dan het indicatieve budget). Voor
kernenergie en verduurzaming industrie en innovatie mkb was geen budget opgenomen.
Aan de inkomstenkant bevatte het rapport Bestemming Parijs aanvullende kosten voor
het doortrekken van fiscale stimulering EV (10,4 miljard euro) en emissievrije bestelauto’s
(1,8 miljard euro), diverse aanpassingen van de Energiebelastingen zoals het verhogen
van de belasting op aardgas en het verlagen van de belasting op elektriciteit, de
aanpassing van de degressiviteit en het afschaffen van diverse vrijstellingen. Het
kabinet heeft deze aanpassingen grotendeels overgenomen, maar heeft voor sommige maatregelen
een later ingroeipad gekozen.
2.
Kan de regering bij de maatregelen die niet zijn overgenomen aangeven waarom deze
aanbevelingen niet zijn overgenomen?
Dat niet alle aanbevelingen zijn overgenomen is het gevolg geweest van politieke keuzes
die gemaakt zijn tijdens het formatieproces. Daarbij is er minder budget beschikbaar
gesteld vanwege enerzijds nieuwe inzichten over bepaalde kosten gedurende het formatieproces
en anderzijds de benodigde financiële middelen voor andere prioriteiten uit het coalitieakkoord.
3.
Indien de maatregelen zijn overgenomen, in hoeverre komen de gereserveerde bedragen
overeen met de aanbevelingen van de studiegroep?
Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op de vraag met het
nummer 1.
4.
De leden van de SP-fractie zijn over het Klimaatfonds erg dubbelzinnig. Zij erkennen
het belangrijk dat het klimaatprobleem wordt opgelost en dat dit op een rechtvaardige
manier moet gebeuren. Dat betekent dat iedereen zijn eerlijke deel moet doen en betalen
aan de klimaatoplossingen en dat zeker ook de winst gelijk verdeeld moet zijn. Hier
hebben de leden van de SP-fractie een groot probleem met het huidige klimaatfonds
en de aanpak van de regering. Nog altijd zijn de degenen die het minst bijdragen aan
de klimaatverandering degenen die het meest bijdragen en het minst profiteren. Wat
gaat de regering doen om dit fundamenteel te wijzigen? Is de regering bereid om het
klimaatfonds zo in te zetten dat niet opnieuw belastinggeld van iedereen in de zakken
van enkelen verdwijnt? Zo ja, hoe gaat zij dat doen?
Iedereen heeft er belang bij dat de opwarming van de aarde en de klimaatverandering
worden tegengegaan. In lijn met het advies van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR) is het kabinet expliciet over de principes van verdelende rechtvaardigheid
die worden gehanteerd. Het kabinet houdt in het klimaatbeleid rekening met het nut
voor de maatschappij, waarbij de bijdrage aan de klimaatdoelen en de kosten voor de
maatschappij worden meegewogen. Het kabinet wil dat de «uitstoter» betaalt, en dat
verduurzaming loont. Het kabinet kijkt ook naar draagkracht. Het kabinet wil bijvoorbeeld
niet dat alleen mensen die investeringen kunnen voorfinancieren profiteren van overheidsregelingen.
Van sterkere schouders wordt verwacht dat zij zwaardere lasten kunnen dragen: lastenstijgingen
voor lage en middeninkomens worden zoveel mogelijk beperkt. Voor het kabinet is nooit
één rechtvaardigheidsprincipe dominant. Het gaat erom dat het integrale pakket van
maatregelen op het gebied van normeren, beprijzen en subsidiëren samen tot een rechtvaardige
uitkomst leidt. Het kabinet is daarbij van mening dat de huidige opzet van het Klimaatfonds
hierop aansluit. Daarbij geldt dat een groot deel van de middelen worden ingezet voor
de verduurzaming van de gebouwde omgeving en dat er voor de andere sectoren geldt
dat subsidie enkel wordt ingezet in combinatie normeren en/of beprijzen.
Vanwege geldzorgen, beperkte tijd of minder digitale vaardigheden, is er een groeiende
groep mensen die moeite heeft om mee te komen in de transitie. Zij hebben bijvoorbeeld
geen spaargeld om te verduurzamen, weten niet hoe ze subsidies kunnen aanvragen of
hebben niet de tijd om hun huis te verduurzamen. Of ze wonen in een huurhuis waardoor
ze voor verduurzaming afhankelijk zijn van de verhuurder. Het kabinet wil deze groep
extra ondersteuning bieden met subsidies en ontzorging. Hoewel deze subsidies relatief
gezien een beperkt deel van het Klimaatfonds uitmaken is het kabinet van mening dat
met deze middelen belangrijke verdere stappen kunnen worden gezet in de ondersteuning
van kwetsbare huishoudens.
5.
De leden van de SP-fractie vinden het huidige karakter van het klimaatfonds, dat is
ingericht als een subsidie (dus een gift), gewijzigd zou moeten worden door leningen,
tenzij die nooit kan worden terugbetaald. Door het op deze manier vorm te geven, is
het mogelijk om als staat verantwoordelijkheid te nemen en klimaatverandering te financieren
zónder dat publiek geld verdwijnt in winsten van enkelen. De gedachte achter investeringen
en leningen uit het klimaatfonds zou moeten zijn dat het bij rendabele opbrengst terugvloeit
naar de samenleving. Kan de regering een uitgebreide reactie geven?
Het fonds wordt enkel gebruikt om middelen over te hevelen naar departementale begrotingen.
Het fonds gaat niet direct subsidies uitkeren aan individuele projecten van bedrijven,
maatschappelijke organisaties of huishoudens. Dit zorgt voor een duidelijke rol- en
taakverdeling, en een overzichtelijker beheer van het fonds. Vanaf het moment dat
middelen worden overgeheveld naar een departementale begroting, bijvoorbeeld ten behoeve
van een subsidieregeling, is vervolgens de vakminister verantwoordelijk voor het beheer
van deze regeling. Per maatregel zal worden bezien welke vormgeving het meest passend
is. Bij elke maatregel zal voldoende moeten worden onderbouwd dat de beoogde effecten
niet (of met minder middelen) op een alternatieve manier, zoals via leningen, normering
of beprijzing gerealiseerd kunnen worden of dat het effectiever is om de maatregel
hiermee te combineren. Op het moment dat er enkel leningen uit het Klimaatfonds zouden
worden versterkt zouden burgers en bedrijven onvoldoende ondersteund kunnen worden
bij het doen van de noodzakelijke investeringen. Een groot deel van de benodigde maatregelen
kenmerkt zich door een onrendabele top en niet enkel door een gebrek aan financiering.
6.
De leden van de SP-fractie zouden graag zien dat de verdeling van het klimaatfonds
eerlijk uitvalt voor huishoudens en kleine ondernemers in ons land. Zij vragen de
regering te reageren op het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid
die stelt dat aan de uitgaven voor klimaatbeleid een rechtvaardige verdeling ten grondslag
moet liggen.2 Zonder deze eerlijke verdeling zal het draagvlak onder klimaatmaatregelen (verder)
eroderen en zijn de uitgaven van belastinggeld niet doelmatig en effectief. Is de
regering dit met de leden eens?
De regering is het op dit punt eens met de leden van de SP-fractie. De leden van de
SP-fractie worden verder verwezen naar het antwoord op vraag 4.
7.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties lezen in de memorie van toelichting dat
de in het rapport «Bestemming Parijs» (2021) uitgewerkte maatregelen slechts «deels
zijn overgenomen in de bestedingsdoelen van het voorgestelde Klimaatfonds». Kan de
regering inzichtelijk maken welke maatregelen wel zijn overgenomen en welke maatregelen
niet? En waarom ervoor gekozen is deze maatregelen niet over te nemen?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties wordt
verwezen naar het antwoord op vragen nummer 1 en 2.
8.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties baart het zorgen dat tijdens de voorjaarsnota
880 miljoen euro uit het Klimaatfonds is gebruikt als dekking van het koopkrachtpakket.
Hoewel de regering meerdere malen benadrukt dat met een begrotingsfonds de middelen
geoormerkt kunnen worden voor een specifiek doel en dat zo geborgd wordt dat de middelen
besteed worden aan de doelstellingen van het fonds en niet voor andere doelen kunnen
worden aangewend, blijkt dat de regering hier nog vóór instelling van de wet uitzondering
op heeft gemaakt. Verwacht de regering dat na instelling van de wet de middelen beter
beschermd zullen zijn?
In het voorjaar van 2022 heeft het kabinet een beroep gedaan op de geoormerkte middelen
voor het Klimaatfonds voor generale dekking. Deze middelen zijn nodig voor het koopkrachtpakket
dat werd ingesteld om de stijgende energiekosten te dempen voor mensen die het meest
in de knel kwamen. Naar aanleiding daarvan is de afspraak gemaakt om meer gebruik
te maken van normerende maatregelen zodat het verlaagde budget van het Klimaatfonds
het bereiken van de doelen niet in gevaar zou brengen.
Een belangrijke reden voor het inrichten van een begrotingsfonds is om financiële
middelen meerjarig te reserveren voor specifieke doelen. De regering is van mening
dat door de instelling van het Klimaatfonds deze middelen beter worden beschermd,
doordat deze in principe alleen gebruikt kunnen worden voor het faciliteren van maatregelen
die bijdragen aan de doelstellingen van het fonds. Dit staat niet in de weg dat de
begrotingswetgever (regering en Staten-Generaal gezamenlijk) kan besluiten middelen
aan het Klimaatfonds te onttrekken. Andersom kunnen ook middelen worden toegevoegd.
9.
Hoe ziet zij dit in het licht van de ontwikkelingen van het Nationaal Groeifonds waaruit
ook al meerdere keren middelen zijn ingezet als dekking voor ongerelateerde overheidsuitgaven?
Het is aan de regering en Staten-Generaal gezamenlijk om een integrale afweging te
maken over de besteding van de middelen in begrotingsfondsen, ook als wordt voorgesteld
om deze in te zetten als dekking voor ongerelateerde overheidsuitgaven. De leden van
de GroenLinks- en PvdA-fracties worden verder verwezen naar het antwoord op vraag
8.
Doelstelling en reikwijdte
10.
De leden van de commissie hebben enige vragen over de formulering van de doelstelling
van het fonds in artikel 2, tweede lid. In de memorie van toelichting is aangegeven
dat uitdrukkelijk niet aangesloten wordt bij de doelstellingen van de Klimaatwet,
omdat deze nog kunnen wijzigen. De leden van de commissie vragen waarom niet is gekozen
voor een «dynamische verwijzing» naar de Klimaatwet,3 op die manier werken wijzigingen in de Klimaatwet ook door in de TwK en de doelstellingen
van het Klimaatfonds.
Het achterliggende doel van het fonds is om bij te dragen aan het behalen van de doelen
in de Klimaatwet. In artikel 2 van het wetsvoorstel zijn de bestedingsdoelen nader
gespecificeerd. Er is niet gekozen voor een dynamische verwijzing naar de reductiepercentages
uit de Klimaatwet, omdat de doelstellingen van het Klimaatfonds dan bij wijziging
van de doelstellingen van de Klimaatwet veranderen. Dat het van belang is dat een
fonds een duidelijke focus heeft was één van de lessen van het Fonds Economische Structuurversterking
(FES) en het Nationaal Groeifonds. Daarbij geldt evenwel dat het specifieke reductiepercentage
van de Klimaatwet niet perse van invloed is op de individuele bestedingen vanuit het
Klimaatfonds. Dit heeft twee redenen, (1) in het wetsvoorstel is geborgd dat de maatregelen
die worden gefinancierd uit het Klimaatfonds bijdragen aan de verduurzaming van onze
economie en is het totale ambitieniveau van het kabinet minder relevant voor de beoordeling
van individuele maatregelen en (2) het kabinet acht zich gebonden aan de doelstellingen
uit de Klimaatwet bij de vormgeving van het klimaatbeleid.
11.
De leden van de commissie lezen dat in de memorie van toelichting wordt aangegeven
dat het achterliggende doel van het Klimaatfonds het halen van de doelen van de Klimaatwet
is. De doelstelling van het Klimaatfonds lijkt echter breder geformuleerd dan de doelen
van de Klimaatwet. In artikel 2, tweede lid, wordt namelijk aangegeven dat maatregelen
gericht op het verminderen van de mondiale temperatuurstijging en klimaatverandering
gefinancierd kunnen worden. De Klimaatwet legt nationale reductiedoelstellingen neer.
Hoe verhoudt dit zich tot elkaar, is een ruimere reikwijdte beoogd?
De doelen liggen in elkaars verlengde: het achterliggende doel van het voorstel voor
de instelling van het Klimaatfonds is het halen van de doelen uit de Klimaatwet en
het achterliggende doel van de Klimaatwet is bijdragen aan het verminderen van de
mondiale temperatuurstijging en klimaatverandering. Daarmee zijn zowel de Klimaatwet
als het voorstel voor de instelling van het Klimaatfonds gericht op het verminderen
van de mondiale temperatuurstijging en klimaatverandering. Waar de Klimaatwet zich
richt op nationale reductiedoelstellingen, zijn in het onderhavige wetsvoorstel de
bestedingsdoelen van het Klimaatfonds gespecificeerd in de onderdelen a, b en c van
artikel 2, tweede lid. Vanwege het belang van het Klimaatfonds voor het realiseren
van de ambities van het kabinet ligt de focus van het Klimaatfonds op CO2-reductie in Nederland. Nationale maatregelen die enkel effect hebben op de CO2-uitstoot buiten Nederland zijn met de gekozen bewoording in het wetsvoorstel echter
niet uitgesloten.
12.
De leden van de commissie hebben vragen bij de omvang van het gereserveerde bedrag
van 34,12 miljard. Kan de regering inzicht verschaffen in de wijze waarop de omvang
van de reservering is bepaald en daarbij ingaan op de onderbouwing voor afzonderlijke
bestedingsdoelen? Welk deel van de voorliggende doelstelling voor 2030 kan met deze
middelen worden gerealiseerd?
Voor het antwoord op het eerste deel van deze vraag van de leden van de commissie
wordt verwezen naar het antwoord op de vragen met het nummer 1 en 3.
Voor het tweede deel van de vraag over de mate waarin de Klimaatfondsmiddelen naar
verwachting bijdragen aan de reductiedoelstelling voor 2030, is het van belang dat
het doelbereik van de Klimaatfondsmaatregelen niet los kan worden gezien van normerende
en beprijzende maatregelen. Bekostiging maakt deel uit van een bredere beleidsmix
en hebben vaak geen zelfstandig reductie-effect. Dit blijkt ook uit de PBL-reflectie
op het ontwerp-MJP 2024.4
Het PBL merkt daarin op dat dit niet betekent dat de inzet van middelen vanuit het
Klimaatfonds onverantwoord is, omdat de rationale voor het geven van subsidie breder
kan zijn. Subsidies zijn bijvoorbeeld ook gericht op het betaalbaar houden van de
transitie. Subsidies voor innovatie en opschaling bijvoorbeeld zorgen voor kostendaling.
Dit maakt dat er voor meer mensen handelingsperspectief ontstaat om te verduurzamen
en aan eventuele normering te voldoen. Bij de industrie speelt naast het realiseren
van CO2-reductie ook het voorkomen van weglekeffecten een rol. Subsidies gericht op het energiesysteem
zorgen vaak niet direct voor CO2-reductie, maar creëren de randvoorwaarden voor verduurzaming in alle sectoren. Deze
maatregelen zijn faciliterend en kunnen ook van belang zijn voor het stimuleren van
diversificatie van energiedragers om eenzijdige afhankelijkheid te voorkomen en het
borgen van leveringszekerheid.
In de voorjaarsbesluitvorming Klimaat heeft het kabinet een integraal pakket gepresenteerd
van subsidiering, beprijzing en normering om de klimaatdoelen in 2030 te bereiken.
Dit zal worden doorgerekend door PBL in de Klimaat- en Energieverkenning 2023 (hierna:
KEV). Met Prinsjesdag verschijnt een prognose van het PBL vooruitlopend op de publicatie
van de KEV. Op basis van deze bandbreedte beoordeelt het kabinet of het doel van ten
minste 55% reductie van broeikasgassen in 2030 binnen bereik is. In de Klimaatnota
rapporteert het kabinet regulier over de voortgang van het Klimaatbeleid.
13.
Sinds de reservering van de middelen in het coalitieakkoord zijn de prijzen sterker
dan verwacht gestegen, in hoeverre heeft dit invloed op de realisatie van de doelen
van het Klimaatfonds ten opzichte van de 2030 doelstellingen? In het verlengde hiervan
vragen de leden van de commissie in hoeverre de renteontwikkeling en aanvullende uitgaven
van invloed zijn op de omvang van het Klimaatfonds?
De gestegen energieprijzen en de renteontwikkeling hebben verschillende gevolgen.
Enerzijds zorgen de hogere energieprijzen voor betere investeringsmogelijkheden in
bijvoorbeeld duurzame opschalingstechnieken waardoor in sommige gevallen minder subsidie
nodig is. Anderzijds maakt de oplopende rente lenen voor zowel de overheid als burgers
en bedrijven duurder. Dat geldt ook leningen die moeten worden aangegaan voor verduurzamingsmaatregelen.
Het totale effect van beide ontwikkelingen is op dit moment niet geheel duidelijk.
Het kabinet heeft daarom een groot deel van de middelen in het Klimaatfonds gereserveerd
zodat aan de hand van de meest recente inzichten en ontwikkelingen middelen beschikbaar
kunnen worden gesteld voor de specifieke maatregelen. Mocht er voor specifieke maatregelen
minder of meer middelen nodig zijn kan het kabinet aan de hand hiervan in ieder geval
jaarlijks in het meerjarenprogramma bijstellen.
Als tegemoetkoming voor additionele uitgaven ten gevolge van loon- en prijsstijgingen
wordt het budget uit het Klimaatfonds opgehoogd met middelen uit de loon- en prijsbijstelling
(LPB). Wegens de Rijksbrede dekkingsopgave wordt circa 60% in 2023–2027 en 30% vanaf
2028 van deze LPB ingeleverd. Wat de impact daarvan is op het bereiken van de 2030-doelstellingen
is op voorhand niet in te schatten, temeer omdat de impact van subsidiemaatregelen
niet los kan worden gezien van normerings- en beprijzingsmaatregelen. Uiteraard blijft
het kabinet gecommitteerd aan het behalen van de wettelijk vastgestelde klimaatdoelen
voor 2030.
14.
Zo is in de startnota van het Kabinet aangegeven dat uitgaven die onder het investeringsplafond
vallen vrij naar latere jaren mogen worden geschoven, mits de Europese begrotingsregels
hier ruimte voor bieden.5 Ten opzichte van het coalitieakkoord is de reservering voor het Klimaatfonds met
880 miljoen euro verlaagd in verband met «andere maatschappelijke prioriteiten». Zoals
aangegeven wordt met het Klimaatfonds beoogd in een stabiele financiering voor het
klimaatbeleid tot 2030 te voorzien. In hoeverre voorziet onderhavig wetsvoorstel in
aanvullende waarborgen om te realiseren dat de gereserveerde middelen voor het Klimaatbeleid
behouden blijven?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de commissie wordt verwezen naar het
antwoord op vraag nummer 8.
15.
De leden van de commissie lezen dat de fondsbeheerder geacht wordt rekening te houden
met de indicatieve verdeling van de middelen uit het coalitieakkoord. In hoeverre
is de fondsbeheerder hieraan gebonden? Hoe verhoudt een en ander zich tot de in artikel 3
van de TwK opgenomen toetsingscriteria en de objectieve toetsing van maatregelen,
waartoe – onder andere – de in de memorie van toelichting genoemde motie Heinen-Grinwis
oproept?
De indicatieve verdeling uit het coalitieakkoord is het uitgangspunt geweest bij de
totstandkoming van het ontwerp-MJP 2024. Met deze verdeling wordt dan ook rekening
gehouden bij de beoordeling die geschiet aan de hand van de bestedingsdoelen en criteria
van het fonds zoals geformuleerd in artikel 2 respectievelijk 3 van onderhavig wetsvoorstel.
Als blijkt dat dit wenselijk is met oog op het bereiken van de doelen kan het kabinet
besluiten tot een andere verdeling van middelen.
In het ontwerp-MJP 20246 is aangegeven dat het kabinet als gevolg van de integrale Voorjaarsbesluitvorming
klimaat de percelen verduurzaming industrie en innovatie mkb en gebouwde omgeving
wil verhogen met respectievelijk 1137,2 en 889,2 miljoen euro en de percelen energie-infrastructuur
en vroege fase opschaling verlagen met respectievelijk 98,9 en 1485,6 miljoen euro.
Dit is in de figuur hieronder weergegeven. Het verschil tussen de verlaging en verhoging
is te verklaren vanuit de extra dekking voor het fonds vanuit de Begrotingsreserve
Duurzame Energie.
16.
De leden van de commissie vragen in hoeverre er verschil bestaat tussen «broeikasgasneutrale
energievoorziening» zoals opgenomen in artikel 2, tweede lid, onderdeel a, en «CO2-neutrale elektriciteitsproductie» zoals neergelegd in de Klimaatwet? «Energievoorziening»
is breder dan «elektriciteitsproductie», terwijl in de memorie van toelichting wordt
geïmpliceerd dat deze begrippen hetzelfde betekenen.7 Kan de regering de beoogde reikwijdte van artikel 2, tweede lid, onderdeel a, nader
toelichten? Als beoogd wordt slechts maatregelen in het kader van de elektriciteitsproductie
te financieren, waarom is er dan desalniettemin voor een andere terminologie gekozen?8
De regering stelt voor om uit het fonds niet alleen maatregelen met betrekking tot
de productie van elektriciteit te verduurzamen, maar de middelen te richten op alle
broeikasgassen en op de gehele energievoorziening. Ook CO2-vrije energiedragers zijn noodzakelijk voor Nederland om in 2050 klimaatneutraal
te zijn, zoals de inzet van biobrandstoffen, duurzame warmte en CO2-arm gas (waaronder (groene) waterstof). Om deze reden wordt in artikel 2, tweede
lid onder a van het wetsvoorstel de terminologie van een broeikasgasneutrale energievoorziening
gebruikt.
17.
De leden van de commissie vragen of de Kamer, bijvoorbeeld in het meerjarenprogramma,
geïnformeerd wordt over de inhoud en naleving van de maatwerkafspraken, alsmede de
bedragen die gemoeid zijn met individuele maatwerkafspraken?
De Kamers worden over de inhoud, naleving en bedragen die gemoeid zijn met de maatwerkafspraken
geïnformeerd door de Minister van Economische Zaken en Klimaat. Over de eventuele
besteding van middelen uit het Klimaatfonds voor maatwerksubsidies, wordt de Kamer
ook geïnformeerd door de Minister voor Klimaat en Energie via het meerjarenprogramma,
de begroting en het jaarverslag van het Klimaatfonds.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat heeft uw Kamer op 27 februari 2023 een
brief gestuurd over de voortgang van de maatwerkafspraken.9 Zij gaat hierin in op de vier Expressions of Principles die tot nog toe zijn ondertekend met maatwerkbedrijven en horen bij het voortraject
richting het overeenkomen van bindende maatwerkafspraken. De Kamer zal ook geïnformeerd
worden over de Joint Letters of Intent (hierna: JLOI’s) die de Minister van Economische Zaken en Klimaat met maatwerkbedrijven
zal ondertekenen. In deze JLOI’s worden ook afspraken gemaakt over de monitoring van
uitvoering.
18.
Blijkens de brief van 8 juli 2022 van de regering van Economische Zaken en Klimaat10 worden er met de maatwerkafspraken mede de strategische doelstellingen van het (groene)
industriebeleid nagestreefd. In hoeverre kan de fondsbeheerder, gelet op het bestedingsdoel
zoals neergelegd in artikel 2 en de beoordelingscriteria van artikel 3, deze strategische
doelstellingen meewegen in zijn beslissing over de voorgestelde besteding?
De fondsbeheerder kan dergelijke bestedingsdoelen meewegen in zijn beslissing over
de voorgestelde besteding.
Zoals uiteengezet in het ontwerp-MJP 2024 kent de ontwikkeling van het meerjarenprogramma
verschillende fases.11 Het proces begint met het uitwerken van maatregelen door diverse ministeries en het
opstellen van deelprogramma’s per perceel. Via het deelprogramma doet de verantwoordelijke
bewindspersoon een voorstel voor de besteding van het indicatieve budget van zijn
of haar perceel aan de fondsbeheerder. In dit deelprogramma kan de verantwoordelijke
bewindspersoon bredere strategische doelstellingen meenemen. De maatregelen uit dit
deelprogramma worden vervolgens voorzien van een conceptbeoordeling door het fondsbeheerteam
(dat de Minister voor Klimaat en Energie adviseert over het Klimaatfonds) in samenwerking
met het Ministerie van Financiën. Allereerst wordt beoordeeld of de maatregelen bijdragen
aan de doelen van het fonds zoals geformuleerd in artikel 2 van onderhavig wetsvoorstel.
Vervolgens worden de maatregelen onder meer beoordeeld op doeltreffendheid, doelmatigheid,
additionaliteit en uitvoerbaarheid. De conceptbeoordeling van de fondsbeheerder in
samenwerking met het Ministerie van Financiën wordt vervolgens voor een onafhankelijke
reflectie gedeeld met het PBL. Na verwerking van de PBL-reflectie en eventuele andere
toetsen dient de Minister voor Klimaat en Energie in de Ministeriële Commissie voor
Klimaat en Energie een voorstel in voor het ontwerp-MJP 2024. Vervolgens vindt het
gesprek plaats in het kabinet als onderdeel van de Voorjaarsbesluitvorming. In de
uiteindelijke politieke besluitvorming kunnen eveneens ook strategische doelstellingen
van het (groene) industriebeleid een rol spelen.
19.
In de genoemde brief wordt ten aanzien van de maatwerkafspraken ook het Nationaal
Groeifonds genoemd. De leden van de commissie vragen hoe deze financieringsbronnen
zich verhouden tot elkaar.
Over de samenhang tussen de fondsen heeft de Minister van Financiën u op 10 juni 2022
geïnformeerd (Kamerstukken, 2021/22, 35 925 IX, nr. 33). In algemene zin richt het Nationaal Groeifonds zich op maatregelen op het gebied
van kennisontwikkeling, research and development en innovatie die bijdragen aan het duurzaam verdienvermogen. Het op te richten Klimaatfonds
heeft als achterliggend doel het bereiken van tenminste 55% CO2-reductie in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050. Maatwerkafspraken met de 10–20 grootste
uitstoters hebben als primair doel het reduceren van CO2-reductie, maar kunnen ook het duurzaam verdienvermogen versterken. Hoewel de benodigde
middelen voor de maatwerkaanpak dus primair via het Klimaatfonds zal lopen, kunnen
sommige onderdelen van de maatwerkafspraken mogelijk in aanmerking komen voor financiering
uit het Groeifonds.
20.
Kunnen in het kader van de maatwerkafspraken verplichtingen aangegaan worden voordat
de fondsbeheerder een besluit heeft genomen over de toekenning van middelen uit het
fonds en de fondsbegroting is goedgekeurd door de Staten-Generaal?
Er kunnen pas verplichtingen worden aangegaan als het kabinet een besluit heeft genomen
over het voorstel van de fondsbeheerder inzake de toekenning van middelen uit het
fonds en dit is goedgekeurd door de Staten-Generaal. Zolang het Klimaatfonds nog niet
in ingesteld, worden de middelen direct overgeheveld vanuit de Aanvullende Post. Dit
is ook gebeurd bij de urgente maatregelen waarover in het voorjaar van 2022 is besloten.
De toewijzing van deze middelen vergt altijd een (departementaal) begrotingswetsvoorstel,
waarmee uw Kamer moet instemmen. Deze procedure is ook gevolgd met het indienen van
de proeve van begroting van het nog op te richten Klimaatfonds voor de financiering
van klimaatmaatregelen in de begroting van 2023.
21.
De leden van de commissie lezen dat in de memorie van toelichting wordt aangegeven
dat maatregelen op het terrein van de circulaire economie kunnen worden gefinancierd.
In hoeverre is broeikasgasreductie een bindend criterium voor financiering? Kan de
regering voorbeelden geven van maatregelen die voor financiering in aanmerking zouden
kunnen komen?
De beoogde doelstellingen van het Klimaatfonds zijn bindend, daarmee komen ook maatregelen
die niet (enkel) leiden tot CO2-reductie in Nederland in aanmerking voor middelen uit het Klimaatfonds. Daarnaast
komen ook maatregelen in aanmerking die niet zelfstandig broeikasgasreductie bewerkstelligen
maar wel een randvoorwaarde zijn voor de vermindering van broeikasgassen door andere
maatregelen. Een voorbeeld van een maatregel die voor financiering in aanmerking komt,
is een maatregel op het gebied van recycling.
22.
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de verlaging van het fondsbedrag.
Eerder is middels de Voorjaarsnota naar de Kamer gecommuniceerd dat 880 miljoen euro
uit het Klimaatfonds zou worden gehaald om in te zetten voor andere maatschappelijke
prioriteiten. Zal dit bedrag volledig worden ingevuld door te korten op middelen die
waren gereserveerd voor vroege fase-opschaling? De leden van de VVD-fractie lezen
dat er nu nog in totaal 29,6 miljard euro beschikbaar is. Deze leden vragen waar de
andere 4,12 miljard euro naartoe is gegaan. Zij vragen waarvoor deze middelen zijn
gebruikt en op welke posten dit zal worden afgeschreven? Hoe vallen deze uitgaven
onder de bestedingsdoelen van het Klimaatfonds?
De genoemde 880 miljoen euro is bij de begroting van Economische Zaken en Klimaat
voor het jaar 2023 inderdaad volledig afgetrokken van de middelen die waren bedoeld
voor vroege fase-opschaling. De besteding van de genoemde 4,12 miljard euro is verantwoord
door de Minister voor Klimaat en Energie in zijn brief aan Uw Kamer van 20 september
2022 betreffende «Proeve van begroting Klimaatfonds» (Kamerstukken II, 2022–2023 32 813, nr. 1090). In het ontwerp-MJP 2024 is ook voor de 2023-ronde inzichtelijk gemaakt onder percelen
de middelen zijn toegekend en hoeveel middelen daarna nog resteerden per perceel.
Voor alle uitgaven geldt dat zij zijn beoordeeld op de bestedingsdoelen en criteria
die zijn opgenomen in het wetsvoorstel ter instelling van het fonds, waaronder: additionaliteit,
doelmatigheid, doeltreffendheid, uitvoerbaarheid. Daarnaast was in de 2023-ronde een
belangrijk criterium dat zonder deze uitgaven de uitvoering van het klimaatbeleid
in het geding zou komen.
23.
De leden van de VVD-fractie lezen dat klimaatmaatregelen die worden getroffen in de
landbouw- en natuursector niet in aanmerking komen voor middelen uit het Klimaatfonds.
Er wordt hierbij een uitzondering gemaakt voor klimaatmaatregelen in de glastuinbouw.
Welke maatregelen zouden mogelijk onder het Klimaatfonds kunnen vallen voor de glastuinbouw?
En onder welke post zal dit vallen?
In onderhavig wetsvoorstel worden maatregelen uit de landbouw- en natuursector die
voor financiering uit het voorgestelde Transitiefonds landelijk gebied en natuur in
aanmerking komen, inderdaad uitgesloten. Omdat de glastuinbouw niet in aanmerking
komt voor het voorgestelde Transitiefonds landelijk gebied en natuur, komen klimaatmaatregelen
die bijdragen aan emissiereductie in de glastuinbouwsector wel in aanmerking voor
het Klimaatfonds.
Maatregelen die mogelijk onder het Klimaatfonds kunnen vallen voor de glastuinbouw
zijn maatregelen op gebied van energie-infrastructuur, het opschalen van hernieuwbare
energiedragers en energiebesparing. Maatregelen op gebied van energie-infrastructuur
en het opschalen van hernieuwbare energiedragers vallen onder het bestedingsdoel «broeikasgas-neutrale
energievoorziening in 2050», meer specifiek de percelen energie-infrastructuur en
vroege fase opschaling. Maatregelen op gebied van energiebesparing vallen onder het
bestedingsdoel «het stimuleren van de implementatie van technieken voor energie-efficiëntie
en stimuleren van toepassing van hernieuwbare energie en overige broeikasgas-reducerende
technieken en maatregelen in het bedrijfsleven» meer specifiek het perceel verduurzaming
industrie en innovatie mkb.
24.
De leden van de CDA-fractie lezen dat maatregelen in alle economische sectoren in
aanmerkingen kunnen komen voor middelen uit het Klimaatfonds, zolang deze maatregelen
passen binnen de bestedingsdoelen van het fonds. Specifiek worden maatregelen op het
terrein van de circulaire economie genoemd, met de vermelding dat ook maatregelen
op het gebied van circulaire economie bij kunnen dragen aan het reduceren van broeikasgassen
op Nederlands grondgebied. Deze leden merken op dat in de artikelsgewijze toelichting
wordt gesteld dat de doelstelling van het Klimaatfonds is om de mondiale stijging
van temperatuur en verandering van het klimaat te beperken. Deze doelstelling doet
vermoeden dat ook maatregelen die (voornamelijk) zien op het reduceren van CO2-uitstoot in de keten (scope 3 emissies) en, daarmee niet noodzakelijkerwijs op Nederlands
grondgebied, in aanmerking kunnen komen voor middelen uit het Klimaatfonds. Deze leden
vragen de regering om te verduidelijken in hoeverre ook maatregelen die meer zien
op het reduceren van CO2-uitstoot in de keten (scope 3 emissies) in aanmerkingen kunnen komen voor middelen
uit het Klimaatfonds. Indien dergelijke maatregelen niet in aanmerking komen voor
middelen uit het Klimaatfonds, met welke middelen kunnen deze maatregelen dan wel
worden gefinancierd en in hoeverre is daarvoor momenteel voldoende budget voor beschikbaar,
zo vragen deze leden.
Maatregelen die behoren tot de bestedingsdoelen in artikel 2, tweede lid, van het
wetsvoorstel kunnen worden gefaciliteerd met middelen uit het fonds. Dit kunnen ook
maatregelen betreffen die gericht zijn op het reduceren van CO2-uitstoot in de keten (scope 3 emissies). Dat soort maatregelen zullen, naast een
bijdrage aan vermindering van broeikasgasemissies in Nederland, waarschijnlijk ook
een bijdrage leveren aan broeikasgasemissiereducties buiten Nederland. Het Klimaatfonds
richt zich primair op het realiseren van maatregelen die bijdragen aan de reductie
van CO2 in Nederland, maar maatregelen die ook effect hebben in het buitenland zijn niet
uitgesloten van bekostiging.
25.
De leden van de CDA-fractie merken op dat ook voor maatregelen die zien op het reduceren
van de scheepvaart en de luchtvaart geldt dat deze reductie niet plaats zal vinden
op Nederlands grondgebied. Zij vragen de regering daarom ook voor deze maatregel te
verduidelijken in hoeverre zij in aanmerking zullen komen voor middelen uit het Klimaatfonds
en indien dat niet het geval is met welke middelen deze maatregelen dan wel zullen
worden gefinancierd.
Maatregelen gericht op de verduurzaming van de lucht- en scheepvaart komen in aanmerking.
Dat soort maatregelen levert namelijk een bijdrage aan de vermindering van broeikasgasemissies
in Nederland, naast de bijdrage aan de vermindering van broeikasgasemissies in het
buitenland.
26.
De leden van de SP-fractie vragen de regering om te beargumenteren hoe de publieke
middelen uit het klimaatfonds zo doelmatig en doeltreffend mogelijk worden ingezet.
Het behalen van een dalende uitstoot van broeikasgassen met behulp van normering is
zeer aannemelijk, daarom moet voldoende beargumenteerd worden dat publiek geld via
het fonds hier bovenop noodzakelijk is. Publiek geld moet pas beschikbaar komen als
is aangetoond dat het behalen van doelstellingen niet op een andere manier, bijvoorbeeld
via het normeren en beprijzen van industrie, te realiseren is. De leden van de SP-fractie
zien dat er bij de vormgeving van het klimaatfonds vooral gelet wordt op subsidie
als financieringsinstrument, maar verzoeken de regering om uiteen te zetten waarom
er niet andere financieringsinstrumenten overwogen zijn, bijvoorbeeld leningen in
plaats van subsidies. Middels leningen kan een gedeelte van het geld ook weer terugvloeien
naar het fonds, waardoor er effectief meer geld is in te zetten, maar kan ook na verloop
van tijd blijken dat de doelstellingen met minder publiek geld gerealiseerd kunnen
worden. Kan de regering beargumenteren waarom niet gekozen is voor een mix tussen
leningen en subsidies?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie wordt verwezen naar het
antwoord op vraag nummer 5.
27.
De leden van de SP-fractie constateren dat er al tijden gesproken wordt over de komst
van een grote hoeveelheid publiek geld – het klimaatfonds. Zij vragen de regering
om inhoudelijk in te gaan of deze mogelijke komst van een grote som geld niet heeft
geleid tot afwachten en stilstand bij de verduurzaming van bedrijfsleven, omdat zij
wellicht in aanmerking komen voor veel geld.
De regering denkt niet dat de aankondiging van het klimaatfonds heeft geleid tot afwachten
en stilstand bij de verduurzaming van het bedrijfsleven. De regering is ervan overtuigd
dat het bedrijfsleven onder het bestaande nationale en Europese klimaatbeleid ook
zonder subsidiering prikkels ervaren om aan de slag te gaan met verduurzaming. Dit
neemt niet weg dat het bedrijfsleven met gerichte ondersteuning uit het klimaatfonds
voortvarender kan gaan verduurzamen. Daarbij is het uitgangspunt van de regering dat
alleen voor onrendabele delen van investeringen subsidies worden ingezet en subsidiemaatregelen
aanvullend moeten zijn aan bestaand beleid en instrumentarium.
28.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties hebben vragen over de indicatieve verdeling
van de middelen. Zoals deze leden het nu begrijpen komt slechts 3,35 miljard euro
via het Nationaal Isolatieprogramma en 900 miljoen euro via de stimulering van hybride
warmtepompen ter beschikking van huishoudens ter verduurzaming van woningen. Zij vragen
daarom of de regering een overzicht kan geven met een inschatting welk deel van de
middelen gereserveerd is voor huishoudens, welk deel voor maatschappelijke organisaties
en welk deel voor bedrijven. Deze leden vragen hiernaar, omdat zij – in lijn met het
recent uitgebrachte WRR-rapport «Rechtvaardigheid in Klimaatbeleid» – van mening zijn
dat klimaatbeleid ook een verdelingsvraagstuk betreft. In het licht van de verkiezingsuitslag,
waar het draagvlak voor kabinetsbeleid verder gezakt lijkt, is het belang van klimaatrechtvaardigheid
volgens deze leden nogmaals benadrukt. Deze leden roepen de regering op om rechtvaardigheid
ook een plek te geven in de doelstelling en criteria van het fonds. Is de regering
hiertoe bereid en hoe wil zij de adviezen van de WRR laten laden in de doelstelling
en criteria van het fonds?
Middelen zijn op voorhand niet voor een specifieke doelgroep gereserveerd, maar voor
het bereiken van de bestedingsdoelen van het fonds. In het ontwerp-MJP 2024 wordt
per perceel beschreven hoe het kabinet de middelen wil besteden en op hoofdlijnen
inzichtelijk gemaakt bij wie die middelen naar verwachting neerslaan. Naar verwachting
kan een groot deel van de middelen uit het perceel verduurzaming gebouwde omgeving
via subsidieregelingen direct worden aangevraagd door huishoudens. Naar verwachting
komen de middelen uit het perceel verduurzaming industrie en innovatie mkb in eerste
instantie terecht bij bedrijven en eventueel maatschappelijke organisaties. Huishoudens
hebben hier als consument uiteindelijk ook baat bij doordat zij hierdoor betaalbare
duurzame producten kunnen aanschaffen. Bij de percelen kernenergie, energie-infrastructuur,
vroege fase opschaling en CO2-vrije gascentrales komen de middelen naar verwachting in eerste instantie grotendeels
terecht bij kennisinstellingen en bedrijven (bijvoorbeeld eigenaren van gascentrales,
bedrijven die warmtenetten aanleggen of elektrolysers maken), maar ook geldt dat huishoudens
uiteindelijk ook geholpen zijn met een duurzaam en robuust energiesysteem.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties om
rechtvaardigheid een plek te geven in de doelstelling en criteria van het fonds wordt
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 4.
29.
De leden van de GroenLinks en PvdA-fracties zijn van mening dat de in totaal 4,25 miljard
euro die gereserveerd is voor huishoudens niet in verhouding staat tot andere reserveringen
van middelen. Specifiek vragen zij naar de doelmatigheid van de reservering van 5 miljard
voor kernenergie en 3 miljard voor de industrie. Is de regering het met deze leden
eens dat deze uitgaven niet in proportie staan tot de uitgaven die naar huishoudens
gaan? In het bijzonder gezien klimaatuitgaven aan huishoudens ook van belang zijn
voor klimaatrechtvaardigheid en daarmee ook het draagvlak van klimaatbeleid kunnen
vergroten, in tegenstelling tot uitgaven aan het opzetten van onrendabele kernenergie
en het subsidiëren van de vervuilende industrie?
Het kabinet kan zich er niet in vinden om deze middelen zo tegen elkaar af te zetten.
Dit heeft meerdere redenen. Ten eerste dragen ook maatregelen in andere percelen direct
bij aan de verduurzaming van de gebouwde omgeving (bijv. energie-infrastructuur voor
warmtenetten). Daarbij hebben huishoudens indirect ook baat bij de middelen die worden
toegekend vanuit de andere percelen (bijv. de beschikbaarheid van hernieuwbare elektriciteit).
Ten derde is de CO2-uitstoot in de sectoren elektriciteit en industrie groter dan in de gebouwde omgeving.
30.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn benieuwd wat voor de regering het
precieze onderscheid wordt tussen bestedingsdoel a) vroege fase opschaling en bestedingsdoel
b) maatwerk industrie. Specifiek vragen zij zich af onder welk bestedingsdoel een
industrieel bedrijf valt waarmee maatwerkafspraken gemaakt worden en die als onderdeel
daarvan wil investeren in de productie van bijvoorbeeld waterstof of een andere technologie
voor hoogwaardige hernieuwbare energiedragers.
In het wetsvoorstel worden drie bestedingsdoelen genoemd. Onder deze verschillende
bestedingsdoelen kunnen weer een of meer percelen vallen, zoals kernenergie of verduurzaming
gebouwde omgeving. Hiervoor wordt ook verwezen naar de tabel bij het antwoord op vraag
1. Bestedingsdoel A is een «broeikasgas-neutrale energievoorziening in 2050». Hieronder
valt onder meer een bijdrage voor vroege fase opschaling, dat is het opschalen van
technieken voor broeikasgas-neutrale energiedragers niet bedoelt voor één specifiek
bedrijf. Bestedingsdoel B is «het stimuleren van de implementatie van technieken voor
energie-efficiëntie en stimuleren van toepassing van hernieuwbare energie en overige
broeikasgas-reducerende technieken en maatregelen in het bedrijfsleven». Onder dit
bestedingsdoel passen de maatwerkafspraken met de industrie en innovatie van het mkb.
In het ontwerp-MJP 2024 zijn de bestedingsdoelen verder uitgewerkt in operationele
doelen per perceel. Het perceel vroege fase opschaling is gericht op het vergroten
van de beschikbaarheid van innovatieve technologie met een schaalbare functie en belangrijke
rol voor de Nederlandse klimaatneutrale samenleving, zoals innovatieve technieken
voor hoogwaardige hernieuwbare energiedragers die nog relatief duur zijn. Hier vallen
onder andere de benodigde generieke investeringen in waterstof onder. Voor maatwerksubsidie,
zoals mogelijk in het kader van de maatwerkafspraken, wordt primair naar het perceel
verduurzaming industrie en innovatie mkb gekeken. Dit perceel is gericht op het verduurzamen
van de grote industriële uitstoters en het industriële mkb o.a. via de VEKI en NIKI
regelingen gericht op ondersteuning bij kosteneffectieve CO2-reductie technieken die niet via de SDE++ ondersteunt kunnen worden. Ook biedt dit
perceel ruimte voor eventuele maatwerksubsidies. Bij het genoemde voorbeeld zal het
bedrijf, afhankelijk van de specifieke subsidievraag, een aanvraag kunnen indienen
bij subsidieregelingen die middelen hebben ontvangen uit het perceel vroege fase opschaling
en het perceel gericht op het verduurzamen van de grote industriële uitstoters.
31.
Hoe gaat de fondsbeheerder hier goed onderscheid in maken?
De verantwoordelijk bewindspersoon die een maatregel bij het Klimaatfonds indient,
dient te onderbouwen op welke wijze de maatregel bijdraagt aan de operationele doelstelling
per perceel en de onderliggende bestedingsdoelen van het Klimaatfonds. Deze onderbouwing
wordt door de fondsbeheerder beoordeeld. Desalniettemin is het mogelijk dat een maatregel
onder meerdere beleidsdoelen geschaard kan worden. In dat geval zal de fondsbeheerder
in zijn beoordeling een onderbouwde afweging maken onder welk bestedingsdoel en dus
welk perceel een voorstel geschaard moet worden.
32.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn benieuwd naar hoe de beoordeling
van aanvragen in de praktijk plaats zal vinden. Wat deze leden betreft zou op de eerste
plaats de vraag op tafel moeten liggen of subsidie het meest geëigende instrument
is om de CO2-reductie te behalen. Hoe ziet de regering dit?
Het beoordelingsproces is uitgebreid beschreven in het ontwerp-MJP 2024. Daarin is,
in lijn met het wetsvoorstel, opgenomen dat de fondsbeheerder onder meer de volgende
criteria betrekt bij deze beoordeling van maatregelen: (1) doeltreffendheid, (2) doelmatigheid,
(3) additionaliteit, (4) uitvoerbaarheid, (5) de duur van de maatregelen in relatie
tot de tijdelijkheid van het fonds en (6) de overeenstemming met het klimaatplan,
bedoeld in artikel 3 van de Klimaatwet. Bij het criterium doelmatigheid wordt beoordeeld
hoe de maatregel zich verhoudt tot andere (nieuwe) klimaatmaatregelen. Daarbij moet
duidelijk zijn dat de beoogde effecten niet (of met minder middelen) op een alternatieve
manier, zoals via normering en/of beprijzing gerealiseerd kunnen worden of dat het
effectiever is om de maatregel hiermee te combineren. Daarnaast wordt in het kader
van doelmatigheid beoordeeld of de maatregel geschiedt door efficiënt gebruik van
beschikbare middelen en beoordeeld in hoeverre maatregelen private investeringen stimuleren.
Alleen onrendabele delen van investeringen komen in aanmerking voor subsidie. De regering
zal uiteindelijk steeds zoeken naar de meest doelmatige mix tussen beprijzen, normeren
en subsidiëren. Het PBL doet op de beoordeling onder het Klimaatfonds hier ook een
onafhankelijke reflectie op. Dit heeft dit voorjaar geleid tot een integraal pakket
dat is uitgewerkt in het ontwerp-MJP 202412. Bovendien worden de maatregelen jaarlijks doorberekend in de Klimaat en Energieverkenning.
33.
En ziet zij financiering in de vorm van leningen ook als mogelijkheid? Specifiek zijn
deze leden benieuwd welk afwegingskader de beheerder van het fonds zal gebruiken om
te bepalen of normering, beprijzing, subsidiering of financiering in de vorm van leningen
de meest doelmatige overheidsinterventie is. Indien vervolgens via een onafhankelijke
en zorgvuldige analyse besloten is dat subsidie het meest doelmatige instrument is
voor het behalen van de CO2-reductie, zou op de tweede plaats de vraag op tafel moeten liggen of financiering
via het Klimaatfonds logisch is of dat de financiering via bestaande subsidiepotjes
en fondsen kan verlopen.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks en PvdA-fracties wordt
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 5.
34.
Hoewel de regering de additionaliteit van het fonds ten opzichte van andere fondsen
kort aanstipt in de memorie van toelichting, is het voor deze leden onduidelijk hoe
zij deze afweging wil gaan maken.
Over de samenhang tussen de fondsen heeft de Minister van Financiën u op 10 juni 2022
geïnformeerd (Kamerstukken, 2021/22, 35 925 IX, nr. 33). Daarin is beschreven dat het Nationaal Groeifonds en het Klimaatfonds in oprichting
verschillende doelstellingen hebben. Maatregelen voor het Nationaal Groeifonds dienen
bij te dragen aan het duurzaam verdienvermogen via investeringen in kennisontwikkeling,
research and development en innovatie. Het achterliggende doel van onderhavig wetsvoorstel voor het Klimaatfonds
is bijdragen aan het behalen van de doelstellingen van de Klimaatwet (tenminste 55%
broeikasgasreductie in 2030 en klimaatneutraal in 2050) en de specifieke bestedingsdoelen
onder artikel 2 van onderhavig wetsvoorstel. Het fondsbeheerteam zal alle maatregelen
beoordelen op het criterium additionaliteit ten opzichte van bestaand beleid en instrumentarium.
Daarbij wordt – gelet op het doel van de maatregel – beoordeeld of het Klimaatfonds
het meest geëigende instrument is, of het beter past bij de doelen van het Groeifonds
of bijvoorbeeld InvestNL.
35.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties hoe het budgetrecht geborgd gaat blijven
van de Kamer en hoe het overzicht over de middelen geborgd blijft. De instellingswet
geeft aan dat de regering via het meerjarenprogramma overzicht wil bewaren over waaraan
de middelen precies worden uitgegeven die vanuit het Klimaatfonds worden overgeheveld
naar de departementale begrotingen. Het is deze leden niet duidelijk of de middelen
na overheveling naar departementale begrotingen nog te controleren zullen zijn. Graag
zouden deze leden zien dat de middelen (digitaal) geoormerkt zouden worden, zodat
ook binnen de departementale begrotingen overzichtelijk blijft welke middelen vanuit
het Klimaatfonds gefinancierd zijn. Is de regering hiertoe bereid? Is het mogelijk
om jaarlijks bij de begrotingsbehandelingen een overzicht bij de departementale begrotingen
te krijgen van de stand van de middelen die afkomstig zijn uit het klimaatfonds, waarbij
per departementale begroting inzichtelijk wordt gemaakt welke middelen binnen zijn
gekomen vanuit het Klimaatfonds, hoeveel middelen terugvloeien naar het Klimaatfonds,
en waar die middelen aan uitgegeven worden?
Het kabinet vindt het van groot belang dat de Kamer inzicht heeft in de stand van
zaken van alle bestedingen van het Klimaatfonds om haar budgetrecht goed te kunnen
uitoefenen. Zoals beschreven in de Kamerbrief Voorjaarsbesluitvorming Klimaat13 beoogt het kabinet een integraal overzicht te geven van de voorgenomen uitgaven uit
het Klimaatfonds in het (ontwerp)meerjarenprogramma, de fondsbegroting en het jaarverslag.
Dit doet het kabinet op de volgende manieren.
1. In het MJP 2024 zal het kabinet toelichten voor welke maatregelen zij middelen wil
overboeken aan departementale begrotingen uit het Klimaatfonds. Na de parlementaire
behandeling doet het kabinet hiertoe een definitief voorstel in de begroting van het
fonds, die samen met het meerjarenprogramma op Prinsjesdag wordt aangeboden aan uw
Kamer.
2. In het jaarverslag van het Klimaatfonds zal een integrale verantwoording worden opgenomen
van de uitputting van de middelen die beschikbaar zijn gesteld uit het Klimaatfonds.
Deze verantwoording staat tevens in het jaarverslag van het betreffende departement
waar de middelen naar zijn overgeheveld.
De middelen die zijn overgeboekt naar departementale begrotingen worden daarbij geoormerkt,
zodat in het meerjarenprogramma een integraal overzicht gegeven kan worden van de
uitgaven van de jaren ervoor en eventuele wijzigingen die hebben plaatsgevonden. Daarnaast
is het kabinet bereid om jaarlijks een overzicht te bieden per departementale begroting
van de stand van middelen afkomstig uit het klimaatfonds.
36.
Het lid van de BBB-fractie vraagt zich af of het fonds ook ruimte biedt voor koppelkansen
met de arbeidsmarkt in het kader van de energietransitie. Kunnen bijvoorbeeld middelen
uit het Klimaatfonds worden ingezet om mensen, bijvoorbeeld bij sociaal ontwikkelbedrijven,
een vak/praktijkgerichte scholing te bieden als voorbereiding op betaald werk in het
kader van de energietransitie? Is de regering het eens dat werkcapaciteit een essentieel
onderdeel van klimaatbeleid zou moeten zijn?
Maatregelen die gaan over de arbeidsmarkt en bijdragen aan de bestedingsdoelen van
onderhavig wetsvoorstel voor het Klimaatfonds komen in aanmerking voor middelen uit
het fonds. De regering is het daarnaast met het lid van de BBB-fractie eens dat voldoende
technisch geschoold personeel van invloed kan zijn op de uitvoerbaarheid van klimaatmaatregelen.
De beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerd personeel wordt in het kader van het
criterium uitvoerbaarheid derhalve meegewogen bij de beoordeling van maatregelen.
Afbakening ten opzichte van andere fondsen
37.
De leden van de commissie constateren dat in de memorie van toelichting is aangegeven
dat uit het fonds enkel bedragen kunnen worden overgeheveld naar begrotingen van andere
ministeries. Klopt het dat artikel 6 overheveling naar een ander begrotingsfonds niet
in de weg staat aangezien dit ook een begroting als bedoeld in artikel 2.1, eerste
lid, Comptabiliteitswet 2016 is?
Het klopt dat technisch gezien op grond van artikel 6 van het wetsvoorstel middelen
uit het Klimaatfonds naar een ander begrotingsfonds kunnen worden overgeheveld. Het
is echter de bedoeling dat middelen worden overgeheveld naar departementale begrotingen
voor de bekostiging van maatregelen.
38.
De leden van de SP-fractie willen weten hoe de regering de adviezen van de Algemene
Rekenkamer en de Raad van State bij het vormgeven van het Nationaal Groeifonds op
het punt van het budgetrecht van het parlement en de controleerbaarheid van het klimaatfonds
heeft betrokken en toegepast.14
Voor het antwoord op deze vraag van de leden van de SP-fractie wordt verwezen naar
het antwoord op vraag nummer 35.
39.
De leden van de SP-fractie willen voorkomen dat er geshopt gaat worden tussen financieringsvormen
bij de overheid en dit kan leiden tot overfinanciering van een aanvrager. Hoe gaat
de regering voorkomen dat partijen of organisaties voor eenzelfde activiteit op verschillende
manieren fondsen aanspreken, bijvoorbeeld via het Nationaal Groeifonds, het Transitiefonds
en het Klimaatfonds, maar bijvoorbeeld ook via InvestNL?
De regering meent dat het shoppen wordt voorkomen door de bestedingsdoelen van de
fondsen op voorhand zo scherp mogelijk af te bakenen. Over de samenhang tussen de
fondsen heeft de Minister van Financiën u op 10 juni 2022 geïnformeerd.15 In algemene zin richt het Nationaal Groeifonds zich op maatregelen op het gebied
van kennisontwikkeling, research and development en innovatie die bijdragen aan het duurzaam verdienvermogen. Het op te richten Klimaatfonds
heeft als achterliggend doel het bereiken van tenminste 55% CO2-reductie in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050. Voorgesteld wordt het Klimaatfonds
ten opzichte van het Transitiefonds landelijk gebied en natuur af te bakenen door
de uitsluiting van de landbouw- en natuurmaatregelen van bekostiging uit het fonds
in artikel 2, derde en vierde lid. Maatregelen voor het verduurzamen van glastuinbouwsector
komen wel in aanmerking. Waar het Klimaatfonds, Groeifonds en Transitiefonds landelijk
gebied en natuur primair gericht zijn op het (al dan niet via overheveling naar departementale
begrotingen) verlenen van subsidies, is InvestNL is als investeringsinstelling gericht
op het financierbaar maken van projecten door het bieden van revolverend risicodragend
kapitaal. Deze organisaties zijn daarmee complementair aan elkaar.
De bestedingsdoelen van de fondsen in aanmerking nemend, is het allereerst aan de
indiener van de maatregel om te bepalen onder welk fonds een maatregel het beste past.
Dit wordt vervolgens beoordeeld door de fondsbeheerder op basis van de bestedingsdoelen.
Bij twijfel zal informeel contact opgenomen worden met de beoordelaars van het Nationaal
Groeifonds, Transitiefonds in oprichting en InvestNL om gezamenlijk te beoordelen
wat de meest passende financieringsbron voor de maatregel is.
40.
De leden van de SP-fractie zouden ook graag willen weten hoe de regering zicht houdt
op afwijzingen bij de één en hernieuwde aanvraag bij de ánder? Of de situatie dat
een organisatie of bedrijf beter bij een ander fonds past, dan waar is aangevraagd?
Kan de regering uitgebreid ingaan op het onderwerp van gegevensuitwisseling tussen
fondsen?
Voor het antwoord op deze vraag van de leden van de SP-fractie wordt verwezen naar
het antwoord op vraag nummer 39.
41.
Het lid van de BBB-fractie vraagt de regering om uit te leggen waarom die afbakening
bijvoorbeeld met het transitiefonds zo belangrijk is.
Een begrotingsfonds is bedoeld om financiële middelen meerjarig te reserveren voor
een specifiek doel, waarvan op voorhand wordt ingeschat dat de middelen ervoor nodig
zijn op het doel te bereiken. Het is van belang dat de reikwijdte van het fonds voldoende
is afgebakend, om te zorgen dat de middelen uiteindelijk niet besteed worden aan iets
anders, waardoor het doel uiteindelijk niet gehaald wordt.
42.
Waarin is de onderbouwing gelegen om maatregelen ten behoeve van broeikasgasreductie
die in de landbouw genomen worden uitgesloten worden van het klimaatfonds? Kan de
regering uiteenzetten wat het inhoudelijke verschil is tussen maatregelen in het klimaatfonds
en maatregelen ten behoeve van klimaat die in een ander fonds (het transitiefonds)
dienen te worden ondergebracht?
Het kabinet zet via het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) in op een integrale
gebiedsgerichte aanpak waarmee de stikstof, water en klimaatopgave zoveel mogelijk
in samenhang wordt gerealiseerd. Om die integraliteit te borgen heeft het kabinet
besloten om maatregelen gericht op het klimaat in de landbouw- en natuur onder te
brengen in het Transitiefonds en uit te sluiten van middelen uit het Klimaatfonds.
Zoals beschreven in de memorie van toelichting van onderhavig wetsvoorstel gaat het
hierbij om maatregelen gericht op het terugdringen van broeikasgasemissies in de veehouderij
en landgebruik door extensivering van landbouw en maatregelen gericht op nieuwe verdienmodellen
voor kringlooplandbouw. Met het voorgestelde Transitiefonds komt er een bron van financiering
die expliciet is bedoeld voor het bekostigen van deze maatregelen. Omdat de energetische
klimaatmaatregelen in de landbouw en glastuinbouw niet in aanmerking komen voor het
voorgestelde Transitiefonds landelijk gebied en natuur, komen deze maatregelen wel
in aanmerking voor het Klimaatfonds zolang deze kunnen bijdragen aan de bestedingsdoelen
van het Klimaatfonds.
Voor het antwoord op de vraag van het lid van de BBB-fractie wordt ook verwezen naar
het antwoord op vraag nummer 23.
43.
Klopt het dat de andere fondsen zoals het mobiliteitsfonds niet letterlijk gaan over
broeikasgasemissiereductie, maar dat daar expliciet bij maatregelen die genomen moeten
worden in de landbouw wél sprake van is?
Het klopt dat emissiereductie een expliciet doel is van het Transitiefonds landelijk
gebied en natuur in oprichting, terwijl dit bij het mobiliteitsfonds niet zo is. Hoewel
het Mobiliteitsfonds niet primair is gericht op het reduceren van CO2-emissies kunnen maatregelen die daar worden ingediend wel CO2-emissiereductie tot gevolg hebben, bijvoorbeeld door circulariteit als voorwaarde
te stellen bij infrastructuurprojecten.
Fondsbeheer en toepassing van criteria
44.
De leden van de commissie constateren dat de Minister voor Klimaat en Energie zowel
als fondsbeheerder als degene die een beroep doet op het fonds kan optreden. Om de
verantwoordelijkheden zo goed mogelijk te scheiden wordt een aantal waarborgen opgenomen.
Wordt de beoogde ambtelijke scheiding tussen beoordelen van verzoeken en de indieners
daarvan vastgelegd in een protocol of bijvoorbeeld in het Besluit mandaat, volmacht
en machtiging EZK 2019? Een tweede waarborg is de mogelijkheid van onafhankelijke
advisering «op verschillende momenten». Kan de regering aangeven welke momenten dit
betreft en hoe de Kamer kennis kan nemen van deze adviezen (zie voor de vragen over
advisering over het meerjarenprogramma hieronder, onder 6) voordat de ontwerpbegroting
wordt voorgelegd? De onafhankelijke advisering is in het wetsvoorstel als facultatieve
bevoegdheid (de regering «kan» onafhankelijk advies inwinnen). Is overwogen om deze
advisering meer dwingend voor te schrijven, zoals bijvoorbeeld bij het Nationaal groeifonds
is gebeurd?
De Minister voor Klimaat en Energie heeft inderdaad een dubbele rol: die van fondsbeheerder
en die van indiener van vier deelprogramma’s. De Minister voor Klimaat en Energie
is namelijk beleidsverantwoordelijk voor een aantal bestedingsdoelen en zal daarom
inderdaad aanvragen indien bij de fondsbeheerder. Als fondsbeheerder is de Minister
voor Klimaat en Energie verderop in het proces verantwoordelijk voor het beoordelen
van de bijdrage van alle ingediende deelprogramma’s (aan de hand van de doelstelling
van het fonds en de in artikel 3, derde lid, van dit wetsvoorstel opgenomen criteria
van de doelen van het fonds) en het opstellen van het ontwerp-MJP. Dit gebeurt in
samenwerking met de Minister van Financiën, die alle begrotingsuitgaven beoordeelt
op doelmatigheid en doeltreffendheid.
Het is de bedoeling om de dubbele rol van de Minister voor Klimaat en Energie ambtelijk
te beleggen bij verschillende directies om een onafhankelijke beoordeling en advisering
te borgen. Het kabinet acht het niet nodig om de beoogde ambtelijke scheiding tussen
beoordelen van maatregelen en de indieners daarvan vast te leggen in een protocol
of in het Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZK 2019, omdat het enkel de beoordeling
van de voorstellen betreft en deze beoordeling ook voor de Kamer beschikbaar wordt
gemaakt. Uiteindelijk wordt kabinetsbreed een besluit genomen over de besteding van
de middelen, wat ter goedkeuring wordt voorgelegd aan het parlement.
Bij de totstandkoming van het ontwerp-MJP voor 2024 is op twee momenten onafhankelijke
advisering gevraagd. Ten eerste zijn vroeg in het proces bij de ontwikkeling van de
deelprogramma’s per perceel relevante experts (in ieder geval TNO, PBL en RVO) gevraagd
mondeling advies uit te brengen tijdens zogenaamde «kennis aan tafel sessies». Verderop
in het proces is het PBL gevraagd om een onafhankelijke reflectie op de alle ingediende
maatregelen te geven en op de conceptbeoordeling van de fondsbeheerder. Het ontwerp-MJP
2024 en de PBL-reflectie daarop zijn gelijktijdig met de Voorjaarsnota naar het parlement
gestuurd.16
Er is overwogen om de advisering op dezelfde manier als bij het Nationaal Groeifonds
te regelen, maar dit paste niet bij de aard van het Klimaatfonds. Daarvoor is het
belangrijk om de regie op de transitie en de inzet van beleidsinstrumenten te versterken.
Dit wordt nodig geacht omdat ondanks de inspanningen van de afgelopen jaren Nederland
niet op koers lag om de doelen voor broeikasgasreductie te behalen, zoals die zijn
vastgelegd in de Klimaatwet. Met de huidige vormgeving wordt wel onafhankelijk advies
ingewonnen, maar heeft de Minister voor Klimaat en Energie ook de daarom ruimte om
de ingediende maatregelen integraal te wegen binnen het bredere klimaatbeleid, bijvoorbeeld
in relatie tot andere maatregelen in een specifieke sector.
45.
De leden van de commissie stellen vast dat in het wetsvoorstel niet wordt bepaald
dat de regering uitsluitend kan besluiten dat klimaatmaatregelen die in overeenstemming
zijn met de vier in het wetsvoorstel opgenomen toekenningscriteria uit het fonds kunnen
worden gefinancierd (artikel 3, derde lid, onderdeel a tot en met d (Beheer van het
fonds)). Bepaald wordt daarentegen dat de regering die maatregelen «beoordeelt met
betrekking tot» die toekenningscriteria. Wat betekent dit precies? Laten deze bewoordingen
naar het oordeel van de regering ruimte voor de Minister voor Klimaat en Energie om
ook maatregelen te financieren uit het fonds die niet of niet volledig met de toekenningscriteria
in overeenstemming zijn of daarvan af te wijken?
Het Klimaatfonds hevelt middelen uit het fonds alleen over naar de departementale
begrotingen als maatregelen bijdragen aan de bestedingsdoelen van het wetsvoorstel
en zijn beoordeeld aan de hand van de toetsingscriteria van het voorgestelde artikel 3,
tweede lid. Er is gekozen voor de formulering dat maatregelen «onder meer beoordeeld
worden met betrekking tot de toekenningscriteria», om ruimte te bieden voor aanvullende
overwegingen en om duidelijk te maken dat de beoordelingscriteria geen afvinklijst
betreffen (voldoet wel of niet aan de criteria) maar onderlinge afweging van maatregelen
vergen ten opzichte van elkaar (relatief). Zo kan de ene maatregelen doelmatiger zijn
dan de andere. Soms is het ook zo dat de doelmatigheid van een maatregelen eigenlijk
alleen goed kan worden beoordeling in samenhang met andere maatregelen, in dat geval
kan ook naar de combinatie van maatregelen worden gekeken. Samenvattend is het vanwege
de formulering van artikel 3, tweede lid, mogelijk dat een maatregel wordt opgenomen
in het meerjarenprogramma hoewel deze niet volledig in overstemming is met alle criteria
(en dus bijvoorbeeld niet staat in het klimaatplan).
46.
De leden van de commissie tekenen voorts aan dat de in de wet opgenomen criteria niet
uitputtend zijn: het betreft aspecten die de regering «onder meer» kan betrekken in
zijn beoordeling. Welke andere criteria kunnen relevant zijn en mogelijk door de regering
worden betrokken bij zijn beoordeling? Welk gewicht kunnen deze aanvullende criteria
hebben, kunnen deze de bij wet benoemde criteria opzijzetten?
De regering heeft geen specifieke andere criteria voor ogen gehad die zij bij de beoordeling
van maatregelen kan betrekken, maar heeft de mogelijkheid open willen houden dat een
ander urgent criterium zich opdringt.
47.
Met betrekking tot de toetsing op doelmatigheid wordt in de memorie van toelichting
gesteld dat deze toets ook «op een meer macroniveau» kan plaatsvinden. Het is de leden
van de commissie niet duidelijk wat hiermee wordt bedoeld. Schrijft het wetsvoorstel
niet voor dat deze afweging op maatregelniveau plaats dient te vinden (artikel 3,
derde lid, aanhef)?
Maatregelen die worden ingediend bij de beheerder van het beoogde Klimaatfonds moeten
allereerst voldoen aan de bestedingsdoelen van het fonds. Vervolgens wordt de ingediende
maatregel beoordeeld aan de hand van de toetsingscriteria uit artikel 3, tweede lid.
Bij de beoordeling van doeltreffendheid en doelmatigheid van een voorstel wordt allereerst
op maatregelniveau getoetst. Vervolgens kan aanvullend een beoordeling op macroniveau
worden gedaan. Dat betekent bijvoorbeeld dat gekeken wordt of en in hoeverre het voorstel
bijdraagt aan de verdere ontwikkeling van het energiesysteem. Soms is het ook zo dat
de doelmatigheid van een maatregelen eigenlijk alleen goed kan worden beoordeling
in samenhang met andere maatregelen, in dat geval kan ook naar de combinatie van maatregelen
worden gekeken.
48.
De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting: «Het is niet de bedoeling
dat voor reeds bestaande klimaatmaatregelen middelen uit het Klimaatfonds naar departementale
begrotingen worden overgeheveld.» In artikel 3, derde lid, onderdeel d, is daarom
opgenomen dat de regering – onder andere meeweegt – of de maatregelen additioneel
zijn aan maatregelen die zijn vastgesteld en gefinancierd. De wettekst lijkt financiering
van dit beleid uit het fonds echter niet te verbieden, omdat het een wegingsfactor
en niet categoriaal is uitgesloten.17 Klopt dat? Het is de leden van de commissie daarnaast niet duidelijk wanneer er precies
sprake is van vóór 1 januari 2022 vastgesteld en gefinancierd beleid als bedoeld in
artikel 3, derde lid, onderdeel d. Zo wordt in de memorie van toelichting gesproken
over het nationaal isolatieprogramma waarvoor tot 2024 middelen zijn gereserveerd.
Voor een deel van de maatregelen die voor 2024 uitgevoerd worden is de regelgeving
echter na 1 januari 2022 vastgesteld.18 Dit doet de vraag rijzen wanneer er volgens de regering sprake is van vastgesteld
en gefinancierd beleid in de zin van het voorliggende wetsvoorstel. Kan de regering
hier nader inzicht in geven?
Het klopt dat in het wetsvoorstel de financiering van reeds bestaande klimaatmaatregelen
niet wordt verboden. Met onderdeel d van artikel 3, derde lid, van het wetsvoorstel
beoogt de regering te voorkomen dat vastgesteld en gefinancierd beleid ten tijde van
de totstandkoming van het coalitieakkoord wordt gefinancierd met middelen uit het
fonds. Met vastgesteld en gefinancierd beleid wordt gedoeld op beleid dat ten tijde
van het coalitieakkoord al was uitgewerkt, waar al dekking voor was gevonden en/of
dat al operationeel was.
De regering wil wel dat het mogelijk is dat bestaande maatregelen die voor 2030 beëindigd
zouden worden maar waarvan het thans wenselijk wordt geacht in het licht van de doelstellingen
van het Klimaatfonds om desbetreffende maatregelen opnieuw vast te stellen of de werking
ervan te verlengen ook te financieren met middelen die afkomstig zijn uit het fonds.
49.
De leden van de commissie menen dat de te financieren maatregelen uitvoerbaar dienen
te zijn. Daarbij dient onder andere voldaan te zijn aan de Europese staatssteunregels.
Ziet de regering voorshands ten aanzien van de maatregelen uit de indicatieve verdeling
van middelen risico’s op dit gebied? Zijn er maatregelen die naar waarschijnlijkheid
gemeld dienen te worden bij de Europese Commissie?
Voor elke maatregel dient te worden bezien of er sprake is van staatssteun en of de
staatssteun aan de Europese Commissie moet worden gemeld ter verkrijging van voorafgaande
goedkeuring. Het kabinet voorziet bij de voorbereiding van het meerjarenprogramma
Klimaat voor de begroting van 2024 dat het voor bepaalde maatregelen noodzakelijk
is om een staatssteungoedkeuring te krijgen van de Europese Commissie, bijvoorbeeld
voor een subsidieregeling gericht op het CO2-vrij maken van gascentrales en eventuele maatwerksubsidies voor de industrie. In
deze gevallen bestaat het risico van vertraging. Zonder de goedkeuring van de Europese
Commissie mag geen staatssteun worden verleend en kunnen de maatregelen niet uitgevoerd
worden.
50.
De leden van de commissie vragen of de regering nader kan uiteenzetten waarom er,
anders dan de Algemene Rekenkamer heeft geadviseerd en in artikel 8, tweede lid, van
het wetsvoorstel Tijdelijke wet Transitiefonds landelijk gebied en natuur (
36 277
), niet voor is gekozen om een delegatiebepaling op te nemen, zodat onderwerpen als
de onafhankelijke advisering en beoordelingscriteria in lagere regelgeving verder
uitgewerkt kunnen worden?
De karakters van het voorgestelde Transitiefonds landelijk gebied en natuur en van
het voorgestelde Klimaatfonds verschillen. Het Transitiefonds moet functioneren in
een bestuurlijke omgeving die verder rijkt dan de departementen en uit het Transitiefonds
kunnen zelf direct uitgaven worden gedaan. Het nader kunnen regelen van de beoordelingscriteria
en de onafhankelijke advisering kan voor dit fonds toegevoegde waarde hebben. Het
Klimaatfonds zal het karakter hebben van een overhevelingsfonds, waar alleen departementen
een aanvraag voor kunnen indienen. Dit maakt dat afspraken, bijvoorbeeld ten aanzien
van onafhankelijke beoordeling ook nader uitgewerkt en afgestemd kunnen worden binnen
het kabinet via de Ministeriële Commissie voor Klimaat en Energie en de ministerraad.
51.
De leden van de CDA-fractie merken op dat in de toelichting over de criteria die worden
gehanteerd bij de beoordeling van of maatregelen al dan niet kunnen worden gefinancierd
vanuit het Klimaatfonds onder het kopje doelmatigheid wordt gesteld dat duidelijk
moet zijn dat de beoogde effecten van een maatregel niet op een alternatieve manier,
zoals via normering en/of beprijzing gerealiseerd kunnen worden. Deze leden vragen
de regering in te gaan op de vraag in hoeverre de keuze voor subsidiering uit het
Klimaatfonds versus normering of beprijzing objectief kan worden getoetst of dat een
dergelijke keuze per definitie een politieke keuze is. Indien dergelijke toetsing
niet objectief kan worden gedaan, is het dan wel verstandig om de bovengenoemde uitwerking
van het begrip doelmatigheid op deze wijze mee te nemen in de (objectieve) toetsing
van maatregelen, zo vragen deze leden.
Een maatregel is in meer of mindere mate doelmatig: de ene maatregel kan dus doelmatiger
zijn dan een andere maatregel. Ook is de beleidsmix relevant: het kan doelmatiger
zijn om een maatregel te subsidiëren als er ook normerende en beprijzende maatregelen
zijn. De subsidie kan risico’s wegnemen en draagt een deel van vooralsnog hogere kosten
bij koplopers, terwijl (oplopende) normering en beprijzing parallel zorgen voor een
stabiel en structureel marktperspectief. Dit kan objectief worden getoetst. De waarde
of weging die, na de beoordeling, aan de doelmatigheid wordt gegeven, is vervolgens
een politieke keuze. Dit betekent dat het kabinet uiteindelijk een besluit neemt over
de inhoudelijke beoordeling door in te stemmen met het meerjarenprogramma, dat vervolgens
als bijlage bij het voorstel voor de begroting van het Klimaatfonds aan het parlement
wordt aangeboden.
52.
De leden van de CDA-fractie hebben de bij het bovenstaande de vraag welke criteria
worden gehanteerd om te bepalen of een maatregelen die gefinancierd wordt vanuit het
Klimaatfonds doelmatig is. Deze leden vragen of bij het bepalen van de doelmatigheid
alleen zal worden gekeken naar de kosten voor de Staat of dat er ook wordt gekeken
naar de kosten voor burgers en het bedrijfsleven. Normeren kost immers ook geld en
de kosten van bijvoorbeeld normering zullen ergens moeten landen in de maatschappij.
Bij de beoordeling van de doelmatigheid van een maatregel wordt gekeken naar de beste
maatregelvorm (normeren, beprijzen en/of subsidiëren) om het gestelde doel te behalen,
zeker ook in relatie tot de overige maatregelen die datzelfde doel nastreven. Een
onderdeel van dat onderzoek is wie de risico’s zou moeten dragen; de Staat, de burger
en/of het bedrijfsleven. Er wordt dus gekeken naar de balans tussen de maatregelen
en waar en hoe de kosten voor de maatschappij als geheel zullen neerslaan en niet
alleen naar de kosten voor de Staat.
53.
Voorts vragen deze leden de regering om te verduidelijken hoe effecten zoals weglek
en de impact op het verdienvermogen van Nederland worden meegewogen in het beoordelen
(van de doelmatigheid) van maatregelen.
Indien sprake is van weglek en impact op verdienvermogen dan wordt dit in kaart gebracht.
Vervolgens wordt deze informatie meegenomen in de beoordeling van de doelmatigheid
van een maatregel en meegewogen in de bredere beoordeling van een maatregel en het
pakket aan maatregelen voor het ontwerp-MJP. Op het moment dat een maatregel leidt
tot weglek is deze minder doelmatig dan een maatregel die niet tot weglek leidt. Maatregelen
die tot positieve effecten voor verdienvermogen leiden hebben eveneens een positievere
doelmatigheid dan maatregelen met negatieve gevolgen (gegeven een bepaalde CO2-effecten). Voor deze laatste geldt wel dat de precieze effecten voor verdienvermogen
in veel gevallen lastig heel concreet zijn vast te stellen. Wel is vaak in algemene
zin duidelijk of een maatregel een positief effect heeft of juist negatief.
54.
De leden van de SP-fractie willen de regering met klem verzoeken om heldere en toetsbare
doelen en criteria te formuleren die door de verschillende ministeries identiek worden
geïnterpreteerd om zo fouten, desinvesteringen enzovoorts te voorkomen. De leden van
de SP-fractie willen niet dat het klimaatfonds het karakter krijgt van «geld zoekt
bestemming», maar juist omgekeerd. Hoe gaat de regering dit garanderen?
Het is niet de bedoeling om het Klimaatfonds een karakter te laten hebben van «geld
zoekt bestemming». In het coalitieakkoord is 35 miljard euro gereserveerd voor het
Klimaatfonds. Dat is een enorm budget. Tegelijkertijd zijn de uitdagingen waar we
de komende decennia voor staan wat betreft het reduceren van broeikasgassen enorm.
Dit resulteert in een schaarste aan middelen, die het kabinet dwingt tot het maken
van keuzes. In de beoordeling van maatregelen die door Ministers worden voorgesteld
ter bekostiging met middelen uit het Klimaatfonds zal onder meer gekeken worden naar
de bijdrage van een maatregel aan de doelstelling van het Klimaatfonds. Verder wordt
er gekeken naar de doelmatigheid van de maatregel, waarbij ook een efficiënt gebruik
van de beschikbare middelen een criterium is. Indien nodig worden aanvullende voorwaarden
gesteld om te borgen dat de middelen efficiënt besteed worden en er geen onnodige
subsidies worden verstrekt. Aan deze voorwaarden moet eerst worden voldaan voordat
de middelen voor de maatregel worden overgeheveld naar de begroting van het desdbetreffende
departement. Ook na overheveling zal nauwlettend worden gemonitord of de beoogde middelen
volgens planning worden besteed, of uiteindelijk kunnen worden ingezet voor andere
maatregelen.
55.
De leden van de SP-fractie willen voorkomen dat met het klimaatfonds subsidie wordt
gegeven aan zogeheten «stranded assets»; activa die in de toekomst en geen maatschappelijke
waarde meer vertegenwoordigen. Hoe is de regering van plan om voor toekenning van
subsidie uit het klimaatfonds te onderzoeken of de gekozen toepassing niet leidt tot
investeringen die op de lange termijn onwenselijk zijn?
Het is ook de uitdrukkelijke wens van de regering om de financiering van zogenaamde
stranded assets met middelen uit het Klimaatfonds te voorkomen. Deze wens is onderdeel van de beoordeling
van doelmatigheid, waaronder onder meer gekeken wordt naar een efficiënt gebruik van
de beschikbare middelen – ook op de lange termijn. Indien over een efficiënt gebruik
twijfel bestaat, worden middelen mogelijk niet toegekend of kan er gewerkt worden
met een reservering. In dat laatste geval komen middelen pas beschikbaar wanneer voldaan
wordt aan bepaalde voorwaarden, bijvoorbeeld aanvullend onderzoek naar toekomstbestendigheid
of het toevoegen van tranchering in een regeling. Zo is in het ontwerp-MJP 2024 bijvoorbeeld
opgenomen dat de subsidies voor de ombouw van gascentrales enkel beschikbaar worden
gesteld op het moment dat de desbetreffende centrales ook daadwerkelijk waterstof
gaan bijmengen, zodat wordt voorkomen dat er centrales worden omgebouwd die geen bijdrage
leveren aan de reductie van broeikasgasemissies.
56.
De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties zijn benieuwd naar hoe de beoordeling
van aanvragen in de praktijk plaats zal vinden.
Het voorstel is dat de voorbereiding van de uitvoering van de taak van fondsbeheerder
ambtelijk separaat wordt belegd in een team dat geen beleidsverantwoordelijkheid draagt
ten opzichte van departementen die maatregelen kunnen indienen bij het fonds. De beoordeling
van maatregelen die door Ministers zijn voorgesteld voor de financiering met middelen
uit het fonds worden door dit team voorbereid. De beoordeling gebeurt op basis van
de bestedingsdoelen en criteria van het fonds. Het team maakt gebruik van kennis en
expertise van onafhankelijke kennispartijen. Daarnaast ziet de Minister van Financiën
toe op de rechtmatige, doelmatige en doeltreffende uitvoering van het fonds. Vervolgens
wordt PBL gevraagd om een onafhankelijke reflectie te geven op de beoordeling door
de fondsbeheerder en alle ingediende maatregelen. Naar aanleiding van de PBL-reflectie
zal de fondsbeheerder een onderbouwd voorstel doen voor een verdeling van de middelen.
Dit voorstel wordt opgenomen in het MJP. De PBL-reflectie zal ook met uw Kamer gedeeld
worden als bijlage bij het ontwerp-MJP dat tegelijktijdig met de Voorjaarsnota door
het kabinet naar het parlement is verzonden. Na de parlementaire behandeling wordt
het definitieve voorstel voor de verdeling van de middelen opgenomen in de begroting
en het (definitieve) meerjarenprogramma van het fonds, die samen met het meerjarenprogramma
op Prinsjesdag wordt aangeboden aan de Kamer. Uw Kamer kan bij de behandeling van
de begrotingswetsvoorstellen (begroting, 1e en 2e suppletoire begrotingswetten en
de eventuele noodzakelijke incidentele suppletoire begrotingswetten) de voorgestelde
verdeling van middelen amenderen en goedkeuren. Overigens wordt beoogd om incidentele
suppletoire begrotingswetten zoveel mogelijk te beperken.
57.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn benieuwd wanneer maatregelen als
doeltreffend worden beschouwd. Deze leden roepen de regering op om hiervoor een hoge
lat te leggen – wat deze leden betreft 65%, en ten minste 60%. Kan de regering bevestigen
dat de doeltreffendheid van het fonds en gefinancierde maatregelen wordt getoetst
aan de 60%-doestelling, en niet aan de 55%-doelstelling? En kan de regering toelichten
hoe zij hierop gaat toetsen?
Een maatregel wordt beschouwd als doeltreffend als de desbetreffende maatregel de
met die maatregel beoogde doelstellingen realiseert. Om voor financiering met middelen
uit het Klimaatfonds in aanmerking te komen, moeten maatregelen bijdragen aan de doelstelling
genoemd in artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel. Voor de beoordeling van individuele
klimaatmaatregelen is het niet relevant of de ambitie van de regering 55%, 60% of
65% CO2-emissiereductie is. Afzonderlijke maatregelen zullen namelijk niet zelfstandig één
van deze emissiereductiedoelstellingen kunnen behalen.
58.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties vragen hoe wordt bepaald of en wanneer
een bijdrage vanuit het Rijk, bijvoorbeeld in de vorm van subsidies, het meest doelmatig
is, en wanneer normeren en beprijzen de voorkeur geniet. 1) Hoe wordt bepaald welke
bijdrage van vervuilers zelf verwacht mag worden? Wat deze leden betreft zou op de
eerste plaats de vraag op tafel moeten liggen of subsidie het meest doelmatige instrument
is om de CO2-reductie te behalen. Specifiek zijn deze leden benieuwd welk afwegingskader de beheerder
van het fonds zal gebruiken om te bepalen of normering, beprijzing, subsidiëring of
financiering in de vorm van leningen de meest doelmatige overheidsinterventie is.
De verantwoordelijk bewindspersoon die een maatregel bij de beheerder van het Klimaatfonds
indient, dient te onderbouwen op welke wijze de maatregel bijdraagt aan het doel en
de onderliggende bestedingsdoelen van het Klimaatfonds. Deze onderbouwing wordt door
de fondsbeheerder beoordeeld. De regering zoekt bij een uiteindelijk besluit over
het ontwerp-MJP steeds naar de meest doelmatige maatregel. Dat kan (een mix van) beprijzen,
normen of subsidiëren zijn. Daarbij is het uitgangspunt dat alleen voor onrendabele
delen van investeringen subsidies worden ingezet. Bij de afweging tussen mogelijke
instrumenten en welke bijdrage van bedrijven of burgers zelf verwacht wordt, wordt
onder meer gebruik gemaakt van het onafhankelijk advies zoals beschreven in het antwoord
op vraag nummer 44. De bijdrage die van partijen zelf verwacht mag worden is vervolgens
deel ook een politieke keuze. Wel kan in sommige gevallen inzichtelijk worden gemaakt
welke subsidie nodig is om bijvoorbeeld te voorkomen dat een bepaalde normerende maatregel
leidt tot hogere kosten voor burgers en bedrijven.
59.
2) Wie wordt verantwoordelijk voor deze afweging en welke onafhankelijke analyses
zullen daarvoor gebruikt worden?
De regering stelt een meerjarenprogramma vast en is daarmee verantwoordelijk voor
de gemaakte afweging. Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks-
en PvdA-fracties over de onafhankelijke analyses wordt verwezen naar het antwoord
op vraag nummer 44.
60.
Indien vervolgens blijkt dat subsidie het meest doelmatige instrument is voor het
behalen van de CO2-reductie, zou op de tweede plaats de vraag op tafel moeten liggen of financiering
via het Klimaatfonds logisch is of dat de financiering via bestaande subsidiepotjes
en fondsen kan verlopen. 3) Hoewel de regering de additionaliteit van het fonds ten
opzichte van andere fondsen kort aanstipt in de memorie van toelichting, is het voor
deze leden onduidelijk hoe zij deze afweging wil gaan maken.
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties wordt
ook verwezen naar het antwoord op vraag nummer 32. De fondsbeheerder beoordeelt maatregelen
ten aanzien van de additionaliteit. Dit betekent dat gekeken wordt of de maatregel
additioneel is aan vastgesteld en gefinancierd beleid. Dit beleid betreft beleid dat
ten tijde van het coalitieakkoord al was uitgewerkt, waar al dekking voor was gevonden
en/of dat al operationeel was. De fondsbeheerder overlegt hierbij ook de Minister
van Financiën. De Minister van Financiën heeft overzicht over de departementale begrotingen
en heeft vanuit die rol een goed beeld van de mogelijkheden binnen de bestaande departementale
begrotingen en voor welke maatregelen daarbinnen echt geen ruimte is.
61.
De leden van de PvdA en GroenLinks fracties vragen voorts hoe, indien blijkt dat subsidiëren
via het klimaatfonds het meest doelmatige instrument is, de Tweede Kamer inzicht kan
krijgen in de doelmatige besteding van het geld. Immers, bij bijvoorbeeld de SDE++
zijn bedrijven in concurrentie met elkaar en wordt, binnen randvoorwaarden, de subsidie
toegekend aan de laagste bieder. Die concurrentie is er niet tussen de grote bedrijven
die meedoen aan de maatwerkafspraken. Hoe wordt inzichtelijk gemaakt voor de kamer
dat er geen oversubsidiëring plaatsvindt? Kan de regering ook toezeggen dat bedrijven
geen subsidie krijgen als zij hun winsten inzetten om hun eigen aandelen terug te
kopen, en om dit als subsidievoorwaarde op te nemen?
De fondsbeheerder beoordeelt de maatregelen die bij hem ingediend worden in het kader
van de maatwerkafspraken onder het bestedingsdoel «het stimuleren van de implementatie
van technieken voor energie-efficiëntie en stimuleren van toepassing van hernieuwbare
energie en overige broeikasgasreducerende technieken en maatregelen in het bedrijfsleven».
Bij de beoordeling door de fondsbeheerder zal onder meer worden gekeken of de vormgeving
van de maatregel zorgt voor een efficiënt gebruik van beschikbare middelen. Uw Kamer
wordt via het meerjarenprogramma geïnformeerd tot welke maatregelen dit leidt. Het
onderhavige wetsvoorstel gaat echter niet over het winst maken van bedrijven. Het
gaat over het instellen van het Klimaatfonds waaruit middelen ingezet kunnen worden
voor maatregelen die bijdragen om de klimaatdoelstellingen te realiseren. De subsidievoorwaarden
zijn onderdeel van de maatregelen van de vakministers en geen onderdeel van dit wetsvoorstel.
Wel is het zo dat er aan de overheveling van middelen vanuit het Klimaatfonds voorwaarden
kunnen worden verbonden om de doelmatigheid van maatregelen te borgen. Zo kan de doelmatigheid
van een bepaalde maatregelen sterk verbeteren indien er bij risico’s van oversubsidiering
actie wordt ondernomen om dit te mitigeren door de vormgeving van de maatregel aan
te passen.
Om te voorkomen dat er oversubsidiëring plaatsvindt wordt er bij subsidieregelingen
waar mogelijk gewerkt met een tender-systematiek zodat de subsidie gaat naar bedrijven
die middelen uit het fonds zo kostenefficiënt mogelijk inzetten. In de regelingen
kunnen ook andere voorwaarden worden opgenomen. Uw Kamer wordt over de precieze inhoud
van de maatwerkafspraken te zijner tijd geïnformeerd door de Minister van Economische
Zaken en Klimaat die beleidsverantwoordelijk is voor de maatwerkaanpak.
62.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties lezen dat de Minister voor Klimaat en
Energie verantwoordelijk is voor zowel het beheer als de uitvoering van het fonds
en dat door deze opzet het kan voorkomen dat voor maatregelen die onder de verantwoordelijkheid
van de Minister voor Klimaat en Energie vallen een beroep wordt gedaan op het fonds,
terwijl de Minister tegelijkertijd als fondsbeheerder een rol heeft in het borgen
dat fondsmiddelen doeltreffend en doelmatig worden besteed. Deze leden zijn niet geheel
overtuigd dat het separaat beleggen van deze taken binnen het ambtelijk apparaat geheel
kan waarborgen dat hier geen verstrengeling van belangen ontstaat. Welke andere maatregelen
worden getroffen om deze verantwoordelijkheden goed te scheiden en is de regering
bereid dit in de evaluatie van het Klimaatfonds mee te nemen?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties wordt
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 44.
63.
Het lid van de BBB-fractie vraagt ten aanzien van doeltreffendheid of de regering
rekening houdt met het feit dat veel voorzieningen gefinancierd vanuit het klimaatfonds
juist voor mensen met hogere inkomens bereikbaar en beschikbaar zijn, inkomens die
ook zonder subsidiëring maatregelen zouden kunnen treffen. Hoe gaat de regering ervoor
zorgen dat een evenredig deel van dit fonds ten goede komt aan de lagere- en middeninkomens,
voordat het is «uitgeput». Is dit een punt van zorg en op welke wijze wordt hier rekening
mee gehouden?
Het kabinet betrekt bij het afwegen van verschillende opties voor het klimaatbeleid
rechtvaardigheid, uitvoerbaarheid en ambitie. Voor het Klimaatfonds zijn in het coalitieakkoord
middelen beschikbaar gesteld om de benodigde investeringen van burgers, bedrijven
en maatschappelijke instellingen te ondersteunen. Om ervoor te zorgen dat de beschikbare
middelen niet maar bij een aantal partijen terecht komen, zijn er in het wetsvoorstel
bestedingsdoelen opgenomen. Het voornemen is om een deel van de middelen uit het Klimaatfonds
in te zetten bij de ondersteuning van de verduurzaming van woningen, zoals het Nationaal
Isolatieprogramma. Dit zal ten goede komen aan kwetsbare huishoudens. Voor het antwoord
op de vraag van het lid van de BBB-fractie wordt ook verwezen naar het antwoord op
vraag nummer 29.
64.
Het lid van de BBB-fractie vraagt zich ten aanzien van de uitvoerbaarheid af of er
extra middelen kunnen worden aangewend om mensen met afstand tot de arbeidsmarkt met
extra begeleiding in te kunnen zetten voor de energietransitie?
Maatregelen die specifiek gericht zijn op het oplossen van arbeidsmarktkrapte met
betrekking tot de energie- en klimaattransitie en dus bijdragen aan de bestedingsdoelen
van het fonds komen reeds in aanmerking voor middelen uit het Klimaatfonds. Het kan
hierbij ook gaan om mensen met afstand tot de arbeidsmarkt.
2. Begroting van het fonds
Budgettaire aspecten
65.
De leden van de commissie vragen op welke momenten in het begrotingsjaar er verandering
van de verdeling van middelen plaats kan vinden. De leden van de commissie zijn daarnaast
benieuwd wat er gebeurt met de middelen uit fonds indien zou blijken dat de reductiedoelstellingen
in 2030 met minder middelen kunnen worden bereikt dan de nu bekende 34,12 miljard.
De regering zal ieder jaar voorafgaand aan het versturen van het ontwerp-MJP een voorstel
doen tot verdeling van de middelen in het Klimaatfonds. Het ontwerp-MJP wordt gelijktijdig
met de Voorjaarsnota naar uw Kamer gestuurd. Na de parlementaire behandeling (in het
voorjaar) wordt het definitieve voorstel voor de verdeling van de middelen opgenomen
in de begroting van het fonds, die samen met het (definitieve) meerjarenprogramma
op Prinsjesdag wordt aangeboden aan uw Kamer. Uw Kamer behandelt als medewetgever
de verdeling van de middelen bij de behandeling van de begroting. Uw Kamer kan bij
de behandeling van de begrotingswetsvoorstellen (begroting, 1e en 2e suppletoire begrotingswetten
en de eventuele noodzakelijke incidentele suppletoire begrotingswetten) de voorgestelde
verdeling van middelen amenderen en goedkeuren.
Het indicatieve budget van het Klimaatfonds is niet alleen bedoeld om de doelstellingen
van 2030 te halen. Maatregelen die bijdragen aan een broeikasgasneutrale energievoorziening
in 2050 kunnen ook een aanvraag doen voor middelen uit het Klimaatfonds. Indien er
zou blijken dat de reductiedoelstellingen in 2030 met minder middelen kunnen worden
bereikt dan de nu bekende 34,12 miljard euro kunnen de resterende middelen op voorstel
van het kabinet en na behandeling van het betreffende begrotingswetsvoorstel anders
worden ingezet.
66.
De leden van de commissie vragen of het klopt dat uit de zin «Middelen die bij de
begroting van 2023, voordat onderhavig wetsvoorstel tot wet is verheven en in werking
is getreden, reeds voor bepaalde bestedingsdoelen worden overgeheveld naar departementale
begrotingen worden op de bovengenoemde indicatieve bedragen van de desbetreffende
bestedingsdoelen in mindering gebracht» volgt dat er netto minder dan 34,12 miljard
resteert voor het Klimaatfonds op het moment van de beoogde inwerkingtreding van het
wetsvoorstel? Indien dit het geval is, welk bedrag resteert er dan? Kan de regering
inzicht geven in de besluitvorming voor de reeds begrote maatregelen, heeft de regering
bij de overheveling van deze middelen – anticiperend op het wetsvoorstel – toepassing
gegeven aan de in onderhavig wetsvoorstel neergelegde voorschriften?
Het klopt dat er netto minder dan 34,12 miljard resteert voor het Klimaatfonds op
het moment van de beoogde inwerkingtreding van het wetsvoorstel. In de begroting van
2023 is circa 4,8 miljard euro meerjarig beschikbaar gesteld voor urgente uitgaven
om te voorkomen dat de uitvoering van klimaatbeleid in het geding komt.19 Daarnaast is in het Voorjaar 2022 circa 0,9 miljard euro aan middelen aan het Klimaatfonds
onttrokken om budgettaire problematiek elders te dekken (Kamerstukken 2021–2022, 36 120, nr. 1). In totaal is hiermee circa 5,7 miljard euro van de middelen voor het Klimaatfonds
reeds gecommitteerd. Daarmee resteert nog circa 29,3 miljard euro.
Bij de toekenning van middelen voor het jaar 2023 is uitgegaan van de in het onderhavig
wetsvoorstel neergelegde voorschriften. Ingediende maatregelen worden onder meer beoordeeld
met betrekking tot de toekenningscriteria die opgenomen zijn in onderhavig wetsvoorstel.
Daarnaast was in de begroting van 2023 een belangrijk criterium dat zonder deze uitgaven
de uitvoering van het Klimaatbeleid in het geding kwam.
Voor de beantwoording van de vraag van de leden van de commissie wordt tevens verwezen
naar het antwoord op vraag 22.
67.
De leden van de commissie vragen wat de overwegingen zijn om niet, zoals bij het Defensiematerieelbegrotingsfonds
wel is gebeurd,20 een bepaling op te nemen dat vastlegt in welke verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
de begroting afzonderlijk inzicht geeft.
Zo’n bepaling is weldegelijk opgenomen. In het wetsvoorstel staat in artikel 4, vergelijkbaar
aan het Defensiematerieelbegrotingsfonds, dat in het meerjarenprogramma Klimaatfonds,
dat gelijktijdig met de fondsbegroting aan het parlement wordt aangeboden, informatie
opgenomen wordt over de meerjarige financiële verplichtingen van het fonds, welke
uitgaven ten laste komen van middelen uit het fonds en naar welk begrotingsartikel van
een andere begroting van het Rijk de middelen worden overgeheveld ten behoeve van
het doen van de betreffende uitgaven. De fondsbeheerder stelt het meerjarenprogramma
samen op basis van voorstellen van departementen voor het doen van uitgaven voor maatregelen
die moeten passen bij de bestedingsdoelen van het fonds en beoordeeld worden op basis
van de bestedingsdoelen en beoordelingscriteria van het fonds.
Begrotingseigenschappen
68.
De leden van de VVD-fractie lezen dat het Klimaatfonds een tijdelijk karakter heeft
en een horizon kent tot 1 januari 2031. De leden van de VVD-fractie vragen wat er
hierna met het fonds zal gebeuren. Kunnen er na 2031 nog uitgaven worden gedaan uit
het fonds? Wat zal er gebeuren met de middelen die niet voor 2031 worden ingezet?
Waarom heeft de regering gekozen voor deze einddatum?
In het coalitieakkoord is afgesproken dat een bedrag van 35 miljard euro wordt gereserveerd
voor klimaatuitgaven over de periode tot en met 2030. Op deze manier wordt het mogelijk
om de komende jaren, over een kabinetsperiode heen, fors te kunnen investeren in maatregelen
die bijdragen aan de reductie van broeikasgassen. Om bij te dragen aan het behalen
van de klimaatdoelstellingen voor 2030 en 2050 is het nodig om in de aanloop naar
2030 middelen uit het Klimaatfonds te verdelen. Op dit moment wordt een langere doorlooptijd
van het fonds niet effectief geacht. Met de voorgestelde einddatum wordt voorkomen
dat er een begrotingsfonds wordt opgericht dat onnodig oneindig kan blijven bestaan.
Het voorstel is dat er na 2030 wel nog uitgaven uit het fonds kunnen worden gedaan.
Voor deze uitgaven geldt de voorwaarde dat onderliggende verplichtingen uiterlijk
in het jaar 2030 moeten zijn aangegaan. Middelen die niet voor 31 december 2030 worden
overgeheveld naar de departementale begrotingen kunnen uit het fonds onttrokken worden
ten behoeve van het generale beeld.
69.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn het eens dat het parlementaire proces
van instelling van de wet niet tot vertraging moet leiden van de benodigde investeringen
in de klimaattransitie. Deze leden begrijpen dan ook dat de regering al in 2023 urgente
verplichtingen wilde aangaan en daarom in de begroting voor 2023 al middelen uit het
klimaatfonds heeft uitgegeven. Kan zij een overzicht geven van welke middelen die
gereserveerd waren voor het Klimaatfonds al in 2023 zijn overgeheveld naar departementale
begrotingen. Kan zij ook aangeven aan welke specifieke projecten al concreet geld
uit het klimaatfonds is toegezegd en welke bedragen daarmee gemoeid gaan? Kan zij
toelichten welk afwegingskader ten aanzien van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van deze middelen is gebruikt?
In de jaarverslagen van de departementale begrotingen wordt verder toegelicht aan
welke specifieke projecten de middelen uit het Klimaatfonds zijn besteed. Voor het
antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties wordt ook verwezen
naar het antwoord op vraag 66.
70.
Het lid van de BBB-fractie vraagt zich af nu de einddatum van het fonds gelegen is
in 2031, wat de opties zijn op het moment dat het fonds uitgeput is, maar de 55% niet
behaald. En wat zijn de beoogde opbrengsten vanuit de CO2-heffing ETS en het vergogen van de bodemprijs, en wat gebeurt er met deze opbrengsten
op het moment dat het klimaatfonds zijn einddatum bereikt?
Het is het streven van de regering om de middelen uit het Klimaatfonds zodanig in
te zetten dat de doelstellingen in onderhavig wetsvoorstel gehaald worden. Het is
echter mogelijk dat de middelen uitgeput zijn voordat de doelstellingen zijn verwezenlijkt.
Daarbij merkt de regering op dat het Klimaatfonds een onderdeel is van de inzet op
het Nederlandse klimaatbeleid. Als blijkt dat aanvullend beleid nodig is om de wettelijke
reductiedoelstellingen te behalen dan zal de regering over dit aanvullend beleid beslissen.
De maatregelen in verband met de CO2-heffing en de CO2-minimumprijs hebben niet tot doel om inkomsten te genereren voor het Klimaatfonds.
Indien het voorkomt dat er onverhoopt toch inkomsten zijn zullen, conform afspraken
in het Klimaatakkoord, de eventueel opgehaalde middelen in het kader van de CO2-heffing worden benut voor de vergroening van de industrie. De inkomsten uit de veiling
van EU ETS rechten komen ten gunste van de algemene middelen. Conform de begrotingsregels
worden deze inkomsten niet gekoppeld aan specifieke uitgaven.
3. Ontvangsten en uitgaven ten laste van het fonds
71.
De leden van de commissie hebben enkele vragen bij de keuze voor de vormgeving van
het Klimaatfonds als overhevelingsfonds. Dit is anders dan bij andere begrotingsfondsen
als het Mobiliteitsfonds, het Deltafonds, het Nationaal Groeifonds en het Transitiefonds.
Deze fondsen maken directe subsidiëring ten laste van het fonds mogelijk. Volgens
de memorie van toelichting leidt de vormgeving van het Klimaatfonds als een overhevelingsfonds
tot «een duidelijke rol- en taakverdeling, en een overzichtelijker beheer». Kan de
regering uiteenzetten waarom voor het Klimaatfonds voor een afwijkende vormgeving
is gekozen dan bij andere begrotingsfondsen en daarbij ingaan op de voor- en nadelen
van de directe financiering van subsidies ten laste van het begrotingsfonds?
De regering heeft voor een overhevelingsfonds gekozen om verschillende redenen. Ten
eerste omdat deze vormgeving beter aansluit bij de behoefte om regie te kunnen voeren
op de uitgaven en deze integraal te kunnen bezien met ander klimaatbeleid gericht
op normeren en beprijzen. Ten tweede omdat de bestedingsdoelen van het Klimaatfonds
zoals beschreven in het coalitieakkoord relatief breed waren (van kernenergie tot
de verduurzaming van de gebouwde omgeving). Dat is anders dan bij het Groeifonds,
waar alle voorstellen gericht zijn op het versterken van het verdienvermogen via kennisontwikkeling,
research and development en innovatie. Een overhevelingsfonds is dan passender. Een risico van deze vormgeving
is dat er geen integraal overzicht is van de toegekende middelen. Hier is extra aandacht
voor bij de uitvoering van het fonds, zoals beschreven in het antwoord op vraag nummer
35. Ten derde zorgt deze vormgeving ervoor dat de gereserveerde middelen voor het
klimaatbeleid behouden blijven en bij onderuitputting kunnen worden doorgeschoven
naar een volgend jaar of terugvloeien naar het fonds. De middelen zijn geoormerkt
voor het klimaatbeleid. Tot slot is niet gekozen voor de mogelijkheid van het verlenen
van directe subsidies vanuit het fonds. De reden hiervoor is omdat in dat geval een
nieuwe organisatie opgebouwd zou moeten worden omdat voor het verlenen van directe
subsidies aanzienlijke deskundigheid en capaciteit is vereist. Het opbouwen van zo’n
nieuwe organisatie zou echter weinig meerwaarde hebben omdat de voor subsidiëring
benodigde deskundigheid en capaciteit reeds aanwezig is bij de diverse beleidsdepartementen.
72.
De leden van de VVD-fractie lezen dat het Klimaatfonds een overhevelingsfonds betreft
waaruit uitgaven naar begrotingen van andere ministeries kunnen worden gedaan. De
leden van de VVD-fractie vragen hoe het proces eruitziet indien ervoor wordt gekozen
om middelen van het Klimaatfonds over te hevelen naar een staatsdeelneming?
De bedoeling is dat middelen worden overgemaakt naar andere departementale begrotingen
van het Rijk. Een staatsdeelneming is een privaatrechtelijke rechtspersoon en maakt
geen deel uit van de rijksbegroting. Wel is het mogelijk dat een verantwoordelijk
bewindspersoon een voorstel indient bij de beheerder van het Klimaatfonds voor een
maatregel met betrekking op een staatsdeelneming. De verantwoordelijk bewindspersoon
kan na een positieve beoordeling en ontvangst van de middelen deze vervolgens beschikbaar
stellen aan de staatsdeelneming via de maatregel in kwestie, bijvoorbeeld via een
subsidieregeling, kapitaalstorting of een leningafspraak.
4. Meerjarenprogramma
73.
De leden van de commissie vragen op welke wijze en op welke momenten de Kamer betrokken
wordt bij het opstellen van het meerjarenprogramma, voordat dit met de begroting aan
de Kamer wordt aangeboden. Zoals de Algemene Rekenkamer in het advies bij het wetsvoorstel
aangeeft is de bruikbaarheid van het meerjarenprogramma voor het uitoefenen van het
budgetrecht van de Kamer afhankelijk van de kwaliteit en relevantie van het meerjarenprogramma.
Op welke wijze is de regering voornemens zeker te stellen dat de Kamer over voldoende
actuele voortgangsinformatie beschikt om het meerjarenprogramma te beoordelen? Is
in dit kader overwogen om bepalingen in de TwK op te nemen die vergelijkbaar zijn
met artikel 4, derde en vierde lid, van de Wet Mobiliteitsfonds? Deze bepalingen schrijven
voor dat het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) inzicht
biedt in de verhouding tussen de uitgaven van het fonds en uitgaven via andere begrotingen
van de rijksbegroting, en dat het meerjarenprogramma een overzicht van de wijzigingen
ten opzichte van het voorgaande jaar en de status van de gefinancierde projecten bevat.
Er is uitdrukkelijk gekeken naar de Wet Mobiliteitsfonds en het is de bedoeling dat
het meerjarenprogramma Klimaat vergelijkbaar inhoudelijk wordt. Omdat wordt voorgesteld
dat het Klimaatfonds een overhevelingsfonds wordt, is ervoor gekozen de bepalingen
ten aanzien van het meerjarenprogramma Mobiliteitsfonds niet een-op-een te kopiëren.
Het parlement ontvangt gelijktijdig met de voorjaarsnota het ontwerp-MJP. Dan heeft
het parlement de mogelijkheid met gebruikelijke parlementaire middelen het meerjarenprogramma
te behandelen. Het meerjarenprogramma sluit aan bij de vormgeving van de begrotingswijze,
zoals bij het Mobiliteitsfonds. In het meerjarenprogramma wordt de voortgang van lopende
regelingen gemonitord. Op deze manier is geborgd dat uw Kamer over voldoende actuele
voortgangsinformatie beschikt om het meerjarenprogramma te beoordelen. Het is de bedoeling
van de regering dat het meerjarenprogramma Klimaatfonds een belangrijk instrument
is voor het parlement om het budgetrecht uit te oefenen. Hiervoor wordt ook verwezen
naar het antwoord op vraag nummer 55.
5. Onafhankelijk advies
74.
De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting dat de regering voornemens
is om advies te vragen op het meerjarenprogramma door een aantal partijen, waaronder
het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Deze adviezen worden naar de Kamer gestuurd.
Is overwogen deze advisering en de verzending aan de Kamer van de adviezen in de wet
vast te leggen?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de commissie over het vastleggen van
de advisering wordt allereerst verwezen naar het antwoord op vraag nummer 44. Als
toevoeging op het antwoord op vraag nummer 44 geldt dat in artikel 68 van de Grondwet
de algemene inlichtingenplicht van bewindslieden richting de Kamers der Staten-Generaal
geregeld is. Gelet hierop is niet overwogen vast te leggen dat adviezen aan de Kamer
gestuurd worden maar alvorens de Kamer een dergelijk verlangen heeft geuit, toe te
zeggen dat de verzending gebeurt. Verder geldt in het kader van artikel 68 van de
Grondwet onder meer de beleidslijn actieve openbaarmaking beslisnota’s. Het is daarmee
aannemelijk dat informatie over de advisering in dergelijke beslisnota’s landt.
75.
De leden van de commissie lezen dat uitvoeringsorganisaties zo vroeg mogelijk worden
betrokken. Gaat de regering uitvoeringstoetsen doen op (sets van) maatregelen en zo
ja, wie voert die toetsen uit en op welke wijze en op welk moment worden de resultaten
daarvan met de Kamer gedeeld?
Het is de verantwoordelijkheid van het bewindspersoon dat een maatregel wil indienen
bij de beheerder van het Klimaatfonds om een dergelijke toets uit te voeren. De inhoud
van een dergelijke toets wordt meegewogen bij de beoordeling door de fondsbeheerder.
De fondsbeheerder zal er daarnaast bij de verantwoordelijke bewindspersonen op wijzen
dat de uitvoeringsinstantie zo vroeg mogelijk wordt betrokken.
76.
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de regering onafhankelijk
advies «kan» inwinnen. Kan de regering toelichten in welke situaties advies ingewonnen
gaat worden, en wie dat onafhankelijke advies gaat uitvoeren, en waarom onafhankelijk
advies niet bindend in de wet is opgenomen?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties wordt
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 44.
77.
De leden van de SP-fractie willen graag weten wat de regering onder onafhankelijk
advies verstaan en hoe zij dat precies toetst? Kan zij hier heldere kaders voor aangeven?
Onder onafhankelijk advies wordt verstaan advies waarbij de adviseurs op afstand ten
opzichte van het kabinet en de fondsbeheerder staan en er geen risico op belangenverstrengeling
bestaat. PBL voldoet aan deze kaders aangezien PBL zelf kan beslissen over en verantwoordelijk
is voor de onderwerpkeuze en onderzoeksvragen, de te hanteren onderzoeksmethoden en
het openbaar maken van onderzoeksresultaten. Daarom wordt in ieder geval PBL gevraagd
om een reflectie te geven op de samenhang van het pakket aan voorgestelde maatregelen
en de consistentie daarvan met de doelstellingen en criteria in het wetsvoorstel voor
de instelling van het Klimaatfonds.
78.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn benieuwd naar de partijen bij wie
de beheerder van het fonds informatie in kan en zal winnen. Hoe worden deze partijen
precies betrokken in de te maken besluiten? En hoe wordt geborgd dat het advies ook
daadwerkelijk onafhankelijk is? Is het mogelijk het Planbureau voor de Leefomgeving
hierin een bepalende rol te geven? Kunnen zij jaarlijks de doeltreffendheid en doelmatigheid
van de uitgaven die worden gefinancierd vanuit het Klimaatfonds doorrekenen voorafgaand
aan de begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties wordt
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 77.
6. Budgetrecht van de Staten-Generaal
79.
De leden van de commissie constateren dat de memorie van toelichting in herinnering
brengt dat het budgetrecht betekent dat het parlement mede bepaalt voor welke doeleinden
de middelen mogen worden aangewend, dat het achteraf de recht- en doelmatigheid van
de uitgaven controleert en dat het de regering verantwoordelijk houdt voor de gedane
uitgaven. Het wetsvoorstel bevat de doelstellingen van het fonds, die in de memorie
van toelichting worden toegelicht. Artikel 3.1 Comptabiliteitswet 2016 vereist daarnaast
een toelichting waarin wordt ingegaan op de doeltreffendheid en de doelmatigheid die
worden nagestreefd. De leden van de commissie hebben dit in de memorie van toelichting
gemist. Zou de regering hier alsnog op in willen gaan?
In de memorie van toelichting wordt nader ingegaan op de beoogde doeltreffendheid
en doelmatigheid. Een maatregel wordt beschouwd als doeltreffend als de desbetreffende
maatregel de met die maatregel beoogde doelstellingen realiseert. Onder doelmatigheid
wordt gekeken of de bijdrage aan de doelstelling van het fonds geschiedt door efficiënt
gebruik van beschikbare middelen. Hieronder wordt ten eerste verstaan dat alleen onrendabele
delen van investeringen in aanmerking komen voor subsidie. Ten tweede zal worden beoordeeld
in hoeverre maatregelen private investeringen stimuleren. Ten derde zal worden beoordeeld
hoe de maatregel zich verhoudt tot andere klimaatmaatregelen. Daarbij moet duidelijk
zijn dat de beoogde effecten niet (of met minder middelen) op een alternatieve manier,
zoals via normering en/of beprijzing gerealiseerd kunnen worden of dat het effectiever
is om de maatregel hiermee te combineren. Er wordt ook gekeken naar additionaliteit:
de fondsbeheerder beoordeelt of maatregelen additioneel zijn aan reeds vastgesteld
klimaatbeleid- en instrumentarium. Het is niet de bedoeling dat voor reeds bestaande
klimaatmaatregelen middelen uit het Klimaatfonds naar departementale begrotingen worden
overgeheveld, tenzij deze maatregelen eindig zouden zijn omdat er niet is voorzien
in afdoende financiering tot 2030. Als laatste criterium zal er gekeken worden naar
uitvoerbaarheid: maatregelen dienen juridisch en technisch uitvoerbaar te zijn. Bij
het opstellen van de maatregelen dient rekening gehouden te zijn met onder meer de
beschikbare capaciteit op de arbeidsmarkt en de Europese staatssteunregels. Het gaat
er hierbij ook om of een voorstel op tijd operationeel kan zijn om de middelen op
tijd te kunnen besteden zoals beoogd.
80.
De leden van de SP-fractie lezen in de analyse van de Algemene Rekenkamer dat het
ministerie fondsbeheerder is, maar ook zelf aanvragen kan indienen, waardoor het risico
bestaat op oneerlijke en onafhankelijke toekenning van fondsgelden. Hoe gaat de regering
dit voorkomen en is dat voldoende? Waarom heeft de regering in lijn met het advies
van de Algemene Rekenkamer niet gekozen om op te nemen dat besluiten onafhankelijker
worden genomen?
Het Klimaatfonds kent een indicatief budget van 35 miljard euro. Het is daarom van
belang dat er een zorgvuldige en integrale beoordeling plaatsvindt van de ingediende
maatregelen bij het fonds. In het antwoord op vraag 56 wordt uitgelegd hoe deze verantwoordlijkheden
ambtelijk separaat zijn belegd.
81.
De leden van de SP-fractie willen graag van de regering weten hoe zij het advies van
de Algemene Rekenkamer dat er meer aansluiting moet zijn tussen het meerjarenprogramma,
de begrotingsstukken van het Klimaatfonds en de verschillende departementale begrotingsstukken
in de accountantscontrole gaan regelen. Hoe is de regering van plan om gehoor te geven
aan dit advies van de Algemene Rekenkamer?
Het is inderdaad belangrijk dat er een goede aansluiting is tussen de verschillende
stukken inzake de middelen van het Klimaatfonds. Hoe het kabinet dit beoogd te doen
is beschreven in het antwoord op vraag nummer 35. Verder is de (wettelijke) jaarlijkse
accountantscontrole gericht op de getrouwheid van de financiële verantwoording en
de rechtmatigheid van de in het jaarverslag opgenomen realisatie. Indien de middelen
uit het Klimaatfonds reeds verdeeld zijn naar departementale begrotingen wordt de
financiële verantwoording over deze middelen van de desbetreffende departementen in
hun jaarverslag dus ook gecontroleerd door de accountant.
7. Evaluatie
82.
De leden van de commissie zien in de memorie van toelichting dat in 2027 een evaluatie
van het fonds zal worden afgerond die zoveel mogelijk aansluit bij de systematiek
van evaluatie van het klimaatbeleid en de Strategische Evaluatie Agenda (SEA). De
toelichting bij de Regeling periodiek evaluatieonderzoek 2022 (RPE 2022) «De SEA gaat
uit van een indeling op basis van (beleids)thema’s die inhoudelijk samenhangen en
daarmee een logische basis vormen om inzichten over de werking van beleid te verzamelen».21 Het is de leden van de commissie echter niet duidelijk hoe de evaluatie van het klimaatfonds
zich verhoudt tot de evaluatie van de rest van het klimaatbeleid waar het fonds logischerwijs
mee samenhangt. In de SEA klimaatbeleid is nu nog geen periodieke rapportage opgenomen
die de met evaluatieonderzoek verkregen inzichten op dit beleidsthema over een periode
van vier tot zeven jaar samenbrengt (artikel 4.1 RPE). Wel is een Lerende evaluatie
Klimaatbeleid als synthese-onderzoek opgenomen die in samenspraak met betrokken partijen
in 2023 en 2024 wordt uitgevoerd. In de toelichting van de Lerende evaluatie wordt
wel verwezen naar de evaluatie van het Klimaatfonds in 2027, maar niet hoe deze samenhangt
met de Lerende evaluatie. Bovendien is deze pas in 2027 gepland, ruim na afronding
van de lerende evaluatie. De Algemene Rekenkamer geeft daarnaast in zijn advies in
overweging om de evaluatie al eerder uit te voeren dan 2027. Dit verkleint het risico
dat de lessen niet meer kunnen worden toegepast doordat een groot deel van het fonds
al is bestemd. De leden van de commissie hebben naar aanleiding hiervan de volgende
vragen. Op welke manier wordt geborgd dat de evaluatie van het Klimaatfonds in samenhang
met het overige klimaatbeleid gebeurt? Wordt hiertoe nog een periodieke rapportage
voorzien of gebeurt dit op een andere manier? Is het mogelijk om de evaluatie van
het Klimaatfonds naar voren te halen? De memorie van toelichting geeft aan dat de
evaluatie niet wordt vervroegd, maar gaat niet in op de mogelijkheid dat een groot
deel van de fondsmiddelen al zijn bestemd als de evaluatie gereed is. Welk deel van
de fondsmiddelen is (mogelijk) al bestemd bij het gereed komen van de evaluatie in
2027?
Het Klimaatfonds zal een belangrijke plaats innemen bij de realisering van het Nederlands
klimaatbeleid. Bij de evaluatie van het Klimaatfonds in 2026 (afgerond in 2027) zal
de werking van het fonds onder andere geëvalueerd worden door een analyse van de instrumentenevaluaties
gerelateerd aan het Klimaatfonds gericht op de doelmatigheid en de doeltreffendheid
van het beleid. Hiervoor is gekozen omdat de wet in 2024 in werking treedt. Voor deze
evaluatie is het van belang dat er verscheidene meerjarenprogramma’s zijn opgesteld
en verscheidene besluitvormingsprocessen zijn doorlopen. Indien evaluatie eerder plaats
zou vinden, zijn er mogelijk te weinig ervaringen met het besluitvormingsproces om
een goede evaluatie uit te kunnen voeren.
Door te kiezen voor een evaluatie in 2026 kunnen de conclusies hieruit meegenomen
worden in de laatste jaren van het Klimaatfonds. Dit is aanvullend op de in 2024 op
te leveren lerende evaluatie klimaatbeleid die nu al uitgevoerd worden en die niet
specifiek betrekking heeft op het Klimaatfonds. Met deze onderdelen zal het kabinet
periodiek (in 2024 en 2027) rapporteren aan het parlement conform artikel 4.1 van
de Regeling periodiek evaluatieonderzoek (RPE).
Het Meerjarenprogramma Klimaatfonds wordt jaarlijks opgesteld. In dit programma wordt
ook het lopende beleid, dat wil zeggen de uitgaven van de jaren ervoor, gemonitord.
De uitvoering van de maatregelen die onder het Klimaatfonds middelen hebben gekregen,
wordt gemonitord en hierover wordt uw Kamer in het programma geïnformeerd. Omdat uw
Kamer de bestemming van de middelen uit het Klimaatfonds autoriseert is het onmogelijk
om te zeggen welk deel van de fondsmiddelen al bestemd zal zijn bij gereedkomen van
de evaluatie in 2027. Het kabinet stelt in het eerste ontwerp-MJP voor om al een fors
gedeelte van de middelen uit het Klimaatfonds te bestemmen. Dit betekent echter niet
dat de middelen al meteen worden uitgegeven. Een groot deel van de middelen betreft
reserveringen.
83.
De leden van de GroenLinks en PvdA-fracties lezen dat de Algemene Rekenkamer aanbeveelt
om de evaluatie eerder te doen dan in 2027. De regering geeft aan dit niet te willen,
omdat er mogelijk te weinig casuïstiek zal zijn om op basis daarvan conclusies te
trekken. Deze leden zien wel de meerwaarde van een eerdere (desnoods een minder diepgaande)
evaluatie om zo tijdig bij te kunnen sturen. Zij verzoeken daarom, in lijn met de
adviezen van de Algemene Rekenkamer, de regering een eerder evaluatiemoment in te
plannen.
Zoals in de vorige vraag is aangegeven zal in 2026 worden gestart met het uitvoeren
van een evaluatie die in 2027 zal zijn afgerond. Door te kiezen voor een evaluatie
in 2026 kunnen de conclusies hieruit meegenomen worden in de laatste jaren van het
Klimaatfonds. Verder zullen jaarlijks bij het opstellen van een nieuw meerjarenprogramma,
de lessen worden meegenomen uit voorgaande jaren. Ook opvattingen of wensen uit het
parlement kunnen leiden tot aanpassingen in het proces.
8. Verhouding met Caribisch Nederland
84.
De leden van de commissie lezen dat het mogelijk zal zijn om maatregelen in Caribisch
Nederland te financieren. Tegelijkertijd moeten maatregelen voldoen aan het Klimaatplan,
bedoeld in artikel 3 van de Klimaatwet, zo volgt uit artikel 3, derde lid, onderdeel
a, van het onderhavige wetsvoorstel. De Klimaatwet en het daarop gebaseerde Klimaatplan
hebben alleen op het Europese deel van Nederland betrekking, in hoeverre heeft dit
vereiste invloed op financiering van maatregelen in Caribisch Nederland? Sluit dit
criterium dergelijke financiering niet de facto uit?
Het criterium inzake het voldoen aan het Klimaatplan sluit dergelijke financiering
niet uit. Op het moment dat dergelijke maatregelen voldoen aan de doelstellingen van
het Klimaatfonds kunnen departementen daarvoor middelen uit het Klimaatfonds ontvangen
en vervolgens aanwenden. De focus zal wel liggen op maatregelen die bijdragen aan
CO2-reductie in het Europese deel van Nederland.
9. Advies en consultatie
85.
De leden van de commissie stellen vast dat de Algemene Rekenkamer in haar advies van
21 juni 2022 met betrekking tot de samenhang tussen het meerjarenprogramma en de begroting
wijst op het risico dat de informatie als geheel geen inzicht biedt, als er niet een
arrangement van eenduidige, geoperationaliseerde doelstellingen en indicatoren is
afgesproken. De memorie van toelichting stelt dat meerjarenprogramma laat zien op
welke manier (maar, niet hoeveel) de bijdragen aan andere begrotingen bijdragen aan
het doel van het fonds. De memorie van toelichting gaat niet op eenduidige, geoperationaliseerde
doelstellingen en indicatoren. De leden van de commissie vragen of er eenduidige,
geoperationaliseerde doelstellingen en indicatoren worden afgesproken en waar die
worden opgenomen in de begroting.
In het ontwerp-MJP 2024 zijn de bestedingsdoelen zoals genoemd in artikel 2 van onderhavig
wetsvoorstel nader geconcretiseerd in operationele doelstellingen per perceel, waar
mogelijk met meetbare indicatoren.
86.
De leden van de commissie wijzen op het feit dat de Algemene Rekenkamer vindt dat
de aansluiting tussen het Meerjarenprogramma, de begrotingsstukken van het Klimaatfonds
en de verschillende departementale begrotingsstukken moet worden geborgd in de accountantscontrole.
De memorie van toelichting gaat hier niet op in. De leden van de commissie vragen
of de aansluiting tussen het Meerjarenprogramma, de begrotingsstukken van het Klimaatfonds
en de verschillende departementale begrotingsstukken worden geborgd in de accountantscontrole?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de commissie wordt verwezen naar het
antwoord op vraag nummer 35 en 81.
II. Artikelsgewijze toelichting
Artikel 3 Beheer van het fonds
87.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn benieuwd naar de doorzettingsmacht
van de beheerder van het fonds. Zijn gelden terug te vorderen door de beheerder van
het fonds als de besteding ervan onvoldoende doeltreffend en doelmatig is?
Maatregelen waarvoor een verplichting is aangegaan kunnen niet worden teruggevorderd,
tenzij blijkt dat er bijvoorbeeld sprake is van fraude of er van te voren een terugvorderclausule
is opgenomen in de regeling. Bijsturen kan wel tot het moment dat er verplichtingen
zijn aangegaan. Vandaar dat de middelen vanuit het Klimaatfonds ook niet zondermeer
worden overgeboekt naar de departementale begrotingen, maar er vaak sprake is van
een gedeeltelijke reservering zodat bijgestuurd kan worden indien bijvoorbeeld blijkt
dat de maatregel onvoldoende doeltreffend en doelmatig is.
Klimaatfondsmiddelen vallen daarbij onder het investeringsplafond waar in principe
een oneindige eindejaarsmarge geldt, wat inhoudt dat de middelen meegenomen kunnen
worden naar het volgende jaar. Op het moment dat blijkt dat de (gereserveerde) middelen
niet meer voor de afgesproken maatregel benodigd zijn, dan vloeien deze terug naar
het fonds. Een uitzondering op de oneindige eindejaarsmarge zijn apparaatsuitgaven,
die vallen onder de reguliere eindejaarsmarge.
88.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties zijn, in lijn met het voorgaande, benieuwd
naar hoe de beheerder van het fonds zicht en greep houdt op de doelmatige en doeltreffende
besteding van de gelden. Oftewel, hoe houden we overzicht als middelen overgeheveld
zijn naar departementen? Worden bijdragen uit het klimaatfond
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties wordt
verwezen naar het antwoord op vraag nummer 35.
De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
R.A.A. Jetten, minister voor Klimaat en Energie
Bijlagen
Stemmingsuitslagen
Aangenomen met handopsteken
| Fracties | Zetels | Voor/Tegen |
|---|---|---|
| VVD | 34 | Voor |
| D66 | 24 | Voor |
| PVV | 17 | Tegen |
| CDA | 14 | Voor |
| PvdA | 9 | Voor |
| SP | 9 | Tegen |
| GroenLinks | 8 | Voor |
| PvdD | 6 | Tegen |
| ChristenUnie | 5 | Voor |
| FVD | 5 | Tegen |
| DENK | 3 | Tegen |
| Groep Van Haga | 3 | Tegen |
| JA21 | 3 | Tegen |
| SGP | 3 | Voor |
| Volt | 2 | Voor |
| BBB | 1 | Tegen |
| BIJ1 | 1 | Tegen |
| Fractie Den Haan | 1 | Voor |
| Gündogan | 1 | Voor |
| Omtzigt | 1 | Tegen |
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.