Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 27 januari 2023

Inleidende opmerkingen

Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het door de leden van de Vaste Commissie
voor Justitie en Veiligheid uitgebrachte verslag inzake dit voorstel van rijkswet.
Ik heb goede nota genomen van de gestelde vragen en ook van de daarin tot uitdrukking
komende zorgen over de mensenrechtelijke aspecten van het verdrag die door de leden
van enkele fracties naar voren zijn gebracht. In het onderstaande zal ik, mede namens
de Minister van Buitenlandse Zaken, ingaan op de gestelde vragen en gemaakte opmerkingen.

I. Algemeen

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie stellen een aantal vragen over de aard en de functie van
het verdrag. Zo vragen deze leden of dit verdrag niet alleen op de uitlevering van
verdachten ziet, maar ook op de overbrenging van gevonniste personen tussen de Verenigde
Arabische Emiraten en Nederland. Als dit niet het geval is, zo vragen deze leden,
wat de verschillen zijn tussen het voorliggende verdrag en het op 12 mei 2011 te ‘s-Gravenhage
totstandgekomen verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen tussen het
Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Peru (Trb. 2011, 109). Deze leden vragen waarom er in vergelijking met laatstgenoemd verdrag verschillende
definities zijn gehanteerd voor bijvoorbeeld «veroordeling» en «vonnis» en er ook
andere voorwaarden voor overbrenging zijn gesteld. Deze leden vragen waarom er niet
waar mogelijk is aangesloten bij bestaande verdragen voor de overbrenging van gevonniste
personen. Deze leden vragen daarnaast of, indien het onderhavige verdrag het mogelijk
maakt dat Nederlanders die zijn veroordeeld in de Verenigde Arabische Emiraten vaker
succesvol hun gevangenisstraf in Nederland kunnen uitzitten, bevestigd kan worden
dat de straf na overbrenging niet wordt ingekort. Zij vragen in dat verband verder
of een veroordeeld drugssmokkelaar die in de Verenigde Arabische Emiraten vijftien
jaar gevangenisstraf opgelegd heeft gekregen in Nederland dan ook zijn volledig strafrestant
moet uitzitten.

De doelstellingen van het onderhavige verdrag omvatten blijkens artikel 1, eerste
lid, van het verdrag dat personen die op het grondgebied van de verzoekende staat
worden gezocht met het oog op de vervolging voor de strafbare feiten bedoeld in artikel
2, eerste lid, onder a, van het verdrag, of de tenuitvoerlegging van een onherroepelijke
vrijheidsstraf, onder de voorwaarden bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder b, van
het verdrag kunnen worden overgebracht naar het grondgebied en het rechtsstelsel van
de verzoekende staat. Het verdrag voorziet dus zowel in de overbrenging van verdachten
als van veroordeelden naar het grondgebied van de wederpartij. Wat de uitlevering
ten behoeve van de executie van vrijheidsstraffen betreft zijn er inderdaad enige
parallellen tussen uitleveringsverdragen en verdragen betreffende de overdracht van
gevonniste personen, zoals de leden van de VVD-fractie terecht hebben opgemerkt. In
beide gevallen gaat het om de overbrenging van een persoon naar het grondgebied en
het rechtsstelsel van de andere verdragspartij ten behoeve van de uitvoering van een
vrijheidsstraf.

Er zijn echter ook belangrijke verschillen. Een verdrag betreffende de overdracht
van gevonniste personen strekt ertoe de onherroepelijke veroordeling van een eigen
onderdaan door een buitenlandse rechter te erkennen en de in het buitenland reeds
aangevangen detentie in het Koninkrijk der Nederlanden voort te zetten met het oog
op resocialisatie van de veroordeelde. Die mogelijkheid is er niet voor onderdanen
van derde landen. Onderdanen van derde landen kunnen wel worden uitgeleverd aan de
wederpartij. Bij erkenning van een buitenlands vonnis moet de Nederlandse of de Caribische
rechter de buitenlandse sanctie omzetten in een sanctie die beantwoordt aan het Nederlandse
recht en de Nederlandse strafopleggingsmaatstaven, respectievelijk het recht en de
strafopleggingsmaatstaven van de Caribische landen. Bij uitlevering die wordt verzocht
met het oog op strafexecutie erkent de rechter een buitenlands vonnis niet zozeer,
maar stelt hij slechts vast dat er een onherroepelijke veroordeling is die valt binnen
de criteria die het verdrag regelt en of de uitlevering ook overigens toelaatbaar
is. Resocialisatie van de veroordeelde onder voortzetting van een reeds aangevangen
detentie is geen doelstelling van de uitlevering. In het uitleveringsrecht wordt de
nationale onderdaan juist beschermd doordat uitlevering van Nederlanders voor de executie
van vrijheidsstraffen in het buitenland krachtens artikel 4, eerste lid, van de Uitleveringswet
is uitgesloten. Uitlevering van Nederlanders aan het buitenland is krachtens artikel
4, tweede lid, van de Uitleveringswet wel mogelijk voor een strafrechtelijk onderzoek.
Voor de Caribische landen van het Koninkrijk geldt dezelfde regeling op grond van
artikel 4 van het Uitleveringsbesluit Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Uitlevering
is in die gevallen echter alleen mogelijk indien door de verzoekende staat de zogeheten
dubbele terugkeergarantie wordt geboden. De betrokkene moet dan na veroordeling naar
Nederland terugkeren en de straf moet dan worden omgezet naar Nederlandse of Caribische
maatstaven. Die omzetting is echter ingevolge artikel 2 van de Wet overdracht tenuitvoerlegging
strafvonnissen slechts mogelijk krachtens verdrag. Voor de Caribische landen van het
Koninkrijk geldt dezelfde eis krachtens artikel 596 van het eenvormig Wetboek van
Strafvordering voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten. De overdracht van een buitenlandse
veroordeling aan Nederland kan bovendien, indien het desbetreffende verdrag dat regelt,
slechts met instemming van de veroordeelde plaatsvinden. In het door de leden van
de VVD-fractie genoemde verdrag, het op 12 mei 2011 te ‘s-Gravenhage tot stand gekomen
verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen tussen het Koninkrijk der Nederlanden
en de Republiek Peru (Trb. 2011, 109), is dat geregeld in artikel 3, onder f. Uitlevering kan daarentegen ook tegen de
wil van de veroordeelde plaatsvinden. Een ander verschil is dat uitlevering beperkt
blijft tot de persoonlijke vrijheid van veroordeelden. Bij de overdracht van de tenuitvoerlegging
van buitenlandse vonnissen kunnen ook verdragen met het buitenland worden gesloten
die voorzien in de overdracht van vermogenssancties, zoals geldboeten, verbeurdverklaringen
of confiscaties.

De betekenis van begrippen als «veroordeling» of «vonnis» is noch bij uitleveringsverdragen,
noch bij verdragen voor de overdracht van gevonniste personen eenvormig geregeld.
Variaties zijn eerder regel dan uitzondering. Die hangen samen met de doelstelling
van het verdrag, onderscheiden nationale uitgangspunten bij de wederzijdse verdragspraktijken
en nationale wettelijke minimumdrempels zoals artikel 5 van de Uitleveringswet.

Het onderhavige verdrag voorziet niet in de overdracht van gevonniste personen met
het oog op erkenning van buitenlandse strafvonnissen ter bevordering van de resocialisatie
van betrokkenen. Juist omdat een dergelijk verdrag tussen het Koninkrijk en de Verenigde
Arabische Emiraten ontbreekt, volgt uit het stelsel van artikel 4 van de Uitleveringswet
en artikel 2 van de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen, en de overeenkomstige
Caribische wetgeving, dat de uitlevering van Nederlandse burgers aan de Verenigde
Arabische Emiraten niet mogelijk is. Uitlevering van burgers van de Emiraten aan het
Koninkrijk is evenmin mogelijk ingevolge artikel 4 van het voorliggende verdrag. Dat
betekent dat de situaties waar de leden van de VVD-fractie specifiek naar vragen zich
onder het onderhavige verdrag niet kunnen voordoen.

De leden van de VVD-fractie vragen welke verwachtingen de regering heeft van dit verdrag
waar het de uitlevering van verdachten op verzoek van Nederland betreft. Zij vragen
hoe snel verdachten van bijvoorbeeld grootschalige drugscriminaliteit uitgeleverd
kunnen worden aan Nederland en of dit voorstel van rijkswet daarom niet ook enige
prioriteit heeft.

Het is de verwachting dat dit verdrag, indien het wordt goedgekeurd, aanzienlijk zal
bijdragen aan een bespoediging van de behandeling van ingediende uitleveringsverzoeken.
Het is moeilijk in algemene zin aan te geven hoe snel of hoeveel sneller verdachten
van grootschalige drugscriminaliteit kunnen worden uitgeleverd. Dat zal per zaak en
per verdachte verschillen. Ik onderschrijf graag de opvatting van de leden van de
VVD-fractie dat prioritering van de behandeling van dit voorstel van rijkswet een
niet te onderschatten bijdrage levert aan de bestrijding van grootschalige drugscriminaliteit
en de daarmee verbonden geweldsmisdrijven en financieel-economische criminaliteit.

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering het eens is met deze leden dat bij
de afwegingen die worden gemaakt bij een uitleveringsverzoek op grond van het verdrag
ook de belangen van slachtoffers en nabestaanden moeten worden meegewogen.

Ik ben het eens met deze leden dat de algehele doelstelling van het verdrag om straffeloosheid
tegen te gaan ook de belangen van slachtoffers en nabestaanden van strafbare feiten
omvat. Het openbaar ministerie weegt die belangen steeds mee bij verzoeken om uitlevering.

De leden van de VVD-fractie lezen in de beslisnota die betrekking heeft op het wetsvoorstel
dat er een verzoek op grond van de Wet open overheid is ingediend naar alle documenten
die betrekking hebben op de redenen van totstandkoming van het onderhavige verdrag.
Zij verzoeken de Kamer te informeren over het besluit op het verzoek.

Bij besluit van 27 oktober 2022, nr. 4270510, heb ik op dit verzoek beslist. Ik heb
besloten tot gedeeltelijke openbaarmaking van de verzochte stukken. Het besluit en
de documenten zijn bekendgemaakt op de website van de rijksoverheid. (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/woo-besluiten/2022/10/27/beslui…).

1.3 Strafrechtelijke samenwerking met de Verenigde Arabische Emiraten

De leden van de D66-fractie en de leden van de SP-fractie vragen naar aanleiding van
de verantwoording in de memorie van toelichting van het aantal uitleveringsverzoeken
uitgaande van het Koninkrijk hoeveel uitleveringsverzoeken door de Verenigde Arabische
Emiraten bij het Koninkrijk zijn ingediend en of daarop een toelichting kan worden
gegeven.

Er zijn in de afgelopen tien jaar door de Verenigde Arabische Emiraten geen uitleveringsverzoeken
ingediend bij het Koninkrijk.

De leden van de SP-fractie vragen of de regering in het verdrag ook het principe onderschrijft
dat onderdanen niet worden uitgeleverd aan vreemde mogendheden.

Krachtens artikel 4, eerste lid, van de Uitleveringswet worden Nederlanders niet uitgeleverd.
Artikel 4, tweede lid, van de Uitleveringswet maakt op dat uitgangspunt een uitzondering.
Uitlevering van Nederlanders aan het buitenland is wel mogelijk ten behoeve van een
strafrechtelijk onderzoek, mits daarvoor door de verzoekende staat de zogeheten dubbele
terugkeergarantie wordt geboden. Dat houdt in dat de betrokkene na een eventuele veroordeling
tot een vrijheidsstraf in Nederland mag ondergaan en de opgelegde straf dan wordt
omgezet in een straf naar Nederlandse maatstaven. Uitvoering van de dubbele terugkeergarantie
is echter ingevolge artikel 2 van de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen
slechts mogelijk krachtens verdrag. In de Caribische landen van het Koninkrijk gelden
overeenkomstige regelingen. Aangezien het voorliggende verdrag niet strekt tot de
overdracht van gevonniste personen op de grondslag van een door de Nederlandse rechter
erkend vonnis van een rechter in de Verenigde Arabische Emiraten en een dergelijk
verdrag met de Verenigde Arabische Emiraten ook overigens niet bestaat, kunnen Nederlanders
niet aan de Verenigde Arabische Emiraten worden uitgeleverd.

1.4 Mensenrechtelijke aspecten

De leden van de D66-fractie stellen, mede tegen de achtergrond van het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State en de naar aanleiding daarvan aangepaste
memorie van toelichting, de vraag hoe het verdrag zich verhoudt tot een mogelijke
schending van andere dan, naar deze leden kennelijk bedoelen, niet door een specifieke
voorziening in het verdrag bestreken mensenrechten, zoals het recht op een eerlijk
proces. Deze leden vragen op basis van welke analyse of inzichten de regering heeft
geconcludeerd dat de wederpartij, de Verenigde Arabische Emiraten, in staat is en
bereid is fundamentele mensenrechten te waarborgen. Ook de leden van de SGP-fractie
stellen deze vraag.

In het algemeen gesproken geldt dat de rechtsorde van een staat waarmee een verdrag
tot strafrechtelijke samenwerking wordt aangegaan moet worden aanvaard, ook als daar
vanuit het perspectief van het Koninkrijk of uit Europees perspectief vragen bij te
stellen zijn. Dat geldt niet slechts bij bilaterale verdragen, zoals het voorliggende
verdrag, maar ook bij multilaterale verdragen tot strafrechtelijke samenwerking die
immers ook uitleveringsbepalingen nodig hebben om de handhaving ervan te kunnen verzekeren.
Zoals reeds in de memorie van toelichting is verantwoord, wijkt de mensenrechtelijke
situatie in de Verenigde Arabische Emiraten af van die van het Koninkrijk, zowel wat
de verdragsrechtelijke betrekkingen betreft, als wat betreft de uitvoeringspraktijk.
Bij de voorbereiding van de verdragsonderhandelingen is op basis van algemeen beschikbare
en breed aanvaarde mensenrechtelijke rapportages, zoals bijvoorbeeld die van het US Department of State en die van enkele bekende mensenrechtenorganisaties, waaronder Human Rights Watch en Amnesty International, een beeld gevormd van algehele mensenrechtelijke situatie in de Verenigde Arabische
Emiraten. Vervolgens is voor het Koninkrijk leidend geweest dat de jurisprudentie
van Hoge Raad, aangehaald in het nader rapport, vergt dat het zich als verdragsluitende
partij rekenschap moet geven van die situatie. Die rekenschap moet blijken uit bepalingen
in het verdrag die inhoud moeten geven aan mensenrechtelijke verplichtingen van het
Koninkrijk bij uitlevering. In paragraaf 1.4 van de memorie van toelichting is daarover
verantwoording afgelegd. Het functioneren van de rechterlijke macht in de rechtsstelsels
van partijen is geen onderwerp waarover bij een uitleveringsverdrag wordt onderhandeld.
Waar het op aankomt is dat in individuele verzoeken om uitlevering, met inachtneming
van het verdrag, de Uitleveringswet, onderscheidenlijk het Uitleveringsbesluit Aruba,
Curaçao en Sint Maarten, en het Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van
de Mens en de fundamentele vrijheden goed wordt bezien wat de mogelijke consequenties
zijn voor naleving van de mensenrechten in dat specifieke geval. Die verplichting
rust op de rechter en op de Minister van Justitie en Veiligheid, onderscheidenlijk
de Gouverneurs van de Caribische landen, in de desbetreffende fasen van de uitleveringsprocedure.
Moet worden gevreesd voor een serieus risico op een mensenrechtenschending, dan is
afwijzing van het uitleveringsverzoek daarvan de consequentie. Onder de in artikel
3, eerste lid, onder g, van het verdrag genoemde weigeringsgrond «andere wezenlijke
belangen van de staat» valt de gehele constitutionele orde van de aangezochte staat.
Wat het Koninkrijk betreft is het evident dat de mensenrechtelijke verplichtingen
daaronder begrepen zijn. Daarnaast kan de uitlevering, na een belangenafweging op
grond van artikel 3, tweede lid, onder b, van het verdrag worden geweigerd op grond
van humanitaire overwegingen. Vermelding verdient in dit verband ook dat tijdens de
onderhandelingen met de Verenigde Arabische Emiraten is uitgesproken dat het onderhavige
uitleveringsverdrag op geen enkele wijze afbreuk kan doen aan de bestaande internationale
mensenrechtelijke verplichtingen van de partijen. Dit heeft zijn weerslag gekregen
in de preambule en in artikel 20 van het verdrag. In het verleden heeft de Hoge Raad
overigens de uitlevering van een persoon aan de Verenigde Arabische Emiraten toelaatbaar
geoordeeld1.

De leden van de SP-fractie verwelkomen de regel in het verdrag met betrekking tot
uitleveringsverzoeken waarbij een strafbedreiging met de doodstraf of met lijfstraffen
aan de orde is, of waarbij sprake zou kunnen zijn van een politiek delict. Deze leden
vragen welke sanctie er staat op overtreding van het verdrag op deze punten. Deze
leden constateren dat het functioneren van onafhankelijke rechtspraak in de Verenigde
Arabische Emiraten niet aan bod komt. Zij vragen de regering hierover uit te weiden.
Zij vragen of verdachten van strafrechtelijke onderzoeken wel een eerlijke kans krijgen
zich te verdedigen en of het verdrag op dit punt wel voldoende waarborgen stelt.

Indien een uitleveringsverzoek zou worden ingediend dat betrekking heeft op feiten
waarop krachtens het recht van de Verenigde Arabische Emiraten de doodstraf of een
lijfstraf staat, zal het Koninkrijk van de wederpartij de in artikel 3, eerste lid,
onder f, van het verdrag bedoelde garanties verlangen. Deze garanties worden vanzelfsprekend
schriftelijk vastgelegd. De essentie van een verdragsrechtelijke regeling van deze
materie is dat erop mag worden vertrouwd dat deze garanties worden verleend en dat
deze ook worden nageleefd. Zou de garantie niet worden verleend dan moet het uitleveringsverzoek
worden afgewezen. Zou er niettemin aanleiding zijn de gang van zaken rondom een dergelijke
garantie nader te bezien, dan voorziet artikel 22 van het verdrag in de verplichting
tot het voeren van overleg. In het uiterste geval zou het verdrag op grond van artikel
23 kunnen worden opgezegd. Indien er sprake is van een uitleveringsverzoek dat door
het Koninkrijk wordt beschouwd als een politiek delict, dan moet het uitleveringsverzoek
op grond van artikel 3, eerste lid, van het verdrag worden geweigerd.

Op de vraag van de leden van de SP-fractie naar het recht op een eerlijk proces en
de positie van de rechterlijke macht in de Verenigde Arabische Emiraten is hierboven
op een gelijkaardige vraag van de leden van de D66-fractie reeds geantwoord. Ik verwijs
de leden van de SP-fractie graag naar deze beantwoording.

De leden van de SP-fractie wijzen erop dat het uitvaardigen van een uitleveringsverzoek
gepaard gaat met het delen van bijzondere persoonsgegevens. Zij wijzen erop dat in
de memorie van toelichting slechts is beschreven dat er aandacht is geschonken aan
de bescherming van persoonsgegevens. Deze leden vragen of dit volgens de regering
wel adequaat genoeg is en of dit niet onderdeel van het verdrag zou moeten zijn.

Uitvoering van een uitleveringsverzoek kan vanzelfsprekend niet plaatsvinden zonder
de doorgifte van persoonsgegevens. De leden van de SP-fractie vragen daarvoor terecht
aandacht. Anders dan deze leden mogelijk vooronderstellen, is een dergelijke doorgifte
niet louter een doorgifte van bijzondere persoonsgegevens. Strafrechtelijke persoonsgegevens
hebben op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming en de Uitvoeringswet
Algemene verordening gegevensbescherming een met bijzondere persoonsgegevens vergelijkbaar
beschermingsniveau. Echter, een doorgifte ter uitvoering van een uitleveringsverzoek
vindt plaats in de context van de toepassing van het strafrecht, en valt daarmee naar
het in Nederland geldende recht onder de reikwijdte van richtlijn (EU) 2016/680 van
het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van
natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde
autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging
van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije
verkeer van die gegevens en tot intrekking van kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad
(PbEU 2016, L 119) (hierna: de richtlijn). Deze richtlijn is in Nederland geïmplementeerd
in de Wet politiegegevens en in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Het
enkele feit dat de gegevens in een strafrechtelijke context worden verwerkt door bevoegde
autoriteiten brengt op grond van de richtlijn en de Wet politiegegevens en de Wet
justitiële en strafvorderlijke gegevens niet zonder meer met zich dat sprake is van
verwerking van bijzondere persoonsgegevens. Daarvan is pas sprake als gegevens worden
verwerkt die zijn genoemd in artikel 10 van richtlijn, zoals ras of etnische afkomst,
politieke overtuiging, gezondheidsgegevens en dergelijke. De verwerking van bijzondere
persoonsgegevens vindt ingevolge artikel 5 van de Wet politiegegevens slechts plaats
wanneer dat onvermijdelijk is voor het doel van de verwerking, in aanvulling op de
verwerking van andere politiegegevens.

In het verdrag is geen afzonderlijke regeling getroffen voor de verwerking van bijzondere
persoonsgegevens. Bijzondere persoonsgegevens worden mede begrepen onder «gegevens»
in de zin van artikel 18 van het verdrag. Zoals hierboven reeds is aangegeven, geldt
voor de Nederlandse bevoegde autoriteiten dat bij de toepassing van het verdrag slechts
die bijzondere persoonsgegevens mogen worden verwerkt voor zover dat onvermijdelijk
is. Dat zou aan de orde kunnen zijn bij de toepassing van artikel 3, eerste lid, onder
e, van het verdrag, waar een dwingende weigeringsgrond is neergelegd voor de gevallen
waarin ernstige redenen zijn om aan te nemen dat het uitleveringsverzoek dient voor
discriminatoire vervolging of bestraffing. Verder is, zoals in de memorie van toelichting
is beschreven, in de Verenigde Arabische Emiraten de gegevensbescherming niet op een
met Nederland vergelijkbaar niveau. Recent heeft het land wetgeving vastgesteld voor
de gegevensbescherming in de commerciële sector (Federal Decree Law no.45 of 2021), in werking getreden op 1 januari 2023), maar een regeling voor de overheid en het
strafrecht is er niet. Het is nog een open vraag of de Verenigde Arabische Emiraten
overwegen daartoe over te gaan. Daarom is volstaan met een bepaling die enkele principes
vastlegt die ook voor de Verenigde Arabische Emiraten uitvoerbaar zijn. In alle gevallen
dienen de Nederlandse autoriteiten zich ervan te vergewissen welke aanvullende afspraken
per doorgifte nodig zijn om aan het in Nederland geldende recht te voldoen. Daarnaast
moet de regeling ook in Koninkrijksverband uitvoerbaar zijn. De richtlijn geldt immers
alleen in Nederland. Voor het Caribische deel van het Koninkrijk gelden andere regels.
De regels voor de Caribische landen vertonen bovendien op onderdelen onderlinge verschillen.
Ook daarom verdient een eenvoudige regeling de voorkeur. Mede omdat voldoende duidelijk
is dat het risico op het gebruik van gegevens ten behoeve van een discriminatoire
vervolging en bestraffing is afgedekt, is de regering van oordeel dat de regeling
adequaat is.

De leden van de SGP-fractie wijzen op de verschillen in de mensenrechtelijke situatie
tussen het Koninkrijk en de Verenigde Arabische Emiraten en de zorgplicht van de regering
dat de concrete toepassing van het voorliggende verdrag moet voldoen aan de fundamentele
rechtsbeginselen die zijn neergelegd in het Europees Verdrag ter bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het Internationaal Verdrag
inzake burgerlijke en politieke rechten (IVBPR). Deze leden vragen hoe geborgd en
gecontroleerd wordt dat deze mensenrechten gerespecteerd worden. Zij wijzen daarbij
op de discrepantie die er bestaat tussen mensenrechten die in het Koninkrijk gerespecteerd
worden en mensenrechten die in de Verenigde Arabische Emiraten al dan niet gerespecteerd
worden. Zij vragen of de regering een overzicht kan leveren van mensenrechten die
in de Verenigde Arabische Emiraten onder druk staan en hoe geborgd wordt dat deze
mensenrechten in het licht van dit verdrag toch gerespecteerd worden.

Een verdrag met betrekking tot strafrechtelijke samenwerking met een andere staat
raakt uiteraard aan de mensenrechten die door het strafrecht worden beschermd en de
mensenrechten die door het strafrecht moeten worden gerespecteerd. Een dergelijk verdrag
is echter niet primair een instrument van het mensenrechtenbeleid van het Koninkrijk.
Ik hecht eraan de beantwoording van deze en de overige vragen van de SGP-fractie in
dit perspectief te plaatsen. Wat de borging en controle op de naleving van de mensenrechtelijke
aspecten in concrete zaken betreft zal dat in de zaken waarin daarvoor aanleiding
is tot uiting moeten komen in de verlening van garanties door de wederpartij over
de behandeling van een opgeëiste persoon. Daarop moet, gegeven dit verdrag, worden
vertrouwd. Het is evident dat elke uitleveringsrelatie met staten die niet of in beperkte
mate zijn aangesloten bij internationale mensenrechtenverdragen, ook die met de Verenigde
Arabische Emiraten, bijzondere aandacht vereist voor enkele grondrechten. In de eerste
plaats het recht op leven in verband met feiten waarop de doodstraf is gesteld. In
de tweede plaats het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling
of bestraffing in verband met feiten waarop lijfstraffen staan en de detentieomstandigheden.
In derde plaats het recht op een eerlijk proces in verband met de behandeling van
de opgeëiste persoon na de feitelijke uitlevering. In de vierde plaats is er nog het
recht op bescherming van persoonsgegevens. Andere fundamentele rechten zouden indirect
aan de orde kunnen komen in zaken waarin sprake is van hetzij discriminatoire vervolging
of bestraffing, hetzij vervolging of bestraffing wegens delicten die als delict van
politieke aard zouden kunnen worden aangemerkt. Het voorliggende verdrag bevat de
nodige voorzieningen om het risico van mensenrechtenschendingen in concrete gevallen
te kunnen ondervangen.

De leden van de SGP-fractie vragen of de in het EVRM en het IVBPR neergelegde fundamentele
rechtsbeginselen worden erkend in de Verenigde Arabische Emiraten. Deze leden vragen
of de regering heeft overwogen om aansluiting bij en erkenning van het IVBPR als voorwaarde
te stellen voor het sluiten van dit verdrag.

Waar het wat de mensenrechten betreft primair om gaat is dat het verdrag voldoende
voorzieningen moet bevatten om het Koninkrijk in staat te stellen om in concrete gevallen
te kunnen beoordelen of de mensenrechten voldoende worden geëerbiedigd. In het nader
rapport, in de memorie van toelichting en in deze nota is verantwoord op welke wijze
die beoordeling plaatsvindt. Dat is in het licht van de eerdergenoemde jurisprudentie
van de Hoge Raad de maatstaf waaraan moet worden voldaan in die gevallen waarin uitleveringsrelaties
worden ontwikkeld met staten waarin niet dezelfde mensenrechtensituatie bestaat als
in het Koninkrijk. Of de Verenigde Arabische Emiraten al dan niet partij willen worden
bij het IVBPR is geen gespreksonderwerp geweest bij de onderhandelingen over het voorliggende
verdrag. Dat is een beslissing zijn die een soevereine staat zelf neemt.

De leden van de SGP-fractie vragen naar aanleiding van de preambule van het verdrag
aandacht voor mogelijke verschillen tussen het Koninkrijk en de Verenigde Arabische
Emiraten in interpretatie betreffende de begrippen «mensenrechten» en «rechtsstaat».
In dat verband vragen zij of er een objectief criterium is waaraan getoetst wordt
of de mensenrechten en de rechtsstaat voldoende geëerbiedigd worden. Zij vragen in
dat verband of het niet eerbiedigen van de mensenrechten een voorwaarde is voor ontbinding
van het verdrag.

Er is geen eensluidend objectief criterium waaraan wordt getoetst of de mensenrechten
en de rechtsstaat wel of niet voldoende worden geëerbiedigd. Het gaat om een combinatie
van het al of niet aangesloten zijn bij de verdragen die mensenrechten beogen te beschermen
en de wijze waarop daarmee in de uitvoeringspraktijk wordt omgegaan, ongeacht of daadwerkelijk
sprake is van binding aan een dergelijk verdrag. Er zal ook gekeken moeten worden
naar de ontwikkelingen die een land dat op mensenrechtelijk gebied in een langere
reeks van jaren doormaakt. In zijn algemeenheid gesproken is voorstelbaar dat een
achteruitgang van naleving van de mensenrechten door een verdragspartner aanleiding
zou kunnen zijn verdragen betreffende de strafrechtelijke samenwerking op te schorten
of zelfs te beëindigen. In het najaar van 2020 heeft het Koninkrijk bijvoorbeeld de
strafrechtelijke samenwerking met Hongkong moeten opschorten vanwege de invoering
van de veiligheidswetgeving voor Hongkong door de Volksrepubliek China2.

De leden van de SGP-fractie vragen hoe wordt omgegaan met delicten waarop in de Verenigde
Arabische Emiraten een gevangenisstraf van meer dan een jaar staat, maar die in Nederland
niet strafbaar zijn.

Uitgangspunt van elk uitleveringsverdrag, en dus ook het voorliggende verdrag, is
dat uitlevering slechts mogelijk is indien wordt voldaan aan het vereiste van dubbele
strafbaarheid. Is een feit volgens de strafwetgeving van de Verenigde Arabische Emiraten
strafbaar, maar volgens de wetgeving van het desbetreffende land in het Koninkrijk
niet, dan is de uitlevering voor dat feit niet toelaatbaar. Dat vereiste geldt naast
de eis dat de strafmaat van het feit waarvoor om uitlevering wordt verzocht ten minste
een jaar moet bedragen. Die eis wordt gesteld om te voorkomen dat het zware middel
van uitlevering wordt gehanteerd voor relatief geringe feiten.

De leden van de SGP-fractie stellen enige vragen over de wijze waarop de uitvoering
van door de wederpartij geboden garanties dat een eventueel op te leggen doodstraf
of lijfstraf worden uitgevoerd, zowel vooraf als achteraf. Deze leden vragen in dit
verband hoe controles vooraf en achteraf op het naleven van deze garanties plaatsvinden.
Zij vragen in dat verband ook wat de consequenties zijn als die garanties toch niet
worden nageleefd en een doodstraf toch ten uitvoer zou worden gelegd. In dit verband
wijzen deze leden erop dat in het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State valt te lezen dat de Verenigde Arabische Emiraten geen mensenrechtencontroles
toestaan.

Wat betreft de status van door het Koninkrijk gevraagde garanties betreffende de uitlevering
voor feiten waarop krachtens de wetgeving in de Verenigde Arabische Emiraten de doodstraf
of lijfstraffen staan verwijs ik de leden van de SGP-fractie allereerst graag naar
de beantwoording van gelijkaardige vragen van de leden van de SP-fractie. Op de werking
van het in het verdrag overeengekomen stelsel van garantieverlening moet kunnen worden
vertrouwd. Dat vertrouwen is er en staat los van de vraag of de Verenigde Arabische
Emiraten wel of geen inkomend bezoek zouden toelaten van commissies die de naleving
van mensenrechtelijke verdragen observeren.

II. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 3

De leden van de D66-fractie vragen naar de betekenis van artikel 3, eerste lid, onder
a, van het verdrag waarin is neergelegd dat uitlevering wordt geweigerd indien de
uitlevering wordt verzocht voor een feit dat door de aangezochte partij wordt beschouwd
als een politiek delict. Deze leden vragen in dat kader waarom op die regel een uitzondering
is gemaakt voor terroristische misdrijven die ingevolge elk internationaal verdrag
waar het Koninkrijk en de Verenigde Arabische Emiraten partij bij zijn strafbaar zijn,
en zij vragen uit welke verdragen dat dan blijkt. Zij vragen meer duidelijkheid te
geven over het belang en de keuze voor deze uitzondering.

Het is al geruime tijd de overtuiging van de wereldgemeenschap dat terrorisme en de
methoden waarvan terroristen en terroristische groepen zich bedienen een zodanig ernstige
bedreiging van het menselijk leven, de veiligheid en de onderlinge gemeenschap van
staten zijn, dat de bestrijding daarvan een belangrijke opgave is. Bestrijding door
middel van strafbaarstelling is een van de hoekstenen van deze wereldomvattende opgave.
Deze opgave wordt van zodanig groot belang geacht dat het sinds het begin van deze
eeuw gebruikelijk is in rechtshulp- en uitleveringsverdragen misdrijven die als terroristische
misdrijven worden aangemerkt in daarvoor gesloten verdragen niet langer als politieke
delicten aan te merken. Zou dit anders liggen dan zou het gevaar van straffeloosheid
voor dergelijke misdrijven groot zijn, aangezien terroristische misdrijven niet zelden
worden begaan met politieke of ideële motieven. Het Koninkrijk en de Verenigde Arabische
Emiraten zijn beide partij bij het op 15 december 1997 te New York totstandgekomen
Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen (Trb. 1998, 84), bij het op 13 april 2005 te New York totstandgekomen Internationaal Verdrag ter
bestrijding van daden van nucleair terrorisme (Trb. 2005, 290) en bij het op 9 december 1999 te New York totstandgekomen Internationaal Verdrag
ter bestrijding van financiering van terrorisme (Trb. 2000, 12). De ter uitvoering van deze verdragen vastgestelde strafbaarstellingen zijn daarmee
geen politieke delicten in de zin van artikel 3, eerste lid, onder a, van het verdrag.

De leden van de D66-fractie lezen in de Concluding observations on the initial report of the United Arab Emirates van het Committee against Torture van de Verenigde Naties van 22 augustus 2022, nr. CAT/c/ARE/CO/ van de Verenigde
Naties (CAT) dat er zorgen zijn over de vage en te brede terminologie met betrekking
tot anti-terrorisme in de Verenigde Arabische Emiraten, waaronder de juridische definitie
van terrorisme. Naar deze leden stellen vreest het CAT dat deze wetgeving uitzonderingen
biedt voor de regels omtrent de strafvordering en gesteld wordt dat het rapport verder
spreekt over het ontbreken van fundamentele procesrechten, onderwerping aan marteling
en andere schendingen van mensenrechten bij vermeende terroristen. Deze leden vragen
op welke wijze de regering rekening gehouden heeft met deze omstandigheden. Zij vragen
in dit verband nogmaals naar de rechtvaardiging van de uitzondering op de weigeringsgronden
van uitlevering in het licht van deze bevindingen van de Verenigde Naties. Zij vragen
hoe een verzoek tot uitlevering voor een terroristisch misdrijf op basis van dit verdrag
wordt beoordeeld in het licht van de bevindingen van de Verenigde Naties.

De Concluding observations on the initial report of the United Arab Emirates van het Committee against Torture van de Verenigde Naties van 22 augustus 2022, nr. CAT/c/ARE/CO/1, bevat in paragraaf
17 inderdaad het oordeel dat de desbetreffende wetgeving van de Verenigde Arabische
Emiraten een vage en brede terminologie bevat, met inbegrip van de omschrijving van
terrorisme en het oordeel dat de inspanningen in de strijd tegen het terrorisme leiden
tot een afwijking van de normale regels voor de strafvordering. Daargelaten dat dit
rapport een jaar na de ondertekening van het onderhavige verdrag is vastgesteld, zodat
daar geen rekening mee kon worden gehouden, ben ik terughoudend in het geven van een
oordeel over de interne wetgeving van vreemde staten. Daarnaast geldt dat ook Titel
VB van het Eerste Boek van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering regels voor
de opsporing van terroristische misdrijven bevat die afwijken van de regels voor de
gewone strafvordering. Voor de overige oordelen in het rapport geldt stellig dat in
de Verenigde Arabische Emiraten op onderdelen van de strafrechtspraktijk vooruitgang
kan worden geboekt. Dat doet overigens niet af aan de algemene rechtvaardiging voor
het uitzonderen van terroristische misdrijven bij de toepassing van exceptie voor
politieke misdrijven. Die rechtvaardiging is reeds toegelicht bij de beantwoording
van de eerdere vragen van de leden van de D66-fractie. Zou een verzoek tot uitlevering
betrekking hebben op een terroristisch misdrijf, dan zullen de rechter en de Minister
van Justitie en Veiligheid, respectievelijk de Gouverneurs, moeten beoordelen of het
misdrijf valt binnen de uitzondering van artikel 3, eerste lid, onder a, tweede gedachtestreepje,
van het verdrag. Daarbij mag van alle genoemde autoriteiten worden verwacht dat zij
beoordelen of het feit dat aan het uitleveringsverzoek ten grondslag ligt valt binnen
reikwijdte van een van de hierboven genoemde verdragen. Op grond van artikel 6, derde
lid, onder c en d, van het verdrag moet de verzoekende partij over het feit en de
strafbepaling de nodige informatie leveren. Op grond van artikel 7 van het verdrag
kan aan de verzoekende partij nadere informatie worden verzocht, bijvoorbeeld indien
de bepaling van nationaal recht die de strafbaarstelling bevat vragen oproept in verhouding
tot een van de genoemde verdragen. Kunnen die vragen niet naar bevrediging worden
beantwoord, dan kan de uitlevering worden geweigerd, indien het inroepen van de uitzondering
niet kan worden gerechtvaardigd en er overigens aanleiding is aan te nemen dat sprake
is van een politiek delict. De andere aspecten die in het genoemde rapport van het
CAT worden genoemd kunnen aanleiding zijn de uitlevering te weigeren op de gronden
genoemd in artikel 3, eerste lid, onder e (discriminatoire vervolging) of g (soevereiniteit,
veiligheid en openbare orde waaronder tevens de constitutionele orde van het Koninkrijk
valt, met inbegrip van de mensenrechtelijk aspecten daarvan), van het verdrag.

De leden van de SGP-fractie wijzen nogmaals op de regels voor de dubbele strafbaarheid
en de minimum strafmaat. Naar de leden van de SGP-fractie in dat kader stellen is
het in de Verenigde Arabische Emiraten niet toegestaan te demonstreren voor meer democratie.
Zij vragen tegen deze achtergrond wat dit concreet betekent voor Nederlanders die
demonstreren in de Verenigde Arabische Emiraten voor meer politieke vrijheid of de
vrijheid voor het uitoefenen van het Christelijk geloof. Zij vragen hoe de regering
Nederlanders in de Verenigde Arabische Emiraten te hulp schiet indien zij vastzitten
nu er naar hun inzicht geen uitlevering mogelijk is voor dergelijke feiten.

Het is mij niet bekend of het in de Verenigde Arabische Emiraten verboden is te demonstreren,
ongeacht om welke reden iemand dat zou willen. Mocht dat inderdaad strafbaar zijn,
dan zou het feit – zoals de leden van de SGP-fractie dat blijkbaar voor zich zien
– gepleegd worden op het grondgebied en daarmee binnen de rechtsmacht van de Verenigde
Arabische Emiraten. Bevindt de vermoedelijke overtreder van het verbod zich in de
rechtsmacht van de Verenigde Arabische Emiraten, bijvoorbeeld omdat de betrokkene
zich op het grondgebied van die staat bevindt, dan is uitlevering niet aan orde. Bevindt
de betrokkene zich nadat het feit is begaan in de rechtsmacht van het Koninkrijk dan
zou om uitlevering kunnen worden verzocht, maar zou de uitlevering moeten afstuiten
op het vereiste van dubbele strafbaarheid of het politieke karakter van het delict.
Verder is het Koninkrijk altijd bereid tot het bieden van consulaire bijstand aan
Nederlanders die zich in het buitenland in detentie bevinden, ongeacht om welke reden.
Dat geldt ook voor Nederlanders die zich in de Verenigde Arabische Emiraten in detentie
bevinden.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yesilgöz-Zegerius