Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport (herdruk)

Nr. 4HERDRUK1 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 29 juni 2022 en het nader rapport d.d. 6 september 2022, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 26 april 2022, nr. 2022000696,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 29 juni 2022, nr. W04.22.0067/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 26 april 2022, no. 2022000969, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Huisvestingswet 2014 inzake de evaluatie van de herziene Huisvestingswet 2014,
met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt de Huisvestingswet 2014 (hierna: Huisvestingswet) tewijzigen
naar aanleiding van de evaluatie van de wet. Het wetsvoorstel maakt het voor gemeenten
mogelijk om in het kader van woonruimteverdeling het voorrangspercentage op basis
van lokale (gemeentelijke) binding hoger te stellen en om voorrang te geven aan bepaalde
beroepsgroepen. Ook wordt voorgesteld om de mogelijkheid om regels inzake woonruimteverdeling
te stellen uit te breiden naar sociale koopwoningen. Daarnaast regelt het voorstel
dat woonruimtevoorraadbeheer mogelijk wordt op grond van leefbaarheidsoverwegingen.
Tot slot worden aan gemeenten nadere eisen gesteld voor het toepassen van een huisvestingsverordening
met betrekking tot de onderbouwing van schaarste aan woonruimte en de afstemming met
provincies.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in het licht van de huidige overspannen
woningmarkt begrip voor de behoefte aan meer mogelijkheden voor gemeenten om sterker
te sturen op woonruimteverdeling en woonruimtevoorraadbeheer. Wel maakt zij enkele
opmerkingen over de probleemanalyse die ten grondslag ligt aan dit wetsvoorstel. Ook
vraagt zij om een nadere motivering van de aanpassing van de voorrangsregels, mede
gelet op de vrijheid van verplaatsing en vestiging. De Afdeling plaatst daarnaast
enkele opmerkingen over de mogelijkheid tot beperking van het eigendomsrecht bij sociale
koopwoningen en de beoogde werking en effecten van deze maatregel.

In het licht hiervan acht de Afdeling aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting
wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel beoogt de Huisvestingswet te wijzigen ter verbetering van de werking,
uitvoerbaarheid en toekomstbestendigheid van die wet. Aanleiding hiervoor is een evaluatie
van de Huisvestingswet2 en signalen uit de (uitvoerings)praktijk.

In de evaluatie worden drie aanbevelingen gedaan:

1. Vanwege de wenselijkheid van een goede afstemming tussen het lokale huisvestingsbeleid
en de regionale woningbouwprogrammering wordt aanbevolen om de betrokkenheid van provincies
bij de huisvestingsverordeningen van gemeenten te vergroten.

2. In het licht van de doelstelling van de Huisvestingwet om de vrijheid van vestiging,
zoals vastgelegd in internationale verdragen, te beschermen wordt aanbevolen om te
heroverwegen in hoeverre de huidige wettelijke mogelijkheden om woningzoekenden met
lokale of regionale binding voorrang te geven bij deze doelstelling passen, mede gezien
de toename van het gebruik van deze mogelijkheden door gemeenten en de kritiek hierop
van woningcorporaties en provincies.

3. Gezien de behoefte van gemeenten om regels te stellen aan wijzigingen van de woonruimtevoorraad
op grond van leefbaarheidsoverwegingen, wordt aanbevolen om aan gemeenten meer duidelijkheid
te bieden in welke gevallen dit is toegestaan, met inachtneming van de gevolgen hiervan
voor particuliere eigenaren.3

Uit de evaluatie volgt volgens de regering dat met de wet in het algemeen adequaat
kan worden gestuurd op woonruimteverdeling en woonruimtevoorraadbeheer. Zij acht stelselwijzigingen
daarom niet nodig of wenselijk. Wel zijn er, mede gezien de aanbevelingen, onderdelen
binnen het bestaande stelsel die beter kunnen en aanpassing behoeven.

Het voorstel wijzigt voornamelijk regels die betrekking hebben op woonruimteverdeling,
woonruimtevoorraadbeheer en sturing op het lokale huisvestingsbeleid. De belangrijkste
voorgestelde maatregelen per onderwerp betreffen:

a. Woonruimteverdeling: het voorrangspercentage dat gemeenten mogen gebruiken bij lokale
binding wordt verhoogd en de mogelijkheid wordt gecreëerd tot het geven van voorrang
aan bepaalde beroepsgroepen. Ook wordt het regime van woonruimteverdeling uitgebreid
tot zogenoemde sociale koopwoningen.

b. Woonruimtevoorraadbeheer: het regime van woonruimtevoorraadbeheer kan voortaan ook
van toepassing worden verklaard op basis van leefbaarheidsoverwegingen, zonder dat
sprake is van schaarste.

c. Sturing op lokaal huisvestingsbeleid: gemeenten worden verplicht om bij vaststelling
van een huisvestingsverordening te motiveren welke maatregelen worden genomen tegen
schaarste van woonruimte en de inzet van de gemeente weer te geven op de regionale
woningbouwopgave. Ook dienen gemeenten bij vaststelling of wijziging van een huisvestingsverordening
advies te vragen aan gedeputeerde staten.

Reactie ten aanzien van punt 1 van het advies

Dit onderdeel betreft een feitelijke beschrijving van het wetsvoorstel en vergt geen
reactie.

2. Probleemanalyse en uitgangspunten

Het wetsvoorstel wijzigt de Huisvestingswet. Deze wet streeft ernaar om onevenwichtige
en onrechtvaardige effecten van de schaarste aan goedkope woonruimte te bestrijden.
Het gaat hierbij om een eerlijke verdeling van de schaarse woonruimte, mede gelet
op het recht op huisvesting.4 Omwille van dat oogmerk bevat de Huisvestingswet regels die afwijking mogelijk maken
van het centrale uitgangspunt voor woonruimteverdeling in Nederland: de vrijheid van
vestiging.5 De wet ziet daarbij in het bijzonder op bescherming van kwetsbare groepen op de
woningmarkt.6 De Huisvestingswet is daarnaast ook van belang voor verhuurders (waaronder woningcorporaties),
provincies en gemeenten. Zo worden aan gemeenten bevoegdheden toegekend voor woningtoewijzing
en zijn de woonruimteverdelingsregels van belang voor woningcorporaties bij de huisvesting
van hun doelgroep. Een wijziging van deze wet is daarom relevant voor de verhouding
tussen de verschillende uitgangspunten en daarbij betrokken partijen. Daarbij geldt
dat deze uitgangspunten en de daarmee verbonden rechten en belangen op gespannen voet
met elkaar staan. Dit is van belang bij het lastige vraagstuk van verdeling van schaarse
woonruimte, waar het wetsvoorstel enkele keuzes in maakt.

Zoals de Afdeling in eerdere adviezen heeft aangegeven,7 zijn de problemen op de Nederlandse woningmarkt (huur en koop) zeer complex, onderling
verweven en regionaal verschillend. Om een interventie zinvol te laten zijn, is derhalve
een analyse van deze problemen nodig. Hierbij moet worden bezien wat de aard is van
het probleem dat moet worden aangepakt, welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen
en welke (neven)effecten van de voorgenomen wijzigingen wetgeving en beleid te verwachten
zijn voor de verschillende belanghebbenden, op korte en lange termijn.

Een dergelijke analyse ontbreekt in de toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel.
Voor de motivering van de voorgestelde maatregelen verwijst dit wetsvoorstel grotendeels
naar de evaluatie uit mei 2020 en signalen uit de praktijk.8 Dit onderwerp vraagt een dergelijke bredere analyse, waarin het wetsvoorstel wordt
geduid tegen de achtergrond van de daarbij betrokken uitgangspunten en belangen en
wordt bezien in het licht van de huidige wooncrisis. Daarmee kunnen de verwachtingen
van het wetsvoorstel van een reële context worden voorzien. Daarbij zou waar mogelijk
een cijfermatige motivering of het gebruik van illustratieve voorbeelden helpen om
de positieve en negatieve gevolgen van onder meer de wijzigingen in voorrangsregels
en de uitbreiding van het regime van woonruimteverdeling tot sociale koopwoningen
inzichtelijk te maken. Ook is wenselijk dat het wetsvoorstel wordt geplaatst tegen
de achtergrond van het bredere regeringsbeleid ten aanzien van de woningmarkt en de
relevante aankomende regelgeving, zoals het wetsvoorstel goed verhuurderschap.9

De Afdeling adviseert in de toelichting aan de hand van een probleemanalyse nader
in te gaan op de relevante rechten, belangen en achterliggende uitgangspunten, alsmede
op de bijdrage die het wetsvoorstel kan leveren aan de aanpak van de wooncrisis. Zij
adviseert daarbij ook in te gaan op relevant regeringsbeleid ten aanzien van de woningmarkt
en daarbij behorende (voorgenomen) regelgeving.

Reactie ten aanzien van punt 2 van het advies

Dit advies is overgenomen, door in de aanleiding van de toelichting de problemen rondom
de volkshuisvesting zoals ook weergegeven in de verschillende programma’s van de Minister
voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening te schetsen. Tevens zijn verschillende
genomen en voorgenomen maatregelen geschetst en is een verband gelegd met de in het
wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen.

3. Voorrang bij lokale binding en voor bepaalde beroepsgroepen

a. Verhoging voorrangspercentage bij lokale binding

Gemeenten kunnen op dit moment in een huisvestingsverordening bepalen dat bij de verlening
van huisvestingsvergunningen voor maximaal 50% van het totaal voorrang wordt verleend
aan woningzoekenden die economisch of maatschappelijk gebonden zijn aan de woningmarktregio
(regionale binding). Voor de helft van deze 50% (25% van het totaal) kan voorrang
worden gegeven aan woningzoekenden die economisch of maatschappelijk gebonden zijn
aan een tot de gemeente behorende kern10 (lokale binding).

Met het wetsvoorstel vervalt de maximering van het voorrangspercentage van lokale
binding van 25%, waardoor gemeenten vrij zijn om naar eigen inzicht het gehandhaafde
voorrangspercentage van 50% bij de verlening van huisvestingsvergunningen te verdelen
tussen groepen die aan de woningmarktregio of aan (een deel van) de gemeente zijn
verbonden. Als reden voor deze wijziging wordt aangegeven dat uit onderzoek blijkt
dat woningzoekenden het liefst binnen de eigen gemeente verhuizen en veel gemeenten
graag een hoger percentage dan 25% wensen toe te wijzen aan woningzoekenden met lokale
binding.

Reactie ten aanzien van punt 3a van het advies

Dit onderdeel betreft een feitelijke beschrijving van het wetsvoorstel en vergt geen
reactie.

b. Voorrang voor bepaalde beroepsgroepen

Het wetsvoorstel regelt daarnaast dat gemeenteraden de ruimte krijgen om voorrang
te geven aan bepaalde beroepsgroepen binnen de groep van woningzoekenden die economisch
of maatschappelijk gebonden zijn aan de gemeente. Dit komt neer op voorrang binnen
de voorrangsgroep. Volgens de toelichting kunnen hiermee beroepsgroepen met een vitaal
belang voor de regionale en lokale samenleving (zoals personeel bij hulpdiensten of
mensen werkzaam in de zorg of het onderwijs) aan betaalbare woonruimte worden geholpen.11

Reactie ten aanzien van punt 3b van het advies

Dit onderdeel betreft een feitelijke beschrijving van het wetsvoorstel en vergt geen
reactie.

c. Motivering wenselijkheid

Directe aanleiding van dit wetsvoorstel is de evaluatie van de Huisvestingswet. Eén
van de aanbevelingen van de evaluatie ziet op het heroverwegen van de mogelijkheid
tot voorrang bij binding. Bovengenoemde wijzigingen gaan hier evenwel juist tegenin,
door de mogelijkheden van gemeenten op dit punt te verruimen. Daarnaast gaat de toelichting
niet in op de kritische houding van provincies en veel woningcorporaties op dit punt,
zoals blijkt uit de evaluatie.12 Hierdoor blijft onduidelijk waarom de regering de voorgestelde maatregelen, in weerwil
van deze signalen, wenselijk acht.

Reactie ten aanzien van punt 3c van het advies

Dit advies is overgenomen, door paragraaf 3.1 van de toelichting waarin deze wijziging
uiteengezet wordt aan te vullen op de door de Afdeling genoemde punten.

d. Vrijheid van verplaatsing en vestiging en het gelijkheidsbeginsel

i. Relevant kader

De wijzigingen in de voorrangsregels raken aan de vrijheid van verplaatsing en vestiging.13 Deze vrijheid is vastgelegd in artikel 2 van het Vierde Protocol van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 12 van het Internationaal Verdrag
inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).14 Daarnaast is het gelijkheidsbeginsel relevant wanneer voorrang gegeven wordt aan
bepaalde groepen ten nadele van andere groepen.15 Dit kan mogelijk leiden tot onderscheid als bedoeld in onder meer artikel 14 EVRM16 en artikel 26 IVBPR.

De vrijheid van verplaatsing en vestiging mag in bepaalde omschreven gebieden worden
onderworpen aan beperkingen die bij de wet zijn voorzien en gerechtvaardigd worden
door het algemeen belang in een democratische samenleving.17 Aangenomen mag worden dat wanneer een beperking aan deze maatstaf voldoet, daarmee
tevens voldoende grond is om gerechtvaardigd te zijn in het licht van bovengenoemde
internationale gelijkheidsnormen.

ii. Verantwoording in toelichting

In paragraaf 4 van de toelichting wordt onderkend dat de verhoging van het voorrangspercentage
bij lokale binding een inperking van de vrijheid van vestiging vormt. Vervolgens wordt
gesteld dat «het algemeen belang dat deze wijziging rechtvaardigt het tegengaan van
de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte [is].»18 Ook wordt vermeld dat het recht op vrijheid van vestiging op stelselniveau vrijwel
onaangetast is, omdat het maximale percentage voor binding op 50% blijft.19

iii. Beschouwing Afdeling

De Afdeling merkt op dat de toelaatbaarheid van de beperking van de vrijheid van vestiging
hiermee nog niet voldoende is gemotiveerd. Daarvoor zijn de volgende aspecten van
belang.

In de eerste plaats wordt de beoogde wijziging die voorziet in de mogelijkheid van
verlening van voorrang aan bepaalde beroepsgroepen buiten beschouwing gelaten. Daardoor
wordt geen acht geslagen op de relevantie van deze wijziging voor de vrijheid van
vestiging en in hoeverre de daarmee gepaard gaande beperking op dit recht gerechtvaardigd
is.

In de tweede plaats ontbreekt de motivering waarom de wijzigingen in het licht van
de vrijheid van vestiging gerechtvaardigd zijn. In de toelichting wordt enkel het
beoogde legitieme doel vermeld – het tegengaan van onevenwichtige en onrechtvaardige
effecten van schaarste – zonder dat wordt ingegaan op de noodzaak, geschiktheid en
proportionaliteit van de gekozen maatregel, mede in het licht van eventuele alternatieven.

In het kader van de vereiste proportionaliteit is van belang dat het (beoogde) effect
van de wijzigingen is dat personen die gebonden zijn aan een gemeente en bepaalde
beroepsgroepen meer kans maken op woonruimte via woningtoewijzing. De wijzigingen
kunnen hiermee voorzien in de bescherming van de vrije vestiging van deze groepen.
Zonder deze maatregelen zouden zij wellicht effectief geen of weinig kans maken op
vestiging binnen hun woonplaats naar keuze.

De toelichting gaat echter niet in op de belangen van de groepen die met deze wijzigingen
nadelig worden geraakt: woningzoekenden met binding aan de woningmarktregio buiten
de desbetreffende gemeente respectievelijk personen die niet behoren tot de aangewezen
beroepsgroepen. Dit kunnen personen met lage of middeninkomens betreffen die onevenwichtige
en onrechtvaardige gevolgen ondervinden van schaarste op de woningmarkt. Daarbij worden
deze groepen middels de band van de huisvestingsverordeningen getroffen in de meest
overspannen woningmarktregio’s.20 Omdat de toelichting niet ingaat op de positie van de door de voorgestelde wijzigingen
getroffen groepen is onvoldoende duidelijk of een zorgvuldige belangenafweging heeft
plaatsgevonden. Hierdoor kan de proportionaliteit van de wijzigingen niet worden beoordeeld.

Reactie ten aanzien van punt 3d van het advies

Dit advies is overgenomen, door paragraaf 4.2 van de toelichting over de voorgestelde
wijzigingen in het licht van de vrijheid van verplaatsing en vestiging aan te vullen
en uit te breiden op de door de Afdeling genoemde punten.

f. Conclusie

De Afdeling adviseert in de toelichting de noodzaak, geschiktheid en proportionaliteit
van de voorgestelde wijzigingen in het kader van de toelaatbaarheid van de beperking
van de vrijheid van vestiging en de verenigbaarheid met het gelijkheidsbeginsel nader
te motiveren in het licht van een eerlijke verdeling van schaarse woonruimte.

Reactie ten aanzien van punt 3 van het advies

Dit advies is overgenomen, door paragraaf 3.1 aan te vullen met de wenselijkheid van
de maatregel en door de voorgestelde wijzigingen in paragraaf 4.2 van de toelichting
in het licht van de vrijheid van verplaatsing en vestiging aan te vullen en uit te
breiden op de door de Afdeling genoemde punten.

4. Toewijzen van sociale koopwoningen aan doelgroepen

a. Inleiding

Op dit moment is het regime van woonruimteverdeling beperkt tot de huursector. Enige
uitzondering daarop zijn de eilanden Texel, Vlieland, Terschelling, Ameland en Schiermonnikoog,
waar ook koopwoningen onder het regime kunnen vallen als de desbetreffende gemeenten
daartoe besluiten.21 Het wetsvoorstel regelt dat gemeenten voortaan ook «sociale koopwoningen» kunnen
aanwijzen als (huisvestings)vergunningplichtige woonruimte. Het wetsvoorstel maakt
dit mogelijk voor woningen met een koopprijs van ten hoogste de kostengrens, bedoeld
in de Voorwaarden en Normen Nationale Hypotheekgarantie (NHG-grens). Per 1 januari
2022 is deze grens gesteld op € 355.000.22 Op deze wijze kan een koper van een sociale koopwoning wiens inkomen boven het door
de verordening gestelde maximum ligt geen vergunning krijgen om daarin te kunnen wonen,
zodat de woning beschikbaar blijft voor lagere inkomensgroepen.

In de toelichting is uiteengezet dat deze wijziging wordt voorgesteld omdat mensen
met een laag- of middenkomen, zoals starters en eenverdieners in loondienst, behoefte
hebben aan een betaalbare koopwoning. Door het grote woningtekort en de schaarste
aan woningen in den brede hebben deze groepen in de vrije koopwoningmarkt het moeilijk,
omdat op deze markt de biedprocedure met het hoogste bod leidend is.23

Hoewel de Afdeling begrip heeft voor de keuze om gemeenten de mogelijkheid te bieden
voor woonruimteverdeling ten aanzien van sociale koopwoningen, acht zij de rechtvaardiging
van de bijbehorende beperking van het eigendomsrecht nog onvoldoende. Ook leidt de
voorgestelde uitwerking van deze maatregel en de beperkte toelichting daarop tot enkele
neveneffecten en onduidelijkheden. De Afdeling maakt hierover de volgende opmerkingen.

Reactie ten aanzien van punt 4a van het advies

Dit onderdeel betreft een feitelijke beschrijving van het wetsvoorstel en een aankondiging
van de opmerkingen van de Afdeling en vergt daarom geen aparte reactie.

b. Het eigendomsrecht

In de eerste plaats vormt deze maatregel, zoals in de toelichting ook wordt onderkend,
een inmenging in het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol
van het EVRM. De toelichting benoemt de relevante eisen waaraan beperking van dit
recht moet voldoen, maar de toepassing daarvan is onvolledig waardoor de rechtvaardiging
van de inmenging op dit moment onvoldoende is gemotiveerd.24 De Afdeling wijst in dit kader op de volgende twee aspecten.

Allereerst wordt enkel aangegeven dat de wijzigingen in het voorstel «de mogelijkheden
van eigenaren beperken bij het bewonen en eventueel verhuren van hun woning» en vermeld
dat de maatregel bij wet is geregeld ten behoeve van de zekerheid voor «woningzoekenden,
huurders en kopers». Hiermee wordt onvoldoende rekenschap gegeven van de mate waarin
de maatregel beperkend is voor eigenaren van woningen wat betreft hun recht tot vervreemding
van het eigendom.25

In de toelichting wordt daarnaast volstaan met de stelling dat het voor een eigenaar
mogelijk blijft om zijn woning zonder beperkingen aan eenieder te verkopen. Hiermee
wordt nog onvoldoende ingegaan op het vereiste van een «fair balance» tussen het algemeen
belang en het recht op eigendom van die eigenaren. Door de maatregel wordt weliswaar
de verkoop zelf niet aan een vergunningplicht onderworpen, maar het in gebruik geven
van de woning wel.26 Op dat laatste is gewoonlijk de verkoop van een huis gericht. Feitelijk ondervindt
de woningeigenaar/verkoper wel degelijk gevolgen van de maatregel – het voor de koper
geldende vergunningvereiste – bij de verkoop van zijn woning. Daarnaast kan de verkoopprijs
lager uitvallen omdat de groep potentiële kopers kleiner kan worden vanwege de vergunningsplicht.27 Niet iedere geïnteresseerde koper komt immers in aanmerking voor de vergunning.
Dit is ook de bedoeling van de maatregel in het kader van het legitieme doel, maar
de toelichting geeft op dit punt geen rekenschap van – en daardoor rechtvaardiging
voor – het nadelige effect op het eigendomsrecht van woningeigenaren.

Reactie ten aanzien van punt 4b van het advies

Dit advies is overgenomen, door paragraaf 4.1.3 van de toelichting over de fair balance
met betrekking tot sociale koop aan te vullen op de door de Afdeling genoemde punten.

c. Prijsopdrijvend effect

In de tweede plaats rijst de vraag of deze maatregel en in het bijzonder de koppeling
aan de NHG-grens kan leiden tot een prijsopdrijvend effect. In dat geval kunnen potentiële
kopers met een laag of middeninkomen tegenwerking ondervinden van deze maatregel,
die juist voor hen is bedoeld. In de toelichting is vermeld dat de regering niet verwacht
dat deze maatregel tot een aanvullend prijsopdrijvend effect leidt «omdat in de koopmarkt
reeds geldt dat de hoogste bieder doorgaans de meeste kans maakt op het kopen van
een woning.»28

Dat de hoogste bieder de meeste kans maakt op een woning, sluit evenwel niet uit dat
de maatregel leidt tot prijsopdrijving (ook voor de hoogste bieder). Het is niet onaannemelijk
dat in een oververhitte woningmarkt, in gebieden met schaarste, woningen rond de NHG-grens
daar uiteindelijk overheen zullen gaan als gevolg van de koppeling van de maatregel
aan deze grens. Zowel de verkoper als de koper kunnen dan immers de vergunningsplicht
vermijden.29 Hiertoe kan reden bestaan als de koper (evident) niet voldoet aan de voorwaarden
voor vergunningverlening. Reden kan echter ook zijn om voor beide partijen (tijdelijke)
onzekerheid te voorkomen; het risico is immers dat de vergunning bijvoorbeeld vanwege
een salarisstijging uiteindelijk niet wordt verleend. Daarbij is relevant dat de vergunningen
op grond van huisvestingsverordeningen worden verstrekt, waarvan de specifieke voorschriften
per gemeente kunnen verschillen.

De toelichting besteedt geen aandacht aan deze relevante aspecten voor de afweging
of de maatregel mogelijk prijsopdrijvende effecten kan hebben.

Reactie ten aanzien van punt 4c van het advies

Dit advies is overgenomen, door paragraaf 3.1.3 van de toelichting over de voorgestelde
wijziging sociale koop aan te vullen en uit te breiden op de door de Afdeling genoemde
punten.

d. Privaatrechtelijke gevolgen

In de derde plaats is onduidelijk wat de privaatrechtelijke gevolgen zijn van de koppeling
van de huisvestingsvergunning aan de verkoop van bepaalde koopwoningen. Wat gebeurt
er indien een koper een woning aankoopt en deze de woning niet mag bewonen vanwege
de vergunningsplicht?

De toelichting geeft niet aan of het ontbreken van een verplichte huisvestingsvergunning
gevolgen heeft voor de geldigheid van de overeenkomst30 en zo ja, welke gevolgen dit zouden zijn.31 Ook gaat de toelichting niet in op de verhouding tot andere mogelijk relevante privaatrechtelijke
leerstukken, zoals de onderzoeksplicht van de koper of de meldingsplicht van de verkoper,32 de mogelijkheid van dwaling33 en de werking van de vergunning als opschortende of ontbindende voorwaarde inclusief
mogelijke goederenrechtelijke gevolgen.34 Duidelijkheid over de privaatrechtelijke implicaties is van belang, vanwege de potentieel
ingrijpende gevolgen.

Reactie ten aanzien van punt 4d van het advies

Dit advies is overgenomen, door paragraaf 3.1.3 van de toelichting over de voorgestelde
wijziging sociale koop aan te vullen en uit te breiden op de door de Afdeling genoemde
punten.

e. Toezicht

In de vierde plaats is onduidelijk welke partij toezicht houdt op de naleving van
deze maatregel. Adequaat toezicht is in het bijzonder van belang omdat de maatregel
gekoppeld is aan een tussen koper en verkoper onderling afgesproken koopprijs, met
prikkels voor zowel koper als verkoper om de maatregel te vermijden (zie punt 4c).

De toelichting laat in het midden of de maatregel valt onder de huidige toezichtstaak
van het college van burgemeester en wethouders,35 waarbij gedeputeerde staten van de provincies toezicht houden op de wijze waarop
gemeenten van de bijbehorende bevoegdheden gebruik maken.36 Ook is onduidelijk welke (informatie)rol wordt gegeven aan andere betrokkenen bij
het verkoopproces voor de naleving van de maatregel, waaronder makelaars, hypotheekverstrekkers
en notarissen.

Reactie ten aanzien van punt 4e van het advies

Dit advies is overgenomen, door paragraaf 3.1.3 van de toelichting over de voorgestelde
wijziging sociale koop aan te vullen en uit te breiden op de door de Afdeling genoemde
punten.

f. Conclusie

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de beperking van het eigendomsrecht
van woningeigenaren door de maatregel van een nadere rechtvaardiging te voorzien.
Daarnaast adviseert de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op de voorziene
uitwerking van deze maatregel en daarbij aandacht te besteden aan het mogelijk prijsopdrijvend
effect, de privaatrechtelijke gevolgen en het beoogde toezicht.

Reactie ten aanzien van punt 4 van het advies

Dit advies is overgenomen, door verschillende onderdelen van de toelichting over de
voorgestelde wijziging sociale koop aan te vullen en uit te breiden op de door de
Afdeling genoemde punten.

5. Unierecht

Het voorstel bevat verscheidene bepalingen die raken aan door het Unierecht toegekende
rechten en vrijheden. De Afdeling wijst erop dat de toelichting niet volledig is wat
betreft de bepalingen waaraan wordt getoetst voor de motivering van de verenigbaarheid
met Unierecht. Zo is ten aanzien van het toewijzen van sociale koopwoningen niet alleen
het vrij verkeer van diensten,37 maar ook het vrij verkeer van kapitaal van belang.38 Hetzelfde geldt voor de regels over woonruimtevoorraadbeheer, die gevolgen kunnen
hebben voor het vrij verkeer van diensten.39 De lokale bindingseisen en de voorrang voor bepaalde beroepsgroepen raken daarnaast
het Unierechtelijke vrij verkeer van werknemers en het recht van vestiging,40 alsmede de in EU-wetgeving voorgeschreven gelijke behandeling inzake huisvesting.41

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met inachtneming van het voorgaande.

Reactie ten aanzien van punt 5 van het advies

Dit advies is overgenomen, door hoofdstuk 4 van de toelichting over de verhouding
tot het hoger recht aan te vullen en uit te breiden op de door de Afdeling genoemde
punten.

6. Uitvoeringslasten en administratieve lasten

De uitvoeringsparagraaf gaat ervan uit dat dit wetsvoorstel voor wat betreft de uitvoering,
het toezicht en de handhaving geen grote impact zal hebben.42 Dit lijkt juist ten aanzien van de systematiek van de Huisvestingswet en de rolverdeling
daarbinnen. De omvang van de uitvoerings- en toezichtstaak kan evenwel toenemen vanwege
de uitbreiding van het regime van woonruimteverdeling naar (sociale) koopwoningen
en de uitbreiding van woonruimtevoorraadbeheer naar het leefbaarheidsdomein. Ook is
aannemelijk dat de aanpassing van de voorrangsregels voor woonruimteverdeling tot
meer uitvoeringslasten kan leiden. Hoewel het uiteindelijk aan gemeenten is om van
deze verruimde mogelijkheden gebruik te maken, wordt de daarmee gepaard gaande stijging
in uitvoeringslasten onvoldoende onderkend in de toelichting.

De paragraaf over de administratieve lasten voor burgers en bedrijven begint met de
constatering dat er met dit wetsvoorstel geen wijziging komt in de administratieve
lasten voor burgers of bedrijven.43 Daarbij wordt er geen acht op geslagen dat de uitbreiding van het regime van woonruimteverdeling
naar sociale koop zorgt voor nieuwe lasten. Dit geldt voor kopers en verkopers, omdat
zowel het in gebruik nemen als het in gebruik geven van woonruimte zonder huisvestingsvergunning
verboden is. 44

Ook is zonder nadere toelichting niet duidelijk waarom de mogelijkheid van het voorrang
geven aan bepaalde beroepsgroepen niet leidt tot een verhoging van de administratieve
lasten. Betrokkenen zullen immers moeten aantonen tot een bepaalde beroepsgroep te
behoren en daarvoor de benodigde documentatie – eventueel met tussenkomst van de werkgever
– dienen aan te leveren. Daarnaast zal de uitbreiding van woonruimtevoorraadbeheer
naar het leefbaarheidsdomein ertoe leiden dat vaker een huisvestingsvergunning moet
worden aangevraagd voor het aanpassen van woningen (zoals splitsen, samenvoegen of
verkamering).

De Afdeling adviseert om de paragrafen over de uitvoeringslasten en de administratieve
lasten aan te vullen met inachtneming van het voorgaande.

Reactie ten aanzien van punt 6 van het advies

Dit advies is overgenomen, door hoofdstukken 5 en 6 van de toelichting over respectievelijk
uitvoering, toezicht en handhaving en over de gevolgen voor burgers en bedrijven aan
te vullen en uit te breiden op de door de Afdeling genoemde punten.

7. Overige opmerkingen

a. Beoogde reikwijdte voorrang aan beroepsgroepen

De voorgestelde wettekst waarin voorrang aan bepaalde beroepsgroepen geregeld wordt
is enerzijds beperkter en anderzijds ruimer in reikwijdte dan de toelichting suggereert.45 De wettekst is beperkter omdat zij enkel aanknoopt bij de binding met de gemeente
(lokale binding) en geen rekening houdt met regionale binding. De wettekst is ruimer
omdat gemeenten daarin de bevoegdheid krijgen om aan «bepaalde beroepsgroepen» voorrang
te geven. Dit is breder dan de «vitale beroepen» waar de regering volgens de toelichting
aan denkt. Dit maakt het mogelijk voor een gemeente om, als zij bepaalde beroepsgroepen
bijvoorbeeld van belang acht om de lokale economie te stimuleren, hierop kan sturen.
Dit is een wezenlijk ander motief dan de bescherming van kwetsbare groepen tegen onevenwichtige
en onrechtvaardige effecten van schaarste op de woningmarkt, het centrale motief van
de Huisvestingswet.

De Afdeling adviseert de wettekst en toelichting op deze punten met elkaar in overeenstemming
te brengen en de hierbij gemaakte keuzes nader te motiveren.

Reactie ten aanzien van punt 7a van het advies

Aan dit advies is gehoor gegeven door zowel in het wetsvoorstel als in de toelichting
te verduidelijken dat het gaat om het verlenen van voorrang aan vitale beroepsgroepen.
Daarnaast zijn de gemaakte keuzes nader gemotiveerd in paragraaf 3.1.2 van de toelichting.

b. Advies gedeputeerde staten bij huisvestingsverordening

Eén van de aanbevelingen van de evaluatie ziet op het vergroten van de betrokkenheid
van provincies bij de huisvestingsverordeningen van gemeenten. Dit vanwege de wenselijkheid
van een goede afstemming tussen het lokale huisvestingsbeleid en de regionale woningbouwprogrammering.

Het wetsvoorstel regelt dat bij vaststelling of wijziging van een huisvestingsvergunning
burgemeester en wethouders «advies» dienen te vragen aan gedeputeerde staten over
de gevolgen voor de regionale woningmarkt, de woningbouwopgave en de toepassing van
artikel 14 (voorrang bij binding).46 Volgens ditzelfde artikel dienen gedeputeerde staten binnen zes weken hun «zienswijzen»
te versturen. burgemeester en wethouders kunnen vervolgens «gemotiveerd afwijken van
de zienswijzen».

Door de wisselende terminologie is onduidelijk of de inbreng van de provincie moet
worden beschouwd als advies of zienswijze, hetgeen van belang is voor de aard en de
inhoud van die inbreng. Gelet op de bevoegdheid van burgemeester en wethouders tot
afwijking van de inbreng en de toelichting lijkt de regering eerder een advies dan
een zienswijze voor ogen te hebben.47

De Afdeling adviseert de aard van de inbreng van de provincie te verduidelijken en
het voorstel en de toelichting op dit punt in overeenstemming met elkaar te brengen.

Reactie ten aanzien van punt 7b van het advies

Dit advies is verwerkt door zowel in de wet als de toelichting te verduidelijken dat
de aard van de inbreng van de provincie ziet op het geven van een advies (en dus niet
een zienswijze).

c. Onderbouwing schaarste en inzet woningbouwprogrammering in woonvisie

Uit de evaluatie blijkt dat de kwaliteit van de onderbouwing bij gebruik van de Huisvestingswet
door gemeenten wisselend is. Tegelijkertijd krijgen gemeenten met dit wetsvoorstel
meer mogelijkheden voor toepassing van diezelfde wet. Daarom wordt de verplichting
voor gemeenten geïntroduceerd om bij vaststelling van een huisvestingsverordening
in de woonvisie te onderbouwen welke maatregelen worden genomen om schaarste aan woonruimte
tegen te gaan en uiteen te zetten wat de inzet van de gemeente is op het gebied van
de regionale woningbouwopgave.48

Deze bepaling bevat twee onduidelijkheden. In de eerste plaats beperkt het wetsvoorstel
bovenstaande verplichting tot de «vaststelling» van een huisvestingsverordening en
heeft deze geen betrekking op wijzigingen van een dergelijke verordening. Deze lezing
wordt onderbouwd door de formulering van de in hetzelfde artikel geregelde verplichting
tot het inwinnen van advies bij gedeputeerde staten ten aanzien van huisvestingsverordeningen.49 De toelichting verbindt voornoemde verplichting echter aan de vaststelling van een
nieuwe huisvestingsverordening of wijziging van een bestaande verordening.50

In de tweede plaats is onduidelijk of deze verplichting tot onderbouwing van schaarste
in de woonvisie ook dient te gelden indien een huisvestingsverordening wordt vastgesteld
(of gewijzigd) vanwege overwegingen die niet samenhangen met schaarste. Hierbij kan
gewezen worden op de mogelijkheid dat een huisvestingsverordening wordt vastgesteld
om te voorzien in een urgentieregeling51 of – hetgeen met dit wetsvoorstel mogelijk wordt gemaakt – om regels te stellen
over woonruimtevoorraadbeheer op grond van leefbaarheidsoverwegingen. Niet duidelijk
is of het de bedoeling is om de verplichting tot onderbouwing van schaarste en een
uiteenzetting van de inzet in de regionale woningbouwopgave ook voor deze gevallen
te laten gelden en wat dan van gemeenten wordt verwacht om invulling te geven aan
deze verplichting.

De Afdeling adviseert om deze onduidelijkheden over de verplichting tot onderbouwing
van schaarste en inzet in de woonvisie te verhelderen en het voorstel en de toelichting
op dit punt in overeenstemming met elkaar te brengen.

Reactie ten aanzien van punt 7c van het advies

Dit advies is verwerkt door zowel in het wetsvoorstel als de toelichting te verduidelijken
dat ook in het geval van wijziging van de bestaande verordening onderbouwing nodig
is voor de maatregelen die worden genomen om schaarste tegen te gaan. Tevens is toegevoegd
dat bij het instellen van maatregelen die zien op woonruimteverdeling in de woonvisie
moet worden onderbouwd hoe deze maatregelen bijdragen aan het behoud van de leefbaarheid.

d. Samenloop met het omgevingsrecht

Met dit wetsvoorstel is woonruimtevoorraadbeheer voortaan ook mogelijk op grond van
(louter) leefbaarheidsoverwegingen. Daarmee is het dus ook mogelijk om dergelijke
regels te stellen indien bestrijding (van effecten) van schaarste aan woonruimte niet
aan de orde is. Hiermee wordt de overlap met het omgevingsrecht groter. Gelet op de
overlap verwacht de regering op een gegeven moment de regels aangaande woonruimteverdeling
op te nemen in de Omgevingswet.52

Tot die tijd wordt aan gemeenten de keuze gelaten om het voorraadbeheer te regelen
via het omgevingsplan op basis van de Omgevingswet53 of via het woonruimtevoorraadbeheer op basis van de Huisvestingswet. Dit kan zorgen
voor een onnodige doublure. In de toelichting hierover het volgende aangegeven: «Gezien
de overlap tussen beide wetten en om ervoor te zorgen dat er in de praktijk geen dubbele
vergunningen aangevraagd hoeven te worden (voorkomen van onnodige regeldruk), wordt
in de Huisvestingswet een samenloopbepaling opgenomen.»54

In het wetsvoorstel ontbreekt thans de genoemde samenloopbepaling. De Afdeling adviseert
om een voorziening te treffen ter voorkoming van dubbele vergunningen.

Reactie ten aanzien van punt 7d van het advies

De regering kiest ervoor om na inwerkingtreding van de Omgevingswet aan de gemeente
te laten of ze het voorraadbeheer regelt via het omgevingsplan op basis van de Omgevingswet
door het juist toedelen van bestemmingen aan locaties of via de Huisvestingswet 2014.
Doet de gemeente dit op grond van de Huisvestingswet 2014, dan gelden de kaders van
de Huisvestingswet 2014. De reden hiervoor is dat de beoogde datum van inwerkingtreding
van de Omgevingswet 1 januari 2023 is en een samenloopbepaling zou ook een wijziging
van die wet vergen. In het kader van meer regie op de volkshuisvesting en het wetsvoorstel
wat in dat verband is aangekondigd, wordt bezien of Hoofdstuk 4 van de Huisvestingswet
2014 kan worden overgeheveld naar de Omgevingswet. De regering kiest er dan ook voor
om dit in één keer te regelen.

e. Werking verbod voor digitale platforms

Het wetsvoorstel regelt ten behoeve van digitale platforms dat een verbod tot publicatie
van vakantieverhuur zonder registratienummer niet eerder geldt dan zes maanden na
de inwerkingtreding daarvan.55 Dit is een verbod dat gemeenten reeds sinds 1 juli 2021 hebben kunnen invoeren.56

De toelichting gaat niet in op de vraag of gemeenten dit verbod reeds hebben ingevoerd
en daadwerkelijk hebben gehandhaafd en zo ja, in hoeverre deze wijziging voor dergelijke
gevallen gevolgen heeft of enkel ziet op situaties na inwerkingtreding van het onderhavige
wetsvoorstel. Dit kan voor onduidelijkheid zorgen voor betrokken gemeenten en digitale
platforms.

De Afdeling adviseert de toelichting en waar nodig het wetsvoorstel op dit punt aan
te passen.

Reactie ten aanzien van punt 7e van het advies

Aan dit advies is gehoor gegeven door in hoofdstuk 3.4.2 van de toelichting te verduidelijken
dat in de praktijk bij gemeenten die gebruik maken van de Wet toeristische verhuur
is gebleken dat het onduidelijk is of digitale platforms zich ook op een overgangstermijn
kunnen beroepen. Dat behoort volgens de regering wel het geval te zijn. Om deze onduidelijkheden
in de toekomst, zeker in het geval nieuwe gemeenten regels gaan stellen aan de toeristische
verhuur in hun gemeenten, te voorkomen wordt artikel 51 van de Huisvestingswet 2014
op dit punt aangepast en verduidelijkt, zodat direct uit de wet volgt dat ook digitale
platforms een overgangstermijn van zes maanden hebben.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ambtshalve wijzigingen

Tot slot is van de gelegenheid gebruikgemaakt om de volgende wijzigingen door te voeren:

– In de toelichting op het voorstel de reikwijdte van bestaande bouw voor de opkoopbescherming
te verduidelijken (onderdeel R);

– Verschrijving, in artikel 18, tweede lid, 26, tweede lid, en 44, eerste lid, wordt
«Wet integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur» vervangen door «Wet bevordering
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur».

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge