Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 890 Wijziging van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en enkele andere wetten in verband met het doorvoeren van aanbevelingen uit de tweede evaluatie van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en wijziging van de Kaderwet adviescolleges in verband met een verduidelijking inzake archiefbescheiden
Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 15 december 2021
Inhoudsopgave
blz.
I
Algemeen
1
1.
Inleiding
1
2.
Inhoud van het wetsvoorstel
2
2.1
Wijziging van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
2
2.1.1
Modernisering openbaarmaking nevenfuncties
3
2.1.2
Regels omtrent het jaarverslag
4
2.1.3
Doelmatigheidsbeoordeling
5
II
Artikelsgewijs
7
I Algemeen
1. Inleiding
De regering dankt de leden van de verschillende fracties voor hun inbreng voor het
verslag naar aanleiding van het onderhavige wetsvoorstel. De regering heeft met belangstelling
kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de leden van de fracties van VVD, CDA,
SP en SGP over het bovengenoemde wetsvoorstel. Graag gaat zij op de vragen in.
De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze de kritische kanttekeningen van
de Kamer in het schriftelijk overleg over de «Evaluatie kaderwet zelfstandige bestuursorganen
2012–2016» (33 147, nr. 5) zijn betrokken bij de in 2020 gestarte brede evaluatie van de organisatiekaders
voor rijksorganisaties op afstand.
Deze maand heeft u de eindrapportage van de door de leden van de CDA-fractie bedoelde
brede evaluatie ontvangen. Gelet op de aard en opzet van de brede evaluatie zijn niet
alle afzonderlijke vragen die in het schriftelijk overleg aan de orde zijn gesteld,
specifiek aan bod gekomen binnen die brede evaluatie. In de brede evaluatie is gekeken
naar vormgeving, toepassing en praktijkwerking van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
(hierna: Kaderwet zbo’s) binnen het bredere verband van de andere organisatiekaders
voor rijksorganisaties op afstand. Met daarbij de aantekening dat ook de brede evaluatie
een evaluatie van de kaders betreft en niet van de afzonderlijke organisaties die
onder die kaders vallen. Door bovenstaande opzet is de brede evaluatie diepgaander
dan de voorgaande evaluatie van de Kaderwet zbo’s over de periode 2012–2016. Bovendien
bevat de brede evaluatie een vooruitblik in die zin dat (de werking van) de kaders
niet alleen is bekeken door de bril van de oorspronkelijke doelstellingen, maar ook
door de bril van wat nu gewenst is voor de toekomst.
De leden van de SP-fractie vragen naar de redenen waarom het na de aangekondigde wetswijziging
drie jaar heeft geduurd om tot het voorliggende voorstel te komen. Daarbij hebben
zij ook de kritiek van de Raad van State gelezen over de beperkte reikwijdte van de
evaluatie die destijds is gedaan, zeker in het licht van de aankomende bredere evaluatie
die eind 2021 wordt verwacht. Waarom is er niet gewacht met het indienen van dit voorstel
tot de afronding van de brede evaluatie?
Naar aanleiding van de evaluatie van de Kaderwet in 2018 zijn enige maatregelen die
een wetswijziging vergden aangekondigd.1 Het oorspronkelijke voornemen was deze wijzigingen in één wetsvoorstel te verwerken
samen met de eveneens aangekondigde wetswijziging inzake de rechtspositie van leden
van de publiekrechtelijke zbo’s en adviescolleges naar aanleiding de invoering van
de Ambtenarenwet 2017.2 De ambtelijke voorbereiding van de benodigde wijzigingen inzake de rechtspositie
bleek echter meer voorbereidingstijd te vergen. Daarom is in september 2020 besloten
tot de voorbereiding van twee aparte wetsvoorstellen.
De regering heeft als insteek bij het onderhavige wetsvoorstel gekozen voor een beleidsarme
wijziging. Dat wil zeggen dat het wetsvoorstel zich beperkt tot wat naar aanleiding
van de vorige evaluatie van de Kaderwet zbo’s in 2018 is aangekondigd. Het betreffen
onomstreden verbeteringen binnen het raamwerk van het huidige verzelfstandigingsbeleid
die in elk geval gewenst zijn en niet nog vele jaren dienen te worden uitgesteld tot
de waarschijnlijk meer ingrijpende en meer omvattende wetgeving die mogelijk zal worden
voorbereid na en op basis van de kabinetsreactie op de brede evaluatie.
2. Inhoud van het wetsvoorstel
2.1. Wijziging van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
De leden van de VVD-fractie vragen zich af waarom het bij de internetconsultatie ingebrachte
punt over nevenfuncties niet bij het onderhavige wetsvoorstel meegenomen zou kunnen
worden. De regering stelt immers in haar reactie dat zij de oproep om meer aandacht
te geven aan de openbaarmaking van andere functies van leden van zbo’s en adviescolleges
ter harte neemt en hier in de contacten met deze organisaties aandacht voor zal vragen.
Waarom is dan nu niet de openbaarmaking van nevenfuncties in het onderhavige wetsvoorstel
meegenomen? Hoe zou die openbaarmaking van nevenfuncties beter dan thans het geval
is vorm gegeven kunnen worden?
Op dit moment wordt zoals hiervoor is opgemerkt een wetsvoorstel voorbereid naar aanleiding
van de invoering van de Ambtenarenwet 2017. Beoogd is hierin de rechtspositie van
leden van publiekrechtelijke zbo’s en adviescolleges te regelen. Onderdeel daarvan
vormt een bepaling ten aanzien van (neven)functies die zal gelden voor leden van zowel
adviescolleges en commissies als publiekrechtelijke zbo’s en die (voor wat betreft
de publiekrechtelijke zbo’s) het huidige artikel 13 van de Kaderwet zbo’s zal vervangen.
Daarom kiest de regering ervoor om in dit wetsvoorstel geen wijzigingen door te voeren op dit punt.
2.1.1 Modernisering openbaarmaking nevenfuncties
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader in te gaan op de verplichting
tot openbaarmaking van nevenfuncties van (bestuurs)leden van publiekrechtelijk vormgegeven
zbo’s, zoals vastgelegd in van artikel 13, derde lid, van de Kaderwet zbo’s. Deze
leden vragen op hoeveel zbo’s deze verplichting van toepassing is.
Deze verplichting uit artikel 13, derde lid, van de Kaderwet zbo’s rust op alle (55)
publiekrechtelijke zbo’s die vallen onder de werking van de Kaderwet zbo’s.3
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie hoeveel van de desbetreffende zbo’s de nevenfuncties
van (bestuurs)leden nu openbaar maken op de openbaar toegankelijke website.
Hoewel het op dit moment niet generiek wettelijk is voorgeschreven, vermelden op dit
moment 34 van de 55 zbo’s iets over nevenfuncties op hun website. Vaak een volledig
overzicht, soms ook een verwijzing naar een socialemediaprofiel of een vermelding
van de belangrijkste nevenfuncties.4
Ook vragen de leden van de CDA-fractie of de verplichting voldoende scherp geformuleerd
is. In dit verband vragen zij de regering in te gaan op de suggestie om te spreken
van een «volledige en actuele opgave».
De regering is van mening dat daar waar er een wettelijke verplichting is om opgave
te doen dit altijd impliceert dat het gaat om een volledige en actuele opgave. Als
dat niet zo zou zijn, zou de verplichting opgave te doen immers een loze letter zijn.
Dit nader expliciteren leidt juist tot verwarring, want dan zou a contrario geredeneerd
kunnen worden dat daar waar in regelgeving «volledig en actueel» niet is toegevoegd
aan de verplichting ergens opgave van te doen, deze opgave niet volledig en actueel
hoeft te zijn.
De leden van de SP-fractie vragen of het klopt dat van slechts 62 van de 324 leden
alle maatschappelijk relevante functies online te vinden waren in 2020. Wat is daarvan
volgens de regering de oorzaak? Is de regering het met deze leden eens dat het wenselijk
is dat van alle 324 leden alle relevante functies openbaar worden en dat deze makkelijk
(online) te vinden zouden moeten zijn? Zo nee, waarom niet? Zo ja, vindt de regering
dat dit voldoende wordt afgedwongen in het voorliggende voorstel? Wordt er volgens
de regering voldoende toezicht gehouden door de ministers zoals neergelegd in artikel
13? In hoeveel gevallen is er in 2020 bijvoorbeeld gecontroleerd of leden nevenfuncties
hadden die niet zijn gemeld?
In de internetconsultatie is door een particulier naar voren gebracht dat bij adviescolleges
vallend onder de Kaderwet adviescolleges slechts bij 62 van de in totaal 324 leden
alle maatschappelijke relevante functies online te vinden waren in 2020. De leden
van de SP-fractie vragen of deze constatering juist is. Wat er op enig moment in 2020
op de verschillende websites van adviescolleges wel of niet gepubliceerd stond, valt
niet eenvoudig te achterhalen. De regering wijst er in dit verband op dat er op dit
moment geen algemene wettelijke verplichting voor adviescolleges is om de nevenfuncties
te registeren en deze gegevens op hun website te vermelden. Noch houdt het ministerie
hier een registratie van bij. Daardoor is het niet mogelijk om aan te geven of de
opgegeven cijfers juist zijn. Het door de leden van de SP-fractie in dit verband aangehaalde
artikel 13 betreft artikel 13 van de Kaderwet zbo’s en heeft geen betrekking op de
leden van adviescolleges maar op leden van publiekrechtelijke zbo’s.
De vervolgvragen van de leden van de SP-fractie zijn gericht op een waardering van
de regering van de beleidsmatige keuze uit het verleden om in de Kaderwet adviescolleges
geen bepaling op te nemen over nevenfuncties. Zoals ook in de memorie van toelichting
aangegeven is het onderhavige wetsvoorstel beleidsarm. De door de particulier gedane
voorstellen zullen wel worden meegewogen in een volgende – meer beleidsrijke – wetswijziging.
Zoals in paragraaf 2.1 gemeld in antwoord op een andere vraag van de SP-fractie heeft
de regering hiervoor op dit moment de wetswijziging inzake de rechtspositie van leden
van publiekrechtelijke zbo’s en adviescolleges naar aanleiding van de invoering van
de Ambtenarenwet 2017 op het oog.
2.1.2 Regels omtrent het jaarverslag
De leden van de CDA-fractie vragen welke zbo’s het jaarverslag niet publiceren op
internet.
De regering stelt voorop dat de Kaderwet zbo’s op dit moment niet voorschrijft dat
zbo’s hun jaarverslagen op hun website publiceren. Het noemen van individuele zbo’s
is daarmee wat de regering betreft niet aan de orde. Van de 84 zbo’s op wie nu de
verplichting rust het jaarverslag aan de Staten-Generaal te zenden zijn er 71 die
het jaarverslag over 2020 hebben gepubliceerd. Bij vier andere zbo’s staan wel de
jaarverslagen over 2019 op de website.5
Overigens zijn deze leden van mening dat publicatie op internet niet gelijkgesteld
kan worden met toezending aan de Kamer. Deelt de regering de mening dat een algemene
verwijzing naar een website niet volstaat als toezending en dat de Kamer zelf de betreffende
jaarverslagen moet kunnen archiveren?
De regering deelt de mening van deze leden dat een verwijzing naar een website niet
gelijkgesteld kan worden met toezending aan de Kamer. Dat is nu precies het punt dat
de regering wilde maken: in de huidige constitutionele verhoudingen is er geen rechtstreekse
verantwoordingslijn tussen zbo en parlement en ligt toezending van het jaarverslag
aan de Kamer niet voor de hand.
Het onderhavige wetsvoorstel is beleidsarm ingestoken en laat de toezendverplichting
in stand. Met de bewuste passage in de memorie van toelichting heeft de regering willen
aangeven dat afspraken uit het verleden met de voortschrijdende technologische ontwikkeling
in de toekomst ook anders ingevuld kunnen worden.
De leden van de SP-fractie merken op dat de regering voorstelt dat zbo’s zelf verantwoordelijk
zijn voor het verzenden van hun jaarverslagen aan het parlement. Wat als zbo’s dit
verzaken? In welke verhouding valt dit dan? Kunnen parlementsleden hier de regering
op aanspreken? Of moeten zij dan rechtstreeks naar het zbo?
Dat zbo’s zelf verantwoordelijk zijn voor het verzenden van hun jaarverslagen is altijd
het uitgangspunt van de Kaderwet zbo’s geweest.6 Dit blijkt onder meer uit de memorie van toelichting bij het artikel over het jaarverslag.
Ook de Afdeling Advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) merkt in haar
advies over de instellingswet Autoriteit Consument en Markt op dat bij de invoering
van artikel 18 van de Kaderwet zbo’s openbaarmaking van het jaarverslag uitdrukkelijk
als een eigen verantwoordelijkheid van het zbo werd beschouwd en niet als die van
de betreffende Minister.7 In de huidige staatsrechtelijke verhoudingen brengt zelfstandigheid met zich mee
dat bepaalde zaken niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. In voorkomende
gevallen kan het parlement het zbo zelf aanspreken op het niet-ontvangen van het jaarverslag
of eventueel de Minister vragen dat namens het parlement te doen. Ook in dit verband
geldt dat het onderhavige wetsvoorstel moet worden gezien als verbeteringen binnen
het raamwerk van de huidige staatsrechtelijke verhoudingen en het vigerend verzelfstandigingsbeleid.
In de eerdergenoemde brede evaluatie is diepgaander gekeken naar de onderlinge verhoudingen
tussen Minister, parlement en verzelfstandigde organisatie. Nieuwe beleidsmatige keuzes
over die verhoudingen moeten worden genomen in het licht van die bevindingen.
2.1.3 Doelmatigheidsbeoordeling
Graag krijgen de leden van de VVD-fractie een nadere verduidelijking van de andere
instrumenten waarop zal worden ingezet. Wat wordt nu precies voorgesteld ter vervanging
van het verplichte doelmatigheidsverslag? Hoe wordt nu toegezien op een doelmatige
besteding van publieke gelden van zbo’s?
De doelmatigheid van het zbo is en blijft een onderwerp voor de vijfjaarlijkse evaluatie
van het zbo. De jaarlijkse doelmatigheidsbeoordeling door de controlerend accountant
bleek niet het juiste instrument om de doelmatigheid te toetsen. De regering acht
het niet zinvol om een niet-werkend instrument en daarmee ook een nodeloos bureaucratische
regel te laten voortbestaan. In de kern gaat het er om dat het gesprek over doelmatigheid
wordt gefaciliteerd. Niet eenmalig of eens in de vijf jaar, maar continu. Daarom is
het goed dat vooraf en integraal de juiste kengetallen gedefinieerd worden. Vervolgens
kan de ontwikkeling op deze kengetallen systematisch worden gevolgd. Dat levert gesprekstof
op voor de periodieke gesprekken tussen het zbo-bestuur en het ministerie, voor de
jaarverslaglegging en resulteert uiteindelijk in een gedegen basis voor de vijfjaarlijkse
evaluatie.
Zoals in de memorie van toelichting aangegeven, richt de inzet van de ministeries
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) en van Financiën zich
op het stimuleren en faciliteren hiervan. Dit heeft onder andere geleid tot de eveneens
in de memorie van toelichting genoemde in interdepartementaal verband opgestelde handleiding
voor het evalueren van zbo’s.8 In deze handleiding en de bijlage wordt uitvoerig aandacht besteed aan hoe doelmatigheid
meetbaar kan worden gemaakt binnen de context van het individuele zbo.
De leden van de SP-fractie vragen waarom er is gekozen voor een vrijblijvende optie
en waarom het volgens de regering volstaat om een verplichte toets slechts eens per
vijf jaar uit te voeren?
Zoals hierboven in antwoord op de vragen van de VVD-fractie al is aangegeven, is het
doel dat er periodiek een gesprek plaatsvindt over doelmatigheid, dat er verantwoording
plaatsvindt in het jaarverslag en bij de vijfjaarlijkse evaluatie. Dit zijn geen afzonderlijke
punten; zij cumuleren om te resulteren in een goed onderbouwde beoordeling van de
doelmatigheid van het zbo in de vijfjaarlijkse evaluatie. Dit is zeker niet vrijblijvend,
want artikel 39, eerste lid, van de Kaderwet zbo’s verplicht de Minister om iedere
vijf jaar een verslag aan beide Kamers der Staten-Generaal te zenden ten behoeve van
de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren van het
zbo. Het nieuwe tweede lid van dit artikel maakt het bovendien mogelijk om regels
te stellen omtrent de inhoud en de inrichting van het verslag.
Daarbij wordt voorgesteld, zo lezen de leden van de SP-fractie, om bij ministeriële
regeling aparte regels te stellen voor individuele zbo’s. Ondermijnt dat niet de eenvormigheid
die deze Kaderwet juist beoogt? Waarom is hiervoor gekozen?
Anders dan de leden van de SP-fractie menen, betreft het voorgestelde nieuwe tweede
lid van artikel 39 een bevoegdheid van de Minister van BZK om nadere regels te stellen
over de inhoud en inrichting van de evaluaties van de individuele zbo’s. Het gaat
hierbij niet om regels per zbo, maar om algemeen geldende regels die gelden voor elke
evaluatie van een zbo die een Minister uitvoert op grond van artikel 39, eerste lid.
Ook vragen de leden van de SP-fractie zich af waarom ervoor is gekozen om deze verandering
drie jaar na de evaluatie aan de Kamer voor te leggen, terwijl het kabinet demissionair
is en er een brede evaluatie op korte termijn te verwachten is?
Nu gebleken is dat het vragen van een beoordeling van de doelmatigheid door de accountant
geen effectief instrument is, acht de regering het ongewenst om deze verplichting
nog langer in de wet te laten staan. Verder uitstel is om die reden niet gewenst.
De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering nog steeds een doelmatigheidsbeoordeling
wil verrichten, maar dat deze bij regeling uitgewerkt zal worden. Deze leden vragen
waarom het dan niet aangewezen is om in het wetsvoorstel te bepalen dat in ieder geval
dit onderdeel in de regeling aan bod komt. Eveneens vragen deze leden of de regering
kan aangeven hoe het begrip doelmatigheid geoperationaliseerd kan worden. Zij wijzen
erop dat in andere sectoren blijkt dat dit criterium moeizaam hanteerbaar is en dat,
zo het al als criterium geldt, bijvoorbeeld gesproken wordt over evident ondoelmatige
bestedingen. Is de conclusie dat het beoordelen van de doelmatigheid niet past bij
de accountant niet een extra aanwijzing dat dit beter helemaal achterwege kan blijven?
De leden van de SGP-fractie merken terecht op dat het operationaliseren van het begrip
doelmatigheid niet eenvoudig is. Het kan, al naar gelang de specifieke taak of taken
van een zbo een andere operationalisatie verlangen. Dat is de reden dat de regering
er de voorkeur aan geeft om te werken met een handleiding met bijlage die speciale
aandacht heeft voor het aspect doelmatigheid in plaats van direct over te gaan tot
het stellen van regels over inhoud en inrichting van de evaluaties op het punt van
doelmatigheid. Er is bewust gekozen voor de ruimere formulering «de inhoud en de inrichting
van het verslag», zodat flexibel kan worden ingespeeld op wat in de toekomst als belangrijke
punten voor de evaluatie worden gezien.
II Artikelsgewijs
Artikel I, onderdeel B
De leden van de SP-fractie vragen de regering om een reactie op het voorstel om het
woord nevenfuncties te vervangen door andere functies, omdat niet voor ieder lid de
betrekking bij een zbo de hoofdfunctie is.
Zoals hiervoor in paragraaf 2.1 op vragen van de VVD-fractie is aangegeven kiest de
regering ervoor om in dit wetsvoorstel geen beleidswijzigingen door te voeren op het
punt van de nevenfuncties. Waar het gaat om het vervangen van het woord «nevenfuncties»
voor «andere functies» wijst de regering graag op de memorie van toelichting bij artikel
13.9 Hier staat onder meer «Op zich is er niets tegen het vervullen van andere functies
door leden van een zelfstandig bestuursorgaan. Het zal zelfs regel zijn, indien het
lidmaatschap van een zelfstandig bestuursorgaan slechts een beperkt tijdsbeslag vergt
en vervuld wordt naast (een) andere (hoofd)functie(s).» Wat de regering betreft blijkt
hier voldoende uit dat de wetgever destijds ook al oog had voor het feit dat niet
voor ieder lid het lidmaatschap van het zbo de hoofdfunctie is.
Verder vragen deze leden naar een reactie op het voorstel om in plaats van «opgave
van» de formulering te veranderen in «een volledige en actuele opgave van», omdat
dit preciezer is en onduidelijkheden beter uitsluit.
De regering verwijst graag naar het antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie
in paragraaf 2.1.1.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
R.W. Knops, staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.