Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 852 Uitvoering van Deel III van de op 30 december 2020 te Brussel en Londen tot stand gekomen Handels- en Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie enerzijds en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland anderzijds (PbEU 2020, L 444 en PbEU 2021, L 149) (Uitvoeringswet Handels- en Samenwerkingsovereenkomst EU – VK Justitie en Veiligheid)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Doel van het wetsvoorstel
Met dit wetsvoorstel wordt een regeling getroffen, teneinde te voorzien in implementatie
van Deel III, Titels III (Doorgifte en verwerking van persoonsgegevens van passagiers),
VII (Overlevering), VIII (Wederzijdse rechtshulp) en IX (Uitwisseling van informatie
uit het strafregister) van de op 30 december 2020 te Brussel en Londen tot stand gekomen
Handels- en Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap
voor Atoomenergie enerzijds en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland
anderzijds (PbEU 2020, L 444 en PbEU 2021, L 149).
Implementatietabel
Artikel Handels- en Samenwerkingsovereenkomst Europese Unie – Verenigd Koninkrijk1
Artikel Uitvoeringswet Handels- en Samenwerkingsovereenkomst EU – VK Justitie en Veiligheid
Artikel 690
Artikel 1
Artikel 601, eerste lid, onder g
Artikel 2
Artikel 598
Artikel 3
Artikel 597
Artikel 4
Artikelen 601, eerste lid, onder f, 603 en 604, onder b
Artikelen 5 en 6
Artikel 603, derde lid
Artikel 7
Artikel 636
Artikel 8
Artikel 648, eerste lid
Artikel 11
Artikel 649
Artikel 12, onderdeel a
Artikel 648, tweede lid
Artikel 12, onderdeel b
Artikel 546
Artikel 13
X Noot
1
De in deze tabel niet vermelde artikelonderdelen behoeven geen implementatie.
2. De Handels- en Samenwerkingsovereenkomst
De overeenkomst bevat op tal van terreinen afspraken tussen de Europese Unie (EU)
en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (VK). Deel III bevat
het onderdeel Samenwerking inzake rechtshandhaving en justitie in strafzaken. Dat
deel bestaat uit dertien titels. Titel III bevat de bepalingen over de doorgifte en
verwerking van persoonsgegevens van passagiers (hierna: PNR-gegevens). Titel VII bevat
het onderdeel overlevering, Titel VIII betreft het onderdeel wederzijdse rechtshulp
en Titel IX gaat over de uitwisseling van informatie uit het strafregister. Dit wetsvoorstel
bevat enige bepalingen die noodzakelijk zijn om de doorwerking van deze titels in
de Nederlandse rechtsorde te verzekeren. In verband van deze implementatieverplichting
wordt de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst in de tekst van het wetsvoorstel en
in deze memorie ook aangehaald met de term: de Overeenkomst. Waar nodig wordt in verband
met de specifieke context van de overlevering de term: Overleveringsovereenkomst gebruikt.
De Overeenkomst die is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de EU van 30 december
2020 voorzag in een voorlopige artikelaanduiding. Bij de voorziening, bedoeld in artikel
FINPROV. 9, in de tekstversie van 30 december 2020 zou een doorlopende artikelnummering
worden vastgesteld. Die voorziening is getroffen bij gelegenheid van de eindstemming
van het Europees Parlement over de Overeenkomst op 28 april 2021. Bij de sluiting
van de Overeenkomst op 30 april 2021 is een definitieve artikelnummering vastgesteld
en is de gehele tekst van de Overeenkomst in alle taalversies opnieuw in het Publicatieblad
van de EU bekendgemaakt. In het belang van de rechtszekerheid wordt in dit wetsvoorstel
en deze memorie verwezen naar beide Publicatiebladen. Aangezien de Overeenkomst op
1 mei 2021 in werking is getreden, maar krachtens het toenmalige artikel FINPROV.
11 voorlopig werd toegepast, zijn rechtshandelingen verricht op grond van de Overeenkomst
in die tekstversie rechtmatig. Met de verwijzing naar beide Publicatiebladen wordt
de rechtszekerheid gediend.
Bij de ondertekening van de Overeenkomst is een voorlopige Nederlandse taalversie
bekendgemaakt. De definitieve Nederlandse taalversie van de Overeenkomst bevat op
een groot aantal punten geringe verschillen ten opzichte van de voorlopige taalversie.
Verwacht mag worden dat die taalverschillen bijdragen aan een verduidelijking van
de bedoeling van de Overeenkomst. Aangezien de Overeenkomst rechtstreeks toepasselijk
is, is er geen rol voor de wetgever weggelegd om eventuele gevolgen van die taalverschillen
het hoofd te bieden. Dat is een taak voor de rechter.
3. Noodzaak voor een voorziening
3.1 Overlevering
Uitlevering en overlevering van voortvluchtige personen met het doel om deze personen
te vervolgen of een jegens hen uitstaande veroordeling tot het ondergaan van een vrijheidsbenemende
sanctie ten uitvoer te leggen is een onmisbaar onderdeel van de strafwetgeving. Het
voorkomt straffeloosheid van personen die zich onttrekken aan de rechtsmacht van de
staat waar de feiten zijn begaan. Straffeloosheid is uit oogpunt van handhaving van
de rechtsorde en de belangen van slachtoffers onacceptabel. Al sinds de negentiende
eeuw bestaat er daarom een reeks van verdragen waarbij uitlevering van personen tussen
Nederland en het VK is geregeld. Uitlevering van personen tussen Nederland en het
VK kreeg ruim voor de toetreding van het VK tot de EU in multilateraal verband een
regeling in het op 13 december 1957 te Straatsburg tot stand gekomen verdrag van de
Raad van Europa betreffende uitlevering (Trb. 1965, 9) en twee van de drie daarbij behorende Protocollen (Trb. 1979, 120 en Trb. 2011, 200) waarbij beide landen partij zijn.
In 2002 is het kaderbesluit 2002/584/JBZ betreffende het Europees aanhoudingsbevel
en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PbEG 2002, L 190) (kaderbesluit
EAB) vastgesteld. Dat kaderbesluit berust op de gedachte dat de ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht die de EU vormt rechtvaardigt dat uitlevering plaats maakt voor
overlevering. Bij overlevering is sprake van een sterk vereenvoudigde procedure die
niet tussen staten, langs diplomatieke weg, maar rechtstreeks tussen de justitiële
autoriteiten van de desbetreffende lidstaten plaatsvindt. Inhoudelijk is bovendien
het traditionele vereiste van dubbele strafbaarheid van de gepleegde feiten in de
verzoekende en de aangezochte staat verregaand gerelativeerd, doordat artikel 3 van
het kaderbesluit EAB een lijst van 32 feiten bevat die zonder toetsing van de dubbele
strafbaarheid steeds aanleiding vormen voor overlevering, zodat de overlevering voor
veel meer feiten veel minder problematisch is dan bij de klassieke uitlevering.
Met ingang van 1 februari 2020 is het VK opgehouden lidstaat van de EU te zijn. Met
ingang van 1 januari 2021 neemt krachtens de artikelen 126 en 127 van het op 24 januari
2020 te Brussel en Londen tot stand gekomen Akkoord inzake de terugtrekking van het
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en
de Europese Unie voor Atoomenergie (PbEU 2020, L 29) (terugtrekkingsakkoord) de overgangsperiode
waarin het Unierecht voor het VK vrijwel geheel van toepassing bleef een einde. Dat
heeft tot gevolg dat overlevering van personen naar en van het VK krachtens het kaderbesluit
EAB niet langer mogelijk is, zodra de overgangsregeling van artikel 62 van het terugtrekkingsakkoord
is uitgewerkt. Dat is kort na 1 januari 2021 gebeurd. Artikel 62, eerste lid, onder
b, van het terugtrekkingsakkoord bepaalt dat het kaderbesluit EAB van toepassing is
op alle gevallen waarin aanhouding van de betrokken persoon voor die datum plaatshad.
De Overleveringswet, waarin het kaderbesluit EAB is geïmplementeerd, is, behoudens
de gevallen beheerst door artikel 62 van het terugtrekkingsakkoord vanaf die datum
dan ook niet langer van toepassing op overlevering van personen naar en van het VK,
aangezien de wet slechts het Europese aanhoudingsbevel regelt, en dit bevel alleen
binnen de EU kan worden uitgevaardigd of uitgevoerd. De overleveringsovereenkomst,
een onderdeel van de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst, komt hiervoor in de plaats.
Op de inhoud van de overleveringsovereenkomst wordt in het onderstaande in detail
ingegaan.
De Handels- en Samenwerkingsovereenkomst is tussen de onderhandelaars tot stand gekomen
op 24 december 2020. Krachtens artikel 12, eerste lid, van het Besluit (EU) 2020/2253
van de Raad van de Europese Unie van 29 december 2020 betreffende de ondertekening,
namens de Unie, en betreffende de voorlopige toepassing van de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst
tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en
het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, anderzijds, en van
de Overeenkomst tussen de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk inzake beveiligingsprocedures
voor de uitwisseling en bescherming van gerubriceerde gegevens (PbEU 2020, L 444)
wordt de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst voorlopig toegepast met ingang van
1 januari 20211. Dat betekent dat overlevering met ingang van genoemde datum dient plaats te vinden
met toepassing van de overeenkomst. De voorlopige toepassing van de overeenkomst is
met ingang van 1 mei 2021 beëindigd. Op die datum is de overeenkomst in werking getreden2.
Hoewel Deel III van de overeenkomst krachtens artikel 6, eerste lid, rechtstreekse
werking heeft, behoeft dit deel van de overeenkomst wel degelijk implementatie in
nationaal recht. Voor een deel vindt deze implementatie plaats door de notificatie
door de EU, namens de lidstaten, en het VK, van de bevoegde autoriteiten, belast met
de uitvoering van de overeenkomst krachtens artikel 690. Voor een ander deel is wijziging
van de Nederlandse wetgeving echter noodzakelijk. De overeenkomst laat nog enige materiële
onderwerpen aan de lidstaten ter nadere regeling open, zoals de regeling van de rechtsmacht
van de Nederlandse rechter. Daarnaast is het procedurele deel van het overleveringsrecht
nationaalrechtelijk van aard. Voor die onderwerpen moet een regeling worden getroffen.
Zonder die regeling kan de overlevering van en naar het VK niet rechtmatig plaatsvinden.
De gelding van de Overeenkomst vanaf 1 januari 2021 betekent dat die regeling een
spoedeisend karakter heeft. Geen rechtmatige overlevering betekent immers straffeloosheid
in al die gevallen waarin het Nederlandse recht geen aanknopingspunten biedt voor
vervolging in Nederland. Er is geen alternatief. Ingevolge artikel 629, eerste lid,
onder a, treedt de overeenkomst in de plaats van de eerdergenoemde verdragen van de
Raad van Europa die tussen alle lidstaten en het VK gelden, vanaf de datum van inwerkingtreding
van de overeenkomst. Uit artikel 783, derde lid, volgt dat voorlopige toepassing gelijkgesteld
wordt met inwerkingtreding. In dit geval is de situatie ontstaan dat er met ingang
van 1 januari 2021 sprake is van een overeenkomst die voor Nederland krachtens Unierecht
bindend is, zonder dat de nationale rechtsorde de daarvoor noodzakelijke aanpassing
heeft ondergaan, en zonder dat het alternatief van de klassieke uitlevering tussen
Nederland en het VK nog beschikbaar is. Een verdragsconforme interpretatie van de
Overleveringswet is evenmin een alternatief. Het Hof van Justitie van de EU (HvJEU)
heeft dit in het arrest van 24 juni 2019, C-573/17, ECLI:EU:C:2019:530, punten 62
– 68 (Poplawski II) uitgesloten voor de gevallen waarin de Overleveringswet niet overeenstemt
met het kaderbesluit EAB. Ook de internationale rechtshulpkamer van de rechtbank Amsterdam
heeft in een aantal gevallen uitgesproken dat kaderbesluitconforme interpretatie van
onderdelen van de Overleveringswet niet mogelijk is. Laatstelijk nog bij tussenuitspraak
van 7 december 2020, r.o. 5.2.19, no. RK 20/1659, nog niet gepubliceerd. Het betrof
hier een geval waarin een implementatietekort aan het licht is getreden. In de uit
deze uitspraak voortvloeiende beslissing van het HvJEU van 29 april 2021, C-665/20,
ECLI:EU:C:2021:339, is die lijn bevestigd (punten 61 – 64).
De implementatieachterstand moet, gelet op de ernstige gevolgen, op zo kort mogelijke
termijn worden opgelost. Het ontstaan van straffeloosheid is gezien de maatschappelijke
veiligheid en rechtvaardigheid en de belangen van de slachtoffers van misdrijven onaanvaardbaar.
Het VK is echter zeer nabij. Ondanks het bestaan van beperkende maatregelen als gevolg
van de Covid-19 pandemie die de gebruikelijke stroom van reizigers tussen het VK en
Nederland vermindert, valt te verwachten dat zich relevante gevallen zullen voordoen.
Om dat tekort op te heffen is een wettelijke voorziening noodzakelijk. Die voorziening
wordt grotendeels conform de Wet van 26 oktober 2016, houdende uitvoering van de op
28 juni 2006 te Wenen tot stand gekomen Overeenkomst tussen de Europese Unie en de
Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen betreffende de procedures voor overlevering
tussen de lidstaten van de Europese Unie en IJsland en Noorwegen, Stb. 2016, 412, (hierna: Uitvoeringswet Overleveringsovereenkomst EU – Noorwegen en IJsland) vormgegeven.
Zolang deze voorziening niet beschikbaar is zal het openbaar ministerie in voorkomende
gevallen voor ieder afzonderlijk aanhoudingsbevel een afgewogen beslissing over aanhouding
en detentie, en eventuele alternatieven voor overlevering, zoals vervolging in Nederland,
indien Nederland rechtsmacht heeft, nemen.
Dit implementatietekort is niet voorzien. De tekst van de Overeenkomst is pas op 25 december
2020 door de onderhandelaars naar buiten gebracht. Weliswaar is de tekst van de overeenkomst
in belangrijke mate gebaseerd op onderhandelingsvoorstellen van de Europese Commissie
die in maart 2020 en opnieuw in juli 2020 voor het stellen van vragen aan de lidstaten
zijn gezonden, maar de eindtekst bevat ook afwijkingen van die voorstellen en bevat
bovendien meer onderwerpen dan aanvankelijk de gedachte was. Sindsdien zijn geen teksten
betreffende Deel III met de lidstaten gedeeld. Dit is een beslissing van de onderhandelaars
geweest om ongewenste externe beïnvloeding te voorkomen die het wederzijds vertrouwen
in dat proces ernstig had kunnen schaden. Op onderhandelingsvoorstellen in een proces
waarvan de uitkomst tot het laatste ogenblik ongewis is geweest kan geen wettelijke
voorziening worden gebaseerd.
Zoals reeds is verantwoord in de brief van ondergetekenden aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal van 14 januari 2021 (Kamerstukken II 2020/21, 35 393, nr. 32) belet het gebrek aan een wettelijke voorziening niet dat toepassing van de uitleveringsbepalingen
die niet worden bestreken door artikel 629 gewoon doorgang kan vinden. Voorbeelden
zijn het VN-Verdrag van 15 november 2000 (Trb. 2004, 34) tegen grensoverschrijdende misdaad of het Verdrag van de Verenigde Naties van 20 december
1988 tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen (Trb. 1990, 94).
3.2 Wederzijdse rechtshulp
Bij de wederzijdse rechtshulp volgt uit de Overeenkomst dat rechtshulp na de terugtrekking
van het VK uit de EU weer zal plaatsvinden op grond van bestaande verdragen gesloten
in het kader van de Raad van Europa, zij het met enige voorzieningen waarmee die instrumenten
worden aangevuld en hun toepassing kan worden gefaciliteerd. In § 5 van deze memorie
wordt daarop inhoudelijk nader ingegaan. De rechtstreekse werking van Deel III heeft
tot gevolg dat die aanvullende voorzieningen met ingang van 1 januari 2021 toepasbaar
zijn. Op een onderdeel is een nadere voorziening gewenst die in artikel 6 van dit
wetsvoorstel is opgenomen. De in die voorziening nader genoemde rechtsbeginselen zullen
tot de datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel door het openbaar ministerie
en de rechter-commissaris in de praktijk bij de inwilliging en de uitvaardiging van
concrete rechtshulpverzoeken moeten worden toegepast.
3.3. Justitiële gegevens
Deel III, Titel IX, van de overeenkomst ziet op de doorgifte van justitiële gegevens.
De bepalingen in deze titel zijn gelijkend op hetgeen is geregeld over de doorgifte
van justitiële gegevens in het Ecris-kaderbesluit, zoals laatstelijk gewijzigd door
de Ecris-richtlijn.3 Daarmee strekt de overeenkomst op dit onderdeel tot voortzetting van de samenwerking
met het VK zoals die bestond voorafgaand aan de terugtrekking van het VK uit de EU.4
De doelstelling van het EU-recht over de doorgifte van justitiële gegevens is dat
in de lidstaten uitgesproken veroordelingen buiten de lidstaat van veroordeling in
aanmerking worden genomen bij nieuwe strafrechtelijke procedures tegen een persoon.
Een tweede doelstelling betreft het voorkomen van nieuwe strafbare feiten, in het
bijzonder door middel van veiligheidsonderzoeken in verband met werving of vrijwillige
activiteiten waarbij sprake is van rechtstreeks en geregeld contact met kinderen.
In Nederland geschiedt dit door middel van het onderzoek met betrekking tot de afgifte
van een verklaring omtrent het gedrag. De overeenkomst geeft de lidstaten en het VK
de ruimte om diezelfde doelstellingen te verwezenlijken met de doorgifte van justitiële
gegevens.
Ook voor Deel III, Titel IX, van de overeenkomst geldt dat implementatie in het nationaal
recht noodzakelijk is. Daarvoor bestaan twee redenen. Ten eerste laat de overeenkomst
enige onderwerpen aan de lidstaten ter regeling of ter nadere regeling open. Die onderwerpen
zijn te herkennen aan zinsneden als «elke staat
neemt de nodige maatregelen» (artikel 646, eerste lid) en «overeenkomstig zijn interne recht» (artikel 648, eerste lid, artikel 649, tweede lid, en artikel 651, tweede lid).
Een onderwerp dat de overeenkomst ter nadere regeling openlaat aan de lidstaten betreft
het geven van grenzen aan het gebruik aan doorgegeven justitiële gegevens (artikel
651, tweede lid). Ten tweede dient nationaal recht dat conflicteert met de overeenkomst
in lijn te worden gebracht met de overeenkomst.
Zoals hierboven ook is opgemerkt, wordt de overeenkomst sinds 1 januari 2021 voorlopig
toegepast, terwijl enkele bepalingen uit Deel III, Titel IX, van de overeenkomst pas
kunnen worden uitgevoerd na implementatie in het nationaal recht. Met de uitvoering
van een deel van die bepalingen kon – met het oog op een goed verloop van de terugtrekking
van het VK uit de EU en het voorkomen van onaanvaardbare gevolgen – niet worden gewacht
tot de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Om vanaf 1 januari 2021 tot inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel uitvoering te geven aan de desbetreffende bepalingen is een tijdelijke
regeling getroffen op grond van Artikel X van de Verzamelwet Brexit. Die bepaling
biedt de mogelijkheid een voorziening te treffen voor overgangssituaties. Het Besluit
van… houdende regels met betrekking tot twee voorzieningen op het gebied van rechtshandhaving
en justitiële samenwerking in strafzaken met het oog op een goed verloop van de terugtrekking
van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese
Unie (Stb. 2021,) geeft regels met betrekking tot twee voorzieningen op het gebied
van rechtshandhaving en justitiële samenwerking in strafzaken. De twee voorzieningen
betreffen:
– de doorgifte van justitiële gegevens ten behoeve van het veiligheidsonderzoek – in
Nederland: het onderzoek met betrekking tot de afgifte van een verklaring omtrent
het gedrag – in verband met werving of vrijwillige activiteiten waarbij sprake is
van rechtstreeks en geregeld contact met kinderen; en
– de doorgifte van PNR-gegevens aan het VK met het oog op het voorkomen, opsporen, onderzoeken
of vervolgen van terrorisme of ernstige criminaliteit. Dit onderwerp wordt in § 3.4
van deze memorie toegelicht.
Dit tijdelijke besluit wordt ingetrokken zodra dit wetsvoorstel in werking treedt.
Bij dit wetsvoorstel wordt voorzien in een definitieve regeling voor genoemde verwerkingen.
Ter implementatie van Deel III, Titel IX, van de Overeenkomst introduceert dit wetsvoorstel
drie bepalingen. De bepalingen geven aanvullende regels over het verwerken van justitiële
gegevens. Op de verwerking van justitiële gegevens is de Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens (Wjsg) van toepassing. De verwerking van justitiële gegevens ter uitvoering
van de Overeenkomst of dit wetsvoorstel valt daarmee ook onder de reikwijdte van de
Wjsg.
3.4 Passagiersgegevens (PNR-gegevens)
Voor de doorgifte van PNR-gegevens geldt dat bij gebreke aan een (tijdelijke of permanente)
wettelijke voorziening twijfels zouden kunnen bestaan over de rechtmatigheid hiervan
bij de actoren die binnen en buiten Nederland daarbij betrokken zijn, hetgeen de uitvoering
van de overeenkomst en de doorgifte van PNR-gegevens in gevaar zou kunnen brengen.
Met betrekking tot de doorgifte van PNR-gegevens door de Nederlandse Passagiersinformatie-eenheid
(hierna: Pi-NL) aan de bevoegde autoriteit van het VK is de nationale wetgeving niet
in lijn met de Overeenkomst. De Wet gebruik van passagiersgegevens voor de bestrijding
van terroristische en ernstige misdrijven (hierna: PNR-wet) bevat de regels voor doorgifte
van PNR-gegevens door Pi-NL aan derde landen. Omdat de doorgifte van PNR-gegevens
aan het VK beheerst wordt door de Overeenkomst, moet in de PNR-wet worden vastgelegd
dat artikel 13 van die wet niet van toepassing is op de doorgifte van PNR-gegevens
aan het VK.
Hoewel de uitwisseling vanaf 1 januari 2021 doorgang kan vinden op basis van de Overeenkomst,
is het, mede in verband met lopende zaken, van belang op korte termijn de nationale
wetgeving in lijn te brengen met de overeenkomst om eventuele onduidelijkheid voor
de uitvoeringspraktijk weg te nemen, zodat de PNR-doorgifte aan het VK niet belemmerd
wordt.
3.5 Overig
Mede naar aanleiding van de opmerkingen van het openbaar ministerie en de Raad voor
de rechtspraak wordt opgemerkt dat dit wetsvoorstel geen voorziening bevat voor de
doorgifte van politiegegevens, strafvorderlijke gegevens of andere categorieën van
persoonsgegevens die worden verwerkt door politie of openbaar ministerie. De Overeenkomst
voorziet daarin niet en daarvoor bestaat ook overigens geen noodzaak.
4. Toelichting van de Overleveringsovereenkomst
4.1 Algemeen
Zoals in paragraaf 3.1 reeds is vermeld, is de Overleveringsovereenkomst een alternatief
voor de klassieke uitlevering. Nederland acht dit een belangrijk winstpunt. De Overleveringsovereenkomst
heeft een groot aantal overeenkomsten met de reeds genoemde Overeenkomst tussen de
EU en Noorwegen en IJsland. Daarnaast zijn er veel overeenkomsten met het kaderbesluit
EAB. Dit maakt het mogelijk de benodigde voorziening te beperken tot een van overeenkomstige
toepassing verklaring van de bepalingen van de Overleveringswet, aangevuld met enkele
bepalingen die voortvloeien uit de Overleveringsovereenkomst. De overeenkomst wordt
hieronder toegelicht.
4.2 Toelichting Titel VII van de Overeenkomst
Grondslag van de overleveringsrelatie
In artikel 596 is neergelegd dat de basis van het systeem van uitlevering tussen de
lidstaten en het VK een systeem van overlevering op grond van een aanhoudingsbevel
is. Dat aanhoudingsbevel is specifiek geregeld in Titel VII. Ten opzichte van het
bestaande recht bevat dit artikel twee belangrijke karakteristieken. In de eerste
plaats maakt uitlevering plaats voor overlevering. In de tweede plaats is het vertrouwen
tussen het VK en de lidstaten gebaseerd op wederzijds vertrouwen in de werking van
het aanhoudingsbevel. Dat laatste is een verschil met het kaderbesluit dat immers
berust op een algemeen vertrouwen dat ten grondslag ligt aan de wederzijdse erkenning
van alle rechterlijke uitspraken en beslissingen in de EU.
Proportionaliteit en noodzakelijkheid
In artikel 597 is het evenredigheidsbeginsel neergelegd. Samenwerking door middel
van het aanhoudingsbevel moet berusten op de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid.
Daarbij moet rekening worden gehouden met de rechten van de betrokken persoon, de
belangen van de slachtoffers, de ernst van gepleegde feiten, de mogelijk op te leggen
straf of maatregel en de mogelijkheden van de desbetreffende staat om minder dwingende
maatregelen te treffen dan overlevering, in het bijzonder om onnodig lange voorlopige
hechtenis te vermijden. Deze bepaling ontbreekt in het kaderbesluit EAB en in de overleveringsovereenkomst
tussen de EU en Noorwegen en IJsland. De bepaling is ingebracht op verzoek van de
VK. In het VK kent men de regel in Section 21A van de Extradition Act 2003. De regel stemt inhoudelijk overeen met de rechtsbeginselen van noodzakelijkheid en
proportionaliteit. Het beginsel van noodzakelijkheid is in algemene zin neergelegd
in artikel 52, eerste lid, van het Handvest van de Grondrechten EU. De beginselen
van proportionaliteit en noodzakelijkheid bij het EAB zijn verankerd in de vaste jurisprudentie
van het HvJEU. Verwezen zij naar HvJEU 27 mei 2019, gevoegde zaken C-508/18 en C-82/19
PPU, ECLI:EU:C:2019: 456 (OG, Parquet de Lübeck, respectievelijk PI, Parquet de Zwickau),
pt.59. Desondanks is artikel 597 gedifferentieerder. De specifieke belangencatalogus
ontbreekt in het Handvest, en ook in de Hofjurisprudentie. Met name het voorkomen
van onnodig lange voorlopige hechtenis is een belangrijk punt geweest in de onderhandelingen,
aangezien dit belang ook is opgenomen in een bij de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst
gevoegde verklaring van beide partijen. (Joint Political Declaration on Title VII [Surrender] of Part Three [Law enforcement
and judicial cooperation in criminal matters], PbEU 2020, L 444). Welke consequenties dat heeft op de huidige overleveringspraktijk
moet worden afgewacht. Hoe dan ook vergt deze nieuwe regel afzonderlijke implementatie
in deze voorziening. Hoewel noodzakelijkheid en evenredigheid op zichzelf genomen
leidend behoren te zijn in de dagelijkse toepassingspraktijk van de overlevering,
en hierop controle door het openbaar ministerie en de overleveringsrechter plaatsvindt,
geven de tekstuele verschillen met het kaderbesluit EAB en de Overleveringsovereenkomst
tussen de EU en Noorwegen en IJsland toch aanleiding tot een uitdrukkelijke omzetting
van artikel 597. Artikel 4 van dit wetsvoorstel strekt daartoe. In het artikelsgewijze
gedeelte van deze memorie wordt dat artikel nader toegelicht.
Begripsbepalingen en reikwijdte
In artikel 598 zijn de begrippen aanhoudingsbevel, justitiële autoriteit, uitvoerende
justitiële autoriteit en uitvaardigende justitiële autoriteit opgenomen. Het is hier
niet de plaats in te gaan op de uitvoerige jurisprudentie van het HvJEU over de eisen
waaraan deze autoriteiten moeten voldoen, en de implicaties daarvan op het openbaar
ministerie. Daarvoor zij verwezen naar het de memorie van toelichting en de nota van
wijziging behorende bij het wetsvoorstel Herimplementatie van enige onderdelen van
het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel
en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (wijziging
van de Overleveringswet) (Kamerstukken II 2019/20, 35 535, nr. 2 en 7). Vooralsnog zijn de bestaande uitvaardigende en uitvoerende justitiële autoriteiten
(de rechter-commissaris als uitvaardigende autoriteit, respectievelijk de officier
van justitie van het arrondissementsparket te Amsterdam, zowel voor diens eigen taken,
als voor de vorderingen die hij aan de Internationale Rechtshulpkamer van de rechtbank
Amsterdam doet) ingevolge artikel 690 aangewezen. In dit wetsvoorstel is rekening
gehouden met de inmiddels in werking getreden wijziging van de Overleveringswet.
De reikwijdte van de Overleveringsovereenkomst (artikel 599) is grotendeels conform
de reikwijdte van artikel 3 van de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen
en IJsland. Een aanhoudingsbevel kan slechts worden uitgevaardigd voor feiten die
strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf of een vrijheidsbenemende maatregel
met een maximum van ten minste twaalf maanden, of voor de tenuitvoerlegging van een
straf of een vrijheidsbenemende maatregel van ten minste vier maanden. In beginsel
dienen de feiten waarvoor overlevering wordt verzocht in beide landen, ongeacht de
kwalificatie, strafbaar te zijn. Op dit beginsel worden echter enkele belangrijke
uitzonderingen geregeld. Dit betreft deelname aan terroristische activiteiten in groepsverband
volgens het desbetreffende verdrag van de Raad van Europa, of een aantal nader opgesomde
ernstige feiten gericht tegen het leven, de lichamelijke integriteit en de smokkel
van verdovende middelen. Daarnaast kunnen het VK en de lidstaten wederzijds besluiten
het beginsel van dubbele strafbaarheid niet te hanteren jegens elkaar voor een lijst
van 32 feiten. Die lijst komt overeen met de lijst van artikel 2, tweede lid, van
het kaderbesluit EAB. Nederland heeft via de Commissie een dergelijke verklaring jegens
het VK afgelegd. Verwacht wordt dat het VK dat ook jegens Nederland doet. Het prijsgeven
van dit vereiste is een blijk van wederzijds vertrouwen in de werking van het rechtsstelsel.
Het voorkomt straffeloosheid als gevolg van verschillen in wetgeving die overlevering
in de weg staan.
Weigeringsgronden, nationaliteitsexceptie, inspanningsverplichting tot vervolging
en garanties
In artikel 600 zijn de verplichte gronden voor het weigeren van de overlevering geregeld.
Het betreft de gebruikelijke gronden (a) verleende amnestie voor de feiten waarvoor
overlevering wordt gevraagd in de uitvoerende staat, en deze staat ook rechtsmacht
had voor de vervolging van de feiten; (b) ne bis in idem, gevolgd door volledige tenuitvoerlegging
van de straf of maatregel of executieverjaring, en (c) indien er redenen zijn aan
te nemen dat de opgeëiste persoon vanwege zijn leeftijd strafrechtelijk niet aansprakelijk
is. De bepaling stemt overeen met artikel 4 van de Overleveringsovereenkomst tussen
de EU en Noorwegen en IJsland.
In artikel 601 zijn de facultatieve gronden voor weigering van de overlevering geregeld.
Ook dit betreft een opsomming van gebruikelijke gronden, zoals het niet strafbaar
zijn van het feit in de uitvoerende staat, met uitzondering van douane- en belastingfeiten
(a), de opgeëiste persoon wordt voor de feiten vervolgd in de uitvoerende staat (b),
seponering van de zaak of buitenvervolgingstelling (c), verjaring van de feiten (d),
ne bis in idem op grond van veroordeling in een derde land, gevolgd door volledige
tenuitvoerlegging (e), voor een aanhoudingsbevel ter fine van tenuitvoerlegging van
een vrijheidsstraf kan de uitvoerende staat verbindend toezeggen de straf zelf te
executeren, als het feiten betreft die zijn gepleegd op het grondgebied van de uitvoerende
staat (f), of de feiten buiten het grondgebied van de uitvaardigende staat en de uitvoerende
staat terzake geen rechtsmacht heeft (g), en vrees voor discriminatoire vervolging
(h). De bepaling stemt vrijwel geheel overeen met artikel 5 van de Overleveringsovereenkomst
tussen de EU en Noorwegen en IJsland. In onderdeel (i), en het tweede en derde lid,
is de omvangrijke regeling voor overlevering ter fine van tenuitvoerlegging van een
bij verstek gewezen uitspraak tot oplegging van een vrijheidsstraf opgenomen. Deze
regeling is ontleend aan artikel 4bis van het kaderbesluit EAB.
In artikel 602 is nagenoeg dezelfde uitzonderingsclausule als in artikel 6 van de
Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland opgenomen. Overlevering
kan niet worden geweigerd indien de feiten door de uitvoerende lidstaat worden aangemerkt
als politieke delicten. Partijen kunnen echter bedingen dat zij dit wel wensen te
doen, maar moeten daarvan melding maken bij het gespecialiseerd comité betreffende
samenwerking inzake rechtshandhaving en justitie inzake strafzaken, bedoeld in artikel
8, eerste lid, onder r, van de overeenkomst. Die melding kan echter geen betrekking
hebben op feiten die vallen onder de diverse omschrijvingen van terrorisme. Nederland
heeft een dergelijke verklaring niet afgelegd.
Artikel 603 bevat de gebruikelijke regeling inzake de bescherming van personen die
de nationaliteit bezitten van de uitvoerende staat. In beginsel is het niet toegestaan
de overlevering van personen te weigeren op de enkele grond dat deze de nationaliteit
van de uitvoerende staat hebben. Het is echter mogelijk dat de lidstaten aan het even
bedoelde comité mededeling doen van het feit dat zij hun eigen onderdanen niet overleveren.
In veel lidstaten is dit nog altijd een uitgangspunt. Onder het kaderbesluit EAB paste
die uitzondering niet goed meer in relatie tot de wederzijdse erkenning en het daaraan
ten grondslag liggende onderlinge vertrouwen tussen de lidstaten. Nu het VK een derde
land is, is er aanleiding dit anders te regelen. Nederland heeft, net zoals dat heeft
plaatsgevonden ter uitvoering van artikel 6 van de Overleveringswet, inmiddels verklaard
dat het eigen onderdanen niet overlevert, tenzij het betreft een overlevering met
het oog op de vervolging van een strafbaar feit en het VK de garantie geeft dat de
betrokkene na een eventuele veroordeling tot een al dan niet gedeeltelijke onvoorwaardelijke
vrijheidsstraf terugkeert naar Nederland en de straf in Nederland mag ondergaan. Op
de procedure tot overname van de tenuitvoerlegging van de in het VK opgelegde straf
is na het vertrek van het VK uit de EU het op 21 maart 1983 te Straatsburg tot stand
gekomen Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen (Trb. 1983, 74) (VOGP) van toepassing. Het VOGP herleeft als gevolg van het vertrek van het VK uit
de EU. Aan dat verdrag is in Nederland uitvoering gegeven door middel van de Wet overdracht
tenuitvoerlegging strafvonnissen (WOTS).
De Raad voor de rechtspraak vestigt er in zijn advies terecht de aandacht op dat de
Overeenkomst een zekere tegenstrijdigheid bevat. De verklaring die lidstaten, en dus
ook Nederland, krachtens artikel 603, tweede lid, kunnen afleggen heeft slechts betrekking
op «onderdanen». De verklaring die Nederland heeft afgelegd heeft dan ook uitsluitend
betrekking op Nederlandse onderdanen, en niet op ingezetenen die niet de Nederlandse
nationaliteit hebben, of personen die hier verblijven. Anders dan Nederland onder
het Europees uitleveringsverdrag heeft verklaard, en anders dan in artikel 6a van
de Overleveringswet is geregeld, kan Nederland in die verklaring de al sinds 1988
in het beleid verankerde gelijkstelling in de verklaring niet tot uitdrukking brengen.
Niettemin hoeft dat in de praktijk geen verschil op te leveren. Artikel 604, onderdeel
b, voorziet in het vragen van de garanties bij vervolgingsuitlevering tot terugkeer
naar Nederland na vonniswijzing en overname van de straf ten aanzien van eigen onderdanen
en ingezetenen. Artikel 601, eerste lid, onder f, voorziet bij executieoverlevering
in de mogelijkheid tot een verbindende toezegging tot strafovername ten aanzien van
eigen onderdanen, ingezetenen en andere personen voor zover die verblijf houden in
Nederland. Over dit punt is met de Europese Commissie overlegd. Nederland is voornemens
aan het VK en in het nog op te richten gespecialiseerd comité, bedoeld in artikel
8, eerste lid, onder r, te verklaren dat het voornemens is uitvoering te geven aan
de artikelen 601, eerste lid, onder f, en 604, onderdeel b, teneinde het bestaande
beleid zoveel mogelijk te blijven volgen. In de artikelen 5 en 6 van dit wetsvoorstel
is een voorziening getroffen waarmee die gelijksteling gewaarborgd is.
Een bijzonderheid is dat bij weigering van de overlevering op grond van de nationaliteitsexceptie
de uitvoerende staat ingevolge artikel 603, derde lid, de verplichting heeft vervolging
van de feiten waarvoor de overlevering werd verzocht uitdrukkelijk te overwegen. Of
dat mogelijk is, is uiteraard afhankelijk van tal van factoren. Er moet rechtsmacht
zijn om het feit te vervolgen. In sommige lidstaten, zoals Nederland, is de vervolging
onderworpen aan het opportuniteitsbeginsel. Ziet de uitvoerende staat van vervolging
af, dan heeft het slachtoffer het recht op informatie over deze beslissing. Wordt
het feit vervolgd, dan dient volgens artikel 603, vierde lid, het interne recht van
de betrokken staat passende maatregelen te nemen in relatie tot slachtoffers en getuigen,
in het bijzonder indien zij woonachtig zijn in een andere staat. Deze bepalingen ontbreken
in de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland en in het kaderbesluit
EAB.
In de Overleveringswet ontbreekt een met Artikel 603, derde lid, overeenkomende bepaling.
Aangezien die bepaling een zekere beperking van het opportuniteitsbeginsel inhoudt,
dient dit artikellid geïmplementeerd te worden. Artikel 7 van dit wetsvoorstel bevat
daarvoor een voorziening. Die voorziening sluit aan bij het stelsel van strafvorderlijke
bevoegdheden die aan het openbaar ministerie krachtens artikel 124 van de Wet op de
rechterlijke organisatie en aan de officier van justitie krachtens de artikelen 167
en 242 van het Wetboek van Strafvordering toekomen. Hoewel de rechtbank beslist over
de overlevering, of de weigering daarvan, gaat de rechtbank niet over de uitoefening
van het recht tot strafvordering. Die taak berust bij uitsluiting bij de officier
van justitie. De rechtbank kan geen beslissing nemen tot het al of niet vervolgen.
Alleen het gerechtshof kan naar aanleiding van een beklag tegen niet-vervolging op
grond van artikel 12 e.v. van het Wetboek van Strafvordering beslissen dat vervolging
wordt ingesteld.
Artikel 603, vierde lid, behoeft geen implementatie. De regeling van de positie van
het slachtoffer in Titel IIIA van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafvordering
voorziet daarin reeds. In die titel wordt geen onderscheid gemaakt naar nationaliteit
of woonplaats van het slachtoffer.
Artikel 604 regelt dat overlevering afhankelijk kan worden gesteld van drie verschillende
garanties. Dat betreft (a) de garantie dat bij oplegging van een levenslange vrijheidsstraf
na 20 jaar een herbeoordeling van de gronden voor detentie plaatsvindt, of dat eventueel
gratie wordt verleend; (b) de garantie dat de betrokkene na te zijn veroordeeld tot
een vrijheidsstraf in de uitvaardigende staat kan worden teruggezonden naar de uitvoerende
staat teneinde die vrijheidsstraf daar te ondergaan; (c) garanties in verband met
een gegronde vrees dat de betrokkene in de uitvoerende staat is blootgesteld aan een
reëel risico op aantasting van de bescherming van de fundamentele rechten in verband
met zijn behandeling. Onderdelen (a) en (b) stemmen overeen met artikel 8 van de Overleveringsovereenkomst
tussen de EU en Noorwegen en IJsland. Onderdeel c is nieuw. Het VK is, en blijft partij
bij het EVRM. Betrokkenen die door Nederland aan het VK worden overgeleverd kunnen
de bescherming van het EVRM daarom inroepen, zo nodig voor de rechter in die staat.
De Overeenkomst bevat overigens de mogelijkheid tot opzegging of opschorting van Deel
III indien het VK zou ophouden partij bij het EVRM te zijn (artikelen 692 en 693).
Het vragen van garanties, met name uit oogpunt van algemene rechtsstatelijkheid en
te verwachten detentiecondities is geregeld in artikel 5 van het kaderbesluit, en
nader verduidelijkt in de jurisprudentie van het HvJEU (HvJEU 25 juli 2018, C-216/18
PPU, ECLI:EU:C:2018:586, Minister for Justice and Equality, respectievelijk, HvJEU
5 april 2016, C-404/15 en C-659/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:198, Aranyosi en Caldararu).
Artikel 8 van de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland kent
een daarvan deels afwijkende regeling.
Procedurele aspecten
Op grond van artikel 605 kunnen het VK en de lidstaten een centrale autoriteit aanwijzen.
Via een dergelijke autoriteit kunnen aanhoudingsbevelen centraal worden ingenomen
en uitgestuurd. Een dergelijke constructie is mogelijk op grond van artikel 10 van
de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland, en artikel 7 van
het kaderbesluit EAB. Nederland heeft van die mogelijkheden geen gebruik gemaakt.
Onder deze overeenkomst zal Nederland daartoe ook niet overgaan. De centrale autoriteit,
bedoeld in artikel 605 moet overigens onderscheiden worden van de centrale autoriteit,
bedoeld in artikel 645.
De inhoud en vorm van het aanhoudingsbevel zijn geregeld in artikel 606. Die bepaling
stemt nagenoeg geheel overeen met artikel 11 van de Overleveringsovereenkomst tussen
de EU en Noorwegen en IJsland en grotendeels met artikel 8 van het kaderbesluit EAB.
In bijlage 43 is het verplicht te gebruiken formulier geregeld. Nederland heeft ter
uitvoering van artikel 606, tweede lid, genotificeerd dat aanhoudingsbevelen ofwel
in het Nederlands, ofwel in het Engels moeten zijn opgesteld.
Artikel 607 voorziet in de bevoegdheid van de uitvaardigende justitiële autoriteit
om het aanhoudingsbevel rechtstreeks aan de uitvoerende justitiële autoriteit te zenden,
indien de verblijfplaats van de betrokken persoon bekend is. Dit vooronderstelt uiteraard
dat die verblijfplaats zich binnen de rechtsmacht van de uitvoerende justitiële autoriteit
bevindt. Dit voorschrift stemt overeen met artikel 12, eerste lid, van de Overleveringsovereenkomst
tussen de EU en Noorwegen en IJsland en artikel 9, eerste lid, van het kaderbesluit
EAB.
Op een hierna te bespreken belangrijk verschil na zijn de procedures voor toezending
van het aanhoudingsbevel volgens artikel 608, eerste en derde tot en met vijfde lid,
van de Overeenkomst conform de procedures geregeld in de artikelen 11 en 12 van de
Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland en 9 en 10 van het
kaderbesluit EAB. Het bevat onder meer de verplichting van de uitvaardigende autoriteit
tot het doen van naspeuring, indien niet onmiddellijk duidelijk is wie de uitvoerende
autoriteit is, de verplichting om overleg te plegen tussen de betrokken autoriteiten
indien er problemen over de toezending van een aanhoudingsbevel ontstaan, en de wijze
van verzending. Er is ook voorzien in een doorzendplicht. Verzending via elektronische
communicatiesystemen is zeker mogelijk, maar vooronderstelt uiteraard dat bij de beveiliging
daarvan voldoende is stilgestaan. Die verplichting rust hoe dan ook op de autoriteiten
van de lidstaten krachtens artikel 29 van richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees
Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke
personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten
met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare
feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van
die gegevens en tot intrekking van kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad (PbEU 2016,
L 119). Die bepaling is geïmplementeerd in artikel 4a van de Wet politiegegevens en
artikel 7 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.
Een betekenisvol verschil tussen de overeenkomst enerzijds en het kaderbesluit EAB
en de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland anderzijds is
dat verzending van aanhoudingsbevelen via het Schengen-Informatiesysteem (SIS) niet
meer mogelijk is. Een van de consequenties van de terugtreding van het VK uit de EU
is dat het VK niet langer kan beschikken over toegang tot het SIS. Het VK had daartoe
een beperkte toegang, hoewel het geen Schengen-staat was. Voor die toegang is voorlopig
geen alternatief beschikbaar. Verzending van een aanhoudingsbevel via Interpol blijft
wel mogelijk. Echter, een enkele melding van een zogeheten red notice of een diffusion via Interpol door het VK of een lidstaat is geen voldoende basis voor voorlopige
aanhouding. Alleen een aanhoudingsbevel op grond van de overeenkomst is daarvoor een
voldoende rechtsbasis.
Rechten betrokkene, instemming met verkorte procedure
De rechten van de betrokkene zijn in artikel 609 uitgebreider dan in het kaderbesluit
EAB en de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland. De betrokkene
heeft het recht om geïnformeerd te worden over het bestaan en de inhoud van het aanhoudingsbevel,
en moet geïnformeerd worden over het recht om in te stemmen met overlevering. Daarnaast
heeft de betrokkene, evenals in de andere instrumenten het recht op bijstand van een
raadsman en recht op vertolking en vertaling5. Nieuw ten opzichte van de andere instrumenten is dat de betrokkene ook uitdrukkelijk
moet worden gewezen op zijn recht op bijstand van een raadsman en op het recht op
consulaire bijstand. Laatstbedoeld recht komt ook toe aan een staatloze jegens de
consulaire vertegenwoordiging van het land waar hij verblijf houdt.
Op de voortgezette hechtenis na aanhouding van de betrokkene is, evenals in het kaderbesluit
en in artikel 15 van de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland
het recht van de uitvoerende staat van toepassing (LAW.SURR.90). De artikelen 17,
18, 21, 27 en 33 en volgende van de Overleveringswet regelen dit.
Artikel 611 regelt de instemming met de overlevering. Deze bepaling is geheel conform
artikel 16 van de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland,
en artikel 13 van het kaderbesluit EAB. De opgeëiste persoon kan instemmen met de
overlevering. In dat geval wordt geen procedure voor de rechter meer gevoerd. De consequenties
van de vereenvoudigde procedure kunnen aanzienlijk zijn. De instemmingsverklaring
moet daarom ten overstaan van de uitvoerende justitiële autoriteit worden afgelegd,
die daarvan proces-verbaal opmaakt. De betrokkene heeft recht op een raadsman bij
het nemen van deze beslissing. Gelijktijdig met de instemming kan de betrokkene verklaren
niet langer aanspraak te maken op bescherming van het specialiteitsbeginsel en op
bescherming tegen voortgezette overlevering of uitlevering naar een derde land dat
daarom verzoekt. In dit verband moet ook worden verwezen naar artikel 625, derde lid,
onder f. Een eenmaal gegeven toestemming kan niet worden herroepen. Nederland zal
in het belang van de rechtszekerheid niet van de mogelijkheid gebruik maken om de
herroeping van de instemming wel mogelijk te maken. Nederland heeft van dezelfde mogelijkheid
onder de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland evenmin gebruik
gemaakt. Het Nederlandse procesrecht dat de verkorte procedure regelt is neergelegd
in de artikelen 39 tot en met 43 van de Overleveringswet.
De Raad voor de rechtspraak stelt, zakelijk weergegeven, in zijn advies dat de Overleveringswet
in het wetsvoorstel niet in overeenstemming is gebracht met de artikelen 39 tot en
met 43 van de Overleveringswet, omdat de nationale regeling, benodigd om uitvoering
te geven aan de verkorte procedure niet voorziet in gelijktijdige afdoening van de
instemming met de verkorte procedure en de instemming met het niet langer aanspraak
maken op de bescherming van het specialiteitsbeginsel. Dat wordt inderdaad niet in
dit wetsvoorstel geregeld. Mogelijk zag de Raad over het hoofd dat in artikel I, onderdelen
M en N, van de Wet van 3 maart 2021 houdende Herimplementatie van enige onderdelen
van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europese aanhoudingsbevel
en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (wijziging
van de Overleveringswet), Stb. 2021, 125, daarvoor een voorziening bevat. Die voorziening is van overeenkomstige toepassing.
Verder wordt naar aanleiding van het advies van de Raad voor de rechtspraak opgemerkt
dat de omstandigheid dat in artikel 40, tweede lid, onder a, van de Overleveringswet
verwezen wordt naar de artikelen 6, tweede lid, en 9 tot en met 11 van de Overleveringswet,
die ingevolge artikel 3, eerste lid, van het wetsvoorstel niet van toepassing zijn,
niet problematisch is. Artikel 3, eerste lid, van het wetsvoorstel voorziet immers
in een van overeenkomstige toepassing verklaring van de Overleveringswet op een aanhoudingsbevel
op grond van de Overeenkomst. Daaruit volgt dat de rechter de artikelen 600 tot en
met 604 overeenkomstig moet toepassen indien een beslissing, bedoeld in artikel 40
van de Overleveringswet voorligt. Wat betreft de aard van de weigeringsgronden in
bedoelde artikelen van de Overeenkomst kan in reactie op het advies van de Raad worden
aangegeven dat even bedoelde wet tot wijziging van de Overleveringswet voorziet in
het in overeenstemming brengen van de Overleveringswet met de tekst van het kaderbesluit
EAB, zoals nader uitgelegd in de jurisprudentie van het HvJEU over de aard van de
weigeringsgronden. Waar sprake dient te zijn van verplichte, onderscheidenlijk facultatieve
weigeringsgronden is de Overleveringswet thans geheel in overeenstemming met het kaderbesluit.
Die lijn is ook gevolgd in dit wetsvoorstel.
Op grond van artikel 612 moet de betrokkene indien hij niet instemt met de overlevering
worden gehoord door de uitvoerende justitiële autoriteit. Deze bepaling stemt overeen
met artikel 17 van de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland
en artikel 14 van het kaderbesluit EAB.
Beslissing
De beslissing over de overlevering is, hoewel artikel 613 dat niet uitdrukkelijk regelt,
onderworpen aan het nationale recht. Er gelden echter enige regels die afwijken van
de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland en het kaderbesluit
EAB. Niet alleen dient overlevering binnen de geldende termijnen plaats te vinden,
ook moet de beslissing in overeenstemming zijn met het beginsel van proportionaliteit.
De uitvoerende justitiële autoriteit heeft de bevoegdheid vragen te stellen indien
de informatie geleverd door de uitvaardigende autoriteit onvoldoende wordt geoordeeld.
De vragen kunnen betrekking hebben op de mogelijke weigeringsgronden, de af te geven
garanties, en de invulling van het aanhoudingsbevel zelf, maar ook op de toepassing
van het proportionaliteitsbeginsel.
In geval van samenloop van een aanhoudingsbevel met een of meer Europees aanhoudingsbevelen
of nationale aanhoudingsbevelen beslist de uitvoerende justitiële autoriteit ingevolge
artikel 614. Daarbij moet hij rekening houden met alle feiten en omstandigheden, waaronder
de ernst van de feiten, de plaats waar de feiten zijn begaan, de data van de verschillende
bevelen en de omstandigheid of de bevelen strekken tot vervolging of strafexecutie.
In afwijking van de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland
is geregeld dat de lidstaten rekening moeten houden met het Unierecht, waaronder met
name het reis- en verblijfsrecht binnen het grondgebied van de Unie (artikel 21 VWEU)
en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit (artikel 18 VWEU).
Termijnen en modaliteiten
De termijnen en modaliteiten van de beslissing over de overlevering (artikel 615)
zijn conform de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en IJsland en
het kaderbesluit EAB. De termijn voor de vereenvoudigde procedure is tien dagen na
de datum van instemming, de termijn in de overige gevallen is zestig dagen na aanhouding.
De termijnen kunnen met dertig dagen worden verlengd, waarbij de uitvoerende justitiële
autoriteit de redenen moet opgeven. Dat voorschrift geldt ook, indien de uitvoerende
justitiële autoriteit weigert het bevel ten uitvoer te leggen.
Bij een vervolgingsoverlevering moet de uitvoerende justitiële autoriteit ingevolge
artikel 616 desgevraagd instemmen met het horen van de betrokkene of met zijn tijdelijke
overbrenging naar het grondgebied van de uitvaardigende staat, ook als de beslissing
op het bevel nog niet is genomen. De wederzijdse autoriteiten moeten een en ander
onderling nader uitwerken in een afspraak. De afspraken doen geen afbreuk aan het
recht van de betrokkene in de uitvoerende staat te worden gehoord. Het horen van de
betrokken persoon geschiedt ingevolge artikel 617 door de uitvoerende justitiële autoriteit,
waarbij de betrokkene recht heeft op de aanwezigheid en bijstand van een raadsman.
Desgewenst kan de uitvaardigende justitiële autoriteit met de uitvoerende autoriteit
afspraken maken over de omstandigheden waaronder het verhoor plaatsvindt. Op de termijnen
kunnen ingevolge artikel 618 uitzonderingen gemaakt worden, indien de betrokkene een
voorrecht over immuniteit bezit. Te denken valt aan diplomatieke immuniteit of parlementaire
onschendbaarheid. Opheffing van die status moet plaatsvinden voordat de betrokkene
kan worden onderworpen aan aanhouding en overlevering. Dat neemt doorgaans de nodige
tijd in beslag. Gedurende de tijd die het kost om die procedure te doorlopen, is de
termijn voor de beslissing op het aanhoudingsbevel geschorst. Een uitzondering op
de werking van de termijnen is ook neergelegd in artikel 619. Indien de opgeëiste
persoon zich in de uitvoerende staat bevindt op grond van een uitlevering door een
derde land, en daarbij het specialiteitsbeginsel is toegepast, moet de uitvoerende
staat alle noodzakelijke maatregelen nemen om de instemming van het derde land te
bewerkstelligen om overlevering mogelijk te maken. Gedurende die procedure is de termijn
voor de overlevering geschorst. Al deze regelingen zijn conform de Overleveringsovereenkomst
tussen de EU en Noorwegen en IJsland en het kaderbesluit EAB.
Op grond van artikel 620 stelt de uitvoerende justitiële autoriteit de uitvaardigende
justitiële autoriteit onmiddellijk in kennis van zijn beslissing.
Feitelijke overlevering
Ook de regeling van de feitelijke overlevering is vrijwel geheel volgens de Overleveringsovereenkomst
tussen de EU en Noorwegen en IJsland en het kaderbesluit EAB vormgegeven. De desbetreffende
autoriteiten regelen onderling de datum van de overlevering (artikel 621). De feitelijke
overlevering dient zo spoedig mogelijk plaats te vinden, en moet in elk geval uiterlijk
tien dagen na de beslissing, bedoeld in artikel 620. Uitzonderingen op grond van onvoorziene
omstandigheden of op grond van humanitaire overwegingen zijn mogelijk, maar zodra
die omstandigheden zich niet meer voordoen, begint de tiendagentermijn weer opnieuw.
Vindt de overlevering dan niet plaats, dan dient de betrokkene in vrijheid te worden
gesteld. De uitvoerende staat heeft overigens wel de mogelijkheid de feitelijke overlevering
uit te stellen, indien er sprake is van een lopende vervolging, of een veroordeling
tegen de betrokken persoon wegens een ander feit dan de feiten waarvoor de overlevering
wordt verzocht en, ingeval van een veroordeling, de vrijheidsstraf in de uitvoerende
staat ten uitvoer wordt gelegd. De uitvoerende staat heeft dan de keuze de overlevering
op te schorten of toe te staan onder voorwaarden, die uiteraard op de terugkeer van
de betrokkene betrekking hebben (artikel 622).
De samenwerking tussen het VK en de lidstaten vergt dat zij het gebruik van elkaars
grondgebied en luchtruim toestaan bij de doortocht van personen uit de uitvoerende
staat naar de uitvaardigende staat en omgekeerd (artikel 623). Het recht is niet onbeperkt.
De staat die overlevering van eigen onderdanen weigert of aan voorwaarden verbindt,
mag de doortocht van een eigen onderdaan weigeren. In geval van doortocht over land
dienen de desbetreffende autoriteiten de nodige schriftelijk vast te leggen afspraken
te maken. Als uitvoerende autoriteit is de officier van justitie bij het arrondissementsparket
Amsterdam aangewezen. Deze regeling stemt overeen met de regeling in de Overleveringsovereenkomst
tussen de EU en Noorwegen en IJsland (artikel 28) en het kaderbesluit EAB (artikel
25).
Gevolgen van de overlevering, specialiteitsbeginsel, verdere overlevering of uitlevering
Elke periode van vrijheidsbeneming van de betrokken persoon doorgebracht in de uitvoerende
staat moet door de uitvaardigende staat in mindering worden gebracht op een vrijheidsstraf
of daarmee gelijk te stellen maatregel, indien de betrokkene daartoe wordt veroordeeld.
De uitvoerende autoriteit dient uiteraard de nodige gegevens over de ondergane inverzekeringstelling,
bewaring en gevangenhouding aan de uitvaardigende autoriteit door te geven (artikel
624).
In de betrekkingen tussen het VK en de lidstaten blijft het specialiteitsbeginsel
bij de overlevering uitgangspunt (artikel 625, tweede lid). Dat wil zeggen dat de
overlevering uitsluitend betrekking kan hebben op feiten vermeld in het aanhoudingsbevel.
Voor andere feiten kan de betrokken persoon in de uitvaardigende staat dan niet worden
vervolgd. Voor een overlevering ter executie van een vonnis geldt dat de overlevering
slechts strekt tot de executie van de desbetreffende straf, en niet voor eventuele
andere straffen. Evenals in de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen
en IJsland het geval is, kunnen het VK en de lidstaten een verklaring afleggen dat
het omgekeerde uitgangspunt geldt. In dat geval is de overlevering niet prohibitief
voor de vervolging van andere feiten of de tenuitvoerlegging van andere vrijheidsstraffen,
tenzij de rechter in een concreet geval anders beslist. Nederland zal een dergelijke
verklaring niet afleggen.
Andere uitzonderingen op het specialiteitsbeginsel hebben hetzij betrekking op de
aard van de sanctionering van het feit (bijvoorbeeld als er in een van de staten geen
vrijheidsstraffen kunnen worden opgelegd, of de verwachting gerechtvaardigd is dat
vervolging niet tot oplegging van een vrijheidsstraf zal leiden), omstandigheden betreffende
de betrokkene (de betrokkene houdt voortgezet verblijf in de uitvaardigende staat,
of de betrokkene stemt in met niet-toepassing van het specialiteitsbeginsel ten overstaan
van de uitvoerende justitiële autoriteit), of de uitvoerende justitiële autoriteit
geeft toestemming tot aanvulling van de gronden van het aanhoudingsbevel). De procedure
voor de aanvullende toestemming is geregeld in artikel 626, vierde lid. Deze regeling
is conform artikel 30 van de Overleveringsovereenkomst tussen de EU en Noorwegen en
IJsland en artikel 27 van het kaderbesluit EAB.
Verdere overlevering of uitlevering door de uitvaardigende staat is krachtens artikel
626 in beginsel toegestaan. In sommige categorieën van gevallen voor verdere overlevering
instemming van de uitvoerende staat nodig. Het VK en de lidstaten kunnen een verklaring
afleggen dat zij die toestemming in algemene zin geven. Die verklaring geldt niet
absoluut, omdat de bevoegde uitvoerende justitiële autoriteit daar in een afzonderlijke
zaak van kan afwijken. Nederland zal een dergelijke verklaring niet afleggen. Verdere
overlevering is hoe dan ook toegestaan na voortgezet verblijf in vrijheid op het grondgebied
van de uitvaardigende staat, indien de betrokkene met verdere overlevering instemt,
of hij geen bescherming geniet van het specialiteitsbeginsel. Voor uitlevering naar
een derde land geldt echter steeds het voorschrift dat instemming van de uitvoerende
justitiële autoriteit moet zijn verleend. Dat verschilt van overlevering omdat overlevering
een hogere mate van onderling vertrouwen in elkaars rechtsstelsels vooronderstelt.
Bij overlevering wordt niet slechts de opgeëiste persoon overgeleverd, ook voorwerpen
die in beslag zijn genomen om te dienen als bewijs of die afkomstig zijn van het strafbare
feit waarvoor de overlevering wordt verzocht, dienen op verzoek van de uitvaardigende
justitiële autoriteit te worden overgedragen door de uitvoerende justitiële autoriteit
(artikel 627). Dat geldt ook na overlijden of ontsnapping van de opgeëiste persoon.
Indien de voorwerpen vatbaar zijn voor inbeslagneming of confiscatie uit hoofde van
een lopende vervolging, dan heeft de uitvoerende justitiële autoriteit de mogelijkheid
de overdracht te weigeren of die aan voorwaarden in het belang van die vervolging
te onderwerpen. Eventuele rechten van derden op de voorwerpen moeten worden geëerbiedigd.
Artikel 628 regelt de verdeling van de kosten tussen de uitvaardigende en uitvoerende
staat.
Overige onderwerpen, Koninkrijksaspect
In het algemeen gedeelte is reeds ingegaan op de gevolgen van artikel 629, eerste
lid, onder a. Dezelfde gevolgen treden in ten aanzien van de specifieke uitleveringsbepalingen
(artikelen 18 tot en met 21) van het op 27 januari 1977 te Straatsburg tot stand gekomen
verdrag tot bestrijding van terrorisme (Trb. 1977, 63).
Op grond van artikel 629, tweede lid, blijven het Europees uitleveringsverdrag en
het Europees verdrag tot bestrijding van terrorisme wel gelden ten aanzien van die
gebieden van de staten waarop Titel VII van de Deel III van de overeenkomst niet van
toepassing is, maar even bedoelde verdragen wel. Voor het Koninkrijk is dat van groot
belang. Het Europees uitleveringsverdrag blijft daardoor gelden tussen het Koninkrijk
enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland anderzijds,
voor zover het betreft overleveringen van en naar Aruba, Curaçao en Sint Maarten,
alsmede het Caraïbische deel van Nederland (Bonaire, Sint Eustatius en Saba). Dat
geldt niet voor het Europees verdrag tot bestrijding van terrorisme. Dat verdrag is
alleen goedgekeurd voor Nederland.
Artikel 630 regelt de frequentie waarmee de verschillende notificaties die de lidstaten
bij de Commissie moeten doen worden herzien, en onder welke omstandigheden deze kunnen
vervallen.
Artikel 631 bevat een overgangsbepaling die gaat gelden indien een van de partijen
besluit de gelding van Deel III van de overeenkomst op te schorten of te beëindigen
met toepassing van de artikelen 692 of 693. Artikel 632 regelt, in samenhang met artikel
62 van de Terugtredingsovereenkomst, de gelding van het kaderbesluit voor reeds uitgevaardigde,
doch nog niet uitgevoerde aanhoudingsbevelen voor de afloop van de transitieperiode.
Dit voorschrift is, naar moet worden aangenomen, inmiddels uitgewerkt.
5. Wederzijdse rechtshulp
5.1 Algemeen
Titel VIII (Wederzijdse rechtshulp) van de overeenkomst heeft een andere opzet dan
Titel VII. Titel VII geeft een volledige regeling van het onderwerp overlevering en
sluit het gebruik van oudere instrumenten die de rechtsbetrekkingen tussen het VK
en de lidstaten regelden, zoals het uitleveringsverdrag van de Raad van Europa uit.
Titel VIII is juist gebaseerd op die oudere instrumenten en bedoelt de werking daarvan
aan te vullen en te faciliteren (artikel 633). Het betreft het op 20 april 1959 te
Straatsburg tot stand gekomen Europees Verdrag aangaande de rechtshulp in strafzaken
(Trb. 1965, 10), het op 17 maart 1978 tot stand gekomen Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag
aangaande de rechtshulp in strafzaken (Trb. 1979, 121) en het op 8 november 2001 te Straatsburg tot stand gekomen Tweede aanvullend Protocol
bij het Europees Verdrag aangaande de rechtshulp in strafzaken (Trb. 2008, 157). Dit samenstel van verdrag en protocollen wordt hierna aangeduid als Europees Rechtshulpverdrag
(ERV).
Hoewel het terugvallen op deze oudere instrumenten rechtszekerheid biedt en de rechtspraktijk
daarmee naar verwachting goed zal kunnen omgaan, leidt de overeenkomst ook tot een
zekere achteruitgang. Immers, tot de terugtreding van het VK uit de Unie gold tussen
de lidstaten richtlijn 2014/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april
2014 betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken (PbEU 2014, L 130). Die
richtlijn gold voor het VK dat, anders dan Ierland en Denemarken, van het recht van
opt-in gebruik heeft gemaakt. De richtlijn voorziet in één instrument – het Europees
onderzoeksbevel (EOB) – waarmee om toepassing van alle in aanmerking komende onderzoeksbevoegdheden
in een andere lidstaat kan worden verzocht ten behoeve van de verkrijging van bewijs.
Het EOB wordt rechtstreeks van uitvaardigende naar uitvoerende autoriteit gezonden
en door de laatste uitgevoerd of erkend. Het EOB kan nu niet meer worden gebruikt
in de wederzijdse rechtshulp met het VK. In het ERV is het rechtstreeks contact tussen
autoriteiten ook mogelijk, maar is dit formeel nog steeds de uitzondering op de hoofdregel
van het instellen van rogatoire commissies via de centrale autoriteiten van de Ministeries
van Justitie. Belangrijker is dat het Europees Rechtshulpverdrag en het EOB niet volledig
overeenstemmen waar het gaat om regulering van de toe te passen onderzoeksbevoegdheden.
In het ERV ontbreken bijvoorbeeld specifieke regelingen over bankrekeningen, bancaire
en financiële operaties en het aftappen van telecommunicatie. In de richtlijn EOB
ontbreekt een regeling over de betekening van stukken, en is de mogelijkheid om grensoverschrijdende
observaties uit te voeren niet expliciet geregeld. Een van de doelen van Titel VIII
is om een aantal procedurele en inhoudelijke verschillen tussen de richtlijn EOB en
het ERV te verkleinen. Waar het aankomt op verschillen tussen het recht van het VK
enerzijds en dat van de lidstaten anderzijds geldt overigens het uitgangspunt dat
rechtshulp steeds in zo ruim mogelijke mate wordt verleend, dat verzoeken in beginsel
steeds moeten worden uitgevoerd, en dat het gebrek aan een bevoegdheid in de uitvoerende
staat om welke toepassing door de uitvaardigende staat wordt verzocht leidt tot overleg
over het gebruik van wel bestaande bevoegdheden.
Het terugvallen op het ERV leidt er ook toe dat Titel VIII slechts beperkt van omvang
is en geen aanleiding geeft tot het implementeren van een groot aantal bevoegdheden.
Veel van hetgeen nodig is, is reeds geregeld in Titels 1 en 2, van het Vijfde Boek
van het Wetboek van Strafvordering.
5.2 Toelichting Titel VIII Overeenkomst
Diverse bepalingen
Op de voortgezette gelding van het ERV maakt artikel 633, tweede lid, een belangrijke
uitzondering. De doorgifte van justitiële gegevens uit de lidstaten naar het VK, en
door het VK naar de lidstaten wordt beheerst door Titel IX van de overeenkomst, en
niet langer door de artikelen 13 en 15 van het ERV (zoals gewijzigd bij het Tweede
aanvullend Protocol). De inhoud van Titel IX is nader toegelicht in § 6 van deze memorie.
Voor de toepassing van Titel VIII zijn de bevoegde autoriteiten die bij het secretariaat-generaal
van de Raad van Europa zijn aangemeld krachtens artikel 634 ook bevoegde autoriteit
voor de uitvoering van Titel VIII. Daaraan wordt echter het Europees openbaar ministerie
(EOM) toegevoegd, aangezien het EOM op grond van artikel 104, derde en zesde lid,
van verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere
samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie («EOM») (PbEU
2017, L 283) rechtshulp kan verzoeken en verlenen, voor zover dat overigens binnen
de gelding van die verordening mogelijk is.
Artikel 635 voorziet in de vaststelling door een gespecialiseerd comité van een formulier
dat de status krijgt van een Annex bij de overeenkomst. Dat formulier moet verplicht
worden gebruikt bij de indiening van een verzoek om rechtshulp en bij de beantwoording
daarvan. Dit is geen administratief detail. Een van de voordelen van de richtlijn
EOB was juist uniformiteit in de praktische toepassing. Het gebruik van één formulier
voor alle typen verzochte onderzoeksmaatregelen draagt daar in belangrijke mate aan
bij. Met artikel 635 is getracht dit voordeel te behouden in de verhoudingen met het
VK.
Algemene voorwaarden voor uitgaande rechtshulpverzoeken – noodzakelijkheid en proportionaliteit
Het gebruik van wederzijdse rechtshulp is slechts mogelijk indien aan twee algemene
voorwaarden is voldaan (artikel 636). Er moet voldaan zijn aan de voorwaarde van noodzakelijkheid
en proportionaliteit voor het doel van de procedure waarvoor de rechtshulp wordt verzocht.
Daarbij moet rekening worden gehouden met de rechten van de verdachte. Daarnaast had
in de verzoekende staat de verzochte onderzoeksmaatregel in een vergelijkbare binnenlandse
zaak ook moeten kunnen worden toegepast. Twijfelt de aangezochte staat of aan beide
eisen volledig is voldaan, dan heeft deze de plicht om met de verzoekende staat in
overleg te treden en heeft de verzoekende staat de mogelijkheid het verzoek in te
trekken. Deze waarborgen zijn ontleend aan artikel 6 van de richtlijn EOB. De verdragspartijen
beogen daarmee het niveau van de waarborgen van deze titel op een vergelijkbaar niveau
als dat van de richtlijn EOB te brengen. Dat is een afwijking van het ERV. Immers,
artikel 1 van dat verdrag verplicht de partijen tot het verlenen van rechtshulp in
zo ruim mogelijke mate. Die regel vindt zijn grondslag in het wederzijds vertrouwen.
Artikel 6 van de richtlijn EOB is voor uitgaande EOB’s geïmplementeerd in artikel
5.4.21 van het Wetboek van Strafvordering. Omdat door het vertrek van het VK de richtlijn
EOB en Titel 4 van het Vijfde Boek van het Wetboek van Strafvordering niet meer kunnen
worden toegepast in de verhouding met het VK, moet worden teruggevallen op Titel 1
van het Vijfde Boek. In artikel 5.1.3 van het Wetboek van Strafvordering is geregeld
dat een uitgaand rechtshulpverzoek moet voldoen aan de algemene eis dat de gevraagde
maatregel in een nationaal onderzoek naar vergelijkbare feiten ook moet kunnen worden
toegepast. Een algemene regel over een noodzakelijkheids- en proportionaliteitstoets
ontbreekt in Titel 1 van het Vijfde Boek. In algemene zin geldt overigens dat die
eis wel impliciet geldt. Bij een uitgaand rechtshulpverzoek horen immers de vereisten
die volgens het Nederlands strafprocesrecht voor toepassing van de bevoegdheid in
acht te worden genomen (Kamerstukken II, 2015/16, 34 493, nr. 3, p. 25 en de beschikking van de Hoge Raad van 29 september 1987, en de daarbij behorende
conclusie, ECLI:NL:PHR:1987:AC9986, NJ 1988, 302). Aangezien de regeling in Titel
VIII van de overeenkomst uitsluitend betrekking heeft op de rechtsverhoudingen tussen
het VK en de lidstaten, en Titel 1 van het Vijfde Boek van het Wetboek van Strafvordering
geldt voor de toepassing van alle vormen van rechtshulp, al dan niet ter uitvoering
van verdragen rijst de vraag of, gezien de reikwijdte van het wetboek en de impliciete
gelding van de noodzakelijkheids- en proportionaliteitseis, die laatste eisen wel
uitdrukkelijk geïmplementeerd moeten worden, en als die vraag positief te beantwoorden
is, welk instrument daarvoor het meest geschikt is.
Voorgesteld wordt artikel 636, eerste lid, onder a, wel uitdrukkelijk te implementeren.
Het expliciet regelen van het noodzakelijkheids- en proportionaliteitsvereiste is
een aansporing voor de uitvaardigende justitiële autoriteit (veelal de officier van
justitie) nog eens stil te staan bij deze eisen. Vaak zal het gaan over de vraag of
de verzochte opsporingsbevoegdheid passend is bij de aard van het strafrechtelijk
onderzoek. Het kan echter ook gaan om de mogelijke consequenties voor een verdachte
die zich niet in Nederland bevindt. Zo kan een rechtshulpverzoek uit Nederland de
autoriteiten in het VK aanleiding geven een eigen onderzoek naar de betrokkene in
te stellen of hem te vervolgen indien er rechtsmacht is. Dit hoeft geenszins prohibitief
te zijn voor het doen van een rechtshulpverzoek, maar moet wel worden meegewogen.
Daarnaast is een expliciete regeling een versterking van het vertrouwen dat de uitvoerende
autoriteit mag hebben in de Nederlandse instanties. Als de toets heeft plaatsgevonden,
zal er minder reden zijn tot toepassing van een weigeringsgrond door de wederpartij.
De verhouding tussen het VK en de lidstaten is tot op heden zodanig dat de overeenkomst
een afzonderlijke vertrouwensband vestigt die anders van aard is dan de band die tussen
lidstaten geldt, maar blijkens de strekking van Titel VIII toch verder gaat dan het
vertrouwen dat geldt op grond van het ERV of bilaterale verdragen van de lidstaten.
Artikel 636 is daarvan de uitdrukking. Omdat het niet voor de hand ligt een regeling
die geldt voor de verhouding met één afzonderlijk land in Titel 1 van het Vijfde Boek
van het Wetboek van Strafvordering onder te brengen, wordt volstaan met een regeling
in dit wetsvoorstel. Artikel 8 strekt daartoe.
Weigeringsgronden – overlegverplichtingen
Niet alle inkomende verzoeken om rechtshulp zijn vatbaar voor uitvoering in de vorm
en op de wijze waarop dat door de uitvaardigende autoriteit wordt verzocht. Indien
de gevraagde onderzoeksbevoegdheid in het Nederlandse strafprocesrecht niet bestaat,
dan wel in het desbetreffende onderzoek voor een vergelijkbare nationale zaak niet
zou kunnen worden toegepast, moet de uitvoerende autoriteit (veelal de officier van
justitie) met de uitvaardigende autoriteit in overleg treden om te bezien of het verzoek
op andere wijze kan worden ingewilligd (artikel 637, eerste lid). Voor deze regeling
volstaat de toepassing van artikel 5.1.6 van het Wetboek van Strafvordering dat in
dit kader ruim moet worden geïnterpreteerd. De uitvoerende autoriteit heeft de vrijheid
gebruik te maken van een minder intrusieve bevoegdheid indien daarmee hetzelfde resultaat
kan worden bereikt als met gebruik van de bevoegdheid waarom werd verzocht. In dat
geval moet er voorafgaand overleg plaatsvinden tussen de bevoegde autoriteiten (Artikel
637, derde en vierde lid). Het kan er uiteindelijk op neerkomen dat een verzoek om
rechtshulp niet kan worden uitgevoerd, omdat het nationaal strafprocesrecht zich verzet
tegen inwilliging, vanwege de in het eerste, derde en vierde lid van artikel 637 genoemde
inhoudelijke en procedurele voorwaarden (artikel 637, vijfde lid). Ook deze afwegingen
kunnen met toepassing van artikel 5.1.6 van het Wetboek van Strafvordering worden
gemaakt. Ook de in artikel 638 geregelde informatieplichten kunnen met behulp van
genoemde bepaling worden uitgevoerd.
Er zijn betekenisvolle verschillen in de gronden tot weigering van de erkenning of
tenuitvoerlegging van een EOB enerzijds (artikel 11 richtlijn EOB) en een rechtshulpverzoek
anderzijds (artikel 2 ERV). Artikel 637, tweede lid, regelt evenwel dat een viertal
categorieën bevoegdheden, behoudens de ne bis in idem-regel, en de weigeringsgronden
in het ERV steeds beschikbaar moet zijn onder het nationale recht, zodat de toepassing
daarvan niet snel in aanmerking komt voor weigering van de rechtshulp. Dit betreft
de verstrekking van gegevens uit databanken waartoe de politie en justitiële autoriteiten
rechtstreeks toegang hebben. Dat is in Nederland geregeld bij en krachtens de Wet
politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Het horen van getuigen,
deskundigen, slachtoffers, verdachten of derden op Nederlands grondgebied moet ook
steeds verzocht kunnen worden. Dat is in Nederland geregeld in Titel III van het Tweede
Boek van het Wetboek van Strafvordering. Alle andere opsporingsbevoegdheden waarbij
de toepassing van dwangmiddelen of met het gebruik van dwangmiddelen vergelijkbare,
meer dan geringe inbreuken op de grondrechten niet aan de orde zijn zullen steeds
moeten worden toegepast. Het betreft hier een veelheid aan opsporingsmethoden, waarbij
bijvoorbeeld een doorzoeking ter inbeslagneming of een ontsleutelingsbevel niet onder
die omschrijving valt, maar het inwinnen van inlichtingen uit openbare registers wel.
Tenslotte dienen bevoegdheden voor de identificatie van abonnees en gebruikers, dan
wel houders van telefoonabonnementen of IP-adressen steeds beschikbaar te zijn, voor
zover het verzoek overigens een gespecificeerd nummer of adres betreft. Deze bevoegdheid
is neergelegd in artikel 126na van het Wetboek van Strafvordering.
Het beginsel van ne bis idem kan op grond van artikel 639 aanleiding geven de rechtshulp
te weigeren. De werking van dit beginsel is in het Nederlandse recht, voor zover het
de werking van dit beginsel in de rechtshulp betreft, geregeld in artikel 5.1.5, eerste
lid, van het Wetboek van Strafvordering. De omstandigheid dat de werking van dit beginsel
verplichtend, en in artikel 639 facultatief is geformuleerd is niet problematisch.
Artikel 5.1.5, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering voorziet immers in een
overlegverplichting tussen de betrokken autoriteiten die er mede toe dient onduidelijkheden
over de toepassing van deze weigeringsgrond te voorkomen.
Uitvoeringsmodaliteiten – termijnen – rechterlijke controle
Artikel 640 bevat een regeling van de termijnen. Een beslissing op het verzoek om
rechtshulp moet binnen 45 dagen na ontvangst worden genomen en meegedeeld aan de uitvaardigende
staat. Uitvoering van het verzoek moet binnen 90 dagen na de beslissing zijn gevolgd.
De uitvaardigende staat kan verzoeken om afdoening binnen een kortere termijn, waarmee
de uitvoerende staat zoveel mogelijk rekening moet houden. Deze termijnen zijn termijnen
van orde. Indien uitvoering van het verzoek binnen de termijn, of tegen de gevraagde
datum niet mogelijk is, dan is er een verplichting voor de uitvoerende staat tot het
plegen van overleg met de uitvaardigende staat. De aard van deze verplichtingen is
zodanig dat deze door middel van de artikelen 5.1.4 en 5.1.6 van het Wetboek van Strafvordering
in de Nederlandse rechtsorde kunnen worden uitgevoerd.
Indien de uitvaardigende staat verzoekt om toepassing van een voorlopige maatregel
op grond van artikel 24 van het ERV, dan kan daaraan met toepassing van artikel 5.1.10
van het Wetboek van Strafvordering uitvoering worden gegeven. Artikel 640, vierde
lid, verplicht tot het zoveel mogelijk gevolg geven aan een dergelijk verzoek. De
opvolging daarvan kan echter worden gestuit indien de betrokkene een klaagschrift
indient bij de rechtbank op grond van artikel 5.1.11 van het Wetboek van Strafvordering.
Dat kan het geval zijn als de betrokkene zich niet kan verenigen met de inbeslagneming
van een voorwerp of de vordering tot het verstrekken of het vastleggen van gegevens.
De uitvoering van het verzoek om rechtshulp, voor zover het de toepassing van de in
artikel 5.1.11 genoemde bevoegdheden betreft, moet dan wachten tot de rechter onherroepelijk
op het klaagschrift heeft beslist. Artikel 5.1.11, vierde lid, van het Wetboek van
Strafvordering verplicht de officier van justitie tot het voeren van overleg, indien
een klaagschrift is ingediend. Dat stemt overeen met artikel 640, vierde en vijfde
lid.
De termijnen gelden ingevolge artikel 640, zesde lid, niet indien het verzoek om rechtshulp
betrekking heeft op vijf categorieën verkeersovertredingen. Het is zeer de vraag of
dat artikellid wel toepassing zal kunnen vinden. Het rechtshulpinstrument is in beginsel
niet bestemd voor dergelijke delicten. Deze delicten worden vrijwel steeds met boetes
bestraft, zonder dat daaraan een uitgebreid strafrechtelijk onderzoek voorafgaat.
Er is voorzien in evaluatie van deze bepaling door een gespecialiseerd comité.
Rechtstreeks contact tussen autoriteiten
Artikel 641, eerste lid, voorziet in de mogelijkheid voor de openbaar aanklager in
het VK om rechtstreeks contact te onderhouden met diens ambtgenoten in de lidstaten.
Artikel 5.1.4, vierde lid, van het Wetboek van Strafvordering faciliteert dat reeds
voor het openbaar ministerie in Nederland. Eurojust en Europol blijven daarnaast ook
bruikbare faciliteiten voor de verzending en ontvangst van rechtshulpverzoeken. Dat
behoeft geen implementatie. Merkwaardigerwijs ontbreekt een regeling voor uitgaande
rechtshulpverzoeken. Uit artikel 15 van het Europees rechtshulpverdrag (zoals gewijzigd
in het Tweede Protocol) en artikel 5.1.2 van het Wetboek van Strafvordering vloeit
voort dat rechtstreeks contact tussen het Nederlandse openbaar ministerie en de ambtgenoten
in het VK mogelijk is.
Gemeenschappelijke onderzoeksteams
Artikel 642 benadrukt, feitelijk overbodig, dat indien een gemeenschappelijk onderzoeksteam
wordt gevormd waaraan het VK deelneemt de rechtsbetrekkingen tussen de deelnemende
lidstaten worden beheerst door het Unierecht. Het betreft het kaderbesluit van de
Raad van 13 juni 2002 2002/465/JBZ inzake gemeenschappelijke onderzoeksteams (PbEG
2002, L 162), alsmede artikel 13 van de Overeenkomst van 29 mei 2000, door de Raad
vastgesteld overeenkomstig artikel 34 van het Verdrag betreffende de Europese Unie,
betreffende de wederzijdse hulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese
Unie (Trb. 2000, 96) (EU-rechtshulpovereenkomst). Dit alles onverlet de rechtsbasis voor een gemeenschappelijk
onderzoeksteam waaraan ambtenaren uit het VK en de lidstaten, al dan niet aangevuld
met Europol en Eurojust, deelnemen. Aangenomen moet worden dat de rechtsbasis voor
de deelnemende lidstaten daarvoor moet worden gezocht in artikel 20 van het ERV, in
combinatie met artikel 13 van de EU-rechtshulpovereenkomst. Artikel 5.2.1 en volgende
van het Wetboek van Strafvordering voorzien in een voldoende implementatie in Nederlands
recht.
6. Justitiële gegevens
6.1 Toelichting Titel IX van de Overeenkomst
Doel
In artikel 643, eerste lid, is neergelegd dat deze titel tot doel heeft de doorgifte
van informatie uit het strafregister mogelijk te maken tussen de lidstaten enerzijds
en het VK anderzijds. Daarmee strekt de overeenkomst in deze titel tot voortzetting
van de samenwerking zoals die bestond voorafgaand aan de terugtrekking van het VK
uit de EU. De bepalingen in deze titel zijn gelijkend op hetgeen is geregeld over
de doorgifte van justitiële gegevens in het Ecris-kaderbesluit, zoals gewijzigd door
de Ecris-richtlijn. Daarbij wordt opgemerkt dat de overeenkomst niet voorziet in deelname
van het VK aan Ecris-TCN. Bepalingen in het Ecris-kaderbesluit, zoals gewijzigd door
de Ecris-richtlijn, met het oog op de instelling van Ecris-TCN alsmede de bepalingen
van de Ecris-TCN-verordening komen niet terug in de overeenkomst.
Artikel 643, tweede lid, schrijft voor dat de bepalingen van deze titel in de betrekking
tussen de lidstaten en het VK strekken tot: (a) aanvulling van artikelen 13 en 22,
tweede lid, van het ERV en het eerste en tweede aanvullende protocol daarbij; en (b)
vervanging van artikel 22, eerste lid, van het ERV zoals aangevuld door artikel 4
van het eerste aanvullend protocol daarbij. Artikel 13 en 22 van het ERV zien, kort
verwoord, op de wederzijdse doorgifte van justitiële gegevens op verzoek ten behoeve
van de strafrechtspleging (artikel 13, eerste lid, van het ERV), op verzoek ten behoeve
van andere doelen dan de strafrechtspleging overeenkomstig het nationaal recht van
de aangezochte partij (artikel 13, tweede lid, van het ERV), en op verzoek om ten
behoeve het nagaan of in verband daarmee interne maatregelen moeten worden genomen
(artikel 22, tweede lid, van het ERV). Genoemde bepalingen blijven van kracht. De
overeenkomst strekt immers tot een aanvulling op die bepalingen. De overeenkomst wijkt
op dit onderdeel ten dele af van het Ecris-kaderbesluit. Artikel 12, derde lid, van
het Ecris-kaderbesluit schrijft voor dat het Ecris-kaderbesluit in de verhouding tussen
de lidstaten alle artikelleden van artikel 22 van het ERV vervangt en niet, zoals
de overeenkomst voorschrijft, slechts artikel 22, eerste lid, van het ERV. Het gevolg
daarvan is dat in de verhouding tussen de lidstaten enerzijds het VK anderzijds artikel
22, tweede lid, van het ERV sinds 1 januari 2021 weer rechtskracht heeft. Artikel
22, eerste lid, van het ERV ziet, kort verwoord, op de wederzijdse periodieke doorgifte
van justitiële gegevens over onderdanen van de andere staat. Dat artikellid blijft,
gelijk aan als onder het Ecris-kaderbesluit, buiten toepassing vanwege de overeenkomst.
Ten slotte in dit verband schrijft artikel 643, derde lid, voor dat in de betrekking
tussen de lidstaten en het VK van beide zijden wordt afgezien van het recht om een
beroep te doen op de gedane voorbehouden ten aanzien van artikel 13 van het ERV en
artikel 4 van het eerste aanvullend protocol daarbij. Ten aanzien van artikel 13 van
het ERV komt die regel overeen met het bepaalde in artikel 12, tweede lid, van het
Ecris-kaderbesluit.
Definities
In artikel 644 worden de begrippen «veroordeling», «strafrechtelijke procedure», en
«strafregister» bepaald. De begripsbepaling is gelijk aan artikel 2, onderdelen a
tot en met c, van het Ecris-kaderbesluit.
Centrale autoriteit
Artikel 645 schrijft voor dat elke staat een of meer centrale autoriteiten aanwijst
die bevoegd zijn voor de doorgifte van justitiële gegevens krachtens deze titel en
artikel 22, tweede lid, van het ERV. De bepaling komt overeen met artikel 3, eerste
lid, van het Ecris-kaderbesluit. Hierboven is toegelicht dat het aanwijzen van een
centrale autoriteit geschiedt bij notificatie aan de Commissie. In Nederland is de
Justitiële informatiedienst van het Ministerie van Justitie en Veiligheid aangewezen
als centrale autoriteit.
Kennisgevingen
Artikel 646 geeft regels over de wederzijdse periodieke doorgifte van justitiële gegevens
over onderdanen van de andere staat. Daartoe schrijft artikel 646, eerste lid, voor
dat elke staat de nodige maatregelen neemt opdat iedere vermelding in zijn strafregister
van een op zijn grondgebied uitgesproken veroordeling jegens een onderdaan een andere
staat vergezeld gaat van informatie over diens nationaliteit of nationaliteiten. De
strekking van het artikellid is gelijk aan artikel 4, eerste lid, van het Ecris-kaderbesluit,
zoals gewijzigd door de Ecris-richtlijn. In het Nederlands recht schrijft artikel
6, eerste lid, onderdeel g, van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens
(Bjsg) reeds voor dat de nationaliteit van de betrokkene wordt geregistreerd in de
justitiële documentatie.
Artikel 646, tweede lid, schrijft voor dat de centrale autoriteit van elke staat de
centrale autoriteit van elke andere staat in kennis stelt van alle op het eigen grondgebied
uitgesproken veroordelingen jegens onderdanen van die andere staat zoals vermeld in
het strafregister. De strekking hiervan is gelijk aan artikel 4, tweede lid, van het
Ecris-kaderbesluit. Artikel 646, tweede lid, schrijft voorts voor dat kennis wordt
gegeven van alle latere wijzigingen of schrappingen van die informatie. De strekking
hiervan is gelijk aan artikel 4, derde lid, van het Ecris-kaderbesluit. Er bestaat
een verschil tussen de bepaling in de overeenkomst en de bepalingen in het Ecris-kaderbesluit.
Het Ecris-kaderbesluit schrijft voor dat de kennisgeving zo spoedig mogelijk (artikel
4, tweede lid) en onverwijld (artikel 4, derde lid) wordt gedaan. De overeenkomst
schrijft voor dat de kennisgeving ten minste eenmaal per maand wordt gedaan.
In artikel 646, derde lid, is neergelegd dat indien de centrale autoriteit van een
staat kennis krijgt van het feit dat een veroordeelde persoon onderdaan van twee of
meer andere staten is, zij de relevante informatie toestuurt aan elk van deze staten,
ook als de veroordeelde persoon onderdaan is van de staat op het grondgebied waarvan
hij is veroordeeld. De strekking hiervan is gelijk aan artikel 4, tweede lid, van
het Ecris-kaderbesluit.
Opslag van informatie over veroordelingen
In artikel 647 zijn regels neergelegd over de opslag van informatie over veroordelingen.
Artikel 647, eerste lid, bepaalt dat de centrale autoriteit van elke staat alle informatie
opslaat waarvan kennis is gegeven krachtens artikel 646. De strekking van dit artikellid
is gelijk aan artikel 5, eerste lid, van het Ecris-kaderbesluit. Artikel 647, tweede
lid, bepaalt dat de centrale autoriteit van elke staat ervoor zorgt dat als van een
latere wijziging of schrapping kennis wordt gegeven krachtens artikel 647, tweede
lid, een identieke wijziging of schrapping wordt aangebracht in de opgeslagen informatie.
De strekking van dit artikellid is gelijk aan artikel 5, tweede lid, van het Ecris-kaderbesluit.
Artikel 647.124, derde lid, bepaalt dat de centrale autoriteit van elke staat ervoor
zorgt dat naar aanleiding van verzoeken overeenkomstig artikel 648 enkel overeenkomstig
bijgewerkte informatie wordt verstrekt. De strekking van dit artikellid is gelijk
aan artikel 5, derde lid, van het Ecris-kaderbesluit.
Verzoeken om informatie
Artikel 648 geeft regels over het doen van een verzoek om informatie. Artikel 648,
eerste lid, schrijft voor dat de centrale autoriteit zich overeenkomstig het nationaal
recht kan richten tot de centrale autoriteit van een andere lidstaat met een verzoek
om informatie en daarmee verband houdende gegevens uit het strafregister voor de strafrechtspleging
of voor een ander doel dan de strafrechtspleging. De reikwijdte van dit artikel wordt
beheerst door het nationaal recht. Een verzoek dient immers telkens te worden gedaan
overeenkomstig het nationaal recht. Artikel 2, eerste lid, van de Wjsg en artikel
10 van dit wetsvoorstel bepalen die ruimte. De strekking van artikel 648, eerste lid,
is gelijk aan artikel 6, eerste lid, van het Ecris-kaderbesluit. Artikel 648, tweede
lid, schrijft voor dat, kort verwoord, een verzoek om informatie en daarmee verband
houdende gegevens uit het strafregister ook wordt gedaan ten behoeve van een verzoek
van de betrokkene om hem betreffende justitiële gegevens uit de justitiële documentatie.
De strekking van dit artikellid is gelijk aan artikel 6, tweede tot en met derde lid-bis,
van het Ecris-kaderbesluit, zoals gewijzigd door de Ecris-richtlijn. Tussen artikel
648, eerste lid, en artikel 648, tweede lid, zit een verschil. Een verzoek krachtens
het eerste lid geschiedt overeenkomstig het nationaal recht. Een verzoek krachtens
het tweede lid behoeft dat niet. Het gevolg daarvan is dat dit wetsvoorstel wel een
bepaling bevat ter uitvoering van het eerste lid en niet ter uitvoering van het tweede
lid. Het tweede lid wordt immers uitgevoerd krachtens slechts de overeenkomst.
Antwoorden op verzoeken
In artikel 649 zijn regels neergelegd over het geven van antwoord op een verzoek.
Artikel 649, eerste lid, schrijft voor dat de antwoorden op de verzoeken om informatie
door de centrale autoriteit van de aangezochte staat worden toegezonden aan de centrale
autoriteit van de verzoekende staat, en wel zo spoedig mogelijk en in ieder geval
uiterlijk twintig dagen na de datum waarop het verzoek werd ontvangen. Artikel 649,
tweede lid, schrijft voor dat de centrale autoriteit een ingediend verzoek voor andere
doelen dan de strafrechtspleging beantwoordt overeenkomstig het nationaal recht. De
strekking van deze artikelleden is gelijk aan artikelen 7, eerste en tweede lid, en
8 van het Ecris-kaderbesluit, zoals gewijzigd door de Ecris-richtlijn. Een verschil
bestaat in de antwoordtermijn. Onder het Ecris-kaderbesluit, zoals gewijzigd door
de Ecris-richtlijn geldt een antwoordtermijn van tien werkdagen na ontvangst van het
verzoek indien dat verzoek is gedaan ten behoeve van de strafrechtspleging of een
ander doel van de strafrechtspleging, en van twintig werkdagen na ontvangst van het
verzoek indien dat verzoek is gedaan ten behoeve van een verzoek van de betrokkene
om hem betreffende justitiële gegevens uit de justitiële documentatie. Artikel 649,
eerste lid, schrijft in alle gevallen een antwoordtermijn voor van twintig dagen.
Daarnaast wordt gewezen op een voor dit wetsvoorstel betekenisvol verschil tussen
artikel 649, eerste lid, en artikel 649, tweede lid. Het tweede lid schrijft in afwijking
van het eerste lid voor dat een verzoek om justitiële gegevens ten behoeve van een
ander doel dan de strafrechtspleging wordt beantwoord overeenkomstig het nationaal
recht. Een verzoek ten behoeve van de strafrechtspleging wordt aldus beantwoordt krachtens
het eerste lid. Een verzoek ten behoeve van ieder ander doel wordt beantwoord krachtens
het tweede lid, mits in overeenstemming met het nationaal recht. De reikwijdte van
het beantwoorden van verzoeken voor andere doelen dan de strafrechtspleging wordt
hiermee bepaalt door het nationaal recht.
Artikel 649, derde lid, geeft een specifieke regel voor het beantwoorden van een verzoek
ten behoeve van een veiligheidsonderzoek in verband met werving of vrijwillige activiteiten
waarbij sprake is van rechtstreeks en geregeld contact met kinderen. Ten behoeve van
andere doelen dan de strafrechtspleging is een staat vrij om bij nationaal recht te
bepalen of een verzoek voor een specifiek doel wel of niet wordt beantwoord. Die beleidsruimte
heeft een staat niet indien het verzoek wordt gedaan ten behoeve van een veiligheidsonderzoek
in verband met werving of vrijwillige activiteiten waarbij sprake is van rechtstreeks
en geregeld contact met kinderen. De strekking van de verplichting tot doorgifte van
justitiële gegevens voor dat doel is gelijk aan artikel 10, tweede lid, van Richtlijn
2011/93/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 ter bestrijding
van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en
ter vervanging van Kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad (PbEU 2011, L 335).
Voorwaarden voor het gebruik van justitiële gegevens
Ten slotte over de doorgifte van justitiële gegevens geeft artikel 651 regels over
de voorwaarden voor het gebruik van justitiële gegevens. Artikel 651, eerste lid,
schrijft voor dat justitiële gegevens ontvangen op verzoek krachtens artikel 651 uitsluitend
mogen worden gebruikt voor het doel waarvoor deze zijn ontvangen. Artikel 651, tweede
lid, schrijft hetzelfde voor ten aanzien van justitiële gegevens ontvangen voor andere
doelen dan de strafrechtspleging. Een verschil tussen het eerste en het tweede lid
bestaat uit de verwijzing naar het nationaal recht in tweede lid. Het gevolg daarvan
is dat nationale wetgever moet voorschrijven dat justitiële gegevens ontvangen voor
andere doelen dan de strafrechtspleging uitsluitend morgen worden gebruikt voor het
doel waarvoor deze zijn ontvangen. In het Nederlands recht bestaat een daartoe strekkende
regel reeds in artikel 33, tweede lid, van het Bjsg. Artikel 651, derde lid, geeft
een uitzondering op de regel in het eerste en tweede lid. Justitiële gegevens mogen
in afwijking van het eerste en tweede lid worden verwerkt om een onmiddellijke en
ernstige bedreiging van de openbare veiligheid te voorkomen. Artikel 651, eerste lid
tot en met het derde lid, is gelijk aan artikel 9, eerste tot en met het derde lid,
van het Ecris-kaderbesluit, zoals laatstelijk gewijzigd door de Ecris-richtlijn.
Artikel 651, vierde lid, schrijft voor dat de centrale autoriteit justitiële gegevens
waarvan krachtens artikel 646 kennis is gegeven niet bekend maakt aan autoriteiten
in derde landen tenzij wordt voldaan aan de in dat artikellid genoemde voorwaarden.
Dit artikellid is nieuw ten opzichte van het Ecris-kaderbesluit, zoals gewijzigd door
de Ecris-richtlijn. Artikel 651, vijfde lid, regelt dat artikel 651 niet van toepassing
is op justitiële gegevens die ingevolge deze titel door een staat zijn verkregen en
uit diezelfde staat afkomstig zijn. Deze regel is gelijk aan artikel 9, vijfde lid,
van het Ecris-kaderbesluit.
6.2 Voorgestelde wijzigingen justitiële gegevens
Het voorgestelde artikel 10 regelt dat in afwijking van artikel 3, tweede lid, van
de Wjsg ook justitiële gegevens worden verwerkt ter uitvoering van de overeenkomst
en het bij hoofdstuk 3 van dit wetsvoorstel bepaalde. De Wjsg is op de doorgifte van
justitiële gegevens aan en de ontvangst van justitiële gegevens uit het VK van toepassing.
Het VK is echter geen lidstaat meer, maar een derde land, waarmee in het kader van
de overeenkomst specifieke afspraken zijn gemaakt. Omdat in het onderhavige wetsvoorstel
regelingen worden getroffen ter uitvoering van de overeenkomst, is het noodzakelijk
duidelijk te maken dat wordt afgeweken van artikel 3, tweede lid, van de Wjsg. Dat
artikel bepaalt immers dat justitiële gegevens slechts worden verwerkt voor zover
dit noodzakelijk is voor de bij of krachtens de Wjsg geformuleerde doeleinden. In
de nieuwe relatie met het VK worden de doeleinden van de verwerking ook door de overeenkomst
en het onderhavige wetsvoorstel bepaald. Er is niet voor gekozen om in de Wjsg – dat
een algemene regeling voor de verwerking van (onder meer) justitiële gegevens geeft
– voor één specifiek derde land (het VK) aanvullende bepalingen op te nemen. In de
regel worden dergelijke bepalingen dan in een uitvoeringswet opgenomen, zoals hier
nu ook wordt voorgesteld.
Artikel 11 voorziet in een verwerkingsgrondslag voor de Justitiële informatiedienst
als centrale autoriteit van Nederland om een verzoek om doorgifte van justitiële gegevens
te doen aan de centrale autoriteit van het VK ten behoeve van het veiligheidsonderzoek
in verband met werving of vrijwillige activiteiten waarbij er sprake is van rechtstreeks
en geregeld contact met kinderen, nadat betrokkene een aanvraag heeft gedaan om afgifte
van een verklaring omtrent het gedrag als bedoeld in artikel 28 van de Wjsg. De verwerking
is in lijn met artikel 648, eerste lid, van de overeenkomst. Het artikel is verplichtend
geformuleerd. Gelijk aan de situatie zoals die bestond voor 1 januari 2021 en thans
geldt in de samenwerking met lidstaten van de Europese Unie heeft de Justitiële Informatiedienst
geen beslissingsruimte. De beoordeling voorafgaand aan de beslissing om verlening
van een verklaring omtrent het gedrag wordt overigens verricht door de Minister van
Justitie en Veiligheid. De uitvoering daarvan wordt verricht door de Dienst Justis.
Bij nationaal recht behoeft niet te worden voorzien in een verwerkingsgrondslag voor
het doen van een verzoek om de doorgifte van justitiële gegevens ten behoeve van een
goede strafrechtspleging. Artikel 2, eerste lid, van de Wjsg geeft daartoe reeds een
grondslag.
Artikel 12, onderdeel a, voorziet in een verwerkingsgrondslag voor de doorgifte van
justitiële gegevens aan de centrale autoriteit van het VK indien die gegevens worden
verzocht ten behoeve van een veiligheidsonderzoek in verband met werving of vrijwillige
activiteiten waarbij sprake is van rechtstreeks en geregeld contact met kinderen.
De verwerking is in lijn met artikel 649, tweede en derde lid, van de overeenkomst.
Artikel 12, onderdeel b, voorziet in een verwerkingsgrondslag voor de doorgifte aan
de centrale autoriteit van het VK indien die gegevens worden verzocht ten behoeve
van een verzoek aan de centrale autoriteit van het VK van de betrokkene zelf om hem
betreffende justitiële gegevens uit de justitiële documentatie op de voet van artikel
648, tweede lid, van de overeenkomst. Bij nationaal recht behoeft niet te worden voorzien
in een verwerkingsgrondslag voor de doorgifte van justitiële gegevens indien die gegevens
worden verzocht ten behoeve van de strafrechtspleging. De doorgifte van justitiële
gegevens voor dat doel geschiedt rechtstreeks op grond van de overeenkomst (artikel
649, eerste lid).
Hoewel op het VK als derde land het regime voor de doorgifte van persoonsgegevens
aan derde landen van toepassing is, zijn voor de doorgifte van justitiële gegevens
in de overeenkomst regelingen getroffen die de samenwerking zoals die met het VK bestond,
beogen voort te zetten. Voor die doorgiften vormen derhalve de overeenkomst en de
bepalingen van het onderhavige wetsvoorstel de grondslag en is artikel 32, eerste
lid, van het Bjsg voor zover het bepaalt dat deze justitiële gegevens worden doorgegeven
door tussenkomst van de officier van justitie, niet van toepassing.
Artikel 651, tweede lid, van de overeenkomst geeft lidstaten de ruimte om voorwaarden
te stellen aan het gebruik van doorgegeven justitiële gegevens. Voorwaarden aan het
gebruik van doorgegeven justitiële gegevens bestaan in artikel 32, eerste en derde
lid, van het Bjsg. Die voorwaarden zijn ook van toepassing op de doorgifte van justitiële
gegevens aan de centrale autoriteit van het VK. De voorwaarden betreffen dat justitiële
gegevens slechts worden verwerkt voor het doel waarvoor deze zijn doorgegeven en deze
gegevens worden vernietigd zodra dat doel is verwezenlijkt.
De overeenkomst geeft regels over de doorgifte van justitiële gegevens aan het VK
en de ontvangst van justitiële gegevens uit het VK. Sommige artikelen in de overeenkomst
regelen dat de verwerking van justitiële gegevens geschiedt krachtens de overeenkomst.
Andere artikelen in de overeenkomst schrijven voor dat justitiële gegevens worden
verwerkt overeenkomstig het nationaal recht. Gelet op dat verschil – krachtens de
overeenkomst of overeenkomstig het nationaal recht – is het aan de Nederlandse wetgever
te regelen dat justitiële gegevens worden verwerkt ter uitvoering van de bepalingen
van de overeenkomst die het verwerken van justitiële gegevens ter regeling of ter
nadere regeling overlaten aan het nationale recht. Het gevolg van de systematiek van
de overeenkomst is dat uit dit wetsvoorstel niet volledig kenbaar is welke verwerkingsgrondslagen
bestaan bij de uitvoering van de overeenkomst en dit wetsvoorstel. Ten behoeve van
de uitvoering is omwille van de volledigheid en duidelijkheid hieronder een tabel
opgenomen van de verwerkingsgrondslagen.
Artikel in overeenkomst
Verwerking
Grondslag
artikel 646, tweede en derde lid
doorgifte periodiek aan het VK
artikel 646, tweede lid, van de overeenkomst
artikel 647, eerste en tweede lid
ontvangst periodiek uit het VK
artikel 647, eerste lid, van de overeenkomst
artikel 648, eerste lid
verzoek ten behoeve van de strafrechtspleging
artikel 2 van de Wjsg
artikel 648, eerste lid
verzoek ten behoeve van veiligheidsonderzoek voor functie met contact met kinderen
artikel 11 van het wetsvoorstel
artikel 648, tweede lid
verzoek ten behoeve van uittreksel verzoek betrokkene om informatie uit justitiële
documentatie
artikel 648, tweede lid, van de overeenkomst
artikel 649, eerste lid
doorgifte ten behoeve van de strafrechtspleging
artikel 649, eerste lid, van de overeenkomst
artikel 649, tweede lid
doorgifte ten behoeve van veiligheidsonderzoek voor functie met contact met kinderen
artikel 12, onderdeel a, van het wetsvoorstel
artikel 648, tweede lid
doorgifte ten behoeve van een verzoek van de betrokkene om hem betreffende justitiële
gegevens uit de justitiële documentatie
artikel 12, onderdeel b, van het wetsvoorstel
7. Passagiersgegevens
Titel III van de Overeenkomst (Doorgifte en verwerking van persoonsgegevens van passagiers)
bevat twee elementen.
Het eerste element is een verdragsrechtelijke regeling met betrekking tot de gevolgen
van de verplichtingen van luchtvaartmaatschappijen om te voldoen aan de uit de Britse
wetgeving voortvloeiende eis om de door hun passagiers die vanuit de EU naar het VK
reizen bij de boeking aan de maatschappij verstrekte gegevens (hierna: passagiersgegevens)
aan de autoriteiten van het VK door te geven. De EU heeft dergelijke overeenkomsten
eerder gesloten met, onder meer, de Verenigde Staten en Australië. De Overeenkomst
bevat in de artikelen 544 en 547 tot en met 558 de daarbij in acht te nemen specifieke
waarborgen voor de bescherming van deze passagiersgegevens, die immers als persoonsgegevens
moeten worden aangemerkt. Algemene overkoepelende waarborgen voor de bescherming van
persoonsgegevens zijn neergelegd in artikel 782. Deze bepaling bevat een algemene
overgangsregeling die geldt tot het moment waarop door de Commissie vast te stellen
besluiten als bedoeld in artikel 45 van de Algemene verordening gegevensbescherming
(AVG) en artikel 36 van richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad
van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met
de verwerking van persoonsgegevens door de bevoegde autoriteiten met het oog op de
voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de
tenuitvoerlegging van straffen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en
tot intrekking van kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad (PbEU 2016, L 119) in werking
treedt. Het vaststellingsproces daarvoor is inmiddels in een vergevorderd stadium.
Dit element van de Overeenkomst behoeft geen implementatie. De bescherming van persoonsgegevens
wordt gewaarborgd door de adequaatheidsbesluiten, zodra deze tot stand zijn gekomen,
in combinatie met de interne gegevensbeschermingswetgeving van het VK die geënt is
op de AVG. Zolang de adequaatheidsbesluiten nog niet tot stand zijn gekomen geldt
in plaats daarvan de bovengenoemde overgangsregeling.
Het tweede element van de Overeenkomst betreft de politiële en justitiële samenwerking
tussen de bevoegde autoriteiten van het VK en die van de lidstaten en de EU (Europol
en Eurojust) met betrekking tot passagiersgegevens. In artikel 546 is daarvoor een
basis gelegd. Die voorziet in de verplichting tot doorgifte door de bevoegde autoriteiten
van het VK, de lidstaten of de EU van passagiersgegevens en van relevante en passende
analytische informatie met PNR-gegevens wanneer dat in een specifieke zaak noodzakelijk
is. De Overeenkomst bevat ook ten aanzien van deze doorgiftegrondslag de nodige waarborgen.
Dit element van de Overeenkomst vereist wel implementatie in de Nederlandse wetgeving.
Met betrekking tot de doorgifte van PNR-gegevens door de Passagiersinformatie-eenheid
van de Koninklijke marechaussee (hierna: Pi-NL) aan de bevoegde autoriteit van het
Verenigd Koninkrijk blijkt de nationale wetgeving niet in lijn met de Overeenkomst.
Artikel 13 van de PNR-wet bevat de regels voor doorgifte van PNR-gegevens door Pi-NL
aan derde landen. Omdat de doorgifte van PNR-gegevens aan het VK wordt geregeld in
de Overeenkomst, wordt in artikel 13 van dit wetsvoorstel geregeld dat artikel 13,
eerste tot en met vierde lid, van de PNR-wet inzake de doorgifte van PNR-gegevens
door de Pi-NL aan derde landen niet van toepassing is op de doorgifte van PNR-gegevens
aan het VK. Daarbij is overigens door middel van een verwijzing naar artikel 10, tweede
en derde lid, van de PNR-wet wel geregeld dat de voorwaarden waaronder gedepersonaliseerde
gegevens die langer dan zes maanden zijn opgeslagen alleen mag plaatsvinden met toestemming
van de officier van justitie en dat de functionaris voor de gegevensbescherming daarover
wordt geïnformeerd. Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is de regering van oordeel dat deze voorwaarden die gelden voor
de doorgifte van deze categorie gegevens aan derde landen en aan andere lidstaten
in het gegevensverkeer met het VK bezwaarlijk kunnen worden gemist.
Zoals hierboven vermeld bevat Artikel 782 van de Overeenkomst een algemene overgangsregeling
die geldt tot het moment waarop de hiervoor bedoelde adequaatheidsbesluiten door de
Commissie zijn vastgesteld en gedurende een periode van maximaal zes maanden, gerekend
vanaf de datum van inwerkingtreding van de Overeenkomst, dit wil zeggen tot en met
30 juni 2021. Gedurende deze periode wordt de doorgifte van persoonsgegevens vanuit
de Unie aan het VK niet beschouwd als doorgifte aan een derde land. Zoals door de
Afdeling advisering van de Raad van State opgemerkt kan dit de vraag oproepen van
de noodzaak van de buitenwerkingstelling van artikel 13 PNR-wet, in het geval het
wetsvoorstel vóór afloop van deze periode in werking treedt. Dit artikel ziet immers
op derde landen. De regering gaat er echter van uit dat inwerkingtreding van het wetsvoorstel
vóór afloop van deze periode niet in de rede ligt. Ook gaat de regering ervan uit
dat voornoemde adequaatheidsbesluiten tot stand zullen komen vóór het verstrijken
van de hiervoor genoemde periode.
Omdat toch niet geheel valt uit te sluiten dat deze situaties zich zullen voordoen,
is naar aanleiding van het advies van de Afdeling in artikel 14 een voorziening opgenomen
die het mogelijk maakt dat artikel 13 op een ander tijdstip in werking treedt dan
de overige bepalingen van dit voorstel.
8. Consultatie en advies
Openbaar ministerie en Raad voor de rechtspraak
Een voorontwerp is voor informele consultatie voorgelegd aan het openbaar ministerie
en de Raad voor de rechtspraak. Het openbaar ministerie heeft informeel commentaar
geleverd, dat vrijwel geheel is verwerkt.
De Raad voor de rechtspraak heeft bij brief van 5 februari 2021, no. UIT 12455 STRA/MvW,
gericht aan de tweede ondergetekende gereageerd6. Bij de desbetreffende onderdelen van deze memorie is aangeven hoe het advies is
verwerkt. Aan de algemene opmerking van de Raad dat de bestaande gebreken van de Overleveringswet
als het ware worden geïmporteerd in dit voorstel is tegemoetgekomen. In de artikelen
5, 6 en 7 is een voorziening opgenomen waarin rekening is gehouden met de wet die
de bestaande gebreken in de Overleveringswet opheft. Tenslotte kan de verwachting
van de Raad dat het wetsvoorstel niet zal leiden tot substantiële gevolgen voor de
werklast van de rechterlijke macht worden onderschreven. Indien het wetsvoorstel onverwacht
tot hogere kosten leidt, dan worden deze binnen de bestaande begroting van Justitie
en Veiligheid gedekt.
Autoriteit persoonsgegevens
Bij brief van 8 februari 2021, nr. 3208041, is de Autoriteit persoonsgegevens (AP)
verzocht om advisering op de aspecten van dit wetsvoorstel die betrekking hebben op
de verwerking van persoonsgegevens. De AP heeft bij brief 25 februari 2021, no. Z2021–01260,
advies verleend7. Dat advies is als volgt verwerkt.
De AP merkte op dat in deze memorie is opgemerkt dat de bepalingen in Deel III, Titel
IX, van de Overeenkomst gelijkend zijn met hetgeen is geregeld over de doorgifte van
justitiële gegevens in het Ecris-kaderbesluit, zoals gewijzigd door de Ecris-richtlijn.
De AP adviseert in de memorie van toelichting in te gaan op deze verschillen. Aan
de opmerking van de AP is gevolg gegeven. In de memorie van toelichting is voorzien
in een beknopte toelichting op de bepalingen in Deel III, Titel IX, van de overeenkomst.
De AP merkt voorts op dat het VK na afloop van de overbruggingsperiode van zes maanden
geldt als een derde land. Ten aanzien van de doorgifte van justitiële gegevens schrijft
artikel 16a, eerste en tweede lid, van de Wjsg voor dat dit slechts geschiedt op basis
van een adequaatheidsbesluit van de Europese Commissie en bij ontstentenis van een
adequaatheidsbesluit op basis van passende waarborgen voor de bescherming van persoonsgegevens.
Naar aanleiding van deze opmerking wijzen ondergetekenden erop dat de voorbereiding
van adequaatheidsbesluiten voor de doorgifte van persoonsgegevens aan het VK inmiddels
in een gevorderd stadium verkeert. Het betreft zowel een besluit op grond van de Algemene
verordening gegevensbescherming als een besluit op grond van richtlijn (EU) 2016/680
inzake de bescherming van persoonsgegevens in het politie- en justitiedomein. Ondergetekenden
gaan er met de Commissie van uit dat de adequaatheidsbesluiten voor het einde van
de overbruggingsperiode kunnen worden vastgesteld. Het gevolg daarvan is dat daarna
justitiële gegevens worden doorgegeven aan het VK op basis van artikel 16a, eerste
lid, van de Wjsg.
De AP verzocht daarnaast om een toelichting op de verhouding tussen artikel 16a van
de Wjsg en de doorgifte van justitiële gegevens ten behoeve van andere doelen dan
de strafrechtspleging. Artikel 16a van de Wjsg geeft immers geen ruimte voor de doorgifte
van justitiële gegevens voor andere doelen dan de strafrechtspleging aan de bevoegde
autoriteiten in een derde land. Artikel 10 van dit wetsvoorstel geldt te dien aanzien
als een speciale uitzonderingsregel op de algemene regel van artikel 16a van de Wjsg.
In het concept van dit wetsvoorstel dat ter consultatie is voorgelegd aan de AP werd
tevens voorzien in een bepaling voor het doen van een verzoek om doorgifte van justitiële
gegevens aan de centrale autoriteit van het VK ten behoeve van de strafrechtspleging.
Daarover merkte de AP op dat naar haar oordeel de vermelding van die verwerking niet
nodig is omdat dit al volgt uit artikel 2 van de Wjsg. Aan de opmerking van de AP
is gevolg gegeven. De bepaling is geschrapt.
Ook zijn naar aanleiding van het advies van de AP enkele verbeteringen aangebracht
aan de tabel in paragraaf 6.2 van deze memorie.
Het advies heeft daarnaast aanleiding gegeven tot verduidelijking van deze memorie
waar het betreft de verhouding tussen de verplichting voor luchtvaartmaatschappijen
op grond van de Overeenkomst tot het doorgeven van passagiersgegevens aan de autoriteiten
van het VK en de verplichting voor de passagiersinformatie-eenheden van de lidstaten
om bepaalde categorieën gegevens aan de autoriteiten van het VK door te geven, en
de daaruit voortvloeiende noodzaak tot wijziging van artikel 13 van de PNR-wet. Paragraaf
7 van deze memorie is naar aanleiding van het advies herschreven.
9. Uitvoerings- en handhavingsaspecten
De Overeenkomst heeft op vrijwel alle terreinen waarvoor in dit wetsvoorstel voorzieningen
zijn getroffen tot effect dat de bestaande relaties met het VK min of meer gehandhaafd
blijven, zij het in andere vormen, met een andere terminologie, met andere termijnen
en op slechts op enkele onderdelen andere regels. In algemene zin vallen er daarom
niet veel grote uitvoerings- en handhavingsproblemen te verwachten.
10. Koninkrijksaspecten
Dit wetsvoorstel heeft geen betrekking op het Caraïbische deel van het Koninkrijk.
Zoals verantwoord is in § 4.2, onder Overige onderwerpen, Koninkrijksaspecten, blijft het Europees uitleveringsverdrag wel van belang voor de Koninkrijksverhoudingen.
Artikelsgewijs
Artikel 1
In artikel 1 is de reikwijdte van het wetsvoorstel met betrekking tot de overlevering
geregeld. Daarbij is zoveel mogelijk de Uitvoeringswet Overleveringsovereenkomst EU
– Noorwegen en IJsland gevolgd. De in onderdeel b bedoelde verklaringen zijn door
Nederland krachtens artikel 690 op 15 januari 2021 bij de Europese Commissie afgelegd.
Naar aanleiding van het advies van de Raad voor de rechtspraak wordt opgemerkt dat
deze verklaringen na uitwisseling met die van het VK zullen worden bekendgemaakt op
de website van de Raad van de Europese Unie. In § 4.2, onder begripsbepalingen en
reikwijdte, van het algemeen gedeelte van deze memorie is al aangegeven dat de aanwijzing
van de justitiële autoriteiten wordt herzien na inwerkingtreding van de Wet herimplementatie
Europees aanhoudingsbevel. Een wijziging van de aanwijzing werkt door in de begripsbepalingen
van dit wetsvoorstel zonder dat aanpassing van de wet nodig is.
Artikel 2
In verband met artikel 601, eerste lid, onder g, is het noodzakelijk nader te regelen
onder welke omstandigheden de overlevering kan worden geweigerd in verband met de
begrenzing van de rechtsmacht van de Nederlandse rechter. Artikel 2 strekt daartoe.
Naar aanleiding van het advies van de Raad voor de rechtspraak wordt opgemerkt dat
niettegenstaande de tekst van artikel 601, eerste lid, onder g, de vestiging van rechtsmacht
een nationaalrechtelijke bevoegdheid blijft. Anders dan in de Uitvoeringswet Overleveringsovereenkomst
EU – Noorwegen en IJsland is ervoor gekozen deze weigeringsgrond facultatief te redigeren.
Uit de tekst van artikel 601 blijkt immers dat deze weigeringsgrond niet dwingend
is. Een bepaling in de lijn van artikel 2, tweede lid, van de Uitvoeringswet Overleveringsovereenkomst
EU – Noorwegen en IJsland moet daarom achterwege blijven.
Artikel 3
In artikel 3 is de overeenkomstige toepassing van de Overleveringswet geregeld. Afdeling
1 van Hoofdstuk 2 van de Overleveringswet is niet van overeenkomstige toepassing,
omdat de regeling van het aanhoudingsbevel en de voorwaarden voor overlevering, met
inbegrip van de weigeringsgronden in de Overleveringsovereenkomst, behoudens een enkele
uitzondering geen implementatie in Nederlands recht vergt. Dat ligt uiteraard anders
voor de regeling van de procedure en de dwangmiddelen. Wel moeten in verband met de
verschillen in grondslagen tussen het kaderbesluit EAB en de overleveringsovereenkomst
afzonderlijke begripsbepalingen worden geformuleerd.
Evenals in de meer genoemde Uitvoeringswet Overleveringsovereenkomst EU – Noorwegen
en IJsland, is ervoor gekozen de begripsbepalingen uit de Overleveringswet te gebruiken,
met dien verstande dat die voor de toepassing van deze overeenkomst een specifieke
inhoud moeten krijgen voor de toepassing van het nationale recht. Daarbij is aansluiting
gezocht aan de nationale terminologie die is gebruikt in de Overleveringswet en even
genoemde Uitvoeringswet met de bedoeling in het nationale recht eenheid van terminologie
te bereiken. Waar de overeenkomst de term «rechterlijke autoriteit» gebruikt, gebruikt
de nationale terminologie daarvoor de term «justitiële autoriteit». Daarmee is geen
inhoudelijk verschil beoogd. De begripsbepaling «rechterlijke autoriteit» in artikel
598, onder b, van de Overeenkomst behoeft geen implementatie. Uit het wettelijk systeem
van de Overleveringswet volgt welke autoriteit bevoegd is. In artikel 3, onderdelen
e en g, is telkens toegevoegd «krachtens de Overleveringsovereenkomst». Met deze beperking
wordt verduidelijkt dat de begrippen alleen in de context van de Overleveringsovereenkomst
betekenis hebben. Het laat overigens de bevoegdheden onder nationaal strafprocesrecht,
in het bijzonder artikel 54 van het Wetboek van Strafvordering, onverlet. Bij de begripsbepaling
van «opgeëiste persoon» is in afwijking van even genoemde Uitvoeringswet niet verwezen
naar een signalering in het Schengen-Informatiesystem (SIS), of Interpol. Het VK heeft
immers geen toegang meer tot SIS en Interpol kan in de context van deze Overeenkomst
wel als verzendmiddel van een aanhoudingsbevel worden gebruikt, maar een signalering
zonder aanhoudingsbevel rechtvaardigt niet de voorlopige aanhouding van de opgeëiste
persoon.
Artikel 4
Een afzonderlijke implementatie van artikel 597 is nodig aangezien deze bepaling in
het kaderbesluit EAB, de Overleveringswet, de Overleveringsovereenkomst EU – Noorwegen
en IJsland en de Uitvoeringswet Overleveringsovereenkomst EU – Noorwegen en IJsland
ontbreekt. Een bijzonderheid is het doel van het desbetreffende artikel. Het dient
namelijk in het bijzonder het vermijden van onnodig lange voorlopige hechtenis. In
verband met het belang om zoveel mogelijk aansluiting te zoeken aan de terminologie
van de Overleveringswet is in artikel 4 de term vrijheidsbeneming gebruikt. Ook de
inhoudelijke en materiële verschillen tussen voorlopige hechtenis volgens het Wetboek
van Strafvordering en vrijheidsbeneming op grond van de Overleveringswet noodzaken
daartoe. Vrijheidsbeneming in de zin van deze bepaling omvat alle vormen van vrijheidsbeneming
die in de Overleveringswet zijn geregeld. De bepaling dient overigens te worden toegepast
door alle in aanmerking komende uitvaardigende en uitvoerende justitiële autoriteiten.
Artikel 5
In § 4.2, onder Weigeringsgronden, nationaliteitsexceptie, inspanningsverplichting tot vervolging
en garanties, van het algemeen gedeelte van deze memorie is reeds ingegaan op de gecompliceerde
verhouding tussen artikel 603, eerste en tweede lid, en de artikelen 604, onderdeel
b, en 601, eerste lid, onder f. Teneinde laatstbedoelde twee bepalingen te kunnen
blijven uitvoeren conform de Overleveringswet is in artikel 5 een voorziening opgenomen
die de gelijkstelling tussen Nederlanders en de met Nederlanders overeenkomstig de
Overleveringswet gelijk te stellen categorieën vreemdelingen regelt. In verband met
de informatiepositie van mogelijke slachtoffers is artikel 51ac van het Wetboek van
Strafvordering van overeenkomstige toepassing verklaard. In die bepaling zijn de informatierechten
van slachtoffers geregeld.
Artikel 6
In artikel 6 is een voorziening getroffen voor de uitvoering van artikel 601,eerste
lid, onder f van de Overeenkomst. Daarbij wordt zo nauw mogelijk aangesloten bij het
nieuwe artikel 6a van de Overleveringswet. In artikel 6a van de Overleveringswet is
de verhouding tussen EAB’s voor de tenuitvoerlegging van een in het buitenland opgelegde
vrijheidsstraf en het daarop toepasselijke toetsingskader van de Wet wederzijdse erkenning
en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties (WETS) geregeld.
Laatstgenoemde wet strekt tot implementatie van kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad
van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning
op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen
zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (PbEU
2008, L 327). Aangezien dat kaderbesluit niet langer geldt in de verhouding tussen
de lidstaten en het VK, kan ook de WETS niet langer toepassing vinden. Zoals in §
4.2, onder Weigeringsgronden, nationaliteitsexceptie, inspanningsverplichting tot vervolging
en garanties, van het algemeen gedeelte van deze memorie is toegelicht, herleeft het VOGP in de
onderlinge verhouding met het VK. Dat betekent dat niet de WETS, maar de WOTS toepassing
moet vinden. In artikel 6, derde en negende lid, is geregeld welke bepalingen van
de WOTS overeenkomstig moeten worden toegepast.
Een verschil met artikel 6a van de Overleveringswet is dat in artikel 601, eerste
lid, onder f, anders dan onder het kaderbesluit EAB, is geregeld dat de betrokkene
krachtens een WOTS-verdrag, in dit geval het VOGP, het recht heeft zijn instemming
te verlenen aan de overname van de tenuitvoerlegging van de straf. Is de rechtbank
van oordeel dat overname van de tenuitvoerlegging van de straf mogelijk is, maar de
betrokkene die instemming niet verleent, dan kan de rechtbank de overlevering weigeren.
De consequentie daarvan is wel dat dan de opgelegde vrijheidsstraf ten uitvoer moet
worden gelegd. Dit alles is geregeld in artikel 6, eerste en tweede lid. Hoewel het
geen in de Overeenkomst uitdrukkelijk vermelde doelstelling is, geldt dat het doel
van Titel VII mag niettemin worden aangenomen dat het voorkomen van straffeloosheid
een belangrijke rol speelt in de samenwerking op strafrechtelijk gebied tussen de
EU en het VK.
Artikel 7
In § 4.2, onder Weigeringsgronden, nationaliteitsexceptie, inspanningsverplichting tot vervolging
en garanties, van het algemeen gedeelte van deze memorie is reeds in algemene zin ingegaan op de
nationaliteitsexceptie en de noodzaak om in verband met artikel 603, derde lid, te
voorzien in een inlichtingenplicht van de officier van justitie in de gevallen waarin
de nationaliteitsexceptie aanleiding geeft tot weigering van een overleveringsverzoek
en er overigens geen aanknopingspunt of aanleiding is voor onderzoek en vervolging
in Nederland van de feiten waarvoor overlevering wordt verzocht. Artikel 7 bevat deze
voorziening.
Artikel 8
In artikel 8 is een regeling gegeven voor de noodzakelijkheids- en proportionaliteitseisen
voor uitgaande rechtshulpverzoeken aan de autoriteiten van het VK. De achtergronden
daarvan zijn nader toegelicht in § 5.2 van het algemeen gedeelte van deze toelichting.
Voor de formulering is aansluiting gezocht aan artikel 5.4.21, tweede lid, onder a,
van het Wetboek van Strafvordering. Aan de noodzakelijkheids- en proportionaliteitseisen
moet worden voldaan door alle in artikel 5.1.2 van het Wetboek van Strafvordering
genoemde autoriteiten die bevoegd zijn tot het doen van een verzoek. Uit artikel 5.1.2,
tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering volgt dat indien een verzoek kan worden
ingediend door een opsporingsambtenaar deze onder het gezag staat van de officier
van justitie, en dat deze laatste aanwijzingen kan geven. Uit deze gezagsrelatie vloeit
voort dat de officier van justitie medeverantwoordelijkheid heeft voor de naleving
van deze eisen. Overigens geldt artikel 636 ook voor het Verenigd Koninkrijk. De bevoegde
autoriteiten van dat land zijn ook tot naleving van deze vereisten verplicht.
Artikel 9
In dit artikel zijn enige begripsbepalingen opgenomen ten behoeve van hoofdstuk 3
van het wetsvoorstel. In onderdeel c is de centrale autoriteit gedefinieerd. De Justitiële
Informatiedienst van het Ministerie van Justitie en Veiligheid is als zodanig voor
Nederland aangewezen en aan de Europese Commissie genotificeerd. Deze autoriteit is
overigens dezelfde autoriteit als de autoriteit aangewezen krachtens artikel 3, eerste
lid, van het Ecris-kaderbesluit. Daarmee blijft de Justitiële Informatiedienst in
de betrekkingen met het VK dezelfde rol vervullen als voor de Brexit.
Artikelen 10 tot en met 12
Deze bepalingen zijn toegelicht in § 6 van het algemeen gedeelte van deze memorie.
Artikel 13
Deze bepaling is toegelicht in § 7 van het algemeen gedeelte van deze memorie.
Artikel 14
Deze bepaling bevat een regeling van de inwerkingtreding van het voorstel.
Artikel 15
Deze bepaling bevat een citeertitel.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
F.B.J. Grapperhaus, minister van Justitie en Veiligheid -
Mede ondertekenaar
S. Dekker, minister voor Rechtsbescherming
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.