Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 22 december 2020

Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen en opmerkingen van de leden
van de VVD-fractie. De beantwoording geschiedt mede namens de Minister voor Rechtsbescherming.

I. Algemeen deel

1. Inleiding

In de memorie van toelichting staat dat het subsidiebeleid op rijksniveau in de afgelopen
ruim twintig jaar aanzienlijk is gewijzigd. Deze leden vragen om een overzicht van
de wijzigingen dienaangaande. In de eerste plaats is van belang dat op 1 januari 1998
de subsidietitel van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in werking trad.
Deze subsidietitel bevat een algemene regeling van het subsidierecht, die geldt voor
alle subsidies die in Nederland door bestuursorganen worden verstrekt. Een belangrijk
vereiste dat voortvloeit uit de subsidietitel van de Awb is dat subsidies in beginsel
dienen te berusten op een grondslag in een wettelijk voorschrift (artikel 4:23, eerste
lid, Awb). De wijze waarop deze wettelijke voorschriften werden vormgegeven, verschilde
in de begintijd dat de subsidietitel in werking was per ministerie en soms ook per
beleidsterrein. In de loop der tijd is de regelgevingssystematiek op de verschillende
beleidsterreinen meer en meer geharmoniseerd. Zo is er rond 2008 op rijksniveau een
uniform kader tot stand gebracht voor een eenvoudiger uitvoering en beheer van subsidies;
het zogenoemde Uniform subsidiekader (hierna: USK, zie Kamerstukken II 2008/09, 31 865, nr. 5). Dit USK is een rijksbreed bindend kader dat leidt tot minder lasten voor burgers,
bedrijven, instellingen en overheid. Het bouwde voort op voor die tijd bestaande best-practices
en initiatieven zoals het Kaderbesluit EZ-subsidies. Op basis van het USK zijn in
2009 de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking vastgesteld (Stcrt. 2009, 20306, laatstelijk gewijzigd in 2012, Stcrt. 2012, 13009). Deze aanwijzingen zijn van toepassing op alle rijkssubsidies en op subsidies die
worden verstrekt door zelfstandige bestuursorganen indien de Minister die het aangaat
dat op grond van een wettelijke bevoegdheid heeft bepaald. Voorts kan worden gewezen
op het feit dat de Comptabiliteitswet sinds enige tijd bepaalt dat subsidieregelingen
een tijdstip moeten bevatten waarop de regeling vervalt en dat dit tijdstip niet later
mag vallen dan vijf jaar na de inwerkingtreding van de regeling (artikel 4.10 Cw 2016).
Deze bepaling leidt ertoe dat op rijksniveau alle bijzondere subsidieregelingen –
dat zijn regelingen op grond waarvan een aanvrager subsidie kan aanvragen bij een
bestuursorgaan – moeten worden voorzien van een horizonbepaling. De JenV-subsidieregelingen
voldoen aan dit vereiste. Tot slot kan in dit verband worden genoemd dat de systematiek
van de subsidieregelgeving van de verschillende ministeries in de loop der jaren is
geharmoniseerd. Aanvankelijk hadden slechts enkele ministeries een subsidiekaderwet,
maar inmiddels hebben nagenoeg alle subsidieverstrekkende ministeries een dergelijke
subsidiekaderwet (op dit moment bestaan de volgende subsidiekaderwetten: Kaderwet
EZK- en LNV-subsidies, Kaderwet SZW-subsidies, Kaderwet VWS-subsidies, Kaderwet overige
BZK-subsidies, Kaderwet financiële verstrekkingen Financiën, Kaderwet subsidies I
en M, Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken, Kaderwet subsidies Verkeer
en Waterstaat, Wet overige OCW-subsidies en voor de subsidiëring van cultuuruitingen
is het wettelijk kader te vinden in hoofdstuk III van de Wet op het specifiek cultuurbeleid).
Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om ook voor het Ministerie van JenV in een
dergelijke kaderwet te voorzien.

2. Reikwijdte en opzet van de Kaderwet overige JenV-subsidies en verhouding tot de
Awb

Naar aanleiding van het bepaalde in artikel 4:23, derde lid, Awb vragen de leden van
de VVD-fractie hoe vaak het in de praktijk is voorgekomen dat er een incidentele subsidie
is verleend waar het subsidies van JenV betreft. Als gezegd worden subsidies in beginsel
op basis van een grondslag in een wettelijk voorschrift verstrekt. De Awb kent vier
uitzonderingen op dit vereiste. In incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten
hoogste vier jaren wordt versterkt, kan een subsidie worden verstrekt, zonder wettelijke
grondslag. Jaarlijks (in mei) wordt er verslag gedaan van de verstrekte subsidies
in het zogenoemde Subsidieoverzicht Rijk (SOR). Ook de incidentele subsidies zijn
daarin opgenomen (raadpleegbaar via: opendata.rijksbegroting.nl). In 2020 zijn er
tot nu toe 45 incidentele subsidies verleend door bewindspersonen van het Ministerie
van Justitie en Veiligheid. In mei 2021 zal bekend zijn hoeveel incidentele subsidies
er in 2020 zijn verstrekt.

3. Regeldruk en gevolgen voor de Rijksbegroting

Voorts vragen deze leden of de regering kan bevestigen dat zij het wenselijk acht
dat alle andere ministeries ook een kaderwet voor subsidieverstrekking zouden moeten
krijgen, voor zover die thans nog niet bestaan. Ook vragen deze leden op welke manier
het wetsvoorstel bijdraagt aan transparantie, ook voor de Kamer, en wat de gevolgen
zijn voor het subsidieoverzicht bij de begroting van JenV.

Zoals in de inleiding is aangegeven, beschikken de andere subsidieverstrekkende ministeries
inmiddels over een dergelijke subsidiekaderwet en een daarop gebaseerd subsidiekaderbesluit.
Dit wetsvoorstel strekt ertoe om ook voor het Ministerie van JenV in een dergelijke
kaderwet te voorzien (en te zijner tijd zal er ook een kaderbesluit in procedure worden
gebracht, zodat JenV net als alle andere subsidieverstrekkende ministeries zowel over
een kaderwet als een daarop gebaseerd kaderbesluit beschikt). Dit draagt bij aan een
transparantere subsidieregelgeving doordat de systematiek van de subsidieregelgeving
van alle ministeries die subsidies verstrekken geharmoniseerd is en in overeenstemming
met het uniforme subsidiekader. Binnen het ministerie zal de subsidiekaderwet in combinatie
met het genoemde, nog in procedure te brengen kaderbesluit tot een efficiënter subsidieproces
leiden, doordat voor het gehele ministerie de regels met betrekking tot het aanvragen,
uitvoeren en verantwoorden hetzelfde worden.

De subsidiekaderwet heeft geen gevolgen voor het subsidieoverzicht bij de begroting
van JenV. Dit overzicht zal conform de rijksbegrotingsvoorschriften op de gebruikelijke
wijze als bijlage in de memorie van toelichting worden opgenomen.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel 2, eerste lid

Zoals de leden van de VVD-fractie terecht constateren geeft dit artikellid de bewindspersonen
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid een algemene wettelijke bevoegdheid
subsidies te verstrekken op het gehele gebied dat binnen de grenzen van hun taakveld
valt. Deze leden vragen of de taakvelden in de wet zijn afgebakend en wat er gebeurt
met subsidies die achteraf niet binnen het taakveld blijken te vallen. De activiteiten
waarvoor subsidie kan worden aangevraagd plegen in subsidiekaderwetten globaal te
worden aangeduid. Dat is ook het geval in het voorliggende wetsvoorstel, door in het
eerste lid van artikel 2 een opsomming te geven van de belangrijkste beleidsterreinen
waarop subsidies worden verstrekt door de bewindspersonen en voor het overige in het
tweede lid een (dynamische) verwijzing naar de onderwerpen die genoemd worden in de
jaarlijkse begrotingswetten. Er worden geen subsidies verstrekt die niet binnen het
taakveld vallen, zodat de situatie dat achteraf blijkt dat een subsidie niet binnen
het taakveld blijkt te vallen, zich in de praktijk niet kan voordoen.

Artikel 4

Voorts vragen de leden van de VVD-fractie om een voorbeeld van een geval waarin het
wenselijk is om subsidie te verstrekken op basis van een ministeriële regeling. In
de memorie van toelichting is aangegeven dat het in de rede ligt dat een algemene
maatregel van bestuur tot stand wordt gebracht voor alle subsidies die gekenmerkt
worden door een zekere bestendigheid en dat in die gevallen waarin sprake is van zich
regelmatig wijzigende omstandigheden, waardoor een grotere behoefte aan flexibiliteit
bestaat, subsidie kan worden verstrekt op basis van een ministeriële regeling. Zo
ligt het gebruik van een ministeriële regeling bij projectsubsidies, zoals de Subsidieregeling
ondersteuning zelfstandig vertrek 2019, die in het algemeen een wat kortere doorlooptijd
kennen, in de rede.

Artikel 5

De leden van de VVD-fractie constateren dat, voor zover subsidieverstrekking in strijd
mocht komen met verdragsrechtelijke verplichtingen, subsidie kan worden geweigerd,
lager kan worden vastgesteld, kan worden gewijzigd ten nadele van de ontvanger of
kan worden ingetrokken. Deze leden vragen in of het in aanvulling daarop wenselijk
zou zijn om daarnaast een bepaling op te nemen in het wetsvoorstel op grond waarvan
de subsidie eveneens kan worden geweigerd indien deze in strijd komt met een (Nederlandse)
wettelijke verplichting. Een dergelijke weigeringsgrond is niet nodig omdat subsidies
in beginsel op een wettelijke grondslag moeten berusten en deze grondslag vanzelfsprekend
niet in strijd mag komen met andere wettelijke bepalingen. Voor zover het een subsidie
zou betreffen waarvoor de uitzondering van een wettelijke grondslag geldt, is een
wettelijke weigeringsgrond evenmin nodig omdat het niet is toegestaan subsidie te
verlenen in strijd met andere wettelijke bepalingen. De bepaling waar deze vraag op
ziet, heeft betrekking op situaties waarin de subsidieverstrekking in het concrete
geval niet in strijd zou komen met nationaal recht, maar wel met een ingevolge een
verdrag voor de Staat geldende verplichting. Voor dergelijke gevallen is het wenselijk
over een weigeringsgrond te beschikken.

De aan het woord zijnde leden lezen voorts dat de Minister niet aan de normale wettelijke
termijn van vijf jaar voor ingrijpen achteraf in de subsidievaststelling of bij terugvordering
is gebonden indien dit in strijd kunnen komt met internationale verplichtingen. In
antwoord op hun vraag of er in dat geval helemaal geen termijn geldt, kan worden gesteld
dat in dat geval de termijn geldt die ingevolge internationaal recht geldt. Zo geldt
voor terugvordering van onrechtmatige staatssteun op grond van het Unierecht een terugvorderingstermijn
van tien jaren. Een uitputtend overzicht van alle internationale verplichtingen kan
niet worden gegeven, ook niet omdat de in het artikel gebezigde formulering tevens
mogelijke toekomstige internationale verlichtingen omvat.

Artikel 6

Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie toe te lichten waarom het bij JenV-subsidies
niet noodzakelijk is dat de toezichthouder beschikt over de bevoegdheden genoemd in
de artikelen 5:18 en 5:19 van de Awb. De artikelen 5:18 en 5:19 Awb staan in titel
5.2 Awb. Deze titel heeft betrekking op het toezicht op de naleving in het algemeen.
Toezichthouders beschikken op grond van deze titel over verschillende bevoegdheden,
zoals het vorderen van inlichtingen en het betreden van plaatsen (zie de artikelen
5:15 en 5:16 Awb). De artikelen 5:18 en 5:19 hebben, kort gezegd, betrekking op het
nemen van monsters en het onderzoeken van vervoermiddelen. Bij het type subsidies
dat op JenV-terrein wordt verstrekt, bestaat geen behoefte aan deze bevoegdheden,
omdat monsterneming of onderzoek van vervoermiddelen nimmer aan de orde zal zijn in
het kader van dit wetsvoorstel. Daarom is, overigens in navolging van andere subsidiekaderwetten,
bepaald dat de toezichthouder niet beschikt over de bevoegdheden genoemd in deze artikelen.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus