Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 532 Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verkiezing, de inrichting en samenstelling van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 21 oktober 2020
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de opmerkingen en vragen in het verslag.
Bij het beantwoorden van de vragen heb ik zoveel mogelijk de volgorde van het verslag
aangehouden, met dien verstande dat gelijkluidende of in elkaars verlengde liggende
vragen tezamen zijn beantwoord.
Inhoudsopgave
Algemeen
1
1.
Inleiding
1
2.
De wijze van verkiezing van de Eerste Kamer
6
3.
Nadere vormgeving
11
4.
Consultatie en advies
16
Artikelsgewijs deel
16
Algemeen
1. Inleiding
De leden van de SP-fractie vragen waarom terugkeer naar een stelsel van vóór 1983
volgens de regering een vooruitgang zou zijn. Zij vragen waarom de bezwaren die er
destijds waren tegen dit kiesstelsel en die reden waren om dit stelsel aan te passen
nu niet meer zouden bestaan. Ook vragen deze leden voor welk probleem dit voorstel
een oplossing is.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering kan toelichten in hoeverre een indirect
recenter mandaat voor een problematische spanning zorgt en of de regering daarbij
kan ingaan op het feit dat een regeringscoalitie pas recent voor het eerst sinds 1983
tijdens de rit haar meerderheid in de Eerste Kamer is verloren.
De leden van de SGP-fractie vragen wat de regering concreet bedoelt met de stelling
dat dit wetsvoorstel bijdraagt aan een goede positionering van de Eerste Kamer. Zij
vragen of hun indruk klopt dat de Eerste Kamer zich in het algemeen zeer terughoudend
opstelt in het maken van politieke keuzes die keuzes van de Tweede Kamer doorkruisen.
Zij vragen of hun aanname klopt dat slechts een zeer klein percentage van de wetsvoorstellen
die door de Tweede Kamer zijn aanvaard door de Eerste Kamer wordt verworpen. Voorts
vragen deze leden of de regering heel precies kan aangeven op welke punten de Eerste
Kamer niet aan de verwachtingen van terughoudendheid voldoet. Zij vragen in hoeverre
die aanname is ingegeven door de huidige situatie waarin de regering in de Eerste
Kamer op zoek moet naar politieke steun naast de steun door geestverwante fracties
van Tweede Kamerfracties die deelnemen aan het kabinet. Deze leden vragen in hoeverre
dat in de achterliggende jaren daadwerkelijk tot problemen heeft geleid.
Het probleem waar dit voorstel een oplossing voor beoogt te bieden, is dat de huidige
verkiezingswijze niet goed aansluit bij de functies van reflectie en heroverweging
die de Eerste Kamer vervult. Het past niet bij de verhouding tussen de Kamers dat
de Eerste Kamer af en toe over een recenter mandaat beschikt dan de Tweede Kamer.
De huidige verkiezingswijze leidt er verder toe dat iedere vier jaar de vraag prominent
aan de orde is of de landelijke coalitiepartijen een meerderheid behalen bij de verkiezing
van de provinciale staten. Niet alleen raakt hierdoor het provinciale aspect van de
statenverkiezingen uit zicht, maar er komt zo ook te veel de nadruk te liggen op het
politieke karakter van de Eerste Kamer. De huidige wijze van verkiezing brengt de
Eerste Kamer meer in verband met de mogelijkheid om af te rekenen met de coalitie
die is gevormd op basis van de voorgaande Tweede Kamerverkiezingen.
Dat het sinds 1983 pas één keer gebeurd is dat een regeringscoalitie als gevolg van
de uitslag van de provinciale statenverkiezingen haar meerderheid in de Eerste Kamer
kwijtraakte, doet hier niet aan af. Het gaat ons om het feit dat de huidige verkiezingswijze
bevordert dat deze mogelijkheid nadrukkelijk een onderdeel vormt van de provinciale
statenverkiezingen, waardoor sterker de nadruk wordt gelegd op het politieke karakter
van de Eerste Kamer. Waar het effect op de landelijke politiek van de uitslag van
de provinciale verkiezingen vóór 1983 nog vergeleken kon worden met «betrekkelijk
vrijblijvende opiniepeilingen»,1 werkten de uitslagen na 1983 binnen drie maanden integraal door in de samenstelling
van de Eerste Kamer.
Anders dan de leden van de SGP-fractie aannemen, is dit voorstel niet ingegeven door
een bepaalde verwachting omtrent de terughoudendheid die de Eerste Kamer bij de uitoefening
van haar bevoegdheden betracht. Het voorstel beoogt de verkiezingswijze zo goed mogelijk
te laten aansluiten bij de rolverdeling binnen het tweekamerstelsel waarover reeds
geruime tijd een grote mate van consensus bestaat. Wij menen dat een minder directe
koppeling aan de uitslag van de provinciale statenverkiezingen, zoals die voor 1983
bestond, meer recht doet aan de eigen legitimatie van de Eerste Kamer en haar eigensoortige
rol binnen het staatsbestel. In combinatie met de verlenging van de zittingstermijn
van de leden past dit bij een indirect gekozen volksvertegenwoordiging die functioneert
vanuit een zekere afstand tot de dagelijkse politiek.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering voor het onderhavig voorstel ook
alternatieven zag die zouden kunnen volstaan om een goede positionering van de Eerste
Kamer en een heldere rolverdeling tussen beide Kamers te realiseren. Zij vragen of
de diverse andere recente voorstellen van de regering ter overweging van een Grondwetswijziging
op dit terrein – ook in samenhang bezien – nog tekortschieten.
De leden van de D66-fractie vragen de regering voorts nader in te gaan op de samenhang
van onderhavig voorstel met andere aanhangige voorstellen tot overweging van een Grondwetswijziging.
Zij vragen of de regering daarbij ook de relatie tot een voorstel voor een terugzendrecht
kan betrekken, dat een wijziging van de bevoegdheden van de Eerste Kamer en van de
verhoudingen binnen het tweekamerstelsel impliceert.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering in dit verband met de genoemde leden
deelt dat een integrale afweging en samenhang tussen verschillende voorstellen tot
overweging van een Grondwetswijziging idealiter wenselijk is, maar niet altijd geheel
mogelijk (en dus noodzakelijk), daar de precieze gevolgen van een wijziging zich niet
op voorhand volledig laten voorspellen.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering ervoor gekozen heeft om dit
als een afzonderlijk voorstel te behandelen.
Een denkbaar alternatief voor dit voorstel is de verkiezingswijze die tussen 1848
en 1922 gold. Toen hadden senatoren een zittingstermijn van negen jaar, waarbij om
de drie jaar een derde van de Kamer werd gekozen. Een Grondwettelijke termijn van
negen jaar lijkt ons echter te lang en het vertragend effect op de doorwerking van
kiezersvoorkeuren zou in dit stelsel te sterk kunnen worden.
Naast de aanpassing van de wijze van verkiezing kan ook de invoering van een terugzendrecht
bijdragen aan een goede positionering van de Eerste Kamer. Bij de vormgeving van een
dergelijke nieuwe bevoegdheid voor de Eerste Kamer is van belang dat zij past binnen
de rolverdeling binnen het tweekamerstelsel. Ook het risico op vertraging is een aspect
om rekening mee te houden (Kamerstukken 34 430, nr. 16).
Een derde aanpassing betreft de tweede lezing van de Grondwetsherzieningsprocedure.
In deze procedure zit een weeffout die de Eerste Kamer onder bepaalde omstandigheden
in een kwetsbare positie kan brengen. De regering heeft een voorstel ingediend om
deze weeffout te herstellen (Kamerstuk 35 533). Dat voorstel is net als het onderhavige voorstel aangekondigd in de kabinetsreactie
op het eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel. Beide voorstellen
beogen bij te dragen aan een goede werking van het tweekamerstelsel. Daarom waren
deze voorstellen oorspronkelijk in één wetsontwerp opgenomen. In het plenaire debat
in de Eerste Kamer over het eindrapport van de staatscommissie heeft de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op verzoek van verschillende senatoren toegezegd
dat de voorstellen over de Eerste Kamer niet in een wetsvoorstel worden opgenomen
(Handelingen I 2019/20, 19e vergadering). Dit maakt het mogelijk dat over de verschillende
voorstellen een apart oordeel wordt uitgesproken.
Met de leden van de D66-fractie zijn wij van mening dat het wenselijk is om de samenhang
tussen deze drie voorstellen niet uit het oog te verliezen. De voorstellen moeten
echter ook op hun eigen merites beoordeeld kunnen worden.
De leden van de D66-fractie vragen in hoeverre het onderhavige voorstel volgens de
regering werkelijk kan voorkomen dat de landelijke politiek de provinciale staten
bij de provinciale statenverkiezingen zal overschaduwen. De aan het woord zijnde leden
vragen de regering daarbij in te gaan op de invloed die de provinciale staten ook
bij het voorliggend voorstel zullen behouden op de samenstelling van de Eerste Kamer,
en dus de landelijke politiek.
De leden van de SGP-fractie vragen of voorbeelden uit het verleden niet duidelijk
maken dat het maar zeer de vraag is of dit voorstel wel echt iets betekent voor het
versterken van het provinciale accent van de Provinciale Statenverkiezingen. Zij vragen
of bovendien niet gesteld moet worden dat ook als dit voorstel in de Grondwet terecht
zou komen er nog steeds een rechtstreeks verband is tussen de uitslag van de Statenverkiezingen
en de samenstelling van de Eerste Kamer.
De voorgestelde wijziging heeft als te verwachten gevolg dat de politieke verhoudingen
in de Eerste Kamer minder aan de orde zullen zijn bij de statenverkiezingen, omdat
deze verkiezingen niet meer steeds binnen drie maanden gevolgd worden door een integrale
verkiezing van de Eerste Kamer. Dit kan helpen als partijen en kandidaten in de campagne
meer ruimte willen creëren voor specifiek provinciale thema’s. Ook valt te verwachten
dat er in debatten en mediaberichtgeving meer ruimte zal zijn voor deze thema’s, omdat
zij minder overschaduwd worden door de vraag of de regering haar meerderheid behoudt
in de Eerste Kamer. Die vraag zal immers meestal niet op korte termijn aan de orde
zijn.
De leden van de SP-fractie vragen waarom gekozen is voor dit wetsvoorstel en waarom
geen uitwerking is gegeven aan de voorstellen van de staatscommissie.
De leden van de SGP-fractie vragen verduidelijking bij de keuze om een ander standpunt
in te nemen dan de staatscommissie parlementair stelsel deed.
De leden van de D66-fractie wijzen erop dat de voorliggende wijziging van het kiesstelsel
afwijkt van het advies van een aantal staatscommissies. Deze leden ontvangen van de
regering derhalve graag nadere onderbouwing van het nut en de noodzaak van het onderhavige
voorstel. Deze leden vragen of de regering kan reflecteren op de stelling van de staatscommissie
parlementair stelsel dat de uitslagen van de Eerste Kamerverkiezingen maar beperkt
zouden zijn veranderd als het systeem in 1983 niet was gewijzigd en dat de kleine
verschillen op zichzelf niet voldoende zijn om een terugkeer naar het oude stelsel
te rechtvaardigen.
Het kabinet heeft een groot deel van de aan de regering gerichte aanbevelingen van
de staatscommissie overgenomen en heeft de implementatie ervan ter hand genomen (Kamerstukken
34 430, nr. 16). Daarnaast heeft het kabinet besloten om het initiatief te nemen voor een wijziging
van het kiesstelsel van de Eerste Kamer, ook al formuleerde de staatscommissie op
dat punt geen aanbeveling.
De transparante wijze waarop de staatscommissie heeft gewerkt en gerapporteerd hebben
eraan bijgedragen dat relevante argumenten en overwegingen op het punt van de verkiezingswijze
van de Eerste Kamer op tafel zijn gekomen. In haar Tussenstand (p. 100), waarin zij een overzicht gaf van de mogelijke oplossingen voor de problemen
die in de Probleemverkenning waren geïdentificeerd, wees de staatscommissie op de mogelijkheid om terug te keren
naar de wijze van verkiezing die gold tussen 1922 en 1983. Zij stelde dat het conceptueel
niet past bij de verhouding tussen de Kamers dat de Eerste Kamer af en toe over een
recenter mandaat beschikt dan de Tweede Kamer. De verkiezingswijze brengt de Eerste
Kamer ook meer in verband met de mogelijkheid om af te rekenen met de coalitie die
is gevormd op basis van de voorgaande Tweede Kamerverkiezingen.
In haar eindrapport herhaalde de staatscommissie deze bezwaren, maar koos zij er uiteindelijk
niet voor om een terugkeer naar de vroegere wijze van verkiezing aan te bevelen. Zij
voerde hier drie redenen voor aan. Ten eerste bleek uit een doorrekening van de uitslagen
sinds 1983 dat het niet aannemelijk was dat de wijziging van het kiesstelsel sterke
effecten had gehad op de verschillen tussen de politieke samenstelling van de Kamers.
Ten tweede vond de staatscommissie de vertraagde doorwerking van kiezersvoorkeuren
een nadeel en ten derde wees zij op de feitelijke verdubbeling van de kiesdrempel.
Wij delen de verwachting dat de voorgestelde wijziging weinig effect zal hebben op
de verschillen in samenstelling van de Kamers. Het voorstel is hier dan ook niet op
gericht. Het tweede punt zien wij (anders dan de staatscommissie) als een voordeel.
Dat er iets meer afstand ontstaat tussen het moment van de verkiezing van de Eerste
Kamer en de uitslag van de provinciale statenverkiezingen, sluit zoals gezegd beter
aan bij de reflectieve functie van de Eerste Kamer, op enige afstand van de dagelijkse
politiek en het regeerakkoord. Voor wat betreft het derde punt wijzen wij op het onderzoek
dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft laten verrichten
naar mogelijkheden om in de uitwerking rekening te houden met de gevolgen voor kleine
partijen (Kamerstuk 34 430, nr. 15, bijlage). Hieruit blijkt dat er opties zijn om deze gevolgen te voorkomen. Als het
onderhavige voorstel door uw Kamer en de Eerste Kamer wordt aangenomen, zal tijdens
de tweede lezing een voorstel worden ingediend tot wijziging van de Kieswet, waarin
de positie van kleine partijen een belangrijk aandachtspunt zal zijn.
De leden van de SP-fractie vragen de regering in overleg te treden met de Eerste Kamer
over de wenselijkheid van dit voorstel en het in te trekken als deze wens in de senaat
niet zou blijken te bestaan.
Het kabinetsstandpunt over het eindrapport van de staatscommissie is besproken tijdens
het plenaire debat in de Eerste Kamer op 4 februari 2020. Hierbij is de verkiezingswijze
van de Eerste Kamer ook aan de orde gekomen. Indien de Tweede Kamer het voorstel aanneemt,
wordt de Eerste Kamer in staat gesteld om het voorstel te bespreken en daarover een
eigen oordeel te geven.
De leden van de SGP-fractie vragen of de huidige regering de zienswijze deelt die
de regering bij de Grondwetswijziging van 1922 uitsprak: «De Grondwet spreekt van
«gemeen overleg» tusschen Koning en Staten-Generaal. Zal dat geen ijdel woord blijven
dan hebben beide takken van Volksvertegenwoordiging, binnen den hun aangewezen kring,
recht op eerbiediging van hunne zienswijze.»2
De zinsnede «met gemeen overleg met de Staten-Generaal» is onderdeel van het afkondigingsformulier
van wetten. Voor 1983 stond de tekst van dit afkondigingsformulier in de Grondwet.
In 1983 is het geschrapt, maar de tekst van het afkondigingsformulier bleef gehandhaafd
op grond van additioneel artikel XIX van de Grondwet. Wij delen de opvatting van het
toenmalige kabinet dat elk van de Kamers – en uiteraard ook elk individueel lid van
een Kamer – recht heeft op eerbiediging van hun zienswijze. Het onderhavige voorstel
brengt daarin geen enkele verandering.
De leden van de SGP-fractie vragen of het al dan niet opereren met een zekere afstand
tot de dagelijkse politiek niet meer te maken met een politieke cultuur dan met de
politieke en institutionele structuur? Zij vragen of het niet logischer is om de door
de regering gewenste cultuurveranderingen op een andere manier na te streven dan door
verandering van het proces van verkiezingen?
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de huidige regering aankijkt tegen de opvatting
die de regering uitte bij vergelijkbare voorstellen in 2000. De regering gaf toen
aan dat het effect van een ander kiesstelsel «vooral psychologisch van aard [is].
Welke invloed dit zal hebben, hangt mede af van de combinatie met andere factoren,
die ook wel worden genoemd als mogelijke oorzaken voor het toegenomen politieke karakter
van de Eerste Kamer, zoals personele factoren, het profiel van Eerste Kamerleden en
de aard van de te behandelen wetgeving.»3
Het voorstel heeft niet tot doel om een bepaalde cultuur- of gedragsverandering te
bereiken. Het voorstel beoogt de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer zo te regelen
dat die het beste aansluit bij de rolverdeling tussen de Kamers. Wij onderschrijven
de analyse van het toenmalige kabinet dat het karakter van de Eerste Kamer mede bepaald
wordt door het profiel van de leden en de te behandelen wetgeving. De institutionele
vormgeving – met name de bevoegdheden en het kiesstelsel – kunnen daarnaast echter
ook zeer bepalend zijn.
2. De wijze van verkiezing van de Eerste Kamer
De leden van de VVD-fractie vragen hoe kan worden voorkomen dat de opkomst bij provinciale
statenverkiezingen niet lager dan nu uitvalt, en daarmee ook de opkomst bij de waterschapsverkiezingen
die tegelijkertijd worden gehouden?
Wij verwachten niet dat de voorgestelde wijziging zal leiden tot een daling van het
opkomstpercentage bij de statenverkiezingen of de waterschapsverkiezingen. Als de
voorgestelde aanpassing van de verkiezingswijze wel een sterk effect zou hebben op
de beslissing van kiezers om al dan niet deel te nemen aan de statenverkiezingen,
dan zou verwacht mogen worden dat dit effect zich na de Grondwetswijziging van 1983
had gemanifesteerd in een stijging van de opkomstpercentages. In werkelijkheid daalde
de opkomst in deze periode echter van 79% in 1978 naar 66% in 1987. De staatscommissie
wijst er terecht op dat voor de opkomst belangrijker is dat er tijdens verkiezingen
duidelijke alternatieven op thema’s voorhanden zijn (Lage drempels, hoge dijken, p. 131–32).
De leden van de D66-fractie vragen of de regering kan ingaan op de stelling van prof.
Van der Meer dat het gevolg van het onderhavig voorstel kan zijn dat er nog bredere
coalities gevormd moeten worden (of nog bredere deelakkoorden gesloten) om steun in
beide deelparlementen te kunnen garanderen.4
De leden van de SGP-fractie vragen wat de betekenis is voor de beoogde institutionele
verduidelijking van de rol van beide Kamers als de regering juist vaker op zoek zal
moeten naar meerderheiden in de Eerste Kamer omdat het vaker voor zal kunnen komen
dat er een verschil in samenstelling is tussen de beide Kamers.
Het is inderdaad denkbaar, zoals prof. Van der Meer signaleert, dat een zeer volatiele
uitslag van een provinciale statenverkiezing soms langere tijd kan doorwerken in de
verschillen in de politieke samenstelling van de Kamers. De doorrekening die is gemaakt
door de staatscommissie wijst er echter op dat de wijziging van het kiesstelsel, afgezien
van de enkele uitschieters waar prof. Van der Meer op wijst, geen grote invloed zal
hebben op deze verschillen (Lage drempels, hoge dijken, p. 311).
Een oogmerk van het onderhavige voorstel is om ervoor te zorgen dat het politieke
karakter van de Eerste Kamer minder benadrukt wordt door de wijze van verkiezing.
Dit komt ten goede aan haar rol als chambre de réflexion. Als er een goed evenwicht bestaat tussen enerzijds het politieke karakter van de Eerste
Kamer en anderzijds haar reflectieve functie, dan wordt het minder belangrijk dat
de samenstelling van de Eerste Kamer gedurende sommige periodes afwijkt van de Tweede
Kamer – iets wat overigens met de huidige wijze van verkiezing ook zeer goed mogelijk
is.
De leden van de SGP-fractie vragen zich af wat wordt bedoeld met de zinsnede dat de
«senaat in samenstelling moet afwijken van het lagerhuis om zijn toegevoegde waarde
te verzekeren». Zij vragen of deze stelling niet de gedachte ondergraaft dat de senaat
een eigen taak en rol heeft die minder met politieke dan met kwaliteitsaspecten te
maken heeft.
De zinsnede die aangehaald wordt door de leden van de SGP-fractie beoogt een verklaring
te geven voor het feit dat veel landen ervoor gekozen hebben om de zittingsduur en
verkiezingswijze van het hogerhuis en het lagerhuis verschillend te regelen. De zittingstermijn
van de leden van het hogerhuis is vaak langer en het is internationaal ook niet ongebruikelijk
om het hogerhuis in delen te kiezen. Een langere zittingsduur en een andere verkiezingswijze
dragen bij aan een heldere positionering van een hogerhuis, zeker in een eenheidsstaat,
waar de ratio voor het tweekamerstelsel niet ontleend kan worden aan het belang van
een specifieke vertegenwoordiging van de deelstaten op het niveau van de federatie.
Ook in Nederland is de andere wijze van verkiezing gemotiveerd vanuit het streven
om te voorkomen dat de Eerste Kamer een doublure wordt van de Tweede Kamer.
De leden van de SGP-fractie vragen of een termijn van zes jaar niet betekent dat er
verschil bestaat tussen provinciale staten of zij een helft van de Eerste Kamer of
in twee ronden de hele Eerste Kamer mogen verkiezen.
Dit hangt af van de wijze waarop het stelsel wordt uitgewerkt in de Kieswet. Voor
1983 waren de provincies in de Kieswet in groepen ingedeeld. Om de drie jaar koos
de helft van de provinciale staten een helft van de Eerste Kamer. Een andere uitwerking
is ook denkbaar. De provinciale staten zouden ook allemaal elke drie jaar kunnen stemmen.
Dan zal het inderdaad voorkomen dat de provinciale staten twee keer mogen stemmen
tijdens hun vierjarige zittingsduur. Hieronder bij punt 3 (nadere vormgeving) wordt
hier nader op ingegaan.
De leden van de SGP-fractie vragen of het bovendien niet verwarrend is als de ene
keer meer aan het begin van de periode deze verkiezing plaatsvindt, terwijl in een
andere periode de verkiezing veel later aan de orde is.
De verkiezing van de Eerste Kamer onderscheidt zich van andere verkiezingen omdat
de kiezers allemaal actieve politici zijn die in het kader van hun ambt aan deze verkiezing
deelnemen. Het is daarom minder bezwaarlijk dat de wijze van verkiezing iets complexer
wordt.
De leden van de SGP-fractie vragen wat het betekent voor de politieke praktijk als
regelmatig al twee of drie jaar vooruit te voorspellen is wat ongeveer de samenstelling
van de Eerste Kamer zal zijn.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering kan reflecteren op het door de staatscommissie
parlementair stelsel geschetste probleem dat een coalitie ook bij een driejaarlijkse
verkiezing van de helft van de Eerste Kamerleden haar meerderheid tussentijds zou
kunnen verliezen, maar dat het door het voorliggende kiesstelsel tot wel drie jaar
kan duren voordat de kiezersuitspraak bij de provinciale statenverkiezingen zou leiden
tot een daadwerkelijk verlies van de meerderheid. Volgens de staatscommissie zou in
de tussentijd de democratische legitimatie van de beslissingen van de Eerste Kamer
kunnen worden betwist. Deze leden merken hierbij op dat de vertraagde doorwerking
van kiezersvoorkeuren in de Eerste Kamer een van de redenen was waarom de Staatscommissies-Van
Schaik en -Cals/Donner adviseerden om af te stappen van de verkiezing in twee delen.
Het is inherent aan de voorgestelde wijze van verkiezing dat veranderingen in het
partijlandschap met enige vertraging doorwerkt in de samenstelling van de Eerste Kamer.
Dit past naar onze mening bij de eigensoortige rol van de Eerste Kamer in het staatsbestel.
Het politieke primaat ligt bij de Tweede Kamer. De verkiezing van deze Kamer – en
niet de verkiezingen voor de provinciale staten – vormt tevens de democratische basis
voor nieuw beleid op nationaal niveau.
De leden van de SGP-fractie vragen of de langere zittingstermijn voor Eerste Kamerleden
de facto niet reeds behaald wordt in vergelijking met de zittingstermijn voor leden
van de Tweede Kamer.
Inderdaad blijkt uit onderzoek dat is verricht door het Parlementair Documentatiecentrum,
in opdracht van de staatscommissie, dat het ook nu reeds zo is dat Eerste Kamerleden
gemiddeld iets langer in de Kamer zitten dan Tweede Kamerleden, maar het verschil
is klein.5 Senatoren hebben nu gemiddeld circa vijf jaar ervaring in de Kamer. Wij verwachten
dat een verlenging van de Grondwettelijk bepaalde zittingstermijn ertoe zal leiden
dat dit gemiddelde omhoog gaat.
Welke effecten zijn te verwachten?
De leden van de D66-fractie ontvangen graag van de regering een nadere duiding van
de balans tussen democratische legitimatie, parlementaire ervaring, stabiliteit en
een goede rolverdeling tussen de Kamers. Deze leden ontvangen daarnaast graag een
nadere duiding van hetgeen de regering onder een goede rolverdeling tussen de Kamers
verstaat, zolang de Eerste Kamer nog bestaat.
Een goede rolverdeling binnen het tweekamerstelsel betekent volgens ons dat het politieke
primaat bij de Tweede Kamer ligt. Bij de Grondwetsherziening van 1983 is de Tweede
Kamer vooropgesteld in de tekst van artikel 51 van de Grondwet, waarmee beoogd werd
om «de grotere betekenis van de Tweede Kamer» tot uitdrukking te brengen (Kamerstuk
14 222, nr. 3, p. 9). De Tweede Kamer wordt direct gekozen, heeft meer bevoegdheden en maakt vooral
ook intensiever gebruik van die bevoegdheden. De Tweede Kamer neemt na de verkiezingen
het initiatief voor de vorming van een kabinet. Het regeerakkoord is een overeenkomst
tussen fracties in de Tweede Kamer.
Bij de Eerste Kamer ligt het zwaartepunt van de werkzaamheden op de heroverweging
van wetsvoorstellen vanuit een grotere distantie tot het kabinet en het regeerakkoord
en met bijzondere aandacht voor rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid.6 Een langere zittingsduur en een andere wijze van verkiezing, die in de tijd op enige
afstand staat van de uitslagen van de provinciale statenverkiezingen, sluiten aan
bij deze rolverdeling, omdat een grotere mate van parlementaire ervaring en stabiliteit
passen bij de reflectieve rol van de Eerste Kamer.
De leden van de D66-fractie vragen hoe de regering aankijkt tegen de constatering
van verschillende staatscommissies dat de langere zittingsduur en de verkiezing in
twee helften ervoor zorgden dat de samenstelling van de Eerste Kamer wat verder af
kon staan van de actuele voorkeuren van de kiezer, hetgeen onwenselijk werd geacht,
en hetgeen volgens de Raad van State gevolgen hebben voor de ervaren democratische
legitimiteit van de beslissingen van de Eerste Kamer. Deze leden vragen of de regering
bij haar antwoord de eigen stelling kan betrekken dat het politieke karakter van de
Eerste Kamer de afgelopen decennia meer naar voren is gekomen. Voorts vragen zij of
de regering denkt dat het vertraagde effect van de Eerste Kamerverkiezingen dit politieke
karakter kan doen afnemen, of dat het vertraagde effect juist problematisch kan zijn
voor de democratische legitimiteit in het licht van dit (blijvend) politiekere karakter.
De vertraagde doorwerking van de uitslagen van de provinciale verkiezingen werd voor
1983 inderdaad door sommigen als nadeel beschouwd. Aan de grotere mate van duurzaamheid
die deze verkiezingswijze bood, was in de politieke omstandigheden van destijds weinig
behoefte. Sindsdien is de electorale volatiliteit en de partijfragmentatie sterk toegenomen,
waardoor nu meer behoefte bestaat aan een stabiliserende factor in het parlementaire
bestel.
In het debat over de Grondwetsherziening van 1983 werd reeds gewaarschuwd dat het
voorstel om de zittingsduur van de Eerste Kamer te verkorten te veel uitging van de
politieke omstandigheden van die tijd. De vrees werd geuit dat een vierjaarlijkse
verkiezing direct aansluitend op de provinciale statenverkiezingen ertoe zou leiden
dat de Eerste Kamer zich sterker in politieke zin zou gaan profileren, wat zou kunnen
gaan leiden tot meer botsingen tussen de Kamers en minder ruimte voor Kamerleden om
in de Eerste Kamer een standpunt in te nemen dat afweek van het standpunt van partijgenoten
in de Tweede Kamer.
Bekend is vooral de waarschuwing van senator Vis (D66) dat het niet vanzelfsprekend
was dat regeringscoalities ook in de toekomst zouden kunnen blijven rekenen op de
brede meerderheden die in de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog gebruikelijk
waren. Hij voorspelde dat het effect van de wijziging het volgende zou zijn: «De Eerste
Kamer krijgt een krachtiger legitimatie en zal in het denken van politieke partijen
een belangrijker plaats gaan innemen. Meningsverschillen tussen leden in de Eerste
Kamer en de Tweede Kamer van eenzelfde politieke partij zullen daardoor minder acceptabel
worden». Als gevolg hiervan zou het voor de Eerste Kamer moeilijker worden om haar
reflectieve functie te vervullen: «Wie in de Eerste Kamer een bolwerk tegen de waan
van de dag ziet, moet gelukkig zijn met deze vertraging in het doorgeven van politieke
verschuivingen en met de halvering van die verschuivingen».7
De leden van de D66-fractie vragen welke andere factoren dan de wijze van verkiezing
volgens de regering van belang zijn om in ogenschouw te nemen als de politieke rol
van de Eerste Kamer verminderd dient te worden.
De Eerste Kamer is als gekozen deel van de volksvertegenwoordiging een politiek orgaan
en haar rol is dus per definitie politiek. Er wordt in de Eerste Kamer wel een ander
soort politiek bedreven, waarbij meer de nadruk ligt op het beoordelen van wetsvoorstellen
op rechtmatigheid, handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid vanuit het oogpunt van de kwaliteit
van wetgeving en met wat meer afstand tot de dagelijkse politiek en het regeerakkoord.
Dit is vooral iets wat in de praktijk in het gedrag van de leden en de fracties tot
uitdrukking komt. De wijze van verkiezing heeft echter ook betekenis. Een verkiezingswijze
die afwijkt van de wijze van verkiezing van de Tweede Kamer, en die het belang van
stabiliteit en ruimte voor reflectie benadrukt, kan deze andere wijze van politiek
bedrijven ondersteunen. Ook de bevoegdheden en de vormgeving daarvan is van invloed.
Wij delen vanuit deze optiek de conclusie van de staatscommissie dat er behoefte bestaat
aan invoering van een terugzendrecht voor de Eerste Kamer.
De leden van de GroenLinks-fractie zouden, in lijn met het advies van de Raad van
State, graag een nadere toelichting van de regering ontvangen wat de nadelen van dit
voorstel zouden kunnen zijn. Zij vragen of de regering een uitgebreider overzicht
van voor- en nadelen aan de Kamer kan doen toekomen.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering het een gewenst effect vinden dat
enerzijds de opkomst van nieuwe politieke bewegingen vertraagd doorwerkt in de samenstelling
van de Eerste Kamer en anderzijds dat het regelmatig voor zal komen dat de uitslag
van een bepaalde verkiezing van de provinciale staten nog tot negen jaar later effect
heeft op de samenstelling van de Eerste Kamer.
In de paragrafen 2 en 6 van de memorie van toelichting wordt een uitgebreid overzicht
gegeven van de voor- en nadelen die het voorstel vanuit ons perspectief heeft. De
voordelen zijn dat een langere zittingstermijn en een minder directe en integrale
koppeling met de uitslag van de provinciale verkiezingen goed aansluit bij de rol
van de Eerste Kamer. Daarnaast verwachten wij dat de provinciale statenverkiezingen
minder overschaduwd worden door een aanstaande verkiezing van de Eerste Kamer, waardoor
meer ruimte komt voor provinciale thema’s. De iets meer vertraagde doorwerking van
veranderingen in het partijlandschap werd in het verleden als nadeel beschouwd, maar
past naar onze mening juist goed bij de eigensoortige rol van de Eerste Kamer in het
staatsbestel.
In de uitwerking in het kiesstelsel zal een keuze moeten worden gemaakt uit een aantal
uitwerkingsvarianten, waarbij de (te verwachten) neveneffecten worden meegewogen.
Het gaat dan met name om de vraag of gekozen wordt voor een stelsel waarin het af
en toe zal voorkomen dat een deel van de provinciale staten tijdens hun zittingsduur
niet deelnemen aan een Eerste Kamerverkiezingen, of een stelsel waarin het af en toe
zal voorkomen dat provinciale staten tijdens hun zittingsduur twee keer mogen stemmen.
In de kieswet zal ook een keuze moeten worden gemaakt voor een stelsel van restzetelverdeling,
waarbij de positie van kleine partijen een belangrijk aspect zijn.
De leden van de SGP-fractie vragen of er effecten te verwachten zijn op het stemgedrag
van Eerste Kamerleden wanneer zij voor langere tijd gekozen worden en of de verlenging
van de zittingsduur betekenis heeft voor de vergroting van hun onafhankelijkheid.
Het past ons als leden van het kabinet niet om al te zeer in te gaan op het stemgedrag
dat wij verwachten. Er kan wel op gewezen worden dat de Grondwet bepaalt dat Kamerleden
stemmen zonder last. Een langere zittingsduur betekent dat senatoren gemiddeld iets
meer parlementaire ervaring zullen hebben, wat gevolgen zal hebben voor de wijze waarop
zij hun taken vervullen. In hoeverre dit ook tot uitdrukking zal komen in ander stemgedrag
valt moeilijk te voorspellen en is ook niet aan ons.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering de vergroting van de mogelijke effecten
van een ontbinding van de Eerste Kamer wel een gewenst effect vindt, gezien de doelstelling
van de regering om de Eerste Kamer minder politiek te maken.
Wij verwachten niet dat dit effect in de praktijk van belang zal blijken, gezien het
feit dat de regering tussen 1922 en 1983 – toen de regeling gold die wij nu voorstellen
– ook nooit is overgegaan tot een dergelijke «politieke» ontbinding van de Eerste
Kamer.
3. Nadere vormgeving
De leden van de VVD-fractie stellen het op prijs om bij de tweede lezing van deze
grondwetswijziging meer duidelijkheid te hebben over de nadere vormgeving in de Kieswet.
Zij vragen of de regering dat haalbaar acht.
De leden van de D66-fractie vragen hoe de wijzigingen van de Kieswet en de Grondwet
precies samenliepen in de jaren «80.
Het is vrij gebruikelijk dat wetsvoorstellen die nodig zijn om een voorgenomen wijziging
van de Grondwet uit te werken, worden behandeld tijdens de tweede lezing van de Grondwetswijziging.
Het lijkt ons zeker haalbaar om deze praktijk ook in dit geval te volgen.
Bij de Grondwetsherziening van 1983 is eerst de eerste lezing van de Grondwetswijziging
waarmee de vierjarige zittingsduur van de Eerste Kamer werd ingevoerd, afgerond in
1981 (Kamerstuk 14 233). Vervolgens is in 1982, tijdens de tweede lezing, een voorstel ingediend om het
nieuwe stelsel uit te werken in de Kieswet (Kamerstuk 17 319).
De leden van de CDA-fractie vragen de regering om nu reeds inzicht te geven in de
gedachten over de wat deze leden betreft ongewenste neveneffecten voor kleine partijen.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering nader kan toelichten hoe zij de
mogelijk nadelige consequenties voor kleinere partijen weegt en of zij dit problematisch
acht.
De leden van de SGP-fractie wijzen erop dat in de paragraaf over de internetconsultatie
wordt gesteld dat «bij de uitwerking in de Kieswet zal worden bezien of de effecten
op kleine partijen kunnen worden beperkt». Zij vragen of niet de vraag óf, maar de
vraag hóe leidend moet zijn.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of zij het juist zien dat op dit moment
geen waarborg in de Grondwetswijziging is opgenomen die zeker stelt dat bij een nieuwe
kieswijze, eenzelfde mate van evenredige vertegenwoordiging en continuïteit zal worden
geborgd, zoals dat nu het geval is.
Het voorstel van de regering heeft niet als oogmerk om verandering aan te brengen
in de mate waarin het kiesstelsel voordelig of nadelig uitwerkt voor de zetelaantallen
van kleine partijen. Uit het onderzoek dat dr. S.P. Otjes heeft verricht (Kamerstuk
34 430, nr. 15, bijlage), blijkt dat het onderhavige voorstel als neveneffect zou hebben dat bij
meer dan de helft van de verkiezingen partijen die onder het huidige regime één zetel
halen, uit de Eerste Kamer zouden verdwijnen – ervan uitgaande dat het gedrag van
actoren niet zou veranderen en dat de regeling voor de verdeling van restzetels ook
hetzelfde zou blijven. Het rapport van dr. Otjes laat echter tevens zien dat er verschillende
uitwerkingsvarianten zijn die neutraal of zelfs positief zouden uitpakken voor het
zetelaantal van kleine partijen. Bij de uitwerking in de Kieswet zullen de regering
en beide Kamers hierin gezamenlijk een keuze moeten maken, op basis van een afweging
van de voor- en nadelen van de verschillende varianten.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het kabinet de opvatting deelt dat
de bezwaren die kleven aan de verschillende gedane suggesties voor de kieswijze en
de restzetelverdeling niet enkel esthetisch van aard zijn, maar bijvoorbeeld raken
aan de kern artikel 4 en artikel 53 van de Grondwet. Zij vragen of niet eerst duidelijk
zou moeten zijn welke keuzes hierin worden gemaakt, en welke gevolgen dit heeft voor
genoemde uitgangspunten, alvorens kan worden overgegaan tot besluitvorming over voorliggend
voorstel.
De leden van de SGP-fractie vragen wat de concrete ideeën van de regering zijn ten
aanzien van de beoogde restzetelverdeling. Deze leden willen graag weten of het de
bedoeling van de regering is om te kiezen voor een gemengd stelsel waarin grootste
overschotten en grootste gemiddelden worden gecombineerd. Zij vragen of er in dat
verband tevens aandacht aan wordt gegeven dat er ook in het huidige stelsel al een
fors nadeel voor kleine partijen is, omdat er ook bij de provinciale statenverkiezingen
al uitgegaan wordt van het stelsel van grootste gemiddelden.
De leden van de GroenLinks-fractie zouden graag een overzicht ontvangen van de voor-
en nadelen van de verschillende opties ten aanzien van de restzetelverdeling. In het
verlengde hiervan zouden deze leden graag van de regering willen vernemen wat op dit
moment haar voorkeur heeft ten aanzien van dit vraagstuk.
De keuzes die in de uitwerking gemaakt moeten worden, kunnen beperkte gevolgen hebben
voor de mate van evenredigheid. Artikel 4 (kiesrecht) en 53 (evenredigheid) van de
Grondwet moeten uiteraard gerespecteerd worden door de Kieswet. Dit was in de periode
tussen 1922 en 1983 ook al zo. In het groepenstelsel dat toen bestond, waarbij de
provincies in vier groepen waren verdeeld, werd het systeem van grootste overschotten
gebruikt, omdat er in elk van de groepen slechts een klein aantal zetels te verdelen
was. Als de wetgever er in de toekomst voor zou kiezen om de provincies en de kiescolleges
in Caribisch Nederland in twee groepen te verdelen, die dan 38 of 37 Kamerleden kiezen,
zou ook het stelsel van grootste gemiddelden gebruikt kunnen worden. Dat stelsel wordt
nu ook gebruikt bij de Eerste Kamerverkiezingen en andere verkiezingen waarbij 19
of meer zetels verdeeld worden.
Uit het hiervoor genoemde onderzoek van dr. Otjes blijkt dat het stelsel van grootste
overschotten ertoe zou leiden dat kleine partijen in ongeveer 60% van de gevallen
twee zetels zouden halen in plaats van één. Ook het zogeheten systeem-Sainte-Laguë
zou dit effect hebben. Toepassing van het stelsel van grootste gemiddelden zou dan
het omgekeerde effect hebben: partijen die onder het huidige stelsel één zetel halen,
zouden in de helft van de gevallen geen zetel meer halen.
Dr. Otjes heeft ook een gemengd stelsel van restzetelverdeling doorgerekend, waarbij
afwisselend grootste overschotten en grootste gemiddelden worden gebruikt. Een dergelijk
stelsel zou per saldo neutraal uit kunnen pakken ten opzichte van de huidige situatie.
Een dergelijk gemengd stelsel maakt het kiesstelsel wel ingewikkelder. Omdat de kiezers
bij de Eerste Kamerverkiezingen allemaal actieve politici zijn die ambtshalve meedoen,
weegt dit bezwaar mogelijk minder zwaar dan bij andere verkiezingen.
De keuze voor een stelsel voor restzetelverdeling kan dus ofwel gunstig uitpakken
voor de kleinste partijen, ofwel voor grotere partijen, ofwel neutraal uitwerken.
Deze keuze kan daarmee ook gevolgen hebben voor de mate van fragmentatie van de Eerste
Kamer. Uit de berekeningen van dr. Otjes blijkt dat een keuze voor grootste overschotten
of Saint-Laguë leidt tot iets meer «versplintering». Met andere woorden: de kans neemt
toe dat er een groter aantal partijen nodig is voor een meerderheid.
Een belangrijke kanttekening bij deze berekeningen is dat niet bekend is of en hoe
kiezers, partijen en statenleden zich zouden aanpassen aan een veranderde verkiezingswijze,
terwijl dit gedrag in belangrijke mate bepalend is voor de verdeling van de restzetels.
Bij de uitwerking zal niet alleen de restzetelverdeling bij de provinciale statenverkiezingen
meegewogen kunnen worden, zoals de leden van de SGP-fractie opmerken, maar ook de
thans geldende regel dat – anders dan bij de Tweede Kamerverkiezingen – kleine partijen
ook meedingen naar een restzetel in de Eerste Kamer als zij de kiesdeler niet hebben
gehaald.
Zoals hiervoor aangegeven zal tijdens de tweede lezing – ingeval het onderhavige voorstel
in de eerste lezing wordt aangenomen – een wijziging van de Kieswet geëntameerd moeten
worden. Artikel 59 van de Grondwet biedt hiervoor de grondslag. Het is aan het dan
zittende kabinet om samen met de Kamers een uitwerking te regelen waarbij de voor-
en nadelen tegen elkaar worden afgewogen. Het past ons niet om daarop vooruit te lopen.
Wel kunnen wij in algemene zin opmerken dat de Grondwetswijziging niet als oogmerk
heeft om de verhoudingen tussen de zetelaantallen van grote en kleine partijen te
wijzigen.
De leden van de GroenLinks-fractie verzoeken de regering een overzicht te maken van
voor- en nadelen van het groepenstelsel enerzijds en het algehele stelsel anderzijds.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering concrete ideeën heeft ten aanzien
van het objectieve criterium aan de hand waarvan de keuze voor een bepaald groepenstelstel
gemaakt moet worden. Deze leden vragen of het niet juist beter is om nu reeds duidelijkheid
te bieden over het concrete criterium in plaats van af te wachten tot de nadere regelgeving.
De leden van de SGP-fractie vragen of bepaalde provinciale staten in sommige perioden
helemaal niet aan bod komen voor de verkiezing van de Eerste Kamer en welke keuzes
de regering op dit punt wil maken. Deze leden vragen verder of de regering kan aangeven
in hoeverre het een gewenst uitgangspunt van het stelsel is dat er afhankelijk van
de concrete keuzes soms geen, soms één en soms zelfs twee verkiezingen voor de Eerste
Kamer zijn in een bepaalde periode van de Staten. Zij vragen voorts of de regering
het gerechtvaardigd vindt dat wanneer gekozen zou worden voor het stelsel waarbij
de Staten tegelijkertijd een helft van de Eerste Kamer kiezen, het gevolg daarvan
zou zijn dat de Staten in de ene periode de volledige Kamer kiezen (in twee helften)
en in een andere periode alleen de helft.
Het zogeheten groepenstelsel, waarbij de provinciale staten en de kiescolleges in
Caribisch Nederland in groepen worden ingedeeld, kan vele vormen krijgen. Een voor
de hand liggende keuze is om twee groepen te vormen, waarbij de ene helft om de drie
jaar 38 senatoren kiest en de andere groep om de drie jaar 37 senatoren. Het is echter
ook mogelijk om een groter aantal groepen te vormen. Tussen 1922 en 1983 bestonden
er vier groepen, die elk een wettelijk bepaald aantal leden van de Eerste Kamer kozen.
Een groter aantal groepen betekent feitelijk ook een hogere kiesdrempel. Uit het onderzoek
van dr. Otjes blijkt dat het negatieve effect voor kleine partijen van een verdeling
in vier groepen, niet gecompenseerd zou worden door een overstap naar het stelsel
van grootste overschotten bij de restzetelverdeling.
De bedoeling van het groepenstelsel was dat het een band zou bevorderen tussen senatoren
en provincies, maar in de praktijk werd dit effect niet bereikt.8 Wel zorgt een groepenstelsel ervoor dat het geregeld voorkomt dat de helft van de
provinciale staten tijdens hun zittingsduur niet kunnen deelnemen aan een Eerste Kamerverkiezing
omdat hun groep niet aan de beurt is. Dit betekent dat de voorkeuren van de kiezers
die in de betreffende provincies wonen, zoals tot uitdrukking gebracht bij de statenverkiezingen,
niet van invloed zijn op de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer die tijdens
die periode plaatsvindt.
Een risico bij het groepenstelsel is dat het misbruikt wordt om bepaalde partijen
te bevoordelen of te benadelen. Als een kleine partij relatief sterk vertegenwoordigd
zou zijn in sommige provincies, dan zou het voor deze partij gunstig zijn als al deze
provincies in dezelfde groep zouden worden ingedeeld. Iedere zes jaar zou deze partij
dan een grotere kans op een zetel hebben. Voor een andere kleine partij zou een andere
groepsindeling gunstiger kunnen uitpakken. Daarom is in de memorie van toelichting
gewezen op het belang van een objectief criterium, als gekozen zou worden voor het
groepenstelsel. Er zijn verschillende criteria denkbaar (alfabetisch, geografisch),
zo kan geantwoord worden op de vraag van de leden van de SGP-fractie. Ook de keuze
voor een van de criteria herbergt echter weer het risico dat hierbij partijpolitieke
belangen een rol zullen spelen. Bij een keuze voor het groepenstelsel is het risico
op de introductie van gerrymandering
9 in het Nederlandse kiesstelsel naar onze verwachting niet geheel uit te sluiten.
Een daarmee verband houdend nadeel van het groepenstelsel is dat het negatieve gevolgen
kan hebben op de evenredige vertegenwoordiging van provincies, als de demografische
ontwikkelingen niet in alle provincies gelijk opgaan.
Het «algehele stelsel» houdt in dat alle provinciale staten om de drie jaar deelnemen
aan de Eerste Kamerverkiezing. Zo wordt voorkomen dat een deel van de provinciale
staten tijdens hun zittingstermijn niet kunnen deelnemen aan een Eerste Kamerverkiezing.
Dit stelsel maakt het ook niet mogelijk om een partij te bevoordelen of te benadelen
via de keuze voor een bepaalde indeling in groepen. Wel zullen de provinciale staten
dan om de 12 jaar tijdens hun zittingsduur twee keer deelnemen aan Eerste Kamerverkiezingen.
In dat geval zal de samenstelling van de gehele Eerste Kamer zijn terug te voeren
op de uitslag van één provinciale statenverkiezing. Onder het huidige stelsel is dat
bij iedere verkiezing het geval. Als gevolg van de beurtelingse verkiezing en de zittingstermijn
van zes jaar, zal de uitslag van de provinciale statenverkiezingen om de twaalf jaar
ook langer doorwerken dan anders.
De keuze voor het algehele stelsel of een indeling in groepen was voor 1983 niet in
de Grondwet vastgelegd omdat dit niet als een kwestie van constitutionele aard werd
beschouwd. De Kieswet lijkt ons ook nu nog de juiste plek om dit uitwerkingsaspect
te regelen. Zoals hiervoor aangegeven, willen wij niet vooruitlopen op de keuze die
de wetgever tijdens de tweede lezing zal moeten maken, indien het onderhavig voorstel
in eerste lezing wordt aangenomen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering om nader in te gaan op verschillende
varianten voor het overgangsrecht en ook hier de voor- en nadelen nader toe te lichten.
In het voorstel zijn twee voorzieningen van overgangsrechtelijke aard opgenomen. Ten
eerste is er op advies van de Afdeling advisering van de Raad van State een bepaling
opgenomen (additioneel artikel IV, eerste lid) die regelt dat de huidige verkiezingswijze
voor een beperkte periode van kracht kan blijven. Een dergelijke bepaling is nodig
voor het geval de uitwerking in de Kieswet nog niet gereed is op het moment van de
inwerkingtreding van de Grondwetswijziging. Ten tweede is een bepaling opgenomen (additioneel
artikel IV, tweede lid) die regelt op welk moment de overgang van een vierjaarlijkse
naar een driejaarlijkse verkiezing wordt gemaakt. Daarnaast is een bepaling opgenomen
(artikel IV) die een voorziening treft voor een mogelijke samenloop met het voorstel
om niet-ingezeten Nederlanders kiesrecht te geven voor een kiescollege dat deelneemt
aan de verkiezing van de Eerste Kamer (Kamerstuk 35 418).
In de Kieswet zal geregeld moeten worden hoe bepaald wordt welke van de 75 Eerste
Kamerleden, die worden gekozen na de overgang naar het voorgestelde stelsel, een zittingstermijn
van zes jaar krijgen, en welke een termijn van drie jaar. Hoe dit geregeld wordt,
is onder meer afhankelijk van de uitwerkingsvariant die de wetgever kiest. Als gekozen
wordt voor het hiervoor beschreven groepenstelsel, dan zou de Kieswet kunnen bepalen
dat de ene groep provincies 38 senatoren kiest voor zes jaar, en de andere groep 37
senatoren voor drie jaar. Vóór 1983 regelde de Kieswet dat het lot bepaalde welke
groep provincies de 38 senatoren voor zes jaar kozen. Een keuze voor het algehele
stelsel zou een andere regeling vergen.10 Zoals hiervoor aangegeven zal tijdens de tweede lezing een wijziging van de Kieswet
geëntameerd moeten worden, waarin ook dit onderwerp zal worden geregeld.
4. Consultatie en advies
De leden van de fractie van GroenLinks vragen of inzake dit voorstel ook overleg is
geweest met de andere landen van het Koninkrijk, aangezien de Eerste Kamer een van
de twee Kamers is van het parlement van het Koninkrijk der Nederlanden en de Staten-Generaal
volgens de Grondwet het gehele Nederlandse volk, en dus ook de Nederlanders in de
andere landen van het Koninkrijk, vertegenwoordigt.
Wanneer het gaat om wijziging van Grondwettelijke bepalingen over de samenstelling
van organen die tevens een rol spelen in de procedure van rijkswetgeving, dan wordt
niet de procedure van rijkswet gevolgd. Het huidige artikel 52 is in 1983 niet bij
rijkswet vastgesteld (Kamerstuk 14 223) en ook bij recentere wijzigingen in dit onderdeel van de Grondwet is niet de procedure
van rijkswet gevolgd (zie bijv. 35418). Het is niet nodig en ook niet gebruikelijk
om overleg te voeren met de Caribische landen over Nederlandse wetsvoorstellen, en
dat is in dit geval dan ook niet gebeurd.
Artikelsgewijs deel
Artikel II, onderdeel B (artikel 55)
De leden van de VVD-fractie vragen of de verkiezing van de Eerste Kamer niet binnen
een bepaalde termijn moet plaatsvinden. Zij vragen of hiervoor een basis in de Grondwet
moet worden opgenomen, of dat dit nader in de Kieswet wordt geregeld.
De voorgestelde wijziging houdt in dat er iedere drie jaar een verkiezing voor de
Eerste Kamer moet worden gehouden. Na iedere verkiezing zal dus drie jaar later een
volgende verkiezing moeten worden gehouden. Met de inwerkingtreding van de voorgestelde
wijziging van artikel 52, tweed lid, ontstaat er een Grondwettelijk ritme van driejaarlijkse
perioden. De datum van de eerste verkiezing onder het nieuwe stelsel zal worden bepaald
krachtens het voorgestelde additionele artikel III. Het is daarmee niet nodig om in
de Grondwet nadere regels over termijnen op te nemen.
Artikel II, onderdeel C
De leden van de SGP-fractie vragen naar aanleiding van artikel II, onderdeel C of
het niet juist aantrekkelijk zou kunnen zijn om na een «gunstige» uitslag van de Provinciale
Statenverkiezingen de Eerste Kamer te ontbinden. In dat geval wordt immers de mogelijkheid
geopend om zowel de voltallige Eerste Kamer te kiezen als na drie jaar nóg eens de
helft van de Kamer. Zij vragen of het risico niet groot is dat het feit dat soms drie
jaar van tevoren al duidelijk is welke mogelijkheden er zijn om de uitslag van de
provinciale statenverkiezingen door te vertalen naar de Eerste Kamer het verleidelijk
maakt om die uitslag meteen vroegtijdig te «verzilveren». Deze leden vragen wat de
regering vindt van dit effect en hoe dit kan worden voorkomen.
Zoals hiervoor aangegeven, is de regering tussen 1922 en 1983 nooit overgegaan tot
een «politieke» ontbinding van de Eerste Kamer. Wij verwachten dat bij herinvoering
van dit stelsel de politieke ontbinding opnieuw vooral een theoretische mogelijkheid
zal blijken te zijn.
De leden van de SGP-fractie vragen een nadere toelichting bij de keuze dat de termijn
van de Eerste Kamer maximaal een jaar langer kan duren dan de in artikel 52 genoemde
termijn. Zij vragen of dit betekent dat de beide helften van de Eerste Kamer in dat
geval resp. maximaal vier en zeven jaar kunnen blijven zitten. Is de consequentie
in dat geval dat de uitslag van de Statenverkiezingen zelfs tot ongeveer tien of elf
jaar kan doorwerken?
Voor het (wat ons betreft vrij theoretische) geval dat de regering zou kiezen voor
een tussentijdse ontbinding van de Eerste Kamer, bevat het voorstel een opdracht aan
de wetgever om (in de Kieswet) te regelen dat de zittingstermijn van de nieuwgekozen
leden langer kan zijn, met een maximum van vier respectievelijk zeven jaar. Een dergelijke
regeling in de Kieswet kan wenselijk zijn als de wetgever eraan hecht om de Eerste
Kamerverkiezingen in een bepaald tijdvak van het jaar te laten plaatsvinden (bijvoorbeeld
maart). Door de zittingstermijn van de na ontbinding gekozen iets te verlengen, kunnen
de volgende verkiezingen weer in dat voorkeurstijdvak plaatsvinden. Het is aan de
wetgever om te bepalen of er behoefte bestaat aan een dergelijke regeling.
Inderdaad ontstaat hierdoor de mogelijkheid dat de uitslag van een bepaalde provinciale
statenverkiezing iets langer doorwerkt. Dat de uitslag tien of elf jaar doorwerkt,
lijkt ons echter niet mogelijk. Als de zittingstermijn van de nieuwgekozen leden wordt
verlengd naar vier, respectievelijk zeven jaar, dan zullen de volgende Eerste Kamerverkiezingen
immers pas plaatsvinden ná de volgende provinciale statenverkiezingen.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren
Indieners
-
Indiener
K.H. Ollongren, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties