Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over kabinetsreactie eindrapport Expertgroep inzake politieke steun aan interstatelijk geweldsgebruik en in inzake humanitaire interventie

Nr. 410 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 2 juli 2020

De vaste commissie voor Buitenlandse Zaken heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Minister van Buitenlandse Zaken over de brief van 17 april 2020
over de Kabinetsreactie eindrapport Expertgroep inzake politieke steun aan interstatelijk
geweldsgebruik en in inzake humanitaire interventie (Kamerstuk 29 521, nr. 406).

De vragen en opmerkingen zijn op 27 mei 2020 aan de Minister van Buitenlandse Zaken
voorgelegd. Bij brief van 30 juni 2020 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Pia Dijkstra

De adjunct-griffier van de commissie, Konings

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de kabinetsreactie op het eindrapport
van de Expertgroep inzake politieke steun aan interstatelijk geweldsgebruik en in
inzake humanitaire interventie (de expertgroep). Deze leden hebben de onderstaande
opmerkingen en vragen over en naar aanleiding van de kabinetsreactie op het eindrapport.

De leden van de VVD-fractie waarderen het initiatief van het kabinet tot het instellen
van de expertgroep. In hoeverre is het de komende decennia houdbaar om op te komen
voor het internationale recht, de fundamentele mensenrechten en de fundamentele belangen
en veiligheid van Nederland en haar bondgenoten, indien dat afhankelijk is gesteld
van een veto in de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (VN) uitgesproken door
een land dat zelf flagrant handelt in strijd met het internationaal recht?

1. Antwoord van het kabinet

Het kabinet is van mening dat het noodzakelijk is om te blijven opkomen voor het internationale
recht, de fundamentele mensenrechten en de fundamentele belangen en veiligheid van
Nederland en haar bondgenoten. Dit is juist van belang wanneer naleving van het internationaal
recht en de mensenrechten onder druk staan, zoals in het geval van het conflict in
Syrië. Voor die rechten, belangen en veiligheid opkomen is ook houdbaar. Dit kan vorm
krijgen op veel verschillende manieren en in veel verschillende fora. De Verenigde
Naties (VN) is uiteraard een belangrijk forum, waarbinnen de VN Veiligheidsraad de
primaire verantwoordelijkheid heeft voor de handhaving van de internationale vrede
en veiligheid. Het kabinet is bezorgd over het toenemende onvermogen van de VN-Veiligheidsraad
om op te kunnen treden in humanitaire noodsituaties die een bedreiging vormen voor
de internationale vrede en veiligheid vanwege het gebruik van het veto. Dat wil echter
niet zeggen dat er in dergelijke gevallen per definitie geen mogelijkheden zijn om
op te komen voor het internationale recht, de fundamentele mensenrechten en de fundamentele
belangen en veiligheid van Nederland en haar bondgenoten. Een voorbeeld van een dergelijke
mogelijkheid is het voeren van, dan wel betrokkenheid bij, internationale juridische
procedures. Zoals het kabinet eerder heeft aangegeven onderzoekt het samen met Canada
de mogelijkheden van steun en assistentie aan Gambia bij de rechtszaak die dat land
ter bescherming van de Rohingya-minderheid is gestart bij het Internationaal Gerechtshof
tegen Myanmar. Deze rechtszaak is aangespannen door Gambia vanwege genocide op de
Rohingya, op grond van artikel IX van het Genocide-verdrag.

De leden van de VVD-fractie zien de kabinetsreactie met name in het licht van de schrijnende
situatie waarin de bevolking van de Syrische stad Douma het slachtoffer werd van aanvallen
met chemische wapens, waar ter bescherming van deze bevolking proportioneel internationaal
geweldsgebruik nodig was, maar een Veiligheidsraadsresolutie ter ondersteuning van
zulk internationaal ingrijpen geblokkeerd werd door de veto-machten Rusland en China.
Hierdoor bleek de Veiligheidsraad niet in staat op te komen voor de slachtoffers en
de internationale veiligheid. De illegale chemische aanval en de verdere bedreiging
van de bevolking met chemische wapens zou zonder dit ingrijpen onbeantwoord blijven.
Het fundamentele internationale verbod op het gebruik van chemische wapens zou zonder
deze actie van NAVO-bondgenoten ernstig aangetast zijn. Het moet naar de mening van
de leden van de VVD-fractie mogelijk zijn voor een dergelijk ingrijpen in de toekomst
politieke steun uit te spreken.

In algemene zin merken de leden van de VVD-fractie op dat zij, gezien het gebleken
onvermogen van de VN Veiligheidsraad om in specifieke gevallen op te treden voor de
internationale vrede en veiligheid, voorbouwen op het standpunt van dat deel van de
expertgroep dat van mening is dat het onder strikte voorwaarden en als uiterste middel
niet noodzakelijk onrechtmatig is om indien op grote schaal gruwelijkheden plaatsvinden
interstatelijk geweld te gebruiken ter bescherming van een civiele bevolking. De leden
van de VVD-fractie delen daarbij de inschatting van het kabinet dat het in de huidige
geopolitieke situatie niet te verwachten is dat het expliciet nastreven van codificering
van een passende rechtsregel vruchtbaar zal zijn.

De leden van de VVD-fractie merken op dat een aantal Europese landen pogen via meer
militaire samenwerking het handelingsvermogen van de Europese Unie te vergroten. Nederland
heeft ook gezegd daar positief tegenover te staan. Hoe denkt het kabinet dat de wens
die er bij sommigen leeft om volkenrechtelijke criteria voor militair optreden zeer
strikt te interpreteren, en de wens om de EU en coalitions of the willing van Europese landen van voldoende handelingsvermogen te voorzien, de komende decennia
verenigbaar zijn?

2. Antwoord van het kabinet

Zoals reeds geschetst in de kabinetsreactie bestaan er volgens het kabinet drie mogelijke
rechtsgrondslagen voor het gebruik van geweld door staten. Dit zijn het recht op zelfverdediging,
toestemming van de VN-Veiligheidsraad en een uitnodiging van het land waar geweld
wordt gebruikt. Het kabinet is van mening dat ook het handelingsvermogen van Europese
landen vorm dient te krijgen binnen de grenzen van het internationaal recht. Dat betekent
echter volgens het kabinet niet dat er onvoldoende handelingsvermogen aanwezig is.

Op pagina 3 van de kabinetsreactie lezen de VVD-fractieleden: «Ondanks deze risico’s,
is de expertgroep niettemin van mening dat er overtuigende redenen kunnen zijn om
politieke steun te verlenen door de regering aan een onrechtmatige interventie.» Op
pagina 4 staat: «Het sluit tegelijkertijd niet uit dat ook andere prangende overwegingen
relevant kunnen zijn, afhankelijk van de situatie. Het mogelijkerwijs verlenen van
politieke steun zal van geval tot geval zorgvuldig moeten worden beoordeeld.» De leden
van de VVD-fractie vragen wat, mocht een relevant geval zich voordoen, bijvoorbeeld
in NAVO-verband, in het licht van deze overwegingen de toegevoegde waarde kan zijn
van een stemverklaring.

3. Antwoord van het kabinet

Het sterkste wapen van de NAVO is eenheid. Als Nederland als enige NAVO-bondgenoot,
op basis van argumenten die niet door andere bondgenoten worden gedeeld, niet onvoorwaardelijk
kan instemmen met een NAVO-verklaring, dan voelt het kabinet een verantwoordelijkheid
om die positie, mede wegens bondgenootschappelijke solidariteit, te verklaren middels
een stemverklaring.

In haar brief schrijft het kabinet op pagina 3 en 4 dat het in sommige gevallen mogelijk
is politieke steun te geven aan een interventie die volgens het internationale recht
niet rechtmatig is. Er worden daarbij een aantal mogelijke omstandigheden genoemd
(binnen een multilateraal kader, er zijn chemische of biologische wapens ingezet,
de interventie is proportioneel, een veto in de VN-Veiligheidsraad). Is het kabinet
het ermee eens dat deze voorwaarden niet cumulatief zijn? Deelt zij bijvoorbeeld de
opvatting dat steun ook mogelijk kan zijn indien zij wordt verleend als het geweldgebruik
een reactie is op gruwelijkheden waarbij de daartoe ingezette wapens conventioneel
van aard zijn, en niet chemisch of biologisch?

4. Antwoord van het kabinet

Zoals aangegeven in de kabinetsreactie, is het kabinet van mening dat mogelijkerwijs
verlenen van politieke steun van geval tot geval zorgvuldig moet worden beoordeeld.
De expertgroep benoemt een aantal relevante overwegingen bij de beslissing om politieke
steun te bieden, die het kabinet ter harte neemt. Tegelijkertijd kunnen ook andere
prangende overwegingen relevant zijn. Om die reden acht het kabinet het niet mogelijk
om op voorhand een uitputtende lijst van overwegingen te op te stellen. Het kabinet
onderstreept dat het gaat om overwegingen, en niet om voorwaarden. Het kabinet deelt
de opvatting dat een humanitaire noodsituatie kan ontstaan als gevolg van het gebruik
van conventionele wapens.

Het kabinet deelt de interpretatie van de exportgroep dat «louter het verlenen van
politieke steun volgend op onrechtmatig optreden geen volkenrechtelijke aansprakelijkheid
met zich meebrengt voor de staat die de steun verleent». Maar vervolgens zegt het
kabinet dat «niet bij voorbaat uitgesloten kan worden dat een internationale rechter
tot een andere conclusie zou komen». De leden van de VVD-fractie zijn benieuwd wat
het kabinet met die passage bedoelt. Deelt het kabinet de mening dat het op veel beleidsterreinen
geldt dat wanneer er voor een bepaald besluit wordt gekozen met inachtneming van juridisch
advies, het nooit bij voorbaat uitgesloten kan worden dat een rechter anders oordeelt?

5. Antwoord van het kabinet

Het kabinet deelt deze mening.

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de brief van
de Minister.

Deze leden spreken waardering uit voor het werk dat de expertgroep heeft verricht.
De vraagstukken waarover de expertgroep gevraagd was zijn visie te geven zijn, zoals
de Minister terecht stelt, zijn uiterst complex. De analyse en aanbevelingen van de
expertgroep bieden goede bouwstenen voor een grondige gedachtewisseling over de positiebepaling
van Nederland ten aanzien van militaire interventies. Te meer nu het kabinet het standpunt
van de expertgroep overneemt dat het denkbaar is dat in uitzonderlijke (humanitaire)
gevallen in een multilateraal kader politieke steun wordt verleend aan interstatelijk
geweld zonder grondslag in het internationaal recht. Dat wijkt af van het beleid om
géén politieke steun te geven aan onrechtmatige militaire interventies; een lijn die
ingezet is sinds het rapport van de Commissie-Davids. De Minister gaat hier in zijn
brief niet op in. Waarom niet? Is hij bereid dat alsnog te doen?

6. Antwoord van het kabinet

In 2010 gaf het kabinet in reactie op het rapport van de commissie-Davids (Kamerstuk
31 847, nrs. 15 en 18) aan dat voor politieke steunverlening aan interstatelijk geweldgebruik ook een volkenrechtelijke
rechtsgrond aanwezig moet zijn voor dat geweldsgebruik. Sindsdien zijn de internationale
verhoudingen echter drastisch gewijzigd. Multilaterale kaders en afspraken staan in
toenemende mate onder druk. Rusland en China hebben binnen de VN-Veiligheidsraad sinds
2010 vaak hun vetorecht gebruikt, waardoor de internationale gemeenschap niet in staat
was eensgezind op te treden tegen humanitair leed op grote schaal en tegen de schending
van internationale rechtsnormen, waaronder de norm tegen het gebruik van chemische
wapens. Het kabinet maakt zich zorgen om het onvermogen van de VN-Veiligheidsraad
om op te kunnen treden vanwege het gebruik van het veto. De directe aanleiding om
te laten onderzoeken of dit noopt tot een nieuwe visie op het verlenen van politieke
steun aan het gebruik van interstatelijk geweld door andere landen was het gevolg
van de militaire actie van een aantal NAVO-bondgenoten in reactie op de chemische
aanval in Douma, Syrië. Het kabinet onderschrijft derhalve de conclusie van de expertgroep
dat er overtuigende redenen kunnen zijn om politieke steun te verlenen door de regering
aan een onrechtmatige interventie. Om die reden is het voor het kabinet denkbaar dat
in uitzonderlijke (humanitaire) gevallen in een multilateraal kader politieke steun
wordt verleend aan interstatelijk geweld zonder grondslag in het internationaal recht.

Dat gezegd hebbende, valt er wat de leden van de CDA-fractie betreft wel wat te zeggen
voor aanpassing van het beleid. Feitelijk is dit al gebeurd met de politieke steun
aan de strijd tegen ISIS. Nederland beperkte zich in zijn militaire bijdrage tot Irak
en de aanvoerlijnen van ISIS in Syrië naar Irak, op basis van het advies van de extern
volkenrechtelijk adviseur. Een duidelijke volkenrechtelijke rechtsgrond voor luchtaanvallen
in heel Syrië ontbrak, althans volgens Nederland. Toch nam Nederland deel aan een
coalitie waarvan in elk geval de Verenigde Staten zich niet op soortgelijke wijze
beperkte. De leden van de CDA-fractie hebben volmondige steun uitgesproken voor dit
optreden. Hadden de Verenigde Staten dit wel gedaan, dan was de genocide en barbarij
van ISIS nog vele maler groter geweest. Niet alleen in Syrië en Irak, maar ook richting
het Westen in de vorm van nog meer terroristische aanslagen. Wat de leden van de CDA-fractie
betreft rechtvaardigt de strijd tegen het (radicaalislamitische) terrorisme een ruimere
interpretatie van Artikel 51 van het VN-Handvest: het inherente recht op zelfverdediging.
Ook de Verenigde Staten en andere landen van de anti-ISIS coalitie deden en doen hierop
een beroep. In die zin kan betoogd worden dat er wel degelijk een rechtsgrond aanwezig
was voor de strijd tegen ISIS in Syrië, ook al is deze niet onomstreden. Deelt het
kabinet deze opvatting? Is zij bereid zich in te spannen voor een ruimere interpretatie
van Artikel 51 van het VN-Handvest en Artikel 5 van het NAVO-verdrag? Ook het volkenrecht
is immers niet in beton gegoten; het kan zich ontwikkelen op basis van rechtsopvattingen
en statenpraktijk. Uiteraard geldt ook bij een ruimere interpretatie van het recht
op zelfverdediging dat er strikte voorwaarden aan verbonden moeten zijn, om misbruik
en uitholling van Artikel 4 van het VN-Handvest, het geweldsverbod, te voorkomen.

7. Antwoord van het kabinet

Het kabinet deelt de opvatting dat er een rechtsgrond aanwezig was voor de strijd
tegen ISIS in Syrië. Het inherente recht van zelfverdediging, zowel individueel als
collectief, is vastgelegd in artikel 51 van het VN Handvest. Zoals het kabinet in
juni 2015 schreef aan de kamer (Kamerstuk 27 925, nr. 543), werd de grond voor de Nederlandse bijdrage aan de strijd tegen ISIS in Syrië gevormd
door het recht op collectieve zelfverdediging, zoals verankerd in artikel 51 VN Handvest,
ten behoeve van de verdediging van Irak tegen gewapende aanvallen door ISIS vanuit
Syrië op Irak. Zoals beschreven in de aanvullende artikel 100 brief van 29 januari
2016 (Kamerstuk 27 925, nr. 570) was de inzet van Nederlandse F-16»s in Oost-Syrië gericht op het aanpakken van belangrijke
strategische doelen in de aanvoerlijnen van ISIS vanuit Oost-Syrië naar Irak. In deze
brief is ook de achtergrond van deze focus toegelicht, namelijk dat het aanpakken
van de grensoverschrijdende aanvoerlijnen van ISIS in Oost-Syrië cruciaal was voor
het verslaan van ISIS in Irak en daarmee het beperken van de vele (burger)slachtoffers
die het gevolg zijn van de versterkingen die ISIS steeds weer vanuit Oost-Syrië aanvoerde.
Bovendien beperkte dit het organisatorische vermogen van ISIS om nieuwe initiatieven
en operaties voor te bereiden. Daarnaast vermeldde de brief dat door inzet te concentreren
op de grens-overschrijdende aanvoerlijnen vanuit Oost-Syrië naar Irak, kon worden
vermeden dat Assad hiervan direct profiteert. Deze overwegingen om de inzet te beperken
waren van militair-operationele en politieke en niet van juridische aard. Inzet van
F16»s elders in Syrië was mogelijk voor zover dit noodzakelijk en proportioneel zou
zijn geweest om de gewapende aanvallen van ISIS vanuit Syrië op Irak te stoppen. Een
ruimere interpretatie van artikel 51 van het Handvest dan degene die wordt aangehangen
door het kabinet was hiervoor niet vereist. Enkele andere landen die deel uitmaken
van de Coalitie, waaronder de VS, hebben ook een beroep gedaan op het recht op individuele
zelfverdediging als rechtsgrond voor hun militair optreden in Syrië. Het kabinet is
van mening dat de huidige interpretatie voldoende mogelijkheden biedt voor de bestrijding
van gewapende aanvallen die worden gepleegd door terroristische groeperingen (zie
ook kamerstuk 29 800 V, nr. 56). Het kabinet acht het ook niet wenselijk om zich in te spannen voor een ruimere
interpretatie van het recht op zelfverdediging, om de door de leden van de CDA-fractie
genoemde reden.

De strijd tegen ISIS was en is bovendien legitiem vanwege de massale, gruwelijke mensenrechtenschendingen,
begaan door ISIS. Van oorlogsmisdaden, tot misdaden tegen de menselijkheid en genocide.
Wanneer geen beroep op zelfverdediging gerechtvaardigd is en een mandaat van de VN-Veiligheidsraad
onhaalbaar is door veto’s van landen als Rusland en China, kan ook wat het CDA betreft,
in extreme omstandigheden en onder strikte voorwaarden, politieke steun gegeven worden
aan een interventie die strikt genomen niet rechtmatig is.

Bij humanitaire interventies past wat de leden van de CDA-fractie betreft wel uiterste
terughoudendheid. Niet zelden leiden goed bedoelde interventies, vanuit morele verontwaardiging
tot onbedoelde negatieve gevolgen. Een voorbeeld hiervan is de interventie van de
NAVO in Libië. Het toen nota bene wél verkregen mandaat van de VN-Veiligheidsraad
werd opgerekt als elastiek en mondde uit in regime change. Met de val van het regime van Kadaffi kwam chaos, burgeroorlog, massale migratie
naar Europa en opmars van terroristische organisaties. Het gevolg was ook dat de verhoudingen
binnen de VN-Veiligheidsraad met Rusland en China verslechterden.

Humanitaire interventies hebben als risico de uitholling van het geweldsverbod en
het VN-systeem van collectieve veiligheid, dat juist nodig is om invulling te geven
aan de Responsibility to Protect (R2P). De leden van de CDA-fractie roepen het kabinet dan ook op om zich in te blijven
zetten voor een beter functionerende VN. De expertgroep wijst bovendien terecht op
het risico van misbruik. Als het Westen zonder VN-mandaat en zonder zelf aangevallen
te zijn militair intervenieert, kunnen andere landen, zoals Rusland en China, hetzelfde
gaan doen. Dan is het hek van de dam. Deelt de Minister deze zorgen?

8. Antwoord van het kabinet

Hoewel het kabinet zich niet kan vinden in de kwalificatie van de CDA-fractie van
de operatie Unified Protector, en daarbij graag verwijst naar de eindevaluatie en
het debat hierover met uw kamer, is het kabinet wel met de CDA-fractie van oordeel
dat inzet op een beter functionerende Veiligheidsraad bedreigingen tegen de internationale
vrede en veiligheid en schendingen van internationale rechtsnormen adequaat kan adresseren.
Indien Rusland en China handhaving/naleving daarvan zouden ondersteunen en R2P zouden
onderschrijven, zou dat het functioneren van de Veiligheidsraad verbeteren waar hij
beter in staat is zijn mandaat uit te voeren. Het kabinet is zich bewust van de risico’s,
zoals beschreven door de expertgroep in haar eindrapport. Deze risico’s zijn duidelijk
omschreven door de expertgroep. Juist vanwege deze risico’s benadrukt het kabinet
dat politieke steun aan geweldgebruik zonder volkenrechtelijke rechtsgrond alleen
in uitzonderlijke gevallen aan de orde kan zijn.

Het Westen is ook in Syrië overgegaan tot humanitaire interventie; ten eerste door
luchtaanvallen op het regime van Assad. Ten tweede door de steun aan zogenaamd «gematigde»
rebellen. Op beide zijn de leden van de CDA-fractie zeer kritisch.

De leden van de CDA-fractie hebben zich vanaf het begin van de oorlog in Syrië tegen
het trainen, financieren en bewapenen van Syrische rebellengroeperingen uitgesproken.
Het bevorderde de massale toestroom van jihadisten; het leidde tot chaos, meer bloedvergieten.
De leden van de CDA-fractie hebben zich ook nadrukkelijk uitgesproken tegen het Non-Lethal
Assistance (NLA)-programma. Deze leden zijn zeer benieuwd naar het nog te verschijnen
advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken ten aanzien van het toetsingskader
voor steun aan gewapende oppositiegroeperingen.

De extern volkenrechtelijk adviseur is van mening dat niet de aard van de geleverde
goederen doorslaggevend is, maar hoe ze ingezet zijn. Nu uit onthullingen door Nieuwsuur en Trouw gebleken is dat vrijwel alle door Nederland geleverde spullen ingezet zijn in de
gewapende strijd, zelfs ter versterking van de frontlinie, lijkt Nederland de grenzen
van het volkenrecht niet alleen opgezocht te hebben, maar ook overschreden. Steun
aan islamistische rebellen die de sharia willen invoeren, woonwijken beschieten met
ongeleide raketten, of zelfs aan een groepering die door het Openbaar Ministerie als
terroristische organisatie beschouwd wordt, behoort niet tot de hoogtepunten van het
buitenlands beleid van Nederland. Deze vorm van humanitaire interventie by proxy is wat de leden van de CDA-fractie betreft niet voor herhaling vatbaar.

Ook op de luchtaanvallen van de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk
op het Assad-regime zijn de leden van de CDA-fractie kritisch. Deze vonden plaats
na – op dat moment nog – vermeende aanvallen met chemische wapens. Sterker nog, het
luchtaanvallen na de aanval in Douma en de positiebepaling van Nederland in het multilaterale
kader, waren voor de Minister juist aanleiding om de expertgroep in te stellen.

De aanval op Douma vond plaats op 4 april 2018. Luchtaanvallen werden tien dagen erna
al ingezet, nog vóórdat het onderzoek van de Organisatie voor het Verbod op Chemische
Wapens (OPCW) naar de toedracht begonnen was. Er was nog niet eens officieel vastgesteld
is dat er een chemische aanval had plaatsgevonden, laat staan door wie. Op 12 april
2018, twee dagen vóór de luchtaanvallen, gaf de toenmalige Amerikaanse Minister van
Defensie Mattis toe dat de Amerikaanse regering op dat moment géén bewijs had voor
een chemische aanval op Douma, noch voor wie daarvoor verantwoordelijk was, afgezien
van informatie uit openbare bronnen, zoals social media.1

Op 22 juni 2018 (Kamerstuk 32 623, nr. 221) antwoordt de Nederlandse regering als volgt op de vraag: «Heeft u inmiddels bewijzen
gezien dat het Assad-regime verantwoordelijk is voor de inzet van gifgas in Douma?
Zo nee, waarom niet?»

«De resultaten van het onderzoek van de OPCW naar de aanval op en het mogelijke gebruik
van chemische wapens in Douma zijn nog niet bekend gemaakt (zie vraag 1). De OPCW
zal geen schuldige aanwijzen, omdat zij hier geen mandaat voor heeft. Pogingen om
onderzoek in te stellen naar attributie worden door Rusland stelselmatig geblokkeerd
in de VN Veiligheidsraad.»2

Kennelijk had Nederland dus zelfs ruim twee maanden na de luchtaanvallen nog geen
bewijs gezien dat het Assad-regime verantwoordelijk was voor de inzet van een chemisch
wapen in Douma.

Het kabinet achtte het «waarschijnlijk» dat het Assad-regime verantwoordelijk was
voor een chemische aanval. Bij een eerdere aanval, op Khan Sheikhoun, stelde het nog
dat het Assad-regime «zeer waarschijnlijk» verantwoordelijk was. Het kabinet hield
dus een slag om de arm. Ongetwijfeld niet zonder reden.

Daar kwam nog bij dat de rebellenbeweging Jaish al-Islam, die actief was in Douma,
toegegeven heeft zelf in het verleden verantwoordelijk te zijn geweest voor een chemische
aanval, namelijk op de Koerden bij Aleppo.3

De leden van de CDA-fractie hadden juist alle begrip voor het «begrip» van het kabinet.
Evenals de uiteindelijke positiebepaling in de NAVO, waarbij vanuit bondgenootschappelijke
solidariteit toch werd ingestemd met een politieke steunverklaring.

Het gebruik van chemische wapens is barbaars en volstrekt verwerpelijk, maar op zichzelf
geen (rechts)grond om over te gaan tot militaire interventie. Voor het eventueel verlenen
van politieke steun is op z’n minst overtuigend en/of geloofwaardig bewijs nodig voor
wat er gebeurd is en wie daarvoor verantwoordelijk is. Bij voorkeur door internationale
organisaties, zoals de OPCW. Het was een belemmering dat attributie niet tot het mandaat
van de OPCW behoorde; dat is inmiddels wel het geval. Hoe dan ook is onderzoek naar
de toedracht belangrijk. Het kan wel degelijk aanwijzingen geven voor de schuldvraag.
Zo kan een projectiel dat vanuit de lucht afgeworpen is niet van rebellen afkomstig
zijn. Inlichtingendiensten kunnen ook bewijs leveren. Is de Minister het ermee eens
dat de bewijsvoering ook met Nederland gedeeld moet worden, bij verzoeken van bondgenoten
om politieke steun?

9. Antwoord van het kabinet

Het kabinet weegt in zijn beoordeling altijd alle factoren mee. Daarbij spelen beschikbare
inlichtingen, volkenrechtelijke aspecten, omstandigheden en de reikwijdte en het doel
van de acties onder andere mee.

Het optreden van onze drie bondgenoten jegens Syrië na de aanval op Douma, was gericht
op het uitschakelen van capaciteiten van het Syrische regime voor de inzet van chemische
wapens. Het kabinet heeft begrip uitgesproken voor de reactie van VS, VK en Frankrijk,
die in de toenmalige omstandigheden weloverwogen en proportioneel te noemen was. Voor
het kabinet was daarbij van groot belang dat de aanval volledig gericht was op en
beperkt tot het uitschakelen van faciliteiten van het Syrische leger, die ten dienste
stonden aan chemische oorlogsvoering.

Inmiddels, en daar is uw Kamer over geinformeerd door de Minister van Buitenlandse
Zaken, hebben de lidstaten van de OPCW besloten de Directeur-Generaal van de OPCW
de bevoegdheid te geven om onderzoek te doen naar de schuldvraag voor de inzet van
chemische wapens in Syrië. Zoals bekend heeft het door hem opgerichte Information
and Identification Team recent zijn eerste rapport uitgebracht waarin Syrië wordt
aangewezen als zeer waarschijnlijk verantwoordelijk («reasonable grounds to believe») voor een drietal aanvallen in 2017 op de stad Latamina.

Nederland zet zich tezamen met een groep gelijkgezinden in om in de Uitvoerende Raad
van de OPCW te komen tot een veroordeling van Syrië op basis van dit rapport.

Bij de beoordeling van de chemische aanval in Khan Sheikhoun kon overigens een hogere
waarschijnlijkheidsuitspraak worden gedaan omdat op dat moment meer betrouwbare informatie
beschikbaar was over die aanval dan op het moment dat de beoordeling over het incident
in Douma aan de orde was.

Juist in een oorlog als in Syrië, waarbij vrijwel alle grenzen overschreden zijn,
maken strijdende partijen gebruik van desinformatie en propaganda. Morele verontwaardiging
in het Westen over aanvallen met chemische wapens, kan false flag-operaties uitlokken, of partijen uitlokken om chemische aanvallen te ensceneren met
filmpjes op social media. Deelt de Minister de zorgen van de leden van de CDA-fractie
op dit punt?

10. Antwoord van het kabinet

Het kabinet onderstreept het belang van zorgvuldig en onafhankelijk onderzoek door
de OPCW naar elke vermeende aanval met chemische wapens, inclusief attributie. Nederland
heeft het volste vertrouwen in de expertise, de werkwijze en bevindingen van het Technische
Secretariaat van de OPCW, inbegrepen de Fact Finding Mission en het Investigation
and Identification Team.

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de kabinetsreactie
op het eindrapport van de Expertgroep inzake politieke steun aan interstatelijk geweldsgebruik
en inzake humanitaire interventie. Deze leden hebben nog enkele vragen aan de Minister.

De leden van de D66-fractie achten het onderzoek en de bevindingen van de expertgroep
en deze kabinetsreactie daarop van groot belang. In een wereld waar helaas veel geweld
binnen staten blijft voorkomen, blijven de internationaalrechtelijke vraagstukken
rondom humanitaire interventie en het wel of niet geven van politieke steun voor militair
ingrijpen enorm relevant. Zeker in situaties van humanitaire catastrofen en bij uitblijven
van ingrijpen door de VN-Veiligheidsraad, zullen dit soort afwegingen blijven voorkomen.
Het is daarom, zeker voor een land als Nederland dat de ontwikkeling en naleving van
het internationaal recht in de Grondwet verankerd heeft, van groot belang dat al het
overheidshandelen vormgegeven wordt langs een solide juridische basis en dat bij het
al dan niet uitspreken van steun of begrip voor internationaal militair handelen een
lijst met overwegingen als aangegeven door de expertgroep meegenomen moeten worden.

De leden van de D66-fractie merken op dat de reeds in 2005 gestarte R2P-discussie
in de VN tot weinig doorbraken op dit terrein heeft mogen leiden. Voor schrijnende
humanitaire catastrofes die zich binnen de grenzen van een soevereine staat voltrekken,
en waar geen VN-Veiligheidsraad of Artikel 51-situatie geldt, betekent dit echter
dat de mogelijkheden voor de internationale gemeenschap om in te grijpen ernstig beperkt
zijn. Het kabinet constateert dat er op dit gebied weinig overeenstemming kan worden
bereikt gezien de huidige politieke verhoudingen. Op welke wijze levert het kabinet
wel een constructieve bijdrage aan deze discussie? Zijn er naast de in de brief genoemde
initiatieven die het kabinet op internationaal niveau ondersteunt of onderneemt, mogelijkheden
om hier naar aanleiding van dit rapport een extra stimulans aan te geven? Welke inspanningen
kan het kabinet verder doen, hoe klein ook, om toch een antwoord op het dilemma te
vinden dat een nieuwe uitzondering op het geweldsverbod niet aan de orde is, maar
daarmee ook de mogelijkheid voor de internationale gemeenschap tot ingrijpen bij groot
menselijk lijden in veel gevallen ernstig beperkt blijft?

11. Antwoord van het kabinet

Het kabinet heeft de afgelopen jaren verschillende initiatieven op internationaal
niveau gesteund, zoals ook is aangegeven in de kabinetsreactie. Waar het uiteindelijk
om draait is de vraag of er internationaal politieke wil is. Gelet op de huidige internationale
politieke verhoudingen is de conclusie dat die wil nog steeds ontbreekt. Desalniettemin
blijft het kabinet zich inzetten om ernstige schendingen van het internationaal recht
te voorkomen en daar waar groot menselijk lijden het gevolg is de internationale gemeenschap
op te roepen en te bewegen tot actie, met inbegrip van geweldgebruik overeenkomstig
de mogelijkheden die het internationaal recht bieden.

De leden van de D66-fractie achten de kabinetsreactie op de bevindingen van de expertgroep
over het verklaren van politieke steun verstandig. Hoewel de expertgroep van mening
is dat het louter verlenen van politieke steun volgend op onrechtmatig optreden geen
volkenrechtelijke aansprakelijkheid met zich meebrengt voor de staat die de steun
verleent, zou een internationale rechter hier in bepaalde omstandigheden anders over
kunnen oordelen. Tegelijkertijd zijn er uitzonderlijke situaties van humanitaire nood
denkbaar, zoals het kabinet ook schetst, waar het uitspreken van politieke steun tot
de mogelijkheden zou moeten behoren. De overwegingen die de expertgroep noemt, bieden
een goede richtlijn voor de beoordeling van dergelijke vraagstukken in de toekomst.
Op welke manier zijn of worden deze overwegingen vastgelegd of verankerd in beleid,
om ervoor zorg te dragen dat deze zorgvuldig worden gewogen bij toekomstige vraagstukken?
Hoe verhoudt dit overwegingskader zich tot vergelijkbare kaders bij bondgenoten binnen
de EU en NAVO? Hebben zij soortgelijke lijsten? Hoe verhouden deze overwegingen zich
volgens het kabinet tot soortgelijke vraagstukken, waar besloten wordt om in andere
bewoordingen steun uit te spreken, zoals «begrip»? Geldt hiervoor een soortgelijk
afwegingskader? Zo ja, hoe is dit vastgelegd? De leden van de D66-fractie onderstrepen
het belang van eenheid van inzichten tussen bondgenoten bij dit soort vraagstukken.
Is het kabinet voornemens om de door de expertgroep genoemde overwegingen als basis
voor een door Nederland gestarte discussie te laten fungeren in NAVO, EU- en VN-verband,
om stappen te zetten richting overeenstemming over deze overwegingen?

12. Antwoord van het kabinet

De expertgroep benoemt een aantal relevante overwegingen bij de beslissing om in extreme
omstandigheden politieke steun te bieden, die het kabinet graag ter harte neemt en
zwaarwegend acht. Tegelijkertijd sluit het kabinet niet uit dat ook andere prangende
overwegingen relevant kunnen zijn, afhankelijk van de situatie. Het mogelijkerwijs
verlenen van politieke steun zal van geval tot geval zorgvuldig moeten worden beoordeeld.
Ook bij het uitspreken van begrip zal het kabinet van geval tot geval een afweging
maken. Het kabinet is niet op de hoogte van overwegingskaders van bondgenoten binnen
de EU en de NAVO.

De expertgroep is van mening dat het kabinet niet alleen staat wanneer het bij gelegenheid
politieke steun zou wensen te bieden voor de militaire actie van een ander land en
tegelijkertijd twijfelt aan de rechtsgrondslag daarvoor. Het sterkste wapen van de
NAVO is eenheid. Door verschil van inzicht tussen bondgenoten ten aanzien van soortgelijke
situaties in kwestie, kan deze eenheid onder druk komen staan. Voor het kabinet is
dit risico directe aanleiding geweest om te laten onderzoeken of dit noopt tot een
nieuwe visie op het verlenen van politieke steun aan het gebruik van interstatelijk
geweld door andere landen. Nederland zal binnen de NAVO en de EU het rapport van de
expertgroep bekend stellen en daarover een discussie entameren in eerste instantie
in informeel verband om te bezien op welke wijze de aanbevelingen verdere opvolging
in die organisaties kunnen krijgen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de kabinetsreactie
op het rapport van de Expertgroep inzake steun aan interstatelijk geweld en humanitaire
interventie. Zij begrijpen dat het uitbreiden van de rechtsgronden tot interstatelijk
geweldgebruik in het internationaal recht een ingewikkelde kwestie is waarin vele
belangen meegewogen moeten worden, zowel het efficiënt kunnen beëindigen van humanitaire
noodsituaties als het bestendigen van de internationale rechtsorde. Deze leden hebben
nog enkele vragen.

De leden van de Groen-Links-fractie lezen in het rapport dat een minderheid van de
expertgroep van mening is dat het kabinet in informele gesprekken kan verkennen in
hoeverre geweldgebruik ter verdediging van de burgerbevolking rechtmatig kan zijn
onder internationaal recht, ook bij gebrek aan een mandaat van de VN-Veiligheidsraad.
Hoe apprecieert het kabinet deze aanbeveling?

13. Antwoord van het kabinet

Een minderheid van de expertgroep is van mening dat informeel overleg in de context
van de EU en de NAVO, en met andere gelijkgestemde en belanghebbende landen, ook een
poging zou kunnen zijn om te onderzoeken of en hoe voorwaarden kunnen worden geformuleerd
waaronder gewelddadig optreden ter verdediging van een burgerbevolking die hevig wordt
aangevallen, zelfs bij afwezigheid van een machtiging van de VN-Veiligheidsraad, misschien
niet onrechtmatig zou kunnen zijn, mits zulk optreden onder strikte voorwaarden plaatsvindt.
Zoals het kabinet in zijn reactie op het rapport aangeeft, bestaan er drie mogelijke
rechtsgrondslagen voor gebruik van geweld door staten. Het verdedigen van de burgerbevolking
is daar niet een van. Het kabinet is, met de meerderheid van de expertgroep, geen
voorstander van het nastreven van een nieuwe uitzondering op het geweldverbod.

Deze leden merken daarbij op dat acceptatie van een nieuwe rechtsgrond voor interstatelijk
geweldgebruik in het internationaal recht slechts mogelijk is wanneer niet alleen
Nederland, maar de wereldorde over het algemeen deze rechtsgrond accepteert. Welke
stappen zijn er tot nu toe in EU-verband genomen tot informeel dialoog om tot consensus
te komen over een nieuwe rechtsgrond voor geweldgebruik?

14. Antwoord van het kabinet

Binnen de EU komen vragen over rechtsgronden voor geweldgebruik in verschillende gremia
aan de orde, waaronder de raadswerkgroep van juridische adviseurs (COJUR). De Nederlandse
inzet in deze gremia is niet gericht op het ontwikkelen van een nieuwe uitzondering
op het geweldverbod.

De leden van de GroenLinks-fractie beamen de zorgen van het kabinet omtrent het toenemende
onvermogen van de VN-Veiligheidsraad om op te kunnen treden in humanitaire noodsituaties
vanwege het gebruik van het veto en wijst op resolutie 377 (V) van de Algemene Vergadering
van de VN op 3 november 1950. Deze leden vragen hoe vaak de bevoegdheid volgend uit
deze resolutie in het verleden is gebruikt. Wat bedoelt het kabinet met inzetten op
de mogelijkheden die hoofdstuk VIII en VI van het VN-Handvest bieden?

15. Antwoord van het kabinet

Sinds 1950 is resolutie 377(V) ongeveer twaalf keer gebruikt, laatstelijk in 1997.
Hoofdstuk VI van het Handvest gaat over vreedzame beslechting van interstatelijke
geschillen. Het biedt onder meer de grondslag aan de Secretaris-Generaal van de VN
voor het aanbieden van bemiddelingsdiensten, en, indien het geschil juridisch van
aard is, het internationaal Gerechtshof te vragen om een advies. Hoofdstuk VI geeft
de VN Veiligheidsraad ook de mogelijkheid om, in geval van een geschil waarvan het
voortbestaan de handhaving van de internationale vrede en veiligheid in gevaar dreigt
te brengen, passende procedures of methoden tot regeling ervan aan te bevelen. Hoofdstuk
VIII van het Handvest betreft regionale akkoorden en is de basis voor de samenwerking
met bijvoorbeeld de Afrikaanse Unie en de Europese Unie in het handhaven, dan wel
herstellen, van de internationale vrede en veiligheid in regionaal verband.

De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat ook andere prangende overwegingen, afhankelijk
van de situatie, relevant kunnen zijn bij de beslissing om politieke steun te bieden.
Kan het kabinet enkele voorbeelden geven van dergelijke overwegingen?

16. Antwoord van het kabinet

Het kabinet onderschrijft de mening van de expertgroep dat er goede redenen zijn om
voorzichtigheid te betrachten voordat politieke steun wordt verleend aan een militaire
operatie die Nederland voor onrechtmatig houdt. De expertgroep benoemt een aantal
relevante overwegingen bij de beslissing om politieke steun te bieden aan interstatelijk
geweld zonder volkenrechtelijke rechtsgrond, waaronder de relatie met bondgenoten
en de noodzakelijke en proportionele omvang van de interventie, samen met het ontbreken
van een alternatieve handelwijze, mede als gevolg van het gebruik van het vetorecht
in de VN-Veiligheidsraad. Tevens wegen mee de behoefte aan duidelijke doelstellingen,
een redelijk vooruitzicht op succes van de interventie zelf en de redelijkerwijs te
verwachten gevolgen van die interventie. Het kabinet kan niet op voorhand uitsluitsel
geven over welke andere prangende overwegingen relevant zijn in een toekomstige situatie.
Verdere overwegingen zullen situatieafhankelijk zijn.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de kabinetsreactie op het eindrapport
van een expertgroep over politieke steun aan interstatelijk geweldsgebruik en over
humanitaire interventie. Vanwege grote zorgen, met name over het loslaten van een
belangrijke, in reactie op het rapport van de Commissie-Davids over Nederlandse «politieke
steun» aan de illegale Irak-oorlog gegroeide praktijk, hebben deze leden hier nog
een aantal vragen en opmerkingen bij.

Over het punt van de humanitaire interventie kunnen de leden van de SP-fractie kort
zijn. Zij zijn het met het kabinet eens dat humanitaire interventie op dit moment
geen uitzondering vormt op het interstatelijk geweldverbod. Deze leden begrijpen de
aanbeveling van de experts dat Nederland geen nieuwe uitzondering op het geweldverbod
nastreeft. Is dit ook de positie van de Minister? Wat de leden van de SP-fractie betreft
zet het kabinet op dit punt vol in op conflictpreventie, op allerlei mogelijke manieren.
De leden van de SP-fractie vragen de Minister of dit ook zijn prioriteit is.

17. Antwoord van het kabinet

Het kabinet kan bevestigen dat conflictpreventie en de aanpak van grondoorzaken van
conflicten een prioriteit zijn. Hierbij opereert het kabinet vanuit de overtuiging
dat een geïntegreerde benadering van veiligheid, ontwikkelingssamenwerking en mensenrechten
leidt tot duurzame vredesopbouw. Dit wordt weerspiegeld in zowel de BHOS nota (Kamerstuk
34 952, nr. 1) als de GBVS nota (Kamerstuk 33 694, nr. 1). Het kabinet ziet ook een belangrijke rol van de VN-Mensenrechtenraad en het kantoor
van de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten (OHCHR) t.a.v. preventie van grootschalige
mensenrechtenschendingen en conflicten. Het huidige lidmaatschap van de Mensenrechtenraad
dat dit jaar begon en loopt tot 2022 is o.a. gericht op het aanpakken van grondoorzaken
en het operationaliseren van de mensenrechtenbenadering in Agenda 2030/Duurzame Ontwikkelingsdoelen
(SDGs). Gelet daarop heeft het Koninkrijk als aftrap van het lidmaatschap van de Mensenrechtenraad
in februari 2020 het evenement «Strengthening the prevention mandate of the Human Rights Council» georganiseerd. Om vroegtijdig conflictrisico’s in instabiele regio’s te signaleren
heeft het Koninkrijk daarnaast in 2019 verder ingezet op de ontwikkeling van een kennis-
en samenwerkingsplatform over (big)data toepassingen voor «Early Warning, Early Action». De opzet van de «Interdepartementale Werkgroep Early Warning, Early Action» (IW-EWEA)
dient tot het identificeren en adresseren van conflictrisico’s en dreigingen voor
mensenrechten. Ook in EU verband blijft het kabinet aandacht hiervoor vragen, in het
forum dat mede door Nederland is opgericht, het «Early Warning, Early Action Forum» van de EU. Het kabinet is, met de meerderheid van de expertgroep, geen voorstander
van het nastreven van een nieuwe uitzondering op het geweldverbod.

De leden van de SP-fractie vinden het pijnlijk vast te moeten stellen dat met het
nieuwe beleid van de Minister aangaande het verlenen van politieke steun aan illegaal
militair handelen afstand wordt genomen van de reactie op het rapport van de Commissie-Davids
door het kabinet-Balkenende IV. Dat kabinet besloot in 2010 dat voor politieke steunverlening
aan interstatelijk geweldgebruik voortaan ook een volkenrechtelijke grond aanwezig
moet zijn voor dat geweldgebruik. Deze leden vinden dat dit beleid niet aangepast
zou moeten worden.

Het is de leden van de SP-fractie niet duidelijk waarom het beleid dat sinds 2010
praktijk is nu losgelaten wordt. De internationale verhoudingen zijn gewijzigd, schrijft
de Minister. Maar voor zover bekend is in 2010 niet vastgesteld dat het toen gekozen
beleid afhankelijk werd gemaakt van verhoudingen in de internationale politieke arena
zoals die toen golden. Deze leden vragen de Minister daarom dit argument nader toe
te lichten.

18. Antwoord van het kabinet

In 2010 gaf het kabinet in reactie op het rapport van de commissie Davids aan dat
voor politieke steunverlening aan interstatelijk geweldgebruik ook een volkenrechtelijke
grond aanwezig moet zijn voor dat geweldgebruik. Sindsdien zijn de internationale
verhoudingen echter drastisch gewijzigd. Multilaterale kaders en afspraken staan in
toenemende mate onder druk. Rusland en China hebben binnen de VN-Veiligheidsraad sinds
2010 vaak hun vetorecht gebruikt, waardoor de internationale gemeenschap niet in staat
was eensgezind op te treden tegen humanitair leed op grote schaal en tegen de schending
van internationale rechtsnormen, waaronder de norm tegen het gebruik van chemische
wapens. Het kabinet maakt zich zorgen om het onvermogen van de VN-Veiligheidsraad
om op te kunnen treden vanwege het gebruik van het veto. De directe aanleiding om
te laten onderzoeken of dit noopt tot een nieuwe visie op het verlenen van politieke
steun aan het gebruik van interstatelijk geweld door andere landen was de militaire
actie van een aantal NAVO-bondgenoten in reactie op de chemische aanval in Douma,
Syrië. Het kabinet onderschrijft derhalve de conclusie van de expertgroep dat er overtuigende
redenen kunnen zijn om politieke steun te verlenen door de regering aan een interventie
zonder grondslag in het internationaal recht. Om die reden is het voor het kabinet
denkbaar dat in uitzonderlijke (humanitaire) gevallen in een multilateraal kader politieke
steun wordt verleend aan interstatelijk geweld zonder grondslag in het internationaal
recht.

Het is een gegeven dat grootmachten geregeld de totstandkoming van resoluties in de
VN dwarsbomen. De Minister wijst in deze discussie naar Rusland en China, maar de
Verenigde Staten doet dat evenzeer, bijvoorbeeld in het dossier Palestina/Israël.
De leden van de SP-fractie zien niet in waarom dit gegeven iets zou moeten wijzigen
aan de praktijk van politieke steunverlening. Kan de Minister hierop ingaan?

19. Antwoord van het kabinet

Zoals aangegeven in de Kamerbrief met de kabinetsreactie op het eindrapport van de
expertgroep, is het denkbaar dat Nederland in de toekomst opnieuw met een situatie
wordt geconfronteerd waarin het wordt gevraagd politieke steun uit te spreken voor
het gebruik van interstatelijk geweld zonder internationaalrechtelijke grondslag,
tegen een achtergrond waarin China en Rusland in toenemende mate optreden van de internationale
gemeenschap in humanitaire noodsituaties in de VN-Veiligheidsraad frustreren. In het
licht van deze ontwikkelingen heeft het kabinet laten onderzoeken of een nieuwe visie
op het verlenen van politieke steun aan het gebruik van interstatelijk geweld zonder
internationaalrechtelijke grondslag door andere landen in dergelijke situaties nodig
is.

Het kabinet gaf in 2010, in reactie op het rapport van de Commissie-Davids, aan dat
voor politieke steunverlening aan interstatelijk geweldgebruik ook een volkenrechtelijke
grond aanwezig moet zijn voor dat geweldgebruik. De leden van de SP-fractie vernemen
van de Minister graag waarom toentertijd voor dit beleid gekozen is. Wat waren de
argumenten om hiertoe over te gaan? Welke zaken zijn toen gewogen waar dit besluit
uit voortkwam?

20. Antwoord van het kabinet

Dit vraagstuk is aan de orde gekomen in de kabinetsreactie (Kamerstuk 31 847, nr. 18) op het rapport van de commissie-Davids uit 2010.

De leden van de SP-fractie krijgen van de Minister graag alsnog een antwoord op de
vraag of hij het onjuist acht dat politieke steun is verleend aan de inval van de
Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk in Irak in 2003. Kan het antwoord toegelicht
worden?

21. Antwoord van het kabinet

Dit vraagstuk is aan de orde gekomen in de kabinetsreactie (Kamerstuk 31 847, nr. 18) uit 2010 op het rapport van de commissie-Davids.

Voor politieke steunverlening aan illegaal militair optreden is een belangrijke overweging
van de expertgroep dat het optreden kans van slagen moet hebben om beëindiging van
humanitair leed te bespoedigen. Dit in de wetenschap dat optreden van buitenaf in
de praktijk juist gemakkelijk bij kan dragen aan meer ellende. In dit kader vragen
de leden van de SP-fractie de Minister voorbeelden te geven van in zijn ogen geslaagde
illegale interventies die bijgedragen hebben aan het beëindigen van een humanitaire
noodsituatie of de inzet van illegale wapens. Hoeveel van deze voorbeelden kent de
Minister?

22. Antwoord van het kabinet

Het mogelijkerwijs verlenen van politieke steun zal van geval tot geval zorgvuldig
moeten worden beoordeeld. Ieder geval staat op zichzelf. Daarnaast gaat het bij de
overweging van de expertgroep waar de vraag naar verwijst om een redelijk voortuitzicht
op succes van de interventie. De expertgroep geeft hiermee terecht aan dat het gaat
om een inschatting vooraf op basis van de op dat moment bekende informatie, en niet
om de kennis achteraf, nadat de interventie heeft plaatsgevonden. Om deze redenen
acht het kabinet het niet zinvol in te gaan op het succes van eerdere interventies.

De Minister schrijft moeite te hebben met het gebruik van interstatelijk geweld zonder
dat er sprake is van een volkenrechtelijke rechtsgrond. De leden van de SP-fractie
vragen toe te lichten wat hier wordt bedoeld met «moeite». Deze leden vragen de Minister
alsnog in te gaan op alle, soms ronduit stevige kritieken van de experts (punten 46
en 47 in het rapport) op de gevolgen van politieke steunverlening aan illegaal militair
handelen. Is de Minister zich bewust van deze juridische en politieke gevaren? Kan
de Minister ook aangeven waarom hij hier nauwelijks op in is gegaan in zijn schriftelijke
reactie op het rapport?

Is de Minister, zo vragen de leden van de SP-fractie, van opvatting dat politieke
steunverlening aan een illegale militaire actie nooit de indruk mag wekken dat illegaal
handelen wordt geaccepteerd? Zo ja, hoe kan dat in de praktijk voorkomen worden? Zo
nee, waarom niet?

23. Antwoord van het kabinet

Dat het kabinet moeite heeft met interstatelijk geweldgebruik zonder volkenrechtelijke
rechtsgrond wil zeggen dat het uitgangspunt van het kabinet is dat staten het interstatelijk
geweldverbod moeten respecteren. Het kabinet is het echter eens met de expertgroep
dat er in uitzonderlijke gevallen overtuigende redenen kunnen bestaan om politieke
steun te verlenen door de regering aan een onrechtmatige interventie. De expertgroep
wijst op juridische en politieke risico’s die daaraan verbonden zijn. Het kabinet
is zich bewust van deze risico’s. Deze risico’s zijn duidelijk omschreven door de
expertgroep. Juist vanwege deze risico’s benadrukt het kabinet dat politieke steun
aan geweldgebruik zonder volkenrechtelijke rechtsgrond alleen in uitzonderlijke gevallen
aan de orde kan zijn. Het mogelijkerwijs verlenen van politieke steun zal van geval
tot geval zorgvuldig moeten worden beoordeeld, waarbij ook rekening wordt gehouden
met mogelijke risico’s zoals beschreven door de expertgroep.

Is de Minister, vragen de leden van de SP-fractie, van opvatting dat het geven van
steun aan een illegale militaire actie op gespannen voet staat met de eigen geloofwaardigheid,
en de Grondwet waarin staat dat de regering de ontwikkeling van de internationale
rechtsorde bevordert?

24. Antwoord van het kabinet

Het kabinet deelt deze opvatting niet. De visie van het kabinet op het verlenen van
politieke steun aan interstatelijk geweldgebruik zonder dat er sprake is van een volkenrechtelijke
rechtsgrond hangt juist samen met de zorg van het kabinet dat multilaterale kaders
en afspraken, en daarmee de internationale rechtsorde, in toenemende mate onder druk
staan. Door het gebruik van het veto binnen de VN Veiligheidsraad is de internationale
gemeenschap vaak niet in staat eensgezind op te treden tegen humanitair leed op grote
schaal en de schending van internationale rechtsnormen. Juist dergelijk gebrek aan
actie kan op termijn leiden tot het eroderen van belangrijke internationale verboden,
zoals het verbod op het gebruik van chemische wapens.

Deelt de Minister de zorgen van de leden van de SP-fractie dat andere landen ook gemakkelijker
over (kunnen) gaan tot (het steunen van) illegaal militair handelen als westerse landen
dat ook doen?

25. Antwoord van het kabinet

Voor het kabinet bestaat een wezenlijk verschil tussen het overgaan tot interstatelijk
geweldgebruik zonder internationaalrechtelijke grondslag en het verlenen van politieke
steun daaraan. In het eindrapport van de expertgroep wordt expliciet ingegaan op het
verlenen van politieke steun zonder internationaalrechtelijke grondslag. Zoals de
expertgroep ook aangeeft in haar eindrapport zijn er juridische risico’s verbonden
aan het bieden van politieke steun voor interventies zonder volkenrechtelijke grondslag.
Vanwege deze risico’s benadrukt het kabinet dat politieke steun aan geweldgebruik
zonder volkenrechtelijke rechtsgrond alleen in uitzonderlijke gevallen aan de orde
kan zijn.

Het lijkt dat de Minister voor nieuw beleid heeft gekozen zonder raadpleging van de
opstellers van het rapport van de Commissie-Davids en zonder raadpleging van de extern
volkenrechtelijk adviseur, wiens positie een direct resultaat is van het onderzoek
van de Commissie-Davids. Kan de Minister, zo vragen de leden van de SP-fractie, aangeven
of dit klopt en, als dit klopt, waarom dat het geval is? Is de Minister alsnog bereid
een reactie te vragen van de opstellers van het Davids-rapport en de extern volkenrechtelijk
adviseur op het expertadvies en de politieke vertaling daarvan door de Minister? Zo
nee, waarom niet?

26. Antwoord van het kabinet

Het kabinet heeft gekozen voor de instelling van een internationale expertgroep met
meerdere leden en verschillende expertises om een advies op te stellen waarin rekening
is gehouden met alle relevante disciplines. Het rapport van de Commissie-Davids en
de kabinetsreactie daarop zijn mede in overweging genomen bij het opstellen van de
kabinetsreactie. Maar zoals het kabinet ook stelde in de kamerbrief over de instelling
van de expertgroep (Kamerstuk 29 521, nr. 370) zijn de internationale verhoudingen sindsdien gewijzigd. Rusland en China hebben
binnen de VN-Veiligheidsraad vaak hun vetorecht gebruikt, waardoor de internationale
gemeenschap niet in staat was eensgezind op te treden tegen humanitair leed op grote
schaal en de schending van internationale rechtsnormen. De verschillende gifgasaanvallen
op de Syrische bevolking, zoals in de afgelopen jaren meerdere malen uitgevoerd door
het Assad regime, zijn daar de meest pijnlijke voorbeelden van.

Tenslotte hebben de leden van de SP-fractie vragen over de directe aanleiding voor
de beleidswijziging van de Minister. Dat betreft een gifgasaanval in Syrië in april
2018. De Verenigde Staten, Frankrijk en Groot-Brittannië hebben deze aanval aan de
Assad-regering toegeschreven en aanleiding gezien tot een illegale militaire aanval
op Syrië. Sindsdien is er ongekende kritiek geuit op en vanuit de OPCW, die onderzoek
deed naar de gifgasaanval. Volgens menig analist zou er geen sprake zijn geweest van
een aanval vanuit de lucht, maar is het waarschijnlijker dat het wapen met gifgas
handmatig is geplaatst in Douma. Welk beeld heeft de Minister van deze discussie?
Klopt het dat een aantal critici juist werkten aan het OPCW-onderzoek naar de gifgasaanval
in Douma? Zijn er kanttekeningen te plaatsen bij het onderzoek naar de aanval in Douma?
Hoe beoordeelt de Minister het gegeven dat de OPCW juist met betrekking tot dit onderzoek
zo zwaar onder vuur is komen te liggen?

27. Antwoord van het kabinet

Onder verwijzing naar Aanhangsel Handelingen II 2018/19, nr. 3271 uit 2019 en Aanhangsel Handelingen II 2019/20, nr. 2049 uit 2020 waarin de Minister van Buitenlandse Zaken reeds ingaat op vragen over de
totstandkoming van het OPCW-rapport m.b.t. de aanval op Douma, reageert het kabinet
als volgt. De OPCW-FFM (Fact Finding Mission) concludeert op basis van alle getuigenverklaringen,
milieu en biomedische monsters, toxicologische en ballistische analyses van deskundigen
en aanvullende digitale informatie en getuigen, dat er gegronde redenen zijn om aan
te nemen dat een giftige chemische stof als wapen is ingezet in Douma in april 2018.
In het FFM-rapport over de gifgasaanval wordt geconstateerd dat cilinders met chloor
door het dak van het getroffen gebouw zijn gevallen. In een intern rapport wordt gesteld
dat er een grotere waarschijnlijkheid bestaat dat deze cilinders op hun uiteindelijke
plaatsen zouden zijn neergelegd. In reactie op vragen hierover stelde de OPCW directeur-generaal
op 28 mei 2019 dat de FFM altijd alle informatie, analyses en standpunten in overweging
neemt om tot een conclusie te komen. Zo is ook de informatie in dit interne rapport
onderzocht, gewogen en besproken. Drie onafhankelijke ballistische onderzoeken kwamen
echter tot de conclusie zoals deze in het FFM-rapport is weergegeven. De directeur-generaal
benadrukte nog eens achter de onpartijdige en professionele conclusies van de FFM
te staan. Ook voor Nederland is er geen aanleiding om aan de conclusie van het officiële
OPCW-Douma rapport te twijfelen.

Kan de Minister aangeven, vragen de leden van de leden van de SP-fractie, of en zo
ja hoe de aanval op Syrië in april 2018 voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld door
de expertgroep voor politieke steunverlening aan een illegale militaire aanval? Kan
daarbij op alle voorwaarden ingegaan worden?

28. Antwoord van het kabinet

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 22 acht het kabinet het niet zinvol in te
gaan op eerdere interventies. Voor het verlenen van politieke steun aan interstatelijk
geweldgebruik zonder volkenrechtelijke rechtsgrond, benoemt de expertgroep een aantal
relevante overwegingen, waaronder de relatie met bondgenoten en de noodzakelijke en
proportionele omvang van de interventie, samen met het ontbreken van een alternatieve
handelwijze, ook als gevolg van het gebruik van het vetorecht in de VN-Veiligheidsraad.
Tevens relevant volgens de expertgroep zijn de behoefte aan duidelijke doelstellingen,
een redelijk vooruitzicht op succes van de interventie zelf en de redelijkerwijs te
verwachten gevolgen van die interventie.

In reactie op de aanval in Douma voerden een aantal NAVO-bondgenoten op 14 april raketaanvallen
uit op drie doelwitten in Syrië. In een stemverklaring, die officieel is vastgelegd
in het verslag van de vergadering van de Noord-Atlantische Raad (NAR), heeft Nederland
duidelijk gemaakt dat het moeite had in te stemmen met een verklaring van de NAR waarin
volledige steun voor de militaire acties wordt uitgesproken, omdat het kabinet zelf
bij begrip bleef. Omwille van de NAVO-solidariteit heeft het kabinet echter, met deze
kanttekening, besloten uiteindelijk in te stemmen met de tekst van de verklaring.

Nederland steunt al sinds lange tijd de inspanningen om het straffeloos gebruik van
gifgas tegen te gaan, inclusief in de VN-Veiligheidsraad. Het kabinet betreurt ten
zeerste dat alle pogingen daartoe zijn gestrand. Zoals aangegeven in de Kamerbrief
van 11 april 2018 (Kamerstuk 32 623, nr. 202), heeft Rusland twaalf keer zijn veto gebruikt tegen een resolutie over Syrië, waarvan
zesmaal tegen een resolutie die beoogt de inzet van chemische wapens in Syrië te stoppen.

Destijds heeft het kabinet begrip getoond voor de reactie van de VS, het VK en Frankrijk,
die, gegeven de omstandigheden, weloverwogen en proportioneel was. Het optreden van
onze drie bondgenoten was gericht op het uitschakelen van capaciteiten van het Syrische
regime voor de inzet van chemische wapens om op die manier het gebruik van chemische
wapens zoveel mogelijk te voorkomen.

Het kabinet acht het van groot belang dat de internationale gemeenschap pal blijft
staan voor de volkenrechtelijke norm dat chemische wapens nooit mogen worden gebruikt.
De reactie van de VS, het VK en Frankrijk is een helder signaal dat het gebruik van
chemische wapens niet zonder gevolgen kan blijven.

Het mogelijkerwijs verlenen van politieke steun zal van geval tot geval zorgvuldig
moeten worden beoordeeld.