Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 5 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 16 september 2019

Algemeen

Ik heb met belangstelling kennis genomen van het verslag van de vaste commissie voor
Infrastructuur en Waterstaat. De leden van de fracties van de VVD, het CDA, de SP
en 50PLUS hebben een aantal vragen gesteld en opmerkingen gemaakt.

Op de vragen en opmerkingen zal ik in deze nota naar aanleiding van het verslag ingaan.
Daarbij wordt zoveel mogelijk de volgorde van het verslag aangehouden. Waar dit vanwege
de inhoudelijke samenhang voor de hand ligt, worden de vragen echter per deelonderwerp
in samenhang beantwoord.

Doel en hoofdlijnen van de wetswijziging

De leden van de VVD-fractie vragen naar het oorspronkelijke doel van het deltafonds
en of het bekostigen van maatregelen ten behoeve van klimaatadaptie in overeenstemming
is met de doelen van het fonds.

In het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de instelling van het deltafonds, werd bij
de indiening in 2010 bekostiging van het bestrijden van wateroverlast als een van
de doelen van het fonds aangemerkt.1 Een belangrijke reden was de wens om alle rijksuitgaven op het gebied van waterbeheer
uit het fonds te kunnen bekostigen.2 Uit de memorie van toelichting bleek wel dat het bekostigen van maatregelen en voorzieningen
van nationaal belang op het gebied van waterveiligheid en zoetwatervoorziening als
het primaire doel van het fonds werd beschouwd. Bestrijding van wateroverlast werd
slechts als doel vermeld om uitgaven voor maatregelen van Rijkswaterstaat in het hoofdwatersysteem
ter voorkoming of bestrijding van regionale wateroverlast mogelijk te maken.3

Om dit ook in de wettekst tot uiting te brengen werd in 2011 het amendement-Lucas
(VVD) aangenomen. Dit amendement bracht een inhoudelijke koppeling aan tussen de doelen
van het deltafonds en het jaarlijks vast te stellen deltaprogramma. Daarmee werd de
reikwijdte van het fonds beperkt tot bekostiging van maatregelen van nationaal belang
ter voorkoming of beperking van overstromingen en waterschaarste en daarmee samenhangende
maatregelen ten behoeve van de waterkwaliteit.4

Omdat de in 2011 aangebrachte beperking in de praktijk toch begon te knellen, werd
bij een latere wijziging van de Waterwet in 2013 het amendement-Jacobi (PvdA) aangenomen,
waarmee de reikwijdte van het fonds in overeenstemming werd gebracht met de uitgangspunten
uit 2010.5 Bestrijding van wateroverlast is daarmee thans een van de nevendoelen van het fonds,
met dien verstande dat op dit moment alleen uitgaven van Rijkswaterstaat voor maatregelen
in het hoofdwatersysteem ter bestrijding van wateroverlast ten laste van het fonds
gebracht kunnen worden.6 Het mogelijk maken van het verstrekken van bijdragen aan decentrale overheden voor
de bestrijding van wateroverlast ten laste van het fonds, zoals met dit wetsvoorstel
wordt beoogd, acht het kabinet dan ook passen binnen de doelen van het fonds, mede
gelet op het tijdelijke karakter van de bijdragen. Op dit tijdelijke karakter wordt
nader ingegaan onder het kopje «Toelichting bij de keuze voor tijdelijke bijdragen
en voor het deltafonds».

De leden van de fractie van SP vragen aan de hand van welke concrete criteria «doelmatigheid»
en «doeltreffendheid» zullen worden getoetst en wie gaat toetsen? Zij vragen tevens
hoe lokale overheden aanspraak kunnen maken op subsidie: krijgen zij een vast bedrag
of moet er een specifieke aanvraag gedaan worden? Ook informeren zij naar het percentage
van de kosten dat de lokale overheden zelf voor hun rekening moeten nemen.

De criteria die het Rijk stelt aan een mogelijke bijdrage vanuit het deltafonds worden
de komende periode verder uitgewerkt in een impulsregeling. Deze impulsregeling wordt
uitgewerkt in overleg met de koepels van medeoverheden. De invulling van de criteria
doelmatigheid en doeltreffendheid zal daar een onderdeel van zijn. Uitgangspunt voor
het Rijk is in ieder geval dat de middelen worden geïnvesteerd in urgente opgaven
en dat de decentrale overheden zelf ook extra investeren. Ook geldt het uitgangspunt
dat de opgaven zijn onderbouwd met stresstesten en risicodialogen. De rijksbijdrage
moet gezien worden als impuls om de uitvoering versneld op gang te brengen. Een vast
bedrag per organisatie of per maatregel past niet in die gedachte. Gedacht wordt aan
een maximum percentage dat het Rijk bijdraagt aan uitvoeringsprogramma’s of -projecten.
Ik verwacht u in het najaar een eerste uitwerking te kunnen geven van de criteria
voor de regeling en het beoogde percentage van de rijksbijdrage.

De leden van de CDA-fractie merken op dat in de motie-Geurts c.s. (Kamerstukken II,
2017/18, 27 625, nr. 437), die mede de aanleiding vormde voor dit wetsvoorstel, is benadrukt dat subsidiëring
van maatregelen en voorzieningen tegen wateroverlast niet ten koste mag gaan van noodzakelijke
investeringen in waterveiligheid. Deze leden vragen of hetgeen in de memorie van toelichting
is gesteld voldoende is om ervoor te zorgen dat investeringen in waterveiligheid eerste
prioriteit blijven.

De leden van de SP-fractie vragen welk bedrag beschikbaar wordt gesteld voor de subsidiëring
en of dit tot gevolg heeft dat er minder geld beschikbaar is voor maatregelen ten
behoeve van waterveiligheid, zoetwatervoorziening en waterkwaliteit en, zo ja, welke
maatregelen het dan betreft en welk gevolgen dit zal hebben.

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe gegarandeerd wordt dat de subsidiëring
niet ten koste gaat van maatregelen ten behoeve van waterveiligheid, zoetwatervoorziening
en waterkwaliteit. Zij vragen verder welke problemen kunnen ontstaan als het deltafonds
op een bepaald moment onvoldoende gevuld is om de primaire taken, te weten te zorgen
voor waterveiligheid en voldoende zoetwater, uit te voeren.

Tijdelijke subsidiëring van maatregelen ter bestrijding van wateroverlast zal niet
ten koste gaan van waterveiligheid, waterkwaliteit en zoetwatervoorziening omdat de
150 à 250 miljoen euro voor de beoogde subsidieregeling kan worden gevonden in de
vrije investeringsruimte van het deltafonds, die beschikbaar is tot 2032.

Met name voor waterveiligheidsmaatregelen bestaat er, sinds het afsluiten van het
Bestuursakkoord Water uit 2011, langjarige financieringsafspraken met de waterschappen
waarmee de budgetten structureel worden gereserveerd in de begroting. Deze afspraken
zijn vastgelegd in artikel 7.24 van de Waterwet.

De SP-fractie vraagt zich tevens af of lokale overheden over voldoende capaciteit
beschikken om extra maatregelen te nemen en of dit ook een criterium zal zijn bij
het verstrekken van subsidie.

Maatregelen op het gebied van klimaatadaptatie worden over het algemeen en bij voorkeur
niet op zichzelf genomen, maar worden meegenomen in of gekoppeld aan andere projecten,
zoals geplande herstructurering van de openbare ruimte en groot onderhoud, de energietransitie
en herinrichting van het landelijk gebied. Dit soort projecten wordt over het algemeen
door de decentrale overheden in de markt gezet en niet door henzelf uitgevoerd. De
decentrale overheden moeten zelf de uitvoering programmeren. Voor een bijdrage uit
de impulsregeling van het Rijk geldt cofinanciering als voorwaarde. Dat betekent dat
decentrale overheden zelf ook middelen in hun begroting moeten hebben gereserveerd
en ervoor moeten zorgen dat deze weggezet kunnen worden, voordat het Rijk een financiële
bijdrage zal toezeggen.

Een toets op de capaciteit van de overheid ligt als criterium niet in de rede, omdat
de rijksbijdrage bedoeld is voor de feitelijke uitvoering van maatregelen en uitvoeringsprojecten
over het algemeen door de markt worden uitgevoerd. Wel is het voor het Rijk belangrijk
dat projecten of programma’s die worden medegefinancierd vanuit het Rijk ook daadwerkelijk
binnen een redelijke termijn tot uitvoering komen. Daarvoor moet er bijvoorbeeld aantoonbaar
voldoende bestuurlijk draagvlak zijn in de regio. Uitvoerbaarheid in die zin wordt
wel als criterium opgenomen in de te vormen impulsregeling.

Tot slot vragen de leden van de SP-fractie wat er gebeurt als blijkt dat verstrekte
subsidie niet of niet voldoende doeltreffend of doelmatig is uitgegeven. Moet het
subsidiebedrag dan worden terugbetaald of worden er andere maatregelen genomen?

Doeltreffendheid en doelmatigheid zijn belangrijke criteria voor de impulsregeling.
Doeltreffendheid van maatregelen waarvoor het Rijk een financiële ondersteuning zal
bieden in deze regeling zal in ieder geval moeten worden onderbouwd door het proces
van stresstesten en risicodialogen dat in de regio wordt doorlopen. De wijze waarop
en de mate waarin achteraf verantwoording wordt gevraagd werk ik nog uit. Dat wil
ik zorgvuldig doen en in overleg met de decentrale overheden. Dit hangt ook samen
met de wijze waarop de impulsregeling wordt vormgegeven.

Bestrijding wateroverlast: taken, bevoegdheden en bekostiging

De leden van de VVD-fractie vragen de regering uiteen te zetten wie welke taken en
bevoegdheden heeft als het gaat om het bestrijden van wateroverlast.

Bij het voorkomen en beperken van wateroverlast hebben gemeenten, waterschappen, provincies
en het Rijk ieder hun eigen taken en bevoegdheden. De rol van het Rijk als waterbeheerder
(RWS) is beperkt tot het bestrijden van wateroverlast in het hoofdwatersysteem (o.a.
het IJsselmeer, de grote rivieren en enkele kanalen), bijvoorbeeld door middel van
peilbeheer. De provincies stellen de beleidskaders vast voor het waterbeheer, waaronder
de bestrijding van wateroverlast, in de regionale watersystemen. Daarnaast bepalen
zij normen voor de bergings- en afvoercapaciteit waarop de regionale wateren moeten
zijn ingericht om wateroverlast zoveel mogelijk te voorkomen. De waterschappen zijn
als regionale waterbeheerders verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen om aan
deze normen te voldoen, zoals het vergroten van de bemalingscapaciteit of de aanleg
van extra waterbergingen. Ook zijn zij ieder in hun eigen gebied belast met het peilbeheer
van de oppervlaktewaterlichamen. Binnen de gemeentegrenzen vervullen de gemeenten
een centrale rol bij de bestrijding van wateroverlast. Die begint ermee dat zij bij
ruimtelijke (her)inrichtingsplannen bij de keuze van bijvoorbeeld de locatie en inrichtingsmaatregelen
rekening houden met de waterstaatkundige situatie ter plekke. Gemeenten hebben daarnaast
een zorgplicht voor het inzamelen en verwerken van afvloeiend hemelwater en voor het
treffen van maatregelen om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand te
voorkomen en beperken. De zorgplicht voor afvloeiend hemelwater houdt in het aanbieden
van een voorziening waar hemelwater op kan worden geloosd en het verwerken van het
ingezamelde hemelwater, bijvoorbeeld door het te bergen, te transporteren, in opvangvijvers
te brengen of in de bodem te infiltreren.

Geconcludeerd kan worden dat het nemen van concrete maatregelen ter bestrijding van
wateroverlast vooral een verantwoordelijkheid is van gemeenten en waterschappen. De
rol van het Rijk is een beperkte. Dit wetsvoorstel brengt hier geen verandering in,
ook niet door gedurende een beperkte periode middelen uit het deltafonds beschikbaar
te stellen om gemeenten en waterschappen in staat te stellen versneld maatregelen
te treffen.

Toelichting bij de keuzes voor tijdelijke bijdragen en voor het deltafonds

In de memorie van toelichting is vermeld dat het kabinet kiest voor tijdelijke subsidiëring
van maatregelen ter bestrijding van wateroverlast. De leden van de 50PLUS-fractie
vragen waarom er gesproken wordt van «tijdelijk». Verder vragen zij, evenals de leden
van de fracties van de VVD, het CDA en de SP, wat precies met «tijdelijk» wordt bedoeld.

De bedoeling is om een vliegwieleffect te bewerkstelligen, zodat de uitvoering versneld
op gang komt. Overheden zijn nu bezig met het uitvoeren van stresstesten en gaan in
2020 risicodialogen voeren en uitvoeringsagenda’s opstellen. De bedoeling is dat vanaf
2021 de uitvoering van de maatregelen op basis van dat proces op gang komt. Structurele
medefinanciering vanuit het Rijk is niet aan de orde; het gaat hier immers om taken
van decentrale overheden, die hiervoor een eigen bekostigingsinstrumentarium hebben.
Deze impuls vanuit het Rijk zal om die reden van beperkte duur zijn. De uitwerking
van de impulsregeling vindt nog plaats, maar qua orde van grootte kan worden gedacht
aan een periode van circa zes jaar.

Uitvoering Deltaplan Ruimtelijke adaptatie en subsidiëring

De leden van de VVD-fractie vragen uit welke financieel vrije ruimte in het deltafonds
de maatregelen tegen wateroverlast bekostigd zullen worden. Is het denkbaar dat een
percentage van de vrije ruimte als maximum wordt gehanteerd om een teveel aan uitgaven
te voorkomen?

De generieke investeringsruimte van het deltafonds over de periode 2018–2032 bedraagt
volgens de begroting Deltafonds 2019 (artikel 5.03) 1,135 miljard euro. In het Bestuursakkoord
Klimaatadaptatie van november 2018 is afgesproken dat het Rijk een tijdelijke impulsregeling
voorbereidt met als doel de versnelling van de aanpak van ruimtelijke adaptatie door
decentrale overheden (wateroverlast, droogte en gevolgenbeperking overstromingen)
financieel te ondersteunen. Voorwaarde daarvoor is dat de decentrale overheden de
opgaven in beeld brengen.

Een maximumpercentage is niet nodig en niet gewenst omdat er sprake is van een tijdelijke
impulsregeling zoals in het Bestuursakkoord Klimaatadaptatie van november 2018 is
aangegeven. De benodigde middelen – indicatief is in het Bestuursakkoord een omvang
van 150 à 250 miljoen euro genoemd – kunnen worden onttrokken aan de vrije investeringsruimte
zonder dat dit ten koste gaat van andere beleidsdoelen.

De VVD-fractie vraagt tevens hoe urgent het is om tot versnelling en intensivering
van het voorkomen van wateroverlast te komen. Welke wetenschappelijke feiten of extra
geconstateerde schade rechtvaardigen versnelling?

Uit recente analyses blijkt dat extreme neerslaggebeurtenissen nu al twee tot vijf keer zo vaak voorkomen
als in de jaren vijftig van de vorige eeuw en in de toekomst nog vaker zullen optreden:
tot vijf keer zo vaak in 2050 en tot tien keer zo vaak in 2085 ten opzichte van de
huidige situatie (op basis van de KNMI-14-klimaatscenario’s). Hoe dit doorwerkt in
de kans op wateroverlast verschilt van gebied tot gebied, maar over het algemeen neemt
de kans op wateroverlast toe en daarmee de kans op schade. Het versneld oplossen van
kwetsbaarheden is belangrijk om schade te beperken.

Deltares berekende in 2012 de schade die in Nederland kan ontstaan door effecten als
wateroverlast, droogte en hittestress. Deze schade kan oplopen tot 71 miljard euro
in 2050 als we geen maatregelen nemen. Nu klimaatverandering zich nog sneller en in
sterkere mate voltrekt dan eerder werd verwacht kan dit schadebedrag hoger uitvallen.

Ook het Verbond van Verzekeraars heeft informatie over opgetreden overstroming door
neerslag voor verzekerde objecten. Geschat wordt dat hoosbuien verzekeraars gemiddeld
90 miljoen euro per jaar kosten en dat dat in de toekomst door klimaatverandering
kan oplopen tot 200 miljoen euro.7

Een recent voorbeeld van overstroming door intense neerslag is de wolkbreuk in de
zomer van 2014 in Amsterdam geweest (www.rainproof.nl/wolkbreuk-28-juli). In totaal viel er op 28 juli 2014 tussen de 50 en 90 mm regen. Op sommige locaties
viel zelfs 12 mm in 5 minuten. Dit komt overeen met 135 mm per uur, dat is zeer extreme
regenval. De inboedel-en opstalschade als gevolg van deze wolkbreuk in Amsterdam wordt
geschat op minimaal 75 miljoen euro (Verbond van Verzekeraars, 2018).

De leden van de VVD-fractie vragen daarnaast of een apart klimaatadaptatiefonds binnen
de rijksbegroting denkbaar is en of hierover gesprekken met het Ministerie van Financiën
zijn geweest. Zo ja, wat was hiervan de uitkomst en, zo neen, valt dit nog te overwegen?
Zij vragen verder of het niet verstandiger zou zijn als er in de toekomst voor klimaatadaptatie
eigen middelen zouden komen, bijvoorbeeld na een nieuwe formatie.

In het algemeen is het kabinet terughoudend met extra fondsvorming, omdat daarmee
middelen aan de integrale besluitvorming worden onttrokken. Na de voorgenomen wetswijziging
valt subsidieverlening ten behoeve van wateroverlast binnen de scope van het deltafonds.
Voor de afspraken uit het Bestuursakkoord Klimaatadaptatie van november 2018 die gericht
zijn op een tijdelijke impulsregeling is een apart fonds op dit moment daarom overbodig.

Met het Ministerie van Financiën is afstemming geweest over de voorgenomen wetswijziging
en de gekozen oplossing van bijdragen ten behoeve van wateroverlast uit het deltafonds.
Vanwege de mogelijkheden om de beoogde tijdelijke impulsregeling te bekostigen uit
de vrije investeringsruimte van het deltafonds en gelet op de beoogde tijdelijkheid
van de regeling ontbreekt het aan de noodzaak gesprekken met het Ministerie van Financiën
te entameren over een klimaatadaptatiefonds.

Voor de in het Bestuursakkoord Klimaatadaptatie beoogde tijdelijke impulsregeling
ten behoeve van adaptatiemaatregelen om wateroverlast te beperken of tegen te gaan
kunnen middelen worden gevonden in de vrije investeringsruimte van het deltafonds
zonder dat dit ten koste gaat van andere beleidsdoelen. Gelet op het tijdelijke karakter
van de impulsregeling is er geen noodzaak om op de rijksbegroting eigen middelen voor
dit onderdeel van adaptatiemaatregelen te reserveren.

De leden van de 50PLUS-fractie vragen wanneer de subsidieregeling nader uitgewerkt
zal zijn en waarom deze per 2021 ingaat. Is een snellere ingang mogelijk of wellicht
een overgangsregeling?

De impulsregeling zal uiterlijk eind 2020 uitgewerkt zijn.

Overheden hebben tot eind 2020 de tijd om uitvoeringsagenda’s op te stellen op basis
van stresstesten en risicodialogen. Deze tijd hebben ze ook nodig. Op dit moment worden
nog volop stresstesten en risicodialogen uitgevoerd. Daarnaast kan een beleidsreservering
op het deltafonds voor de impulsregeling op zijn vroegst pas in de begroting 2021
zichtbaar zijn, omdat het Rijk in het Bestuursakkoord Klimaatadaptatie de intentie
heeft uitgesproken deze reservering te willen doen nadat het parlement heeft ingestemd
met het voorstel voor de wijziging van de Waterwet. Dat samen maakt dat de regeling
niet eerder dan 2021 zal kunnen starten.

Uitvoering, toezicht en handhaving

In hoeverre neemt het Rijk bij cofinanciering van de bestrijding van wateroverlast
taken over die zijn toebedeeld aan en tot de verantwoordelijkheid behoren van de decentrale
overheden, vraagt de VVD-fractie. Welke andere mogelijkheden zijn overwogen om decentrale
overheden te ondersteunen of ervoor te zorgen dat zij tijdig voldoende maatregelen
nemen tegen wateroverlast?

De cofinanciering houdt in dat de bijdragen van het Rijk aan de decentrale overheden
voor het bestrijden van wateroverlast slechts een deel van de kosten zullen dekken.
Het andere deel van de benodigde middelen moet door de betrokken decentrale overheid
zelf worden opgebracht. Een bijdrage van het Rijk gericht op versnelde uitvoering
door decentrale overheden betekent niet dat het Rijk een deel van taken van deze overheden
overneemt of anderszins geschoven wordt in verantwoordelijkheden.

Voorafgaand aan deze impulsregeling ondersteun ik decentrale overheden in 2019 en
2020 met 20 miljoen euro aan rijksmiddelen. Daarvan wordt 10 miljoen euro besteed
aan pilotprojecten om de uitvoering van ruimtelijke adaptatie bij koplopers te versnellen
en nu al urgente problematiek aan te pakken. Verder worden decentrale overheden door
het Rijk ondersteund met kennisontwikkeling en wordt kennisdeling tussen overheden
onderling gefaciliteerd.

Voor een echte versnelling van de uitvoering zijn daarnaast grotere investeringen
nodig. Het belang van versnelling en intensivering van de te nemen maatregelen is
groot nu de gevolgen van de geconstateerde verhoging van het tempo van de klimaatverandering
zo nadrukkelijk zichtbaar worden. Om die reden wil het kabinet een tijdelijke impuls
geven aan maatregelen tegen wateroverlast, dat als vliegwiel fungeert van de investeringen
die decentrale overheden zelf doen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga