Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 15 mei 2019

I ALGEMEEN DEEL

1. Algemeen

Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie
voor Justitie en Veiligheid. Het verheugt mij dat de meeste fracties steun uitspreken
voor (onderdelen van) het wetsvoorstel. Ik dank de leden van de verschillende fracties
voor de door hen gestelde vragen, die mij in de gelegenheid stellen bepaalde onderdelen
van het wetsvoorstel van een nadere onderbouwing te voorzien. Met de beantwoording
van hun vragen hoop ik de leden van de fracties die nog niet van alle onderdelen van
het wetsvoorstel zijn overtuigd, daarvan alsnog te overtuigen. Bij de beantwoording
is de indeling van het verslag zoveel mogelijk gevolgd. Waar dit de duidelijkheid
ten goede komt, is een aantal vragen samen beantwoord.

De leden van de VVD-fractie hebben met veel waardering kennisgenomen van het wetsvoorstel
en steunen het wetsvoorstel. Met dit wetsvoorstel gaat een langgekoesterde wens van
deze leden in vervulling. Met deze leden ben ik van mening dat het wetsvoorstel bijdraagt
aan het rechtvaardigheidsgevoel in de samenleving, doordat gedetineerden niet langer
van rechtswege na twee derde deel van de gevangenisstraf voorwaardelijk in vrijheid
worden gesteld. Deze leden hebben nog enkele vragen, die ik hierna graag beantwoord.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden merken op dat het wetsvoorstel een omvangrijke herziening van de tenuitvoerlegging
van straffen behelst, die tot een stroomlijning van de gehele systematiek leidt. Zij
benadrukken dat met de maximering van de periode van voorwaardelijke invrijheidstelling
en het schrappen van het automatische karakter ervan meer recht wordt gedaan aan het
doel van de vrijheidsstraf en dat, meer dan nu het geval is, goed gedrag wordt beloond
en slecht gedrag van consequenties wordt voorzien. Graag onderschrijf ik dit standpunt
van deze leden. Ook zijn deze leden positief over het behoud van de detentiefasering.
De vragen die deze leden nog hebben over het wetsvoorstel, voorzie ik hierna graag
van een antwoord.

De leden van de D66-fractie hebben met kritische blik kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden hebben een aantal vragen over met name de motivering van de door de regering
gemaakte keuzes ten aanzien van de balans tussen vergelding en recidive. Ik bedank
deze leden voor hun vragen, die mij in de gelegenheid stellen om nader in te gaan
op het evenwicht dat met dit wetsvoorstel wordt aangebracht tussen deze belangen.
Ik beantwoord deze vragen in het hiernavolgende graag.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling en met de nodige zorg
kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij vragen of dit wetsvoorstel een adequate balans
tussen schuldvergelding en preventie weet te vinden, zeker in het licht van het naar
hun oordeel ontbreken van een steekhoudende analyse van de actuele sanctietoepassing.
Deze leden zien graag dat de regering haar stelling dat de huidige tenuitvoerlegging
van gevangenisstraffen tekortschiet wetenschappelijk gevalideerd onderbouwt. Zij vragen
of niet al te uitdrukkelijk wordt gekozen voor vergelding, waardoor op termijn de
veiligheid van de samenleving in het gedrang komt. Zij vragen in dit verband een reactie
van de regering op de opvatting van de directeur van Reclassering Nederland dat dit
wetsvoorstel «ongeleide projectielen zal creëren die voor de samenleving een veel
grotere ramp zijn dan het huidige systeem van voorwaardelijke invrijheidstelling.»
In reactie op deze vragen, stel ik graag voorop dat ter ondersteuning van dit wetsvoorstel
kan worden verwezen naar verschillende wetenschappelijke onderzoeken. De persoonsgerichte
benadering met als doel gedragsverandering en het aanspreken van de gedetineerde op
zijn eigen verantwoordelijkheid, sluit aan bij publicaties van het WODC en het Sociaal
en Cultureel Planbureau waaruit blijkt dat als beperkingen van de bewegingsvrijheid
(incapacitatie) worden gecombineerd met elementen van behandeling (resocialisatie),
interventies effectief kunnen zijn. Bij deze interventies is naast het verhoogde toezicht
ruimte voor counseling, andere vormen van therapie en het bieden van begeleiding.
Ook blijkt uit de hier genoemde publicaties dat behandelingen die cognitief-gedragsmatig
van aard zijn, het meest effectief zijn en vaak tot recidivevermindering leiden. Het
gaat hierbij om interventies die gericht zijn op de ontwikkeling en training van sociale
en cognitieve vaardigheden. Als strafrechtelijke interventies worden toegesneden op
de criminogene tekorten van de betrokken daders, kunnen deze interventies leiden tot
reductie van recidive (zie B.S.J. Wartna, D.L. Alberda, & S. Verweij, Wat werkt in Nederland en wat niet? Een meta-analyse van Nederlands recidiveonderzoek
naar de effecten van strafrechtelijke interventies, Den Haag: WODC, Onderzoek en Beleid, 307 en (van dezelfde auteurs) «Een meta-analyse
van Nederlands recidiveonderzoek naar de effecten van strafrechtelijke interventies»,
in: Tijdschrift voor Criminologie 2013 (55) 1; WODC, Beter, anders en goedkoper. Een literatuurverkenning ten behoeve van het traject Modernisering
Sanctietoepassing, Memorandum 2004-1; Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociale veiligheid ontsleuteld. Veronderstelde en werkelijke effecten van veiligheidsbeleid, Den Haag, juli 2008).

Steun voor de voorstellen ten aanzien van het verlof, kan daarnaast worden gevonden
in het WODC-onderzoek Het Tijdelijk verlaten van de inrichting. Een onderzoek naar
de besluitvorming bij het algemeen en regimesgebonden verlof voor gedetineerden uit
2006 (Nelissen, Schreurs & Smeets, Het tijdelijk verlaten van de inrichting. Een onderzoek
naar de besluitvorming bij het algemeen en regimesgebonden verlof voor gedetineerden,
WODC 2006). In dat onderzoek is onder meer geconcludeerd dat de bestaande regeling
van het verlof te weinig mogelijkheden biedt voor een doelgerichte invulling en dat
behoefte bestaat aan een verlofpraktijk die minder routinematig is en meer de nadruk
legt op een vormgeving van het verlof naar de maat van de bijzonderheden van het geval
(p. 114–115). Met de vervanging van het algemeen en regimesgebonden verlof door het
re-integratieverlof, dat steeds is gericht op een op de individuele gedetineerde toegespitst
re-integratiedoel, wordt hieraan tegemoetgekomen.

Ook het rapport van de Erasmus Universiteit Rotterdam De praktijk van de voorwaardelijke invrijheidstelling in relatie tot speciale preventie
en re-integratie uit 2018 (J. uit Beijerse e.a., «De praktijk van de voorwaardelijke invrijheidstelling
in relatie tot speciale preventie en re-integratie», WODC 2018) biedt aanknopingspunten
voor verschillende onderdelen van dit wetsvoorstel.

In het rapport wordt onder meer erop gewezen dat de detentiefasering en de voorwaardelijke
invrijheidstelling (v.i.) niet goed op elkaar aansluiten. In het bijzonder wordt de
overlap tussen het penitentiair programma en de v.i. genoemd (zie p. 126–128 en 141–142).
In lijn hiermee wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld de bestaande overlap tussen
het penitentiair programma en v.i. op te heffen.

Verder blijkt uit het rapport van de Erasmus Universiteit Rotterdam dat de huidige
toepassing van de v.i. al door een ontwikkeling naar meer maatwerk en een meer persoonsgerichte
aanpak wordt gekenmerkt. Dit wetsvoorstel sluit hierbij aan door de v.i. niet langer
van rechtswege te verlenen, maar de v.i.-beslissing tot een individueel beslismoment
te maken. Dit draagt bovendien bij aan een betere aansluiting tussen de v.i. en de
detentiefasering: door ook bij de v.i. uit te gaan van een beslissing ten aanzien
van iedere individuele gedetineerde, waarbij dezelfde criteria worden gebruikt als
in de fase die daaraan voorafgaat, wordt het mogelijk om de persoonsgerichte aanpak
consistenter door te voeren in de v.i.

De met dit wetsvoorstel voorgestelde gemaximeerde v.i.-termijn van twee jaar sluit
eveneens aan bij de gemiddelde duur van de proeftijd van anderhalf tot twee jaar,
zoals deze blijkt uit het onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Deze termijn
is – volgend op gedragsverandering en re-integratieactiviteiten tijdens detentie –
in beginsel dan ook voldoende om gedetineerden buiten de inrichting verder te begeleiden
en onder toezicht te laten oefenen met herkregen vrijheden. Dat geldt te meer nu al
vanaf het begin van de detentie met de gedetineerde gericht zal worden gewerkt aan
zijn re-integratie met als doel een delictvrij bestaan na afloop van detentie. Ik
spreek dan ook met klem tegen dat ten gevolge van het nieuwe systeem van voorwaardelijke
invrijheidstelling de veiligheid van de samenleving in het geding is.

De door mij voorgestelde wijzigingen sluiten aan bij een bredere wetenschappelijke
en maatschappelijke discussie over hoe het vergeldende aspect van straffen en het
voorbereiden van gedetineerden op hun terugkeer in de samenleving met elkaar in evenwicht
kunnen worden gebracht. Naar het oordeel van de regering is het huidige systeem onevenwichtig
en op punten inconsistent. Het toekennen van externe vrijheden is nog te vanzelfsprekend
en is te vroeg in de straf aan de orde. De rechtvaardiging voor het toekennen van
externe vrijheden is erin gelegen dat een bepaalde periode noodzakelijk is om een
gedetineerde geleidelijk terug te laten keren in de maatschappij en zo recidive te
voorkomen. Voor de geloofwaardigheid en legitimiteit van het stelsel, en voor het
draagvlak voor de v.i.-regeling, is het van belang dat vrijheden ook daadwerkelijk
voor dat doel worden ingezet en niet ruimer worden ingezet dan voor dat doel noodzakelijk
is. Met dit wetsvoorstel wordt deze balans hersteld, doordat wordt gekozen voor een
v.i.-termijn die enerzijds niet langer is dan nodig en die recht doet aan de kern
van een gevangenisstraf – de vrijheidsbeneming – en anderzijds een termijn die – in
combinatie met de voorstellen die worden gedaan om de voorbereiding tijdens de detentie
en de samenwerking met partners te verbeteren – lang genoeg is om voldoende gelegenheid
te hebben om te werken aan de resocialisatie van de veroordeelde. Ik ga hierop in
deze nota naar aanleiding van het verslag nog uitgebreid in, in reactie op vragen
van verschillende fracties.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben voorts nog een aantal vragen en opmerkingen
over dit wetsvoorstel, die ik hierna graag van een reactie voorzie.

De leden van de SP-fractie hebben nog enkele vragen over het wetsvoorstel, die ik
in deze nota naar aanleiding van het verslag graag beantwoord.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Ik dank deze leden voor de door hen gestelde vragen, die ik graag van een reactie
voorzie.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Voor
deze leden is rechtvaardig straffen het uitgangspunt. Dat betekent voor hen enerzijds
het opleggen van een vrijheidsbenemende straf waar het recht dat verlangt, maar anderzijds
ook de mogelijkheid voor een nieuwe start. Deze leden benadrukken terecht dat vergelding
als strafdoel in balans moet zijn met andere strafdoelen, zoals resocialisatie en
het voorkomen van recidive. Met genoegen lees ik dat deze leden dit uitgangspunt herkennen
in het wetsvoorstel. Zij constateren met instemming dat conform de motie-Van der Graaf
c.s. (Kamerstukken II 2018/19, 24 587, nr. 733) ook voor bezoek aan het gezin re-integratieverlof kan worden toegekend. Deze leden
hebben op een aantal punten nog behoefte aan een nadere toelichting, die ik hun in
het hiernavolgende graag geef.

Het doet mij deugd dat de leden van de SGP-fractie het een goede zaak vinden dat serieus
wordt nagedacht over verbetering van het uitvoeringsregime van gevangenisstraffen.
Deze leden brengen in herinnering dat zij eerder hebben aangegeven dat er voldoende
redenen zijn om heel kritisch te kijken naar de regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling.
Een (nagenoeg) automatisch vrijkomen uit de gevangenisstraf nadat nog maar slechts
twee derde deel van de straf is uitgezeten, past volgens deze leden niet in het beeld
dat een straf ook serieus genomen wordt. Deze leden merken op, dat op geen enkele
manier uit het vonnis van de strafrechter blijkt dat de feitelijk opgelegde straf
in veel gevallen maar twee derde is van de straf die in het vonnis staat, ook al wordt
er steeds gesteld dat de rechters daar bij het opleggen van straffen rekening mee
houden. Naar het oordeel van deze leden is dat niet alleen onbevredigend, maar ook
ondermijnend voor het vertrouwen in de rechtsstaat. Zij vinden dat dit wetsvoorstel
een stap in de goede richting betekent, maar nog niet voldoende is. Met name denken
zij hierbij aan diverse aspecten uit het initiatiefwetsvoorstel van het lid Van der
Staaij (Kamerstukken II 2017/18, 34 975, nr. 2) waar in dit wetsvoorstel naar hun oordeel nog onvoldoende oog voor is. Graag zouden
zij zien dat de regering het voorliggende voorstel mede in dat licht op een aantal
kernpunten wil heroverwegen. In het hiernavolgende reageer ik graag op de opmerkingen
van deze leden.

2. Inleiding

De leden van de CDA-fractie lezen dat het uitgangspunt is dat de gedetineerde bij
binnenkomst begint aan het opstellen van het detentie- en re-integratieplan (D&R-plan).
Hierbij vragen zij hoe wordt gewerkt aan de re-integratie van gedetineerden met een
gevangenisstraf die korter is dan zes maanden. Ik kan deze leden bevestigen dat een
groot deel van de gedetineerden zes maanden of korter in detentie verblijft. Van de
totale uitstroom in 2018, verbleef 84% van de gedetineerden korter dan zes maanden
in detentie. Met deze leden ben ik van mening dat het voor het voorkomen van recidive
belangrijk is dat ook ten aanzien van deze gedetineerden wordt ingezet op het op orde
krijgen van de vijf basisvoorwaarden (identiteitsbewijs, onderdak, werk en inkomen,
zorg, schulden). Ook voor kortgestraften wordt om die reden een D&R-plan opgesteld,
waarin expliciet aandacht wordt besteed aan eventueel ontbrekende basisvoorwaarden,
gedragsdoelen en daarbij passende re-integratieactiviteiten. Aan alle gedetineerden
worden re-integratieactiviteiten aangeboden. Daarnaast kunnen gedetineerden die kort
in detentie verblijven, net als andere gedetineerden, in het aan de inrichting verbonden
re-integratiecentrum aan de slag met de vijf basisvoorwaarden. Gedetineerden die langer
dan zes weken in detentie verblijven, komen bovendien in aanmerking voor re-integratieverlof,
om te werken aan in het D&R-plan vastgelegde re-integratieactiviteiten die niet binnen
de muren van de inrichting kunnen worden verricht.

Omdat deze gedetineerden vanwege hun korte straf maar een beperkte periode in detentie
verblijven, is er ook maar een beperkte periode om tijdens detentie aan de vijf basisvoorwaarden
te werken. Om die reden is de samenwerking met partners van groot belang. Deze samenwerking
wordt verbeterd. Er wordt op ingezet om de voorafgaand aan de detentie gestarte trajecten
voort te zetten tijdens de detentie, evenals om tijdens de detentie opgestarte trajecten
na detentie een vervolg te geven. Zoals in de visie «Recht doen, kansen bieden. Naar
effectievere gevangenisstraffen» (bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 29 279, nr. 439) beschreven, zal het gevangeniswezen daarom, nog sterker dan nu, de verbinding gaan
zoeken met partners, zoals de reclassering, gemeenten, zorgaanbieders en wijkteams.
Dit wetsvoorstel draagt hieraan bij doordat wordt voorzien in een wettelijke grondslag
om gemeente en reclassering – vanaf het begin – te betrekken bij het D&R-plan en daartoe
gegevens met hen uit te wisselen. Ook wordt voorzien in een wettelijke grondslag om
hulpverleningsinstanties toe te laten tot de inrichting, zodat zij al tijdens de detentie
gedetineerden kunnen ondersteunen bij het op orde krijgen van de vijf basisvoorwaarden.
Met deze wijzigingen wordt het belang van de samenwerking gedurende het hele detentietraject
benadrukt. In het verlengde hiervan werkt DJI op dit moment samen met gemeenten en
de reclassering aan een bestuurlijk akkoord waarin afspraken worden gemaakt over de
samenwerking tussen deze partijen.

De leden van de D66-fractie wijzen op het belang dat gedetineerden in het kader van
hun re-integratie stap-voor-stap leren terug te keren in de maatschappij en het belang
van het slachtoffer om het contact met de gedetineerde buiten de muren zo beperkt
mogelijk te houden. Zij vragen hoe deze (met elkaar strijdige) belangen in de tenuitvoerlegging
van vrijheidsstraffen tot een consistent geheel worden gebracht.

Evenals deze leden vind ik het van belang dat tussen deze belangen een balans wordt
gevonden. Een gevangenisstraf moet zo worden ingevuld dat de gedetineerde zo goed
mogelijk wordt voorbereid op zijn terugkeer in de maatschappij. Dat is niet alleen
in het belang van de individuele gedetineerde, maar in dat van de samenleving als
geheel, omdat een succesvolle terugkeer bijdraagt aan het voorkomen van recidive.
Tegelijkertijd moet recht worden gedaan aan de gerechtvaardigde belangen van slachtoffers.
Dit wetsvoorstel bevat daarom voorstellen tot verbetering ten aanzien van beide door
deze leden genoemde aspecten. Ik benoem op deze plek ook graag dat bij het verlenen
van externe vrijheden naast de belangen van slachtoffers ook altijd wordt betrokken
of er risico is voor de veiligheid van de samenleving in het algemeen.

Om de stapsgewijze voorbereiding van gedetineerden op hun terugkeer in de maatschappij
beter vorm te geven, wordt hiermee vanaf de aanvang van de detentie gestart. Het startpunt
wordt gevormd door de screening en het opstellen van een persoonlijk D&R-plan, waarbij
in kaart wordt gebracht welke inspanningen, interventies en begeleiding nodig zijn
om de vijf basisvoorwaarden op orde te brengen. Gedetineerden groeien daarbij stapsgewijs
toe naar meer vrijheden. Aanvankelijk gaat het om meer vrijheden binnen de inrichting
(interne vrijheden), en tegen het einde van de detentie ook om vrijheden buiten de
inrichting (externe vrijheden). De persoonsgerichte benadering, met als doel het bereiken
van gedragsverandering, staat centraal. Met dit wetsvoorstel wordt deze persoonsgerichte
benadering van een wettelijke grondslag voorzien. De gedetineerde wordt daarbij – waar
nodig – ondersteund en begeleid. Ook wordt nauwer samengewerkt met partners als de
gemeente en de reclassering. In dit wetsvoorstel is hiertoe voorzien in een wettelijke
grondslag voor de gegevensuitwisseling tussen DJI, gemeente en reclassering over de
vijf basisvoorwaarden, evenals in een grondslag voor het toelaten van hulpinstanties
tot de inrichting.

Met name wanneer externe vrijheden aan de orde zijn, spelen de gerechtvaardigde belangen
van slachtoffers en de samenleving een rol. Die gerechtvaardigde belangen vergen allereerst
dat recht wordt gedaan aan het karakter van de gevangenisstraf (vergelding, herstel
van de rechtsorde) en de kern van die straf (fysieke vrijheidsbeneming). Daarmee laat
zich niet verenigen dat externe vrijheden als vanzelfsprekend worden beschouwd en
vrijblijvend worden toegekend, noch dat die vrijheden al vroeg in de straf aan de
orde kunnen zijn. Voor de legitimatie en geloofwaardigheid van de tenuitvoerlegging
– en van de toekenning van externe vrijheden in het bijzonder – is het van belang
dat de toekenning van externe vrijheden daadwerkelijk in het teken staat van de voorbereiding
op de terugkeer in de samenleving. De voorgestelde beperking van de mogelijkheden
om externe vrijheden toe te kennen tot het einde van de detentie, de koppeling van
het verlof aan een concreet re-integratiedoel en de persoonsgerichte benadering, zijn
daarom zowel van belang voor een betere voorbereiding op de terugkeer in de samenleving
als voor de aanvaardbaarheid en geloofwaardigheid van het stelsel voor slachtoffers
en de samenleving.

Voor slachtoffers is niet alleen van belang dat recht wordt gedaan aan het karakter
van de gevangenisstraf, maar ook dat bij de toekenning van externe vrijheden rekening
wordt gehouden met hun belangen. Die belangen vergen allereerst dat risico’s worden
beperkt en beheerst. In gevallen waarin risico’s te groot zijn voor het slachtoffer
of de samenleving in het algemeen, wordt afgezien van het toekennen van vrijheden.
De beschermingsbehoeften van slachtoffers kunnen daarnaast vergen dat bijzondere voorwaarden,
zoals een contact- of locatieverbod, worden opgelegd, om zo bijvoorbeeld te voorkomen
dat het slachtoffer onnodig met de verdachte wordt geconfronteerd of door hem wordt
benaderd. Door middel van oplegging van bijzondere voorwaarden, kan de gedetineerde
in de gelegenheid worden gesteld via externe vrijheden stapsgewijs toe te werken naar
zijn invrijheidstelling, terwijl tegelijkertijd recht kan worden gedaan aan de gerechtvaardigde
belangen van het slachtoffer. Naast een beschermingsbehoefte, waarmee rekening dient
te worden gehouden, heeft het slachtoffer ook belang bij de vergoeding van de door
hem geleden schade door de verdachte. In dit licht maakt dit wetsvoorstel het mogelijk
dat aan de verlening van voorwaardelijke invrijheidstelling de voorwaarde wordt verbonden
dat de gedetineerde de toegewezen schadevergoeding aan het slachtoffer voldoet, of
een betalingsregeling treft. Door recht te doen aan de opgelegde straf, een zorgvuldige
afweging te maken bij de toekenning van vrijheden, en daarbij ook de gerechtvaardigde
belangen van het slachtoffer te betrekken, kan een evenwicht worden gevonden tussen
het belang om – door toekenning van externe vrijheden – gedetineerden voor te bereiden
op hun terugkeer in de samenleving, en het belang van het slachtoffer om te worden
beschermd, niet onnodig te worden geconfronteerd met de pleger van het strafbare feit
en zijn schade vergoed te krijgen. Met dit wetsvoorstel ontstaat zo een evenwichtig
stelsel waarin recht wordt gedaan aan het karakter van de vrijheidsstraf en de gerechtvaardigde
belangen van slachtoffers, terwijl tegelijkertijd het systeem van detentiefasering
meer wordt gericht op het leveren van een bijdrage aan een succesvolle terugkeer in
de samenleving en zo aan de vermindering van recidive.

Graag verhelder ik in antwoord op een volgende vraag van deze leden dat uit de memorie
van toelichting aangehaalde passage dat het verlof nog te veel een automatisme is
en te vrijblijvend is, het algemeen en regimesgebonden verlof betreft. Deze constatering
ziet dus niet op het incidenteel verlof en de strafonderbreking. Op dit moment kan
algemeen verlof worden toegekend nadat een derde deel van het onvoorwaardelijk deel
van de straf ten uitvoer is gelegd en het strafrestant nog maximaal een jaar bedraagt.
Aan dat verlof is geen concreet re-integratiedoel verbonden. Ook aan het regimesgebonden
verlof is geen concreet re-integratiedoel verbonden. Het regimesgebonden verlof wordt
toegekend zodra een gedetineerde wordt geplaatst in een inrichting waar het verlof
onderdeel is van het regime. Het rapport van de Erasmus Universiteit Rotterdam «De
praktijk van de voorwaardelijke invrijheidstelling in relatie tot speciale preventie
en re-integratie» (J. uit Beijerse e.a., «De praktijk van de voorwaardelijke invrijheidstelling
in relatie tot speciale preventie en re-integratie», WODC 2018, p. 126–128.), waarnaar
deze leden verwijzen, heeft betrekking op de v.i. en niet op de praktijk van de toekenning
van verlof. Wel betrekking op de verlofpraktijk heeft het WODC-onderzoek «Het tijdelijk
verlaten van de inrichting. Een onderzoek naar de besluitvorming bij het algemeen
en regimesgebonden verlof voor gedetineerden» (Nelissen, Schreurs & Smeets, «Het tijdelijk
verlaten van de inrichting. Een onderzoek naar de besluitvorming bij het algemeen
en regimesgebonden verlof voor gedetineerden», WODC 2006.). In dat onderzoek is onder
meer geconcludeerd (p. 114–115) dat de bestaande regeling van het verlof te weinig
mogelijkheden voor een doelgerichte invulling biedt, dat de vraag wanneer verlof nu
precies aan het resocialisatiedoel beantwoordt wellicht vatbaar is voor een nadere
uitwerking en dat er behoefte bestaat aan een verlofpraktijk die minder routinematig
is en meer de nadruk legt op een vormgeving van het verlof naar de maat van de bijzonderheden
van het geval. Met de vervanging van het algemeen en regimesgebonden verlof door het
re-integratieverlof, wordt hieraan tegemoetgekomen. Anders dan het algemeen en regimesgebonden
verlof, wordt bij het re-integratieverlof gekozen voor een persoonsgerichte benadering
en staat dat verlof in het teken van een concreet re-integratiedoel dat is vastgelegd
in het D&R-plan.

Deze leden vragen verder hoe vaak in de afgelopen twee jaar verlof is verleend, hoe
vaak daaraan voorwaarden werden verbonden en hoe vaak verlof werd geweigerd en op
welke gronden. Graag voorzie ik deze leden van de beschikbare gegevens.

In 2017 is ongeveer 35.000 keer en in 2018 ongeveer 30.000 keer verlof verleend. Het
gaat dan om incidenteel verlof, algemeen verlof, regimesgebonden verlof en verlof
in het kader van een ISD-traject. De voorwaarden die aan het verlof worden verbonden
en een eventuele weigering van een verlofaanvraag, worden uitsluitend in het individuele
dossier van de gedetineerde vastgelegd. Deze informatie is daardoor niet centraal
beschikbaar, zo moet ik deze leden helaas melden.

De leden van de SP-fractie vragen op welke manier toezicht kan worden gehouden op
gedetineerden die niet in aanmerking komen voor v.i. Voor zover deze leden daarmee
doelen op gedetineerden die op basis van de duur van hun gevangenisstraf wel in aanmerking
kunnen komen voor v.i., maar aan wie geen v.i. wordt verleend, geldt het volgende.
Als geen v.i. wordt verleend aan een gedetineerde, zal worden bekeken welke stappen
de gedetineerde zou moeten zetten om alsnog voor v.i. in aanmerking te komen. De inzet
is erop gericht om de gedetineerde zo veel mogelijk te motiveren om goed gedrag te
laten zien, ook als (nog) geen v.i. wordt verleend, en hem, waar nodig, te ondersteunen.
Bekeken wordt of vrijheden verder kunnen worden opgebouwd. Ook re-integratieverlof
of een overplaatsing naar een beperkt beveiligde afdeling, van waaruit de gedetineerde
buiten de inrichting kan werken, kunnen aan de orde zijn, maar uiteraard uitsluitend
als dit geen buitensporig gevaar oplevert voor de samenleving. Een half jaar na de
eerste afwijzende beslissing, kan de gedetineerde een verzoek doen om alsnog voorwaardelijk
in vrijheid te worden gesteld. De inzet en het gedrag van de gedetineerde in het daaraan
voorafgaande half jaar – en de wijze waarop hij in dat half jaar met verleend verlof
is omgegaan – worden betrokken bij een nieuwe beslissing over de verlening van v.i.
Naar aanleiding van vragen van de leden van de SP-fractie, wordt middels de nota van
wijziging voorzien in een tweede mogelijkheid voor de gedetineerde om een tweede verzoek
te doen nadat opnieuw een half jaar na de afwijzende beslissing is verstreken. In
dat half jaar heeft de gedetineerde kunnen aantonen dat hij alsnog toe is aan de voorwaardelijke
invrijheidstelling. Mocht een gedetineerde, ondanks inzet van DJI en andere partijen,
zoals de reclassering, blijvend niet in aanmerking komen voor v.i., dan betekent dat
overigens niet dat geen sprake is van voorbereiding op de terugkeer in de samenleving.
Vanaf de binnenkomst in detentie is het stelsel namelijk erop gericht gedetineerden
voor te bereiden op een succesvolle terugkeer. Ook met gedetineerden die niet het
gewenste gedrag laten zien, wordt gewerkt aan een veilige terugkeer, door re-integratieactiviteiten
in detentie en in het bij de penitentiaire inrichting aanwezige re-integratiecentrum.
Ook kan aan deze gedetineerden kort voor het eind van de straf – mits op basis van
een risicobeoordeling aanvaardbaar – kortdurend re-integratieverlof worden toegekend
om praktische zaken te regelen die nodig zijn om hun terugkeer voor te bereiden.

Net als in de huidige praktijk, kan het voorkomen dat een gedetineerde een veiligheidsrisico
blijft vormen. Voor een dergelijk geval zijn er verschillende mogelijkheden om toezicht
te houden en de gedetineerde te (blijven) begeleiden na zijn vrijlating. Een eerste
mogelijkheid is het tenuitvoerleggen van een in combinatie met een gevangenisstraf
opgelegde zelfstandige gedragsbeïnvloedende vrijheidsbeperkende maatregel (artikel 38z
Wetboek van Strafrecht (Sr)). De rechter kan bij de last tot tenuitvoerlegging gedragsbeïnvloedende
en vrijheidsbeperkende voorwaarden opleggen, waaronder verplichtingen om zich te laten
opnemen in een zorginstelling, zich onder behandeling te stellen of deel te nemen
aan gedragsinterventies, en vrijheidsbeperkende voorwaarden zoals een vestigingsverbod
(artikel 38ab Sr). Een tweede mogelijkheid kan aan de orde zijn als een gevaar van
iemand uitgaat dat voortvloeit uit een psychische stoornis. Dan is een rechterlijke
machtiging tot gedwongen opname in een psychiatrisch ziekenhuis mogelijk. Op grond
van artikel 2.5 van de Wet forensische zorg (Wfz) treft de zorgaanbieder zes weken
voor afloop van de justitiële titel voorbereidingen voor aansluitende zorg, indien
de zorgverlener of de behandelaar van oordeel is dat na afloop van de justitiële titel
verdere zorg nodig is. Bij voorkeur gaat het om vrijwillige aansluitende zorg, maar
het kan ook betekenen dat de zorgaanbieder zich tot het OM moet wenden voor het indienen
van een verzoek tot een zorgmachtiging op grond van de Wet verplichte ggz. Op grond
van artikel 37 Sr in combinatie met artikel 2.3 Wfz kan dit verzoek ook bij de strafrechter
worden ingediend. Verder wordt ervoor gezorgd dat de gemeente op de hoogte is wanneer
iemand terugkeert naar de gemeente, met het oog op het verlenen van nazorg en ondersteuning
na afloop van de detentie. Bij ernstige gewelds- en zedenmisdrijven kan gebruik worden
gemaakt van de zogenoemde BIJ-regeling. Via de Bestuurlijk Informatievoorziening Justitiabelen
(BIJ) kunnen gemeenten een melding krijgen over onherroepelijk veroordeelden voor
ernstige gewelds- en zedenmisdrijven, met het oog op het handhaven van de openbare
orde en veiligheid. Gemeenten kunnen vrijwillig deelnemen aan deze regeling. In mijn
brief van 28 maart 2019 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2018/19, 33 628, nr. 44) heb ik toegezegd deze regeling te zullen verbeteren. Ik wil de regeling uitbreiden
naar alle gemeenten. Daarnaast zal de regeling worden verbeterd bij meer verschillende
soorten vrijheden een melding af te geven. In de nota van wijziging waarvan deze nota
naar aanleiding van het verslag vergezeld gaat, kom ik met een aanvulling hierop.
In de nota van wijziging is een verplichting opgenomen (zie het voorgestelde artikel 18b
Pbw) voor DJI, de Minister voor Rechtsbescherming, de Minister van Justitie en Veiligheid,
gemeente, reclassering, OM en politie om elkaar gegevens te verstrekken wanneer het
risico aanwezig wordt geacht dat de gedetineerde (opnieuw) een ernstig gewelds- of
zedenmisdrijf zal plegen. Dit stelt de verschillende betrokken organisaties in de
gelegenheid om maatregelen te nemen om de samenleving hiertegen te beschermen. Wanneer
het risicoprofiel van de betrokkene hiertoe aanleiding geeft, vindt na afloop van
de door de rechter opgelegde straf, monitoring door het veiligheidshuis en de politie
plaats.

3. Adviezen

3.1 Algemeen

De leden van de GroenLinks-fractie vragen om een overzicht, althans zo begrijp ik
hen, van het aantal ex-gedetineerden aan wie v.i. was verleend, die na afloop van
de v.i.-periode zijn gerecidiveerd. Helaas blijkt uit navraag bij het WODC dat recidivecijfers
ten aanzien van deze specifieke doelgroep niet beschikbaar zijn. Uit wel beschikbare
cijfers van het WODC blijkt dat in de periode 2004 tot 2013 de voor achtergrondkenmerken
gecorrigeerde tweejarige recidive onder ex-gedetineerden is gedaald van 51,7% naar
45,3% (Rapport «Recidive onder justitiabelen in Nederland, een verslag over de periode
2004 tot en met 2016», WODC Factsheet 2017–5.). Het aandeel van gedetineerden met
een v.i.-waardige straf in deze cijfers is echter beperkt aangezien slechts een beperkte
groep gedetineerden veroordeeld is tot een gevangenisstraf van langer dan één jaar.
Het gaat in bovengenoemde recidivecijfers om minder dan 10% van de totale groep ex-gedetineerden.

Deze leden vragen naar verergerde psychische gevolgen van detentie en een betekenisvolle
begeleiding. Zij willen weten wat de rol van het D&R-plan hierbij is en of het huidige
aanbod van psychische zorg volstaat. Mijn antwoord op deze vragen luidt als volgt.

Alle gedetineerden worden bij binnenkomst in een penitentiaire inrichting gescreend.
In de Inkomsten, Screening en Selectieprocedure (ISS) komt meer aandacht voor eventuele
beperkingen van gedetineerden. Bij een vermoeden van specifieke problematiek zal worden
gebruikgemaakt van aanvullende screeningsmethodieken. Onderdeel van de screening is
een intake bij de medische dienst, waarbij ook wordt gevraagd en gekeken naar aanwezige
psychiatrische problematiek. Dit wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om ook gegevens
bij de gemeente en de reclassering op te vragen. Met toestemming van de gedetineerde
kan ook informatie bij reguliere zorgaanbieders worden opgevraagd. De screening en
de verkregen gegevens geven inzicht in de problematiek, behoeften en mogelijkheden
van de gedetineerde en vormen daarmee de basis voor het D&R-plan. In het D&R-plan
wordt ook aandacht besteed aan de zorg die de gedetineerde nodig heeft. In de inrichtingen
wordt basiszorg geleverd door inrichtingspsychologen, psychiaters en de medische dienst.
Als de problematiek van een gedetineerde de mogelijkheden van deze basiszorg overstijgt,
kan een gedetineerde worden geleid naar forensische zorg. Dit kan ambulante of klinische
zorg binnen het gevangeniswezen zijn of – als de benodigde zorg niet binnen het gevangeniswezen
kan worden geleverd – bij klinieken buiten de muren, zoals een forensisch psychiatrische
kliniek. Om te borgen dat het forensische zorgaanbod aansluit bij de zorgvraag van
gedetineerden met een psychiatrische stoornis, verslaving en/of verstandelijke beperking
vraagt DJI jaarlijks de zorgbehoefte uit bij de betrokken partijen, inclusief de penitentiaire
inrichtingen. Aan de hand van deze opbrengst (wat is nodig) koopt DJI forensische
zorg in. Door periodiek aan te besteden kan worden aangesloten bij maatschappelijke
ontwikkelingen. Daarnaast werken zorgaanbieders gezamenlijk aan kwaliteit onder de
noemer van het Expertisecentrum Forensische Psychiatrie en het Kwaliteitsprogramma
Forensische zorg. Met de sector (Federatie Opvang, Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland
en GGZ Nederland) is de Meerjarenovereenkomst Forensische Zorg 2018–2021 gesloten.
In een Taskforce Forensische Zorg wordt onder leiding van een onafhankelijk voorzitter
vervolg gegeven aan de in deze overeenkomst opgenomen afspraken die bijdragen aan
de kwaliteit en veiligheid van de forensische zorg voor patiënten, cliënten, medewerkers
en voor de maatschappij. Ik voel mij geroepen ook op deze plek te benadrukken dat
bij een overplaatsing naar een zorginstelling de veiligheid van de samenleving altijd
voorop staat, ook bij vanuit de zorg te verlenen vrijheden. Bij uitplaatsing op grond
van artikel 15, vijfde lid, Pbw naar een psychiatrisch ziekenhuis, zullen externe
vrijheden niet aan de orde zijn. Gedetineerden die op grond van artikel 43, derde
lid, Pbw worden uitgeplaatst naar een instelling voor forensische zorg, kunnen niet
eerder in aanmerking komen voor externe vrijheden dan gedetineerden die in een penitentiaire
inrichting verblijven. Zie mijn brief van 28 maart 2019 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II
2018/19, 33 628, nr. 44).

3.2 Advies College van procureurs-generaal van het openbaar ministerie

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling het advies van het openbaar
ministerie bij het wetsvoorstel gelezen. Het verheugt hen dat het OM in het algemeen
positief tegenover het wetsvoorstel staat. Ik voldoe graag aan het verzoek van deze
leden om uiteen te zetten hoe ik opvolging heb gegeven aan het advies. Een aantal
onderwerpen uit het advies van het OM wordt verderop in deze nota naar aanleiding
van het verslag besproken, naar aanleiding van vragen die daarover zijn gesteld door
verschillende fracties. Ik veroorloof mij hier om naar mijn reactie op die vragen
te verwijzen. Ik zal hier daarom alleen ingaan op een aantal aanbevelingen uit het
advies van het OM waarover als zodanig in het verslag van uw Kamer geen vragen zijn
gesteld. Dit betreft onder meer dat het OM in zijn advies kenbaar maakt veel te verwachten
van een adviescollege, dat het OM zou kunnen adviseren ten behoeve van de v.i.-beslissing
en de te stellen bijzondere voorwaarden. Het OM wijst erop dat dit adviescollege mede
dienstbaar kan zijn aan een succesvolle verbinding tussen de detentiefase en de v.i.
en het is daarmee volgens het OM een factor van belang voor het welslagen van de uitvoering
van het wetsvoorstel. Een dergelijk adviescollege zal worden ingesteld door het OM.
Dit is in de memorie van toelichting tot uitdrukking gebracht. Het adviescollege zal
opereren onder coördinatie van het OM en zal – naast een lid of leden van het OM –
bestaan uit een aantal onafhankelijke (gedrags)deskundigen. Het adviescollege zal
het OM adviseren in zware en complexe zaken. Het OM geeft verder in zijn advies aan
geen overwegende bezwaren te hebben tegen het maximeren van de v.i. termijn op twee
jaar. In veel gevallen zal die termijn voldoende zijn om te resocialiseren. Het OM
wijst ook op de mogelijkheid tot verlenging van de proeftijd. Het OM geeft evenwel
aan een nadere onderbouwing van de termijn van twee jaar te missen. De memorie van
toelichting is hierop na de consultatie aangevuld. Op dit punt uit het wetsvoorstel
zal hierna nog uitgebreid worden ingegaan in reactie op de vragen van verschillende
fracties. Voorts wijst het OM erop dat in de regeling (zoals opgenomen in de consultatieversie)
– anders dan in de huidige regeling – niet is opgenomen dat bij het schenden van de
aan de voorwaardelijke invrijheidstelling verbonden voorwaarden niet wordt overgegaan
tot herroeping van de v.i., wanneer kan worden volstaan met een waarschuwing of het
wijzigen van de voorwaarden. Deze mogelijkheid zou het OM evenwel graag behouden zien.
Naar aanleiding van deze aanbeveling is het wetsvoorstel aangepast; er is een vierde
lid toegevoegd aan artikel 15e Sr, waarin is opgenomen dat het OM kan afzien van de
herroeping, maar slechts in die gevallen waarin naar zijn oordeel met het wijzigen
van de voorwaarden of met een waarschuwing kan worden volstaan. Als laatste punt uit
het door het OM gegeven advies noem ik hier dat door het OM wordt aanbevolen om de
behandeling van de bezwaarschriften in verband met v.i.-beslissingen te beleggen bij
de penitentiaire kamer van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, met andere woorden om
een concentratiebepaling aan het wetsvoorstel toe te voegen. In de memorie van toelichting
is tot uitdrukking gebracht dat naar aanleiding van dit advies – evenals het advies
van de RSJ – in overleg is getreden met het OM en de rechtspraak. Wettelijke concentratie
van categorieën zaken heeft namelijk naast voordelen ook zwaarwegende nadelen, op
grond waarvan als uitgangspunt wordt gehanteerd dat gerechten alle zaken behandelen
en dat slechts in uitzonderlijke gevallen tot wettelijke concentratie wordt overgegaan.
Uit dit overleg is naar voren gekomen dat de door het OM ervaren knelpunten ook op
een andere manier dan door middel van concentratie kunnen worden weggenomen. Door
in te zetten op het bevorderen van kennis en kennisdeling, zowel binnen de rechtspraak
en het OM als tussen deze organisaties, in combinatie met een vorm van specialisatie
binnen de gerechten en de parketten, wordt bewerkstelligd dat v.i.-zaken worden behandeld
door professionals met de benodigde kennis van de bijzonderheden van de v.i.-procedure
die bovendien voldoende ervaring kunnen opdoen met deze categorie zaken.

De leden van de fracties van de VVD, D66 en de SGP wijzen erop dat dit wetsvoorstel
in combinatie met de herziene regeling omtrent de levenslange gevangenisstraf in theorie
tot gevolg kan hebben dat iemand die een levenslange gevangenisstraf heeft opgelegd
gekregen een jaar eerder – te weten na 27 jaar – vrij kan komen dan iemand die een
tijdelijke gevangenisstraf van 30 jaar heeft opgelegd gekregen en twee jaar voor het
einde van die straf voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld. In antwoord op deze
vraag merk ik op dat een wetsvoorstel in voorbereiding is waarin de Gratiewet wordt
gewijzigd, mede in verband met de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf.
Ik zal het door de leden van voornoemde fracties genoemde punt daarbij betrekken.

Ik kan de leden van de VVD-fractie bevestigen dat met dit wetsvoorstel – overeenkomstig
het advies van het OM – aan de opsomming van bijzondere voorwaarden in het derde lid
van artikel 15a Sr een aantal voorwaarden wordt toegevoegd, zodat de lijst van voorwaarden
meer in lijn wordt gebracht met de lijst zoals die in de regeling van de gedragsbeïnvloedende
en vrijheidsbeperkende maatregel (GVM) is opgenomen (artikel 38ab, tweede lid, Sr).
Het betreft een verbod zich op of in de directe omgeving van een bepaalde locatie
te vestigen, een verbod vrijwilligerswerk van een bepaalde aard te verrichten, een
beperking van het recht om Nederland te verlaten en het geheel of gedeeltelijk vergoeden
van de door het strafbare feit veroorzaakte schade. Met de nota van wijziging waarvan
deze nota naar aanleiding van het verslag vergezeld gaat, wordt hieraan nog toegevoegd
de voorwaarde dat de veroordeelde dient te verhuizen uit een bepaald gebied («verhuisplicht»,
vgl. artikel 38ab, tweede lid, onder n). Deze voorwaarde betreft een verbijzondering
van het verbod om zich op of in de directe omgeving van een bepaalde locatie te bevinden.

Ook is het advies van het OM overgenomen, zo beantwoord ik de vraag van de leden van
de VVD-fractie, om het met de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen
(Wet USB) geregelde hoger beroep niet open te stellen tegen de rechterlijke beslissing
op het bezwaarschrift tegen de beslissing van het openbaar ministerie om de v.i. te
herroepen. Op basis van de huidige wetgeving is het de rechter die – op vordering
van het OM – kan beslissen tot herroeping van de voorwaardelijke invrijheidstelling.
Tegen die beslissing kan op grond van de Wet USB beroep worden ingesteld. Met dit
wetsvoorstel wordt voorgesteld om de bevoegdheid tot herroeping van de voorwaardelijke
invrijheidstelling aan het OM in plaats van aan de rechter toe te kennen. Tegen die
OM-beslissing kan vervolgens een bezwaarschrift worden ingediend bij de rechtbank.
Tegen de beslissing op dit bezwaarschrift door de rechtbank staat geen gewoon rechtsmiddel
open, maar kan wel cassatie in het belang der wet worden ingesteld. Het OM vraagt
aandacht voor de beroepsmogelijkheid in de Wet USB en adviseert om een voorziening
te treffen waardoor buiten twijfel wordt gesteld dat onder het nieuwe recht tegen
de beslissing op het bezwaarschrift niet het in de Wet USB geregelde beroep als rechtsmiddel
openstaat. In de samenloopbepalingen die met de nota van wijziging – die gelijktijdig
met deze nota naar aanleiding van het verslag bij uw Kamer wordt ingediend – aan het
wetsvoorstel worden toegevoegd, wordt geregeld dat de hier bedoelde bepaling uit de
Wet USB na aanvaarding en inwerkingtreding van deze wet komt te vervallen (zie onderdeel
D, artikel IVa, eerste lid, onderdeel C, onder 9, en tweede lid, onderdeel K).

3.3 Advies CJIB

Het doet mij deugd dat de leden van de VVD-fractie het voorstel steunen om een gedetineerde
niet meer van rechtswege aanspraak te laten maken op voorwaardelijke invrijheidstelling,
maar voortaan per gedetineerde een persoonsgerichte afweging te maken. Graag voldoe
ik aan hun verzoek om de stelling van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB)
dat deze wijziging slechts «een duidelijke codificatie van de bestaande praktijk»
is van een reactie te voorzien.

De huidige toepassing van de v.i. wordt al gekenmerkt door een ontwikkeling naar meer
maatwerk en een meer persoonsgerichte aanpak. Door het voorstel om de v.i. niet langer
van rechtswege te verlenen, maar bij de toekenning van v.i. voor iedere individuele
gedetineerde een specifieke afweging te maken, wordt die ontwikkeling bestendigd én
verder uitgebouwd. Een verschil tussen de huidige situatie en het voorgestelde systeem
is dat v.i. niet meer van rechtswege wordt verleend, maar dat de veroordeelde aan
bepaalde vereisten moet voldoen om in aanmerking te komen voor v.i. Dit betekent dat
onder het nieuwe regime in beginsel de hele door de rechter opgelegde straf dient
te worden uitgezeten, tenzij de veroordeelde zich kwalificeert voor voorwaardelijke
invrijheidstelling, terwijl onder het huidige regime de veroordeelde in beginsel voorwaardelijk
in vrijheid wordt gesteld, tenzij de rechter op vordering van het OM beslist dat de
v.i. wordt uitgesteld of achterwege moet blijven.

Binnen het huidige wettelijke systeem zijn alleen het vorderen van uitstel of afstel
en het stellen van bijzondere voorwaarden individuele beslismomenten. Door van het
(niet) toekennen van de v.i. een op zichzelf staand beslismoment te maken, wordt beter
verankerd dat voor iedere gedetineerde een individuele afweging en beslissing plaatsvindt
waarin de vraag centraal staat of deze gedetineerde voorwaardelijk in vrijheid kan
en mag worden gesteld en onder welke voorwaarden. Zo kan het wettelijk systeem de
persoonsgerichte benadering beter faciliteren. Door af te stappen van limitatief in
de wet opgesomde gronden voor het af- of uitstellen van de v.i. – zoals nu het geval
is – en te kiezen voor een systeem waarbij gebaseerd op enkele criteria een beslissing
wordt genomen, ontstaat meer ruimte voor maatwerk. Een belangrijke meerwaarde van
deze aanpassing is bovendien dat niet slechts de afwezigheid van wangedrag, maar juist
de aanwezigheid van gewenst, constructief gedrag en het meewerken aan de eigen re-integratie
een belangrijke rol gaan spelen bij de verlening en invulling van een voorwaardelijke
invrijheidstelling. De nadruk verschuift hiermee van het zich onthouden van onacceptabel
gedrag naar het zichtbaar tonen van inzet om gedrag te veranderen en naar vermogen
verantwoordelijkheid te nemen voor de eigen toekomst. Het wetsvoorstel bouwt dus voort
op elementen die nu al belangrijke uitgangspunten vormen bij de tenuitvoerlegging
van straffen.

3.4 Advies TBS-Nederland

De leden van de SP-fractie stellen enkele vragen over gedetineerden aan wie naast
een gevangenisstraf ook de maatregel van ter beschikking stelling met verpleging van
overheidswege (hierna: tbs-maatregel) is opgelegd. Graag beantwoord ik deze vragen
in onderlinge samenhang als volgt.

Aan verdachten ten aanzien van wie is vastgesteld dat bij hen tijdens het begaan van
het feit een gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke stoornis van de geestvermogens
bestond, kan een tbs-maatregel worden opgelegd. Wanneer iemand verminderd toerekeningsvatbaar
is, kan de tbs-maatregel worden gecombineerd met een gevangenisstraf («combinatievonnis»).
Het kan daarbij ook gaan om een combinatie van een tbs-maatregel met een lange gevangenisstraf.
Het is aan de strafrechter om te bepalen welke straf in het concrete geval is aangewezen
en dus ook om een afweging te maken ten aanzien van de duur van de opgelegde gevangenisstraf.
Als de rechter een gevangenisstraf heeft opgelegd, moet ook recht worden gedaan aan
die straf. In de regel betekent dit dat de gedetineerde in een penitentiaire inrichting
verblijft tot aan de v.i.-datum (zie artikel 42, eerste lid, Penitentiaire maatregel).

Van 1997 tot 2010 gold als uitgangspunt dat een gedetineerde aan wie tevens de tbs-maatregel
was opgelegd al eerder dan de v.i.-datum in aanmerking kon komen voor overplaatsing
naar een tbs-instelling, namelijk nadat hij een derde deel van de opgelegde gevangenisstraf
had uitgezeten. Deze zogeheten «Fokkensregeling» werd in 2010 om meerdere redenen
afgeschaft. Een eerste reden was dat aan een tbs-gestelde met een combinatievonnis
tot aan de datum van de voorwaardelijk invrijheidsstelling geen verlof kon worden
verleend. Dit beperkte de behandeling die in het kader van de tbs wordt geboden. Een
tweede reden was dat met de oprichting van de penitentiair psychiatrische centra (PPC’s)
inmiddels ook de mogelijkheid bestond om psychische zorg in detentie te bieden. Daarmee
kon worden tegemoetgekomen aan de ratio achter de Fokkensregeling, namelijk het tijdig
kunnen starten met een behandeling. Een derde reden was de stelselherziening van de
forensische zorg, waarmee de instandhouding van de Fokkensregeling niet in overeenstemming
was. De Fokkensregeling zou niet in lijn zijn met de uniformering in het plaatsingsbeleid
die met de stelselherziening wordt nagestreefd, waarbij met inachtneming van de strafrechtelijke
titel geplaatst wordt vanuit de zorgbehoefte van betrokkene en het beveiligingsniveau
dat bij de strafrechtelijke titel en de beveiliging van de samenleving past. Een laatste
reden vormde het vergeldingsdoel van de vrijheidsstraf in samenhang met de tenuitvoerlegging
daarvan. Op basis van de Fokkensregeling werden gedetineerden overgeplaatst die anders
nog jaren gedetineerd zouden zijn. Er was sprake van een onevenredig voordeel van
langgestraften ten opzichte van kort(er)gestraften, omdat langgestraften onevenredig
voordeel hebben van toepassing van de Fokkensregeling. Ook zou onvoldoende recht worden
gedaan aan de opgelegde gevangenisstraf, waarmee de rechter uitdrukking had gegeven
aan de geschoktheid van de samenleving. De regeling werd afgeschaft in augustus 2010,
maar werd eerder al, met ingang van 10 november 2009, bevroren door de toenmalig Staatssecretaris
van Justitie, na overleg met de Tweede Kamer. Aanleiding vormde een zaak van een veroordeelde
tot een lange gevangenisstraf en tbs wegens meerdere levensdelicten, die een verzoek
indiende om – al vroeg in zijn straf – overgeplaatst te worden naar een tbs-instelling
op grond van de Fokkensregeling (zie Handelingen II 2009/10, nr. 21, p. 1746–1747 en Kamerstukken II 2009/10, 29 452, nr. 123).

Uit deze overwegingen blijkt dat aan het – als uitgangspunt – hanteren van een eerder
moment dan de v.i.-datum als datum om een gedetineerde met een combivonnis over te
plaatsen naar een tbs-instelling belangrijke nadelen kleven. Op grond daarvan wil
ik dan ook niet naar die situatie terugkeren. Dat is ook niet nodig omdat het mogelijk
is een gedetineerde eerder over te plaatsen dan de v.i.-datum in gevallen waarin daartoe
een noodzaak blijkt te bestaan. Deze mogelijkheden licht ik graag kort toe.

Een eerste mogelijkheid om van de hoofdregel af te wijken, is het geval waarin de
rechter die het combinatievonnis wijst, in dat vonnis een advies opneemt over het
moment waarop de veroordeelde zou moeten worden overgeplaatst naar een tbs-instelling
(artikel 37b, tweede lid, Sr). In navolging van dit advies kan de Minister voor Rechtsbescherming
beslissen om de gedetineerde eerder over te plaatsen naar de tbs-instelling (artikel 42,
tweede lid, onder c, Penitentiaire maatregel).

Een tweede mogelijke reden om de gedetineerde eerder over te plaatsen naar een tbs-instelling
kan zijn gelegen in de leeftijd van de gedetineerde. Wanneer de gedetineerde jonger
is dan 23 jaar kan eerdere overplaatsing naar een tbs-instelling dan de v.i.-datum
noodzakelijk zijn met het oog op zijn ontwikkeling (artikel 42, tweede lid, onder
b, Penitentiaire maatregel).

Een derde mogelijkheid om de gedetineerde eerder over te plaatsen bestaat als er dringende
medische redenen zijn die een eerdere overplaatsing noodzakelijk maken (artikel 42,
tweede lid, onder a, Penitentiaire maatregel). In gevallen waarin het noodzakelijk
is om al eerder met de behandeling te starten – en die behandeling niet in de PPC’s
kan worden geboden –, zo meld ik deze leden, is het dus mogelijk de gedetineerde eerder
over te plaatsen naar de tbs-instelling. Bij gedetineerden met een «combivonnis» wordt
zo snel mogelijk na het onherroepelijk worden van de veroordeling, en vervolgens jaarlijks
beoordeeld of een (eerdere) overplaatsing noodzakelijk is (artikel 13, tweede lid,
Sr in combinatie met artikel 44 Penitentiaire maatregel). Ten behoeve van het jaarlijkse
advies door de directeur van de inrichting aan de Minister, die over de overplaatsing
beslist (artikel 29 Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden
(Rspog), wordt altijd een risicobeoordeling uitgevoerd.

Door de mogelijkheid om al tijdens de detentie te starten met een behandeling (in
de PPC’s en door inkoop van ambulante zorg die in detentie wordt aangeboden), in combinatie
met de jaarlijkse beoordeling of (eerdere) overplaatsing naar een tbs-instelling medisch
noodzakelijk is, kan zowel recht worden gedaan aan de in het combinatievonnis opgelegde
gevangenisstraf als worden gewaarborgd dat veroordeelden tijdig de behandeling krijgen
die zij nodig hebben.

Deze leden vragen naar de aanbevelingen die de Taskforce behandelduur tbs in 2014
heeft gedaan. Ten aanzien van de combinatievonnissen werden drie aanbevelingen gedaan
(zie het rapport «Taskforce behandelduur tbs. Bevindingen en aanbevelingen», december
2014, p. 20). Twee van deze aanbevelingen waren gericht aan de rechterlijke macht,
namelijk de aanbeveling om terughoudend te zijn met het naast de tbs-maatregel opleggen
van een lange gevangenisstraf en de aanbeveling om in combinatievonnissen te adviseren
eerder met een tbs-behandeling te starten als dat in de specifieke omstandigheden
de beste weg is. Deze laatste aanbeveling lijkt te zien op het gebruikmaken van artikel 37b,
tweede lid, Sr, op grond waarvan de rechter in zijn uitspraak de Minister kan adviseren
de betrokkene eerder dan de v.i.-datum over te plaatsen naar een tbs-instelling. Ik
ging op deze mogelijkheid hiervoor al in. Een derde aanbeveling was om gedetineerden
tijdens de detentie beter voor te bereiden op en te motiveren voor de behandeling
in de tbs-instelling, bijvoorbeeld in een PPC. In navolging van deze aanbeveling is
een PPC-afdeling ingericht voor gedetineerden aan wie ook een onherroepelijke tbs-maatregel
is opgelegd. Hier worden gedetineerden aan het eind van hun detentieperiode – de laatste
zes tot twaalf maanden – gericht voorbereid op en gemotiveerd voor de nog te ondergane
tbs-behandeling. Daarbij worden de toekomstige tbs-instelling en het sociaal netwerk
zo mogelijk betrokken.

Met betrekking tot de capaciteit bij Forensisch Psychiatrische Centra (FPC’s), waarnaar
deze leden vragen, wijs ik erop dat het aantal gevallen waarin een tbs-maatregel met
dwangverpleging wordt gecombineerd met een lange gevangenisstraf (een straf van meer
dan zes jaar) klein is. In 2018 was hiervan slechts acht keer sprake. Er bestaat geen
aanleiding om aan te nemen dat hierin met aanvaarding en inwerkingtreding van deze
wet significante wijzigingen optreden. Dit wetsvoorstel brengt immers geen wijzigingen
aan in de voorwaarden waaronder tbs met dwangverpleging kan worden opgelegd.

4. Uitgangspunten

De leden van de VVD-fractie merken op tevreden te zijn dat in de memorie van toelichting
staat dat recht moet worden gedaan aan de belangen van de samenleving en van slachtoffers.
Zij vragen nogmaals in te gaan op de wijze waarop met dit wetsvoorstel aan de belangen
van slachtoffers wordt tegemoetgekomen.

Zoals ook in mijn visie «Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere gevangenisstraffen»
is uiteengezet, dient de tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen een dubbel doel:
vergelding en het verminderen van recidive. Het vergeldingsaspect van de straf is
ook belangrijk om genoegdoening te bieden aan slachtoffers en de samenleving, die
immers een passende reactie op het aangerichte kwaad verwachten. Wanneer veroordeelden
geruime tijd voor het einde van de straf vergaande vrijheden krijgen, tast dat de
kern van de gevangenisstraf, de fysieke vrijheidsbeneming, aan. Dat ondermijnt het
rechtvaardigheidsgevoel bij slachtoffers en de samenleving en tast de geloofwaardigheid
en inzichtelijkheid van de tenuitvoerlegging aan. De voorstellen waardoor een groter
deel van een (langdurige) gevangenisstraf daadwerkelijk in de gevangenis wordt doorgebracht,
dragen eraan bij dat een betere balans wordt gevonden tussen de twee doelen – vergelding
en het verminderen van recidive – en dragen zo bij aan de geloofwaardigheid van het
strafrechtelijk stelsel en het rechtvaardigheidsgevoel bij slachtoffers en de samenleving
als geheel.

Een tweede wijze waarop meer recht wordt gedaan aan de belangen van slachtoffers is
dat die belangen uitdrukkelijker een plaats krijgen bij beslissingen over het verlenen
van externe vrijheden (verlof, penitentiair programma, v.i.), in het bijzonder ten
aanzien van de vormgeving van het verlof en de op te leggen bijzondere voorwaarden.
Daarbij is uitvoering gegeven aan de motie-Van Toorenburg/Van Oosten (Kamerstukken II
2017/18, 33 552, nr. 39). In deze motie wordt de regering verzocht te onderzoeken of en zo ja hoe ervaringen
uit het buitenland, zoals Canada, kunnen worden meegenomen in de verdere ontwikkeling
van het spreekrecht van slachtoffers in Nederland. Mede gebaseerd op buitenlandse
ervaringen, waaronder die van Canada, is ervoor gekozen het belang van slachtoffers
in de wet als één van de criteria op te nemen voor de beslissing over het toekennen
van v.i. Om rekening te kunnen houden met het slachtofferbelang wordt het slachtoffer
– in gevallen waarin hij of zij heeft aangegeven te willen worden geraadpleegd – in
de gelegenheid gesteld zich schriftelijk uit te laten over het opleggen van bijzondere
voorwaarden. Bij spreekrechtwaardige delicten wordt het slachtoffer ook in de gelegenheid
gesteld om mondeling zijn beschermingsbehoeften kenbaar te maken. Daarnaast zal het
OM in zware en complexe zaken ten behoeve van de beslissing over de verlening van
v.i. en de daarbij te stellen voorwaarden worden ondersteund door een multidisciplinair
adviescollege.

Niet alleen de beschermingsbehoefte van het slachtoffer speelt bij beslissingen over
het verlenen van externe vrijheden een rol, maar ook diens belang om zijn schade vergoed
te krijgen door de verdachte. Bij de beslissing tot het verlenen van externe vrijheden
zal daarom ook worden gekeken naar de door de veroordeelde geleverde inspanningen
om de door het strafbare feit veroorzaakte schade te vergoeden. Hierbij zij wel opgemerkt
dat veel gedetineerden schulden hebben en in detentie zeer beperkte mogelijkheden
hebben om een inkomen te genereren. Het niet kunnen betalen mag in dit licht in beginsel
geen reden zijn om geen externe vrijheden te verlenen. Juist na de toekenning van
externe vrijheden – in het bijzonder bij deelname aan het penitentiair programma en
tijdens de voorwaardelijke invrijheidstelling – zijn er immers mogelijkheden om inkomen
te genereren en zo de schadevergoeding te betalen. Het betalen van de schadevergoeding
of het treffen van een betalingsregeling kan in dergelijke gevallen, overeenkomstig
de motie-Van Oosten/Van Toorenburg (Kamerstukken II 2017/18, 28 719, nr. 107), als bijzondere voorwaarde worden opgelegd. Deze mogelijkheid wordt met dit wetsvoorstel
aan artikel 15a Sr toegevoegd (zie artikel II, onder B). Op basis van individuele
besluitvorming zal steeds worden bekeken welke mogelijkheden er in het concrete geval
zijn om binnen de kaders van de toepassing van externe vrijheden rekening te houden
met het betalen van schadevergoeding en het treffen van een betalingsregeling. Ook
op deze wijze kan recht worden gedaan aan belangen van slachtoffers.

De leden van de VVD-fractie vragen mij om in te gaan op het boek «Een kleine biografie
van het straffen» van prof. mr. M. Otte, waarin wordt gepleit voor nieuwe aandacht
voor klassiek en proportioneel straffen, evenals voor een zinvolle invulling van de
detentie. Ik zie dit boek als een bijdrage aan de wetenschappelijke en maatschappelijke
discussie over hoe het vergeldende aspect van straffen en het voorbereiden van gedetineerden
op hun terugkeer in de samenleving met elkaar in evenwicht kunnen worden gebracht.
Zoals ik ook in de visie «Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere gevangenisstraffen»
heb uiteengezet, kom ik met voorstellen, waaronder dit wetsvoorstel, om beide aspecten
te verbeteren en om een betere balans hiertussen te vinden. Deze leden hebben mij
gevraagd in te gaan op een specifieke passage (op pagina 123), waarin wordt gepleit
voor een versteviging van de positie van de reclassering bij de v.i. en wordt aanbevolen
een onderzoek in te stellen naar het toevoegen van een permanente probation of parole-achtige reclasseerder aan elk parket van het OM. Ik zie – net als prof.mr. Otte –
een belangrijke rol voor de reclassering weggelegd, zowel bij het begeleiden van en
toezicht houden op gedetineerden, als bij de advisering over de v.i. De reclassering
heeft een belangrijke rol bij het werken aan een veilige en verantwoorde toekomst
voor veroordeelden buiten de gevangenismuren. Daarom wordt de reclassering steviger
gepositioneerd binnen het gevangeniswezen. De reclassering wordt reeds bij aanvang
van de detentie betrokken, vanaf het opstellen van het D&R-plan. Deze nota naar aanleiding
van het verslag gaat vergezeld van een nota van wijziging, waarin ter aanvulling is
opgenomen dat ook met de reclassering gegevens kunnen worden uitgewisseld ten behoeve
van het opstellen van het D&R-plan. Ook zal de reclassering fysiek aanwezig zijn in
de inrichting. Artikel 43 van de Penitentiaire Beginselenwet (Pbw) biedt hiervoor
een basis. Om invulling te kunnen geven aan deze aanvullende inzet van de reclassering
in detentie zijn de komende drie jaren extra middelen beschikbaar gesteld. Tijdens
die periode wordt in beeld gebracht hoe de reclasseringsinzet precies wordt ingevuld.
Zo onderzoeken DJI en de reclassering voor welke gedetineerden de specifieke deskundigheid
van de reclassering meerwaarde heeft. Op deze wijze komt (meer) zicht op de structurele
capaciteit die hiervoor nodig is.

Versterking van de aanwezigheid van de reclassering in de inrichtingen draagt ook
bij aan de kwaliteit van de advisering over de v.i. Door uitbreiding van fysieke aanwezigheid
van reclasseringswerkers in inrichtingen vindt immers betere afstemming met DJI plaats
en kunnen kansen voor re-integratie vroegtijdig in beeld worden gebracht en benut.
De aanwezigheid levert ook een scherper beeld op bij de reclassering over de gedetineerde
en hetgeen in het kader van een (eventuele) v.i. nodig is. Waar het gaat om de beslissing
over de v.i., worden naast het advies van de reclassering ook andere adviezen betrokken,
zoals het advies van de directeur van de inrichting waar de gedetineerde verblijft.
Daarnaast zal het openbaar ministerie een adviescollege instellen. Dat adviescollege
zal opereren onder coördinatie van het openbaar ministerie en zal – naast uit een
lid of leden van het openbaar ministerie – bestaan uit een aantal (gedrags)deskundigen.
Het adviescollege kan advies uitbrengen in zware en complexe zaken over zowel de toekenning
van de v.i. als de eventueel hieraan te verbinden bijzondere voorwaarden en kan zo
bijdragen aan een zorgvuldige besluitvorming in complexere gevallen. Deze maatregelen
zijn tot stand gekomen in nauw overleg met de betrokken partners. Ik heb er vertrouwen
in dat de maatregelen tezamen bijdragen aan een stevigere positie van de reclassering
en aan de kwaliteit van de besluitvorming. Met het hierboven genoemde onderzoek van
DJI en de reclassering naar de noodzakelijke specifieke deskundigheid en het maatwerk
dat met de adviescommissie kan worden bereikt, zie ik geen aanleiding voor aanvullend
onderzoek.

De leden van de SP-fractie vragen waarom niet wordt gekozen voor een nieuwe werkwijze
waarbij de rechter in zijn uitspraak expliciet onderscheid maakt tussen het deel van
de straf dat de veroordeelde in detentie zal doorbrengen en het deel van de straf
waarin de veroordeelde toewerkt naar zijn terugkeer in de samenleving, waarbij de
duur van dit laatste deel afhangt van het gedrag van de veroordeelde. Ook de leden
van de SGP-fractie vragen hiernaar. Zij menen dat de regering terecht stelt dat de
geloofwaardigheid en legitimiteit van het strafrechtsysteem staan of vallen met de
daadwerkelijke tenuitvoerlegging van opgelegde straffen. Deze leden vragen waarom
om die reden niet ook in het wetsvoorstel is opgenomen dat de rechter in zijn uitspraak
aangeeft wat de effectieve te verwachten uit te zitten straf is, gelet op het stelsel
van voorwaardelijke invrijheidstelling.

In reactie op deze vragen, stel ik voorop dat de ratio van de voorgestelde wijzigingen
ten aanzien van de v.i.-regeling niet zozeer is gelegen in het bieden van meer inzichtelijkheid,
als wel om de opgelegde straf en de daadwerkelijk ten uitvoer gelegde straf meer met
elkaar in overeenstemming te brengen. Er zijn daarbij verschillende redenen om niet
te kiezen voor een systeem waarbij de rechter in zijn uitspraak vastlegt wanneer de
verdachte voor het eerst in aanmerking komt voor v.i. Het gaat zowel om redenen die
verband houden met het meer principiële punt dat aan de verlening van de v.i. een
beoordeling voorafgaat en het meer praktische punt dat voor de berekening van de v.i.-datum
meer gegevens nodig zijn dan alleen de door de rechter in strafzaak opgelegde vrijheidsstraf.
Ik licht dit toe.

Met de aanvaarding en inwerkingtreding van dit wetsvoorstel wordt de verlening van
v.i. een op zichzelf staand beslismoment. Ten aanzien van iedere gedetineerde vindt
een individuele afweging en beslissing plaats, waarin de vraag centraal staat of deze
gedetineerde voorwaardelijk in vrijheid kan en mag worden gesteld en onder welke voorwaarden.
De verlening van de v.i. is dus geen gegeven: of aan de gedetineerde v.i. wordt verleend
is afhankelijk van zijn gedrag gedurende de detentie, mogelijke risico’s die gepaard
gaan met de invrijheidstelling en de wijze waarop tegemoet kan worden gekomen aan
de belangen van slachtoffers. Op dit punt wijkt de v.i.-regeling af van de regeling
van de (deels) voorwaardelijke straf. Bij een deels voorwaardelijke straf wordt de
gedetineerde immers altijd, ongeacht zijn gedrag in de penitentiaire inrichting, na
afloop van het onvoorwaardelijk deel van de gevangenisstraf in vrijheid gesteld. Van
opname van de v.i.-datum in de uitspraak kan dan ook het verkeerde signaal uitgaan.
Het zou de indruk kunnen wekken dat de veroordeelde op enig moment recht heeft op
een voorwaardelijke invrijheidstelling. Dat vind ik onwenselijk.

Ook op een andere manier zou de opname van de v.i.-datum in de uitspraak van de rechter
verkeerde verwachtingen kunnen wekken. Slachtoffers zouden hierdoor de indruk kunnen
krijgen dat gedetineerden op geen enkel moment voorafgaand aan de genoemde datum buiten
de inrichting kunnen verblijven, terwijl gedetineerden al voor die datum in aanmerking
kunnen komen voor (meerdaags) verlof. Het opnemen van de v.i.-datum in de uitspraak
heeft dan een averechts effect.

Daarbij komen nog overwegingen van praktische uitvoerbaarheid. Wanneer de v.i.-datum
in de uitspraak moet worden opgenomen, betekent dit dat de rechter bij iedere opgelegde
straf moet berekenen op welk moment een veroordeelde voor het eerst voor v.i. in aanmerking
komt. De rechter beschikt niet over de hiervoor benodigde gegevens op het moment dat
hij zijn uitspraak doet. De v.i.-datum is namelijk niet alleen afhankelijk van de
door de rechter in de desbetreffende strafzaak opgelegde vrijheidsstraf. Mede bepalend
voor de v.i.-datum zijn andere – eerder én later – opgelegde vrijheidsstraffen, voor
zover die straffen aaneensluitend ten uitvoer worden gelegd. Daarnaast zijn er nog
omstandigheden die zich tijdens de tenuitvoerlegging kunnen voordoen die de v.i.-datum
kunnen beïnvloeden, zoals een strafonderbreking. Voor de v.i.-datum is bovendien nodig om te weten op welk moment de tenuitvoerlegging daadwerkelijk
is aangevangen. In gevallen waarin de verdachte op het moment van de uitspraak al
in voorlopige hechtenis verblijft, is dit moment duidelijk, maar dat is anders als
de verdachte niet in voorlopige hechtenis verblijft. In dat geval is de v.i.-datum
afhankelijk van het moment waarop de verdachte zich meldt of wordt aangehouden. Ook
vanwege deze praktische belemmeringen is het niet mogelijk om al in de uitspraak de
v.i.-datum te bepalen.

Het bovenstaande neemt niet weg dat ik met deze leden van mening ben dat het belangrijk
is dat slachtoffers en nabestaanden goed geïnformeerd zijn over het moment waarop
veroordeelden (voor het eerst) met verlof mogen of voorwaardelijk in vrijheid worden
gesteld en dat de v.i.-regeling voor hen inzichtelijk wordt gemaakt. Bij beslissingen
tot het verlenen van v.i. zullen slachtoffers altijd in staat worden gesteld hun standpunt
over de bijzondere voorwaarden kenbaar te maken.

5. Detentieverloop

5.1 Algemeen

De leden van de SP-fractie geven aan positief te staan tegenover de ontwikkeling dat
bij binnenkomst in de penitentiaire inrichting gedetineerden beter worden gescreend
en dat daarbij ook meer relevante informatie van partners, zoals de reclassering,
zal worden betrokken. Deze leden merken op altijd te hebben gepleit voor een terugkeer
van de reclassering in detentie en een nuttige besteding van de detentieperiode, waarin
zo vroeg mogelijk wordt begonnen met resocialisatie en re-integratie. Zij vragen om
te verduidelijken hoe deze punten vorm krijgen en of de regering bereid is om te investeren
in de reclassering, zodat vanaf de eerste dag gewerkt kan worden aan gedragsverandering.

Zoals ik hierboven in paragraaf 4 in reactie op vragen van de leden van de VVD-fractie
heb beschreven, zal de reclassering overeenkomstig de wens van deze leden een steviger
rol krijgen tijdens de detentie. De reclassering zal, evenals de gemeente, meteen
bij de aanvang van de detentie worden betrokken bij het opstellen van het D&R-plan
voor de gedetineerde. Dit wetsvoorstel voorziet hiervoor in een wettelijke grondslag
(artikel 18a Pbw). Het D&R-plan vormt de basis voor het detentietraject van de gedetineerde.
Onderdeel van het D&R-plan zijn de (op de gedetineerde toegesneden) resocialisatie
of re-integratieactiviteiten. In het D&R-plan worden de basisvoorwaarden voor een
succesvolle re-integratie beschreven, zodat al tijdens de detentie kan worden gestart
met interventies gericht op het op orde krijgen hiervan. Het D&R-plan schetst ook
het detentieverloop: er wordt aandacht besteed aan aanvullende (plus)activiteiten
en verlof waarvoor de gedetineerde (op termijn) in aanmerking komt. Het D&R-plan is
een dynamisch document dat tussentijds kan worden aangevuld of bijgesteld. De reclassering
zal niet alleen worden betrokken bij het D&R-plan, maar ook in detentie kan bijdragen
aan de begeleiding van gedetineerden en de uitvoering van het D&R-plan. Ik ben inderdaad
bereid te investeren in de reclassering. Voor de inzet van de reclassering in detentie
zijn de komende drie jaren extra middelen beschikbaar gesteld. Het gaat om een bedrag
van 1,5 miljoen euro per jaar. Dat bedrag wordt besteed aan de uitbreiding van reclasseringscapaciteit
in detentie en ontwikkeling van een selectiemodel op basis waarvan bepaald kan worden
voor welke gedetineerden inzet van de reclassering (de meeste) meerwaarde heeft. Hiermee
wordt (ook) inzichtelijk welke (extra) capaciteit hiervoor nodig is.

Deze leden vragen verder in hoeverre de onderdelen die gaan over detentiefasering
in dit wetsvoorstel anders zijn dan de onderdelen daarover zoals die eerder waren
opgenomen in het wetsvoorstel tot wijziging van de Beginselenwetten, de Wet justitiële
en strafvorderlijke gegevens, de Wet politiegegevens en enkele andere wetten in verband
met het vervoer, het medisch klachtrecht en wijzigingen van technische aard (Kamerstukken II
2013/14, 33 844, nr. 7). Ten opzichte van dat wetsvoorstel, dat inmiddels is verheven tot wet (Stb. 2019, 141), zo beantwoord ik deze vraag, is een aantal wijzigingen aangebracht. Een eerste
wijziging betreft het D&R-plan. Ook in voornoemd wetsvoorstel was voorzien in een
wettelijke grondslag voor het D&R-plan. Nieuw ten opzichte van dat voorstel is dat
op het niveau van de wet wordt geregeld uit welke onderdelen dat plan in ieder geval
bestaat. Eveneens nieuw is de grondslag om de gemeente en de reclassering bij het
opstellen van het D&R-plan te betrekken en daartoe met hen gegevens uit te wisselen.
Dit geldt eveneens voor de bepaling dat aan de gemeente – net als aan de reclassering –
toegang kan worden verleend tot de penitentiaire inrichting om gedetineerden te ondersteunen
bij het op orde brengen van de vijf basisvoorwaarden. Een tweede verschil is dat in
voornoemd wetsvoorstel de lagere beveiligingsniveaus – de (Z)BBI’s – volledig werden
afgeschaft. In onderhavig wetsvoorstel wordt een lager beveiligingsniveau – in de
vorm van een Beperkt Beveiligde Afdeling (BBA) – voor de laatste fase van de detentie
gehandhaafd, conform de breed ondersteunde motie-Van Toorenburg c.s. (Kamerstukken II
2016/17, 24 587, nr. 678). Een derde verschil is dat in dit wetsvoorstel wijzigingen worden voorgesteld ten
aanzien van het penitentiair programma, zoals toegelicht in paragraaf 8 van de memorie
van toelichting. Een vierde verschil is dat ter uitvoering van dit wetsvoorstel wordt
voorzien in ruimere mogelijkheden tot differentiatie voor re-integratieverlof dan
voorzien ter uitvoering van voornoemd wetsvoorstel. In het re-integratieverlof zoals
voorzien ter uitvoering van dat wetsvoorstel, bestond slechts zeer beperkte ruimte
voor verlof dat langer duurde dan één dag (verlof tussen 8.00 uur en 17.00 uur). Ter
uitvoering van onderhavig wetsvoorstel wordt voorzien in meer ruimte voor langdurend
re-integratieverlof. Ook is het moment waarop gedetineerden voor verlof in aanmerking
kunnen komen verruimd ten opzichte van voornoemd wetsvoorstel. Het re-integratieverlof
zoals voorzien ter uitvoering van dat wetsvoorstel kon op zijn vroegst drie maanden
voorafgaand aan het einde van de detentie worden verleend. Met de ter uitvoering van
onderhavig wetsvoorstel voorgestelde verlofmodaliteiten wordt uitvoering gegeven aan
de breed ondersteunde motie van het lid Kooiman (Kamerstukken II 2013/14, 33 745, nr. 27) om te onderzoeken of een mogelijkheid bestaat voor re-integratieverlof in de intramurale
fase en de eveneens breed ondersteunde motie van de leden Van der Graaf c.s. (Kamerstukken II
2018/19, 24 587, nr. 733) om het bezoeken van familie voor het werken aan een stabiel gezinscontact en het
programmatisch werken aan de opvoedingsrol in het gezin als re-integratiedoelen aan
te merken.

5.2 Gedrag, risico’s en slachtofferbelangen

De leden van de CDA-fractie vragen waarom ten opzichte van het huidige kader voor
gewenst en ongewenst gedrag, «oranje» gedrag vervalt.

Het huidige kader voor gewenst en ongewenst gedrag is opgenomen in Bijlage 1 bij de
Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden (Rspog). Dit toetsingskader
maakt, zoals deze leden terecht opmerken, een onderscheid tussen «groen» gedrag (goed
gedrag), «rood» gedrag (ongewenst gedrag) en «oranje» gedrag («dit kan beter-gedrag»).
De belangrijkste reden om deze laatste categorie in het nieuwe kader niet te laten
terugkeren, is dat deze categorie in de praktijk voor onduidelijkheid zorgt. Daarbij
komt dat deze categorie was bedoeld om gedetineerden te motiveren. In de praktijk
blijkt evenwel dat gedetineerden er eerder door worden gedemotiveerd. Zowel voor gedetineerden
als voor medewerkers die het gedrag van de gedetineerde moeten beoordelen, is het
van belang dat sprake is van een helder kader. Om die reden is gekozen voor een kader
met slechts twee categorieën, een zogenoemd dichotoom kader, dat onderscheidt tussen
gewenst en ongewenst gedrag.

In antwoord op hun volgende vraag, kan ik de leden van de CDA-fractie bevestigen dat
bepaalde gedragingen, waaronder drugshandel en het gebruiken van fysiek geweld, naast
de gebruikelijke sanctionering, direct leiden tot terugplaatsing van een gedetineerde
in een basisprogramma. Aan een gedetineerde die dergelijke ernstige misdragingen pleegt,
wordt zo direct het signaal afgegeven dat dit gedrag niet wordt getolereerd. Dat betekent
overigens niet dat gedetineerden na dergelijk gedrag nooit meer in aanmerking kunnen
komen voor meer vrijheden. Daarmee zou immers iedere motivatie verdwijnen om het gedrag
aan te passen. Wel zal de gedetineerde zijn gedrag (structureel) op een positieve
manier moeten veranderen om weer in aanmerking te kunnen komen voor promotie.

De leden van de D66-fractie stellen de vraag hoe de beoordeling van gedrag, risico’s
en slachtofferbelangen in detentie eruit komt te zien.

De precieze wijze waarop gedetineerden worden beoordeeld om te toetsen of zij in aanmerking
komen voor meer interne en externe vrijheden is op dit moment in ontwikkeling. Graag
beschrijf ik de hoofdlijnen van het beoogde beleid, waarmee deels al is aangevangen.

Voor de beoordeling van het gedrag van gedetineerden is een toetsingskader ontwikkeld,
dat is opgenomen in Bijlage I bij de Rspog. Op dit moment wordt gewerkt aan een aanpassing
van de Rspog waarin ook het verbeterde toetsingskader wordt opgenomen. In het verbeterde
kader zal – zoals hiervoor vermeld – onderscheid worden gemaakt tussen gewenst («groen»)
en ongewenst («rood») gedrag. Er wordt zowel gekeken naar gedrag gericht op het verblijf
en de leefbaarheid in de inrichting – bijvoorbeeld het zich houden aan huisregels –
als gedrag gericht op re-integratie en herstel – bijvoorbeeld het deelnemen aan re-integratieactiviteiten.
Het komt regelmatig voor dat een gedetineerde zowel gewenst als ongewenst gedrag vertoont.
Bij beslissingen over promotie of degradatie zal daarom naar het totaalbeeld en de
ontwikkeling in het gedrag worden gekeken. Gedurende de detentie zal het zwaartepunt
van de beoordeling verschuiven van gedrag gericht op het verblijf naar gedrag gericht
op re-integratie. Bij beslissingen over externe vrijheden aan het einde van de detentie
zal het gedrag gedurende de hele detentie worden meegewogen. Dat is enerzijds nodig
om calculerend gedrag te voorkomen. Het moet niet zo zijn dat een gedetineerde zich
jaren slecht kan gedragen en dan op basis van slechts enkele weken gewenst gedrag
toch in aanmerking kan komen voor externe vrijheden. Anderzijds is het beoordelen
van het gedrag gedurende de hele detentie van belang, omdat het onwenselijk is dat
een incidentele misdraging er meteen toe leidt dat een gedetineerde op geen enkel
moment meer kan promoveren of in aanmerking kan komen voor externe vrijheden. Daarmee
zou immers de motivatie om in het vervolg gewenst gedrag te laten zien en zich in
te zetten voor de re-integratie, vervallen. Van belang is dat gedurende het verloop
van detentie een positieve ontwikkeling in het gedrag is waar te nemen, waaruit blijkt
dat de gedetineerde bereid is zich in te zetten voor zijn terugkeer.

Bij de beoordeling van het gedrag wordt rekening gehouden met eventuele problematiek
en beperkingen bij de gedetineerde. Deze problematiek wordt meteen bij aanvang van
de detentie, in het kader van de eerder aangehaalde intake, screening en selectieprocedure,
in kaart gebracht. Dit kan bijvoorbeeld ertoe leiden dat aangepaste gedragsdoelen
worden geformuleerd, waarbij rekening wordt gehouden met de mogelijkheden en beperkingen
van de gedetineerde. Ook kunnen de uitkomsten van de screening aanleiding vormen om
de gedetineerde meer ondersteuning en begeleiding te bieden (bij het behalen van zijn
gedragsdoelen) of bepaalde zorg en op zijn problematiek gerichte interventies aan
te bieden.

Voordat een gedetineerde in aanmerking komt voor externe vrijheden, dient, naast een
beoordeling van het gedrag, een risicobeoordeling plaats te vinden. Ook zullen de
belangen van slachtoffers bij beslissingen over het toekennen van externe vrijheden
worden betrokken. Binnen DJI is gestart met de ontwikkeling van een gestructureerde
risicobeoordelingsmethodiek en een toetsingskader voor slachtofferbelangen. Beide
instrumenten zullen voor inwerkingtreding van dit wetsvoorstel beschikbaar zijn.

Graag verhelder ik in antwoord op de vraag van deze leden of knelpunten worden verwacht
in de overgangsfase, dat de meeste wijzigingen uit dit wetsvoorstel na aanvaarding
en inwerkingtreding onmiddellijke werking zullen hebben. Dat betekent dat zij ook
van toepassing zijn ten aanzien van gedetineerden die zich op dat moment al in detentie
bevinden. In die zin zal geen sprake zijn van een situatie waarin twee verschillende
stelsels van detentiefasering naast elkaar bestaan. Zo zal in één keer een overgang
plaatsvinden van (Z)BBI’s naar BBA’s. Dat is anders voor het penitentiair programma
en de v.i. Voor het penitentiair programma geldt dat gedetineerden die al zijn gestart
met een penitentiair programma op het moment van inwerkingtreding, hun deelname mogen
voortzetten. Hetzelfde geldt wanneer het penitentiair programma nog niet is gestart,
maar de directeur wel al heeft beslist dat de gedetineerde daaraan mag deelnemen.
Ook zal de regeling van het penitentiair programma nog van toepassing zijn in gevallen
waarin de gevangenisstraf al voorafgaand aan de inwerkingtreding is aangevangen en
de vrijheidsbeneming nog ten hoogste drie jaar duurt. Dit betekent dat tot drie jaar
na inwerkingtreding de huidige en de nieuwe regeling van het penitentiair programma
naast elkaar zullen bestaan. Voor de v.i. geldt dat de nieuwe regeling alleen geldt
ten aanzien van veroordelingen die zijn uitgesproken na de inwerkingtreding. Bij de
capacitaire doorrekening van dit wetsvoorstel is rekening gehouden met deze overgangsfase(n).
Bij de voorbereiding op de implementatie van de nieuwe regelingen zullen concrete
richtlijnen voor de uitvoering worden ontwikkeld over hoe hiermee moet worden omgegaan.
Grote knelpunten zijn hierbij vanwege de beperkte duur van de overgangsfase (penitentiair
programma) en het beperkt aantal gevallen (v.i.) niet voorzien.

Voor het antwoord op hun vraag wat onder «goed gedrag» wordt verstaan, verwijs ik
de leden van de SP-fractie kortheidshalve naar mijn hiervoor gegeven antwoord op een
vraag van de leden van de D66-fractie naar de beoordeling van het gedrag.

Om recidive te voorkomen, zo beantwoord ik een volgende vraag van de leden van de
SP-fractie, vind ik het van belang dat ook aan gedetineerden die niet het gewenste
gedrag laten zien re-integratieactiviteiten worden aangeboden. Daarom maken re-integratieactiviteiten
onderdeel uit van het basisprogramma. Die activiteiten zijn erop gericht gedetineerden
inzicht te laten verkrijgen in hun problematiek en hen te motiveren om daarmee aan
de slag te gaan. Het doel daarvan is uiteraard ook om gedetineerden zodanig te motiveren
dat zij (alsnog) het gewenste gedrag laten zien en kunnen doorstromen naar een plusprogramma.
De inzet van DJI is daarop gericht. Penitentiaire inrichtingswerkers zullen in het
kader van «motiverende bejegening» gedetineerden proberen aan te zetten alsnog het
gewenste gedrag te laten zien.

Dat gedetineerden op enig moment ongewenst gedrag laten zien, betekent niet dat zij
nooit meer in aanmerking kunnen komen voor promotie naar een plusprogramma en externe
vrijheden. Als zij een aanhoudende positieve ontwikkeling in hun gedrag laten zien
waaruit blijkt dat zij bereid zijn zich in te zetten voor hun terugkeer, kunnen promotie
en externe vrijheden op enig moment weer aan de orde zijn.

Wanneer gedetineerden vanwege hun gedrag niet promoveren naar een plusprogramma, kan
aan hen desalniettemin – mits op basis van een risicobeoordeling aanvaardbaar – aan
het einde van hun detentie kortdurend re-integratieverlof worden toegekend. Hoewel
ik hecht aan het uitgangspunt dat externe vrijheden alleen worden toegekend aan personen
die goed gedrag hebben vertoond, is het voor het voorkomen van recidive van belang
dat gedetineerden hun terugkeer kunnen voorbereiden, bijvoorbeeld om een woning of
een baan te regelen. Zij kunnen daarvoor ook gebruikmaken van de voorzieningen in
het re-integratiecentrum, dat in elke penitentiaire inrichting aanwezig is. Er wordt
voor gezorgd dat de gemeente op de hoogte is wanneer iemand terugkeert naar de gemeente.
Dit wetsvoorstel voorziet in een basis voor het delen van informatie tussen DJI en
gemeenten, zodat de gemeente nazorg kan verlenen. Als het risicoprofiel van de gedetineerde
daar aanleiding toe geeft, kan onder meer monitoring door het (zorg- en) veiligheidshuis
en de politie plaatsvinden.

Deze leden stellen enkele vragen over gedetineerden met (verstandelijke) beperkingen
en verslavingsproblematiek, die ik graag in onderlinge samenhang als volgt beantwoord.

Bij binnenkomst wordt de Inkomsten, Screening en Selectie (ISS) procedure uitgevoerd.
Onderdeel van deze screening is dat problematiek in kaart wordt gebracht. Dit maakt
het mogelijk om op de behoeften en problematiek van de individuele gedetineerde aangepaste
gedragsdoelen en activiteiten vast te stellen, te voorzien in de benodigde begeleiding
en ondersteuning, en bij de beoordeling van gedrag rekening te houden met eventuele
problematiek. Waar bijvoorbeeld de ene gedetineerde zelf verantwoordelijk is voor
het op orde houden van zijn leefruimte conform de huisregels of het in beeld brengen
van zijn schuldenproblematiek, kan voor een andere gedetineerde in het D&R plan worden
vastgelegd dat hij zijn leefruimte op orde houdt met hulp van zijn mentor en dat hij
zijn schuldenproblematiek in beeld brengt samen met zijn casemanager, zo noem ik desgevraagd
als concreet voorbeeld hiervan.

Deze leden willen verder weten hoe ervoor kan worden gezorgd dat de kwaliteit en de
uitkomsten van beoordelingen met betrekking tot promoveren en degraderen in alle inrichtingen
hetzelfde zijn.

Voor de beoordeling van het gedrag van gedetineerden is eerdergenoemd toetsingskader
opgesteld, dat als bijlage bij de Rspog is opgenomen. In alle penitentiaire inrichtingen
wordt zo hetzelfde toetsingskader gehanteerd. Zoals hiervoor aan de orde is gekomen,
wordt dit toetsingskader verbeterd. Door in het vervolg alleen nog maar tussen «rood»
en «groen» gedrag te onderscheiden en te voorzien in een duidelijke beschrijving van
wat daaronder wordt verstaan, is sprake van een helder kader, dat zorgt voor meer
eenduidigheid en daardoor meer rechtsgelijkheid en een eenvoudigere toepasbaarheid
in de praktijk. Tegelijkertijd is sprake van maatwerk. Zoals hiervoor aan de orde
kwam, moet rekening worden gehouden met eventuele beperkingen en problematiek. Dat
betekent dat wat bij de ene gedetineerde geldt als ongewenst gedrag, een andere gedetineerde
vanwege een beperking bijvoorbeeld in mindere mate kan worden aangerekend. Om gedrag
goed te kunnen beoordelen is daarom vakmanschap vereist. Om die reden zet DJI al geruime
tijd in op het versterken van dat vakmanschap door middel van gerichte trainingen
en opleidingen. Ik ben ervan overtuigd dat hiermee wordt gekomen tot inhoudelijk goede
en consistente beoordelingen.

Deze leden vragen hoe bij de voorwaarde dat de gedetineerde zijn schadevergoedingsmaatregel
moet voldoen, rekening wordt gehouden met de draagkracht van de gedetineerde. Graag
stel ik deze leden op dit punt gerust. Veel gedetineerden hebben schulden en kunnen
tijdens de detentie slechts beperkt inkomen genereren. Het niet kunnen betalen van de schadevergoeding mag in dit geval geen reden zijn om geen externe
vrijheden, waaronder de v.i., te verlenen. Juist na toekenning van externe vrijheden
– in het bijzonder bij deelname aan het penitentiair programma en tijdens de v.i. –
zijn er mogelijkheden om genoeg inkomen te genereren en schadevergoeding te betalen.
Op basis van individuele besluitvorming zal worden bekeken welke mogelijkheden er
zijn om binnen de kaders van de toepassing van externe vrijheden rekening te houden
met het betalen van schadevergoeding en het treffen van een betalingsregeling. Daarbij
zal uiteraard ook worden gekeken naar de draagkracht van de desbetreffende gedetineerde.

Zoals deze leden stellen, zal het niet altijd mogelijk zijn dat de gedetineerde binnen
36 of 72 maanden het bedrag volledig betaalt. Omdat ik het van belang vind dat veroordeelden
de aan hen opgelegde schadevergoedingsmaatregel zoveel mogelijk voldoen, heb ik het
CJIB inmiddels de opdracht gegeven om tot aan de verjaring, zo veel mogelijk te innen.
Dat betekent in de praktijk dat, afhankelijk van de draagkracht, betalingsregelingen
zullen worden getroffen waarmee een zo groot mogelijk deel van het bedrag wordt betaald.
Dit is een van de maatregelen die is genomen naar aanleiding van de motie-Van Oosten/Van
Toorenburg (Kamerstukken II 2016/2017, 34 257, nr. 11) om langer door te gaan met inning van schadevergoedingsmaatregelen.

De leden van deze fractie vragen hoe wordt omgegaan met een ontkennende verdachte
die is veroordeeld en die weigert de vragenlijst Reflector in te vullen omdat dat
schuld zou impliceren.

De Reflector is een digitale vragenlijst die de gedetineerde in staat stelt na te
denken over zichzelf, zijn levensopvattingen en zijn beweegredenen. Dit helpt hem
een (vollediger) zelfbeeld te vormen. Het laat zien welke persoonlijke eigenschappen
iemand heeft en hoe hij wordt beïnvloed en geholpen door zijn omgeving. De uitkomsten
van de Reflector vormen een behulpzaam startpunt bij het werken aan gedragsverandering.
De aard van de vragen in de Reflector en het invullen ervan impliceren geen – ook
niet indirecte – schuldbekentenis. Daarnaast is het zo dat de gedetineerde ook zonder
het invullen van de Reflector dusdanig gedrag kan laten zien, zowel in hoe hij zich
gedraagt in detentie als hoe hij zich voorbereidt op de terugkeer naar de vrije maatschappij,
dat hij (op enig moment) voor promotie en externe vrijheden in aanmerking kan komen.

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat in het wetsvoorstel de reeds
ingezette persoonsgerichte aanpak van een wettelijke basis wordt voorzien en merken
op het belang van deze aanpak te onderschrijven. Zij stellen verschillende vragen
over hoe rekening wordt gehouden met schulden, verslaving, werkeloosheid en een lichte
verstandelijke beperking. De persoonsgerichte aanpak biedt meer mogelijkheden en een
gerichtere aanpak om met problematiek rekening te houden en biedt ruimte voor een
op de individuele gedetineerde toegesneden benadering. Ik stelde hierboven al aan
de orde in reactie op vragen van leden van de D66-fractie dat bij de screening bij
binnenkomst in de inrichting ook eventuele problematiek in kaart wordt gebracht. Er
is sprake van zowel een medische intake om een beeld te vormen van de aanwezigheid
van eventuele lichamelijke en geestelijke problematiek, als een screening ten aanzien
van de vijf basisvoorwaarden. Voor advies over iemands mogelijkheden en onmogelijkheden,
bijvoorbeeld als gevolg van verslavingsproblematiek of de aanwezigheid van een verstandelijke
beperking, kan ook het psychomedisch overleg (PMO) worden ingeschakeld. Indien noodzakelijk
kan dit leiden tot het starten van een begeleidings- of zorgtraject. Bij verslavingsproblematiek
kan worden gedacht aan leefstijltraining of ambulante verslavingszorg aangeboden in
detentie. Ten behoeve hiervan wordt behandeling ingekocht bij gespecialiseerde (verslavings)zorginstellingen.

Op basis van de screening wordt een individueel D&R-plan opgesteld met (gedrags)doelen
en daarbij passende re-integratieactiviteiten. Het gaat om individuele doelen die
voor de desbetreffende gedetineerde haalbaar en realistisch zijn – en waarbij dus
rekenschap wordt gegeven van eventuele lichamelijke of geestelijke problematiek. De
doelen kunnen worden bijgesteld gedurende het detentieverloop. Hiervoor, in antwoord
op een vraag van de leden van de D66- en SP-fractie, ging ik al in op hoe door middel
van begeleiding en aangepaste gedragsdoelen, rekening kan worden gehouden met eventuele
(verstandelijke) beperkingen van een gedetineerde.

De doelen en re-integratieactiviteiten opgenomen in het D&R-plan richten zich in hoofdzaak
op verbetering van geconstateerde achterstanden (op de vijf basisvoorwaarden) bij
de gedetineerde. Indien dit bijvoorbeeld een taalachterstand of een afstand tot de
arbeidsmarkt is, dan kan de gedetineerde taalonderwijs volgen of kan de gedetineerde
tijdens detentie werkervaring opdoen, een (vak)opleiding of cursus volgen (zoals de
training Werk&Inkomen), een cv maken, certificaten halen en solliciteren. Hierbij
kan gebruik worden gemaakt van begeleiding en faciliteiten in het re-integratiecentrum.

Aangezien het hebben van schulden een belangrijke criminogene factor is, worden gedetineerden
gemotiveerd om hun schulden in kaart te brengen en contact te zoeken met de gemeente,
CJIB en schuldeisers voor een betalingsregeling. In veel inrichtingen zijn vrijwilligersorganisaties
actief. Vrijwilligers bieden gedetineerden ondersteuning op uiteenlopende leefgebieden.
Dit doen zij zowel tijdens als na de detentie. Gedetineerden die daartoe gemotiveerd
zijn, kunnen deelnemen aan de training «Mijn geld goed geregeld», die in nauwe samenwerking
met het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud) is ontwikkeld. De training
bestaat uit tien lessen van twee uur. Alle lessen zijn ook los te volgen. Per les
kunnen maximaal acht personen deelnemen. Na het succesvol afronden van de training
krijgen gedetineerden een certificaat.

De leden van de SGP-fractie vragen, in aanvulling op de schema’s in de memorie van
toelichting, om een schema waarin het detentieverloop wordt geschetst wanneer een
deels voorwaardelijke straf is opgelegd. Hiernaast is dat schema opgenomen. Zoals
uit dit schema blijkt, verloopt de detentiefasering bij een deels voorwaardelijke
straf hetzelfde als wanneer aan het eind sprake is van een penitentiair programma
of v.i. Voor in principe alle gedetineerden geldt dat zij starten in een basisprogramma,
van waaruit zij kunnen promoveren naar een plusprogramma. Tegen het einde van de detentie
kunnen zij in aanmerking komen voor kortdurend re-integratieverlof, langdurend re-integratieverlof
en verlof voor extramurale arbeid. De laatste stap vormt het voorwaardelijk kader.
Afhankelijk van de door de rechter opgelegde straf, is dit voorwaardelijk kader een
penitentiair programma, de v.i. of een voorwaardelijk strafdeel. In het schema hieronder
is inzichtelijk gemaakt in welk geval welk voorwaardelijk kader van toepassing is
en wat dat betekent.

 

Penitentiair programma (na inwerkingtreding wetsvoorstel)

V.i. (na inwerkingtreding wetsvoorstel)

Voorwaardelijk strafdeel

Straf

Onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van zes maanden tot en met een jaar

Onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van meer dan een jaar

Gevangenisstraffen tot en met vier jaar

Strafdeel

Maximaal een zesde deel van de straf. Dit betekent dat een penitentiair programma
tussen een en twee maanden duurt.

Straffen van een tot twee jaar: nadat de vrijheidsbeneming minstens een jaar heeft
geduurd en van het dan nog ten uitvoer te leggen gedeelte een derde deel is ondergaan.

Wordt door de rechter bij de veroordeling bepaald. De rechter kan het voorwaardelijk
strafdeel op maximaal twee jaar bepalen. Het voorwaardelijk strafdeel kan dus ook
meer bedragen dan een zesde of een derde deel van de straf.

 

Straffen meer dan twee jaar: Maximaal een derde deel van de straf, met een maximum
van twee jaar.

Proeftijd

Nvt. De gedetineerde kan gedurende de tijd van het penitentiair programma worden teruggeplaatst
als daartoe aanleiding is.

Gelijk aan het strafrestant, maar ten minste een jaar.

Wordt door de rechter bepaald, in beginsel maximaal drie jaar, maar maximaal tien
jaar bij gevaar voor recidive voor ernstig zeden- of geweldsmisdrijf of misdrijf dat
gezondheid of welzijn dier ernstig benadeelt.

 
 

Proeftijd kan op vordering OM door de rechter worden verlengd. In beginsel een keer
met twee jaar, bij gevaar voor recidive voor ernstige zeden- en geweldsmisdrijf telkens
met twee jaar (geen maximum aantal keer).

Proeftijd kan op vordering van het OM eenmaal door de rechter worden verlengd met
maximaal twee jaar.

Verlening

Beslissing selectiefunctionaris DJI.

Beslissing OM.

Voorwaardelijk strafdeel wordt bij de veroordeling door de rechter bepaald.

Er vindt tijdens de detentie geen afzonderlijke beslissing over de verlening plaats.

 
 

Bij beslissing tot verlening worden betrokken:

– Gedrag gedetineerde tijdens detentie;

– Risico’s;

– Slachtofferbelangen.

Bij beslissing tot verlening worden betrokken:

– Gedrag gedetineerde tijdens detentie;

– Risico’s;

– Slachtofferbelangen.

 
 
 

Mogelijkheid tot uitstel/afstel.

Mogelijkheid tot uitstel/afstel.

Geen mogelijkheid tot uitstel/afstel.

Opleggen bijzondere voorwaarden

Directeur PI

OM

Rechter bij veroordeling.

Herroeping

Selectiefunctionaris beslist tot beëindiging, op aangeven directeur PI.

OM

Rechter, na vordering OM tot (gedeeltelijke) tenuitvoerlegging

De leden van de SGP-fractie vragen verder waarom de veiligheid van de samenleving
niet als afzonderlijk criterium is opgenomen. De veiligheid van de samenleving, zo
beantwoord ik deze vraag, valt onder het criterium opgenomen in het voorgestelde artikel 15,
derde lid, onder b, Sr (de mogelijkheden om eventuele aan de invrijheidstelling verbonden
risico’s te beperken en beheersen).

Gevraagd naar de verhouding tot artikel 6:1:3 Sv, zoals opgenomen in de Wet USB, antwoord
ik dat dat artikel de algemene richtsnoeren bij de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke
beslissingen bevat. Het gaat, met andere woorden, om algemene uitgangspunten bij de
tenuitvoerlegging, die ook als criterium bij de v.i.-verlening gelden. De criteria
in het voorgestelde artikel 15, derde lid, Sr bieden een specifieker toetsingskader,
dat overigens nauw aansluit bij de algemene uitgangspunten. Belangrijk vind ik dat
naast risico’s voor de samenleving, ook het in detentie getoonde gedrag van de gedetineerde
een rol speelt bij de beslissing over de v.i. Het moet er niet alleen om gaan of met
de vrijlating onaanvaardbare risico’s voor de samenleving ontstaan – hoewel in die
gevallen invrijheidstelling niet aan de orde is –, maar ook of de gedetineerde daadwerkelijk
bereid is om zich in te spannen voor zijn terugkeer. Het gedrag van de gedetineerde
vormt de basis voor de beoordeling, ook voor de andere twee criteria. Dit verklaart
waarom in deze bepaling het gedrag van de gedetineerde als eerste criterium is opgenomen.

Deze leden vragen naar de inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging
strafrechtelijke beslissingen. In de brief van 4 maart 2019 (Kamerstukken II 2018/19,
29 279, nr. 494) over de stand van zaken tenuitvoerlegging sancties, ben ik ingegaan op de inspanningen
die worden gepleegd ter voorbereiding op de inwerkingtreding van die wet. De keten
levert op dit moment een enorme inspanning en treft alle benodigde voorbereidingen
om de veranderopgave te realiseren. Zoals daar aangegeven, is het streven erop gericht
de wet op 1 januari 2020 in werking te laten treden.

De leden van deze fractie vragen waarom niet in de wet is opgenomen dat wanneer een
gedetineerde een ontsnappingspoging doet, hij niet meer in aanmerking komt voor v.i.
Onder de nieuwe v.i.-regeling kan worden besloten geen v.i. toe te kennen wanneer
een gedetineerde een ontsnappingspoging heeft gedaan. Het doen van een ontsnappingspoging
is immers een vorm van ontoelaatbaar gedrag. Het valt daarmee onder artikel 15, derde
lid, onder a, Sr. Een ontsnappingspoging kan eveneens vallen onder artikel 15, derde
lid, onder b, Sr nu een ontsnappingspoging duidt op een risico dat de betrokkene zich
onttrekt aan de verdere tenuitvoerlegging van zijn straf – de v.i. vormt immers onderdeel
van de tenuitvoerlegging – en het daaraan verbonden toezicht.

(Herhaald) bezit of gebruik van drugs kan eveneens een reden zijn om te beslissen
dat geen v.i. wordt verleend. Bezit of gebruik van drugs zijn immers zonder meer vormen
van ontoelaatbaar gedrag. Ik merk daarbij wel op dat, zoals eerder in deze nota naar
aanleiding van het verslag al aan de orde kwam, het gedrag gedurende de hele detentie
wordt meegewogen. Hoewel het bezit of gebruik van drugs zal leiden tot terugplaatsing
in een basisprogramma, betekent dit niet dat een veroordeelde die een enkele keer
drugs heeft gebruikt (en daarna zijn gedrag zichtbaar heeft aangepast) in het geheel
niet meer voor v.i. in aanmerking komt. Gedetineerden die kampen met verslavingsproblematiek
zullen worden ondersteund bij de aanpak van die problematiek. Ik ben daarop hiervoor
in antwoord op een vraag van de leden van de SP-fractie ingegaan.

Deze leden vragen naar het verschil tussen risico’s (artikel 15, derde lid, onder
a, Sr) en de belangen van slachtoffers en nabestaanden (artikel 15, derde lid, onder
c, Sr). Inderdaad bestaat er een bepaalde overlap tussen deze categorieën. Onder «risico’s»
vallen ook risico’s die door de toekenning van de v.i. ontstaan voor slachtoffers.
Gedacht kan worden aan het risico dat een veroordeelde een slachtoffer wil opzoeken
om verhaal te halen. Maar «slachtofferbelangen» omvat meer dan alleen de (fysieke)
veiligheid van slachtoffers. Het gaat bijvoorbeeld ook om het belang van slachtoffers
om niet met de verdachte te worden geconfronteerd en hun belang bij het voldoen door
de verdachte van de schadevergoedingsmaatregel. Dat rekening wordt gehouden met de
belangen van slachtoffers betekent ook dat slachtoffers worden geraadpleegd over hun
beschermingsbehoeften. Deze leden vragen wanneer met slachtoffers contact wordt opgenomen.
De informatievoorziening aan slachtoffers en nabestaanden – die hebben aangegeven
daar behoefte aan te hebben – start bij aanvang van de strafzaak. Op dat moment kunnen
slachtoffers en nabestaanden aangeven of zij er prijs op stellen om geïnformeerd te
worden over het verloop van de procedure. Als slachtoffers en nabestaanden hebben
aangegeven dat te willen, worden zij vervolgens na de uitspraak in eerste aanleg gevraagd
of zij over het detentieverloop van de veroordeelde geïnformeerd wensen te worden.

Deze leden vragen, tot slot, naar het stellen van bijzondere voorwaarden in gevallen
waarin de uitspraak van de rechter nog niet onherroepelijk is. Graag verhelder ik
in antwoord op deze vraag, dat v.i. slechts aan de orde is bij onherroepelijke straffen.
Totdat de straf onherroepelijk is, zit de gedetineerde nog in voorlopige hechtenis.
De mogelijkheid van een wettelijke voorziening voor het stellen van voorwaarden in
verband met het opheffen van de voorlopige hechtenis van de verdachte ten aanzien
van wie de veroordeling nog niet onherroepelijk is, wordt meegenomen bij de modernisering
van het Wetboek van Strafvordering. Ik wijs er in dit verband op dat voor de opheffing
van de voorlopige hechtenis op het moment dat de fictieve v.i.-datum is bereikt, als
gevolg van het onderhavige wetsvoorstel geen aanleiding meer is. Op grond van dit
wetsvoorstel komen gedetineerden immers niet meer van rechtswege in aanmerking voor
v.i., maar moet daarover een individuele beslissing worden genomen. Mocht de rechter
daartoe aanleiding zien, dan kan de voorlopige hechtenis worden geschorst. Daarbij
kunnen – ook ter bescherming van het slachtoffer – bijzondere voorwaarden worden gesteld.
De rechter beslist over de schorsing van de voorlopige hechtenis en de daarbij te
stellen voorwaarden. Mocht eerder een maatregel zijn getroffen ter bescherming van
het slachtoffer volgend uit de individuele beoordeling, dan zal de officier van justitie
dat bij zijn vordering ten aanzien van bijzondere voorwaarden die kunnen worden verbonden
aan schorsing van de voorlopige hechtenis meenemen.

6. Aanvang detentie

De leden van de SGP-fractie vragen of het contact met de gemeente over de vijf basisvoorwaarden
verplicht is. Dit contact is, zo beantwoord ik deze vraag, niet verplicht. Het doel
van het contact tussen DJI, gemeente (en reclassering) is ervoor te zorgen dat een
zo volledig mogelijk beeld ontstaat ten aanzien van welke basisvoorwaarden interventies
en ondersteuning nodig zijn. Bij het opstellen van het D&R-plan wordt, samen met de
gedetineerde, bekeken hoe de vijf basisvoorwaarden op orde kunnen worden gebracht.
In aanvulling hierop biedt het wetsvoorstel de benodigde wettelijke basis om hierover
– ook zonder toestemming van de gedetineerde – gegevens uit te kunnen wisselen tussen
DJI, gemeente en reclassering, zowel bij het vaststellen, als bij het wijzigen van
het D&R-plan. Het uitgangspunt zal daarbij zijn dat in ieder geval bij het opstellen
van het D&R-plan en tegen het einde van de detentie contact zal worden opgenomen met
de gemeente. DJI werkt op dit moment samen met gemeenten en de reclassering aan een
bestuurlijk akkoord waarin afspraken worden gemaakt over de samenwerking tussen deze
partijen.

Wel bestaat er een verplichting tot het uitwisselen van gegevens als het risico aanwezig
wordt geacht dat de gedetineerde (opnieuw) een ernstig gewelds- of zedenmisdrijf zal
plegen, opdat organisaties tijdig maatregelen kunnen nemen ter bescherming van de
veiligheid van de samenleving. Deze verplichting tot gegevensuitwisseling is opgenomen
in de nota van wijziging waarvan deze nota naar aanleiding van het verslag vergezeld
gaat.

7. Basisprogramma en plusprogramma

De leden van de VVD-fractie vragen of het mogelijk is om gedetineerden meer dan twintig
uur per week te laten werken.

Met deze leden ben ik van mening dat waar mogelijk gedetineerden meer dan twintig
uur per week aan arbeid moeten besteden. De regering gaat, zoals is aangekondigd in
de visie «Recht doen, kansen bieden», dan ook meer inzetten op het verrichten van
arbeid in detentie. DJI bereidt in een aantal penitentiaire inrichtingen een experiment
voor waarin het aantal uren arbeid per week (en dus het totale dagprogramma) fors
wordt uitgebreid. Tot die tijd is het uitgangspunt dat bij afdoende aanbod gedetineerden
die dat willen meer dan twintig uur per week in aanmerking kunnen komen voor penitentiaire
arbeid. Omdat in die inrichtingen een dagprogramma van 42,5 uur voor gedetineerden
geldt, geldt dat gedetineerden ermee moeten instemmen af te zien van een (gelijk)
aantal uren aan andere activiteiten.

De leden van de SGP-fractie vragen naar het aantal zelfmelders dat per jaar instroomt
en of het daarbij met name gaat om personen die korte straffen uitzitten of om personen
die lange straffen opgelegd hebben gekregen. In 2018 zijn ongeveer 2.500 zelfmelders
ingestroomd. De gemiddelde duur van hun detentie bij binnenkomst betrof circa twee
en een halve maand. Bij bijna 80% van deze groep is sprake van een detentieduur van
minder dan drie maanden en bij ruim 88% van minder dan zes maanden.

Deze leden vragen waarom is gekozen voor een periode van zes weken – en niet voor
een periode van enkele maanden – voor het vertonen van gewenst gedrag. Het gedrag
van gedetineerden wordt in beginsel iedere zes weken door het multidisciplinair overleg
beoordeeld. Tijdens deze beoordeling speelt de vraag naar promoveren of degraderen
een rol. De praktijk leert dat deze termijn voor de meeste gedetineerden voldoende
ruimte biedt om aantoonbaar aan onderdelen van hun D&R-plan te werken en gewenst gedrag
op de afdeling te laten zien en voor medewerkers om een oordeel op te stellen over
het al dan niet promoveren of degraderen, zonder dat het voor gedetineerden demotiverend
werkt wegens het uitblijven van voor hen voelbare positieve effecten van hun inspanningen.

Deze leden vragen naar het programma voor gedetineerden met gevangenisstraffen van
slechts enkele maanden. In principe geldt voor alle gedetineerden – met uitzondering
van de hiervoor genoemde zelfmelders – dat zij de eerste zes weken doorbrengen in
het basisprogramma. Daarna kunnen zij promoveren naar een plusprogramma. Dat geldt
ook voor gedetineerden met kortere straffen. Eveneens kunnen zij tegen het einde van
hun detentie in aanmerking komen voor re-integratieverlof.

8. Re-integratieverlof en overplaatsing naar een beperkt beveiligde afdeling

De leden van de SP-fractie vragen wanneer een gedetineerde in aanmerking kan komen
voor re-integratieverlof. De leden van de SGP-fractie vragen naar het kortdurend verlof.
Graag beantwoord ik de vragen van de leden van deze fracties als volgt.

Re-integratieverlof wordt alleen toegekend als daarmee een concreet re-integratiedoel
is gediend. Daarnaast wordt bij de beslissing om al dan niet re-integratieverlof te
verlenen, getoetst of de gedetineerde tijdens zijn detentie gewenst gedrag heeft getoond
en of de aan het re-integratieverlof verbonden risico’s kunnen worden beperkt en beheerst.
Ook worden de belangen van slachtoffers, nabestaanden en andere relevante personen
betrokken.

Onderscheid wordt gemaakt tussen kortdurend re-integratieverlof, langdurend re-integratieverlof
en re-integratieverlof voor extramurale arbeid. Hieronder is in een schema opgenomen
wanneer verlof aan de orde kan zijn.

Verlof

Inhoud

Straffen tot en met zes jaar

Straffen meer dan zes jaar

Kortdurend re-integratieverlof

Begint en eindigt op dezelfde dag.

Op zijn vroegst achttien maanden voor fictieve PP- of v.i.-datum.

Op zijn vroegst zes maanden voorafgaand aan langdurend verlof.

 
 

Om praktische zaken te regelen, die niet vanuit de inrichting kunnen worden geregeld.

Voor heel korte straffen: niet eerder dan nadat een periode van zes weken na aanvang
van de detentie is verstreken.

Langdurend re-integratieverlof

Gedetineerden kunnen ten behoeve van een concreet re-integratiedoel (bijvoorbeeld
opbouwen stabiel gezinscontact) een of meerdere nachten buiten de inrichting verblijven
(met een maximum van acht achtereenvolgende nachten)

Op zijn vroegst na de helft van de straf, met een maximum van twaalf maanden voorafgaand
aan de fictieve PP- of v.i.-datum.

Op zijn vroegst twaalf (straffen van zes jaar) tot zesendertig (straffen van dertig
jaar) maanden voorafgaand aan de fictieve v.i.-datum.

 
 

Totaal aantal nachten dat de gedetineerde buiten de inrichting kan verblijven gemaximeerd
naar rato van het strafrestant (met een maximum van 36 nachten bij een straf van zes
jaar).

Totaal aantal nachten dat de gedetineerde buiten de inrichting kan verblijven gemaximeerd
naar rato van het strafrestant (met een maximum van 108 nachten bij een straf van
dertig jaar).

Extramurale arbeid

Vanuit een beperkt beveiligde afdeling (BBA).

Alleen bij straffen vanaf minimaal 7,5 maand en een strafrestant van minimaal zes
weken.

Op zijn vroegst een jaar voorafgaand aan de fictieve v.i.-datum.

 
 

Gedetineerden werken overdag buiten de inrichting of volgen een opleiding ten behoeve
van werk en verblijven ’s nachts in de inrichting.

Op zijn vroegst een zesde deel van de straf voorafgaand aan de fictieve PP of v.i.-datum.

In combinatie met de wijzigingen die worden voorgesteld ten aanzien van het penitentiair
programma en de v.i. geeft dit het volgende beeld voor de termijnen waarin een gedetineerde
ten hoogste voor externe vrijheden in aanmerking kan komen.

Bij de toekenning van verlof en v.i., zo merk ik nog op naar aanleiding van de vraag
van de leden van de SP-fractie, gelden dezelfde criteria. Het uitgangspunt daarbij
is dat de gedetineerde langzaam meer (externe) vrijheden krijgt, en zo toegroeit naar
de v.i. Dat neemt niet weg dat in sommige gevallen wel verlof kan worden toegekend,
maar geen v.i., omdat de grotere vrijheden die daarmee gepaard gaan de afweging op
basis van die criteria anders doen uitvallen. Zo kan het voorkomen dat aan een gedetineerde
die wel in aanmerking komt voor langdurend verlof – waarbij de gedetineerde een of
meer nachten (maximaal acht) buiten de inrichting kan verblijven – of verlof voor
extramurale arbeid – waarbij de gedetineerde overdag op zijn werk is en ’s nachts
in de inrichting verblijft – (nog) geen v.i. wordt verleend, omdat hij (nog) niet
toe is aan de grotere vrijheden die daarmee gepaard gaan. Kortdurend verlof is met
name bedoeld om praktische zaken te regelen vooruitlopend op langdurend verlof, het
penitentiair programma, of de (voorwaardelijke) invrijheidstelling. Uitgangspunt bij
kortdurend re-integratieverlof is, net als bij de andere vormen van re-integratieverlof,
dat dit alleen kan worden toegekend aan gedetineerden die zijn geplaatst in het plusprogramma.
Het kortdurend verlof betreft primair de regelzaken ten behoeve van de re-integratie.
Dit kan ook zaken betreffen van belang voor de andere vormen van re-integratieverlof,
zoals het kennismaken met een werkgever in het kader van extramurale arbeid. Ook mogelijk
is het starten met een dagdeel verlof om de ouderrol weer te gaan vervullen, als voorloper
van het langdurend re-integratieverlof waarmee hiermee actief verder kan worden geoefend.
Een gedetineerde die niet is gepromoveerd naar het plusprogramma komt dus in beginsel
niet in aanmerking voor kortdurend re-integratieverlof. Hierop kan aan het eind van
diens detentie een uitzondering worden gemaakt als er uit het oogpunt van de re-integratie
zwaarwegende redenen zijn die maken dat het nodig is dat de gedetineerde kortdurend
– onder begeleiding – de inrichting verlaat om praktische zaken te regelen.

De leden van de SGP-fractie vragen verder naar het incidentele verlof. Verlof op humanitaire
gronden, het zogeheten incidenteel verlof, zo beantwoord ik deze vraag, is geregeld
in hoofdstuk 4 van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting. Anders dan bij
het re-integratieverlof is goed gedrag geen voorwaarde om in aanmerking te komen voor
incidenteel verlof. Het gaat bij het incidenteel verlof om het bijwonen van indringende
gebeurtenissen in de persoonlijke sfeer van de gedetineerde, waarbij zijn aanwezigheid
noodzakelijk is. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan bezoek van de gedetineerde
aan een in levensgevaar of ernstige psychische nood verkerende levenspartner, kind,
ouder, broer, zuster, grootouder of schoonouder van de gedetineerde of een bezoek
in verband met het overlijden van een van hen. Op grond van artikel 21, eerste lid,
van voornoemde regeling kan incidenteel verlof indien nodig onder begeleiding of bewaking
plaatsvinden.

9. Penitentiair programma (bij straffen van zes maanden tot en met een jaar)

De leden van de CDA-fractie vragen in hoeveel gevallen in de afgelopen twee jaar een
veroordeelde zowel heeft deelgenomen aan een penitentiair programma als met v.i. is
gegaan. Ik antwoord daarop dat ongeveer 75% van de gedetineerden die onder de huidige
regeling deelnemen aan een penitentiair programma zijn veroordeeld tot een v.i.-waardige
straf.

De leden van de D66-fractie willen weten welke positieve elementen van het penitentiair
programma voor langgestraften behouden blijven. Zij vragen wat de niet-positieve elementen
van het penitentiair programma zijn en waarom niet ervoor is gekozen vanuit een oogpunt
van maatwerk het penitentiair programma te behouden voor veroordeelden met een v.i.-waardige
straf. Ik beantwoord deze vragen graag als volgt.

Het penitentiair programma is ingevoerd op een moment waarop nog geen sprake was van
voorwaardelijke invrijheidstelling, maar van vervroegde invrijheidstelling. De vervroegde invrijheidstelling werd automatisch verleend en
er konden geen voorwaarden aan worden verbonden. Gedetineerden werden daardoor niet
gestimuleerd om zich in te spannen en goed gedrag te tonen. Het penitentiaire programma
voorzag daarom in een behoefte om gedetineerden te motiveren en nog enige tijd onder
toezicht te kunnen stellen in een voorwaardelijk kader. Inmiddels voorziet de voorwaardelijke
invrijheidstelling in een dergelijk voorwaardelijk toezichtkader voor straffen van
langer dan een jaar. Dat betekent dat gedetineerden met een gevangenisstraf van langer
dan een jaar op dit moment zowel in aanmerking komen voor een penitentiair programma
als voor de voorwaardelijke invrijheidstelling. Met name langgestraften brengen hierdoor
een aanzienlijk deel van hun straf buiten de inrichting door. Dit is onwenselijk,
nu de doelen en het karakter van het penitentiair programma en de v.i. niet wezenlijk
verschillen. In beide gevallen gaat het om een voorwaardelijk kader, waarbinnen gedetineerden
zich onder toezicht in de maatschappij begeven ter voorbereiding op de terugkeer.
Het opheffen van de stapeling voorkomt ook het in het rapport van de Erasmus Universiteit
Rotterdam (J. uit Beijerse e.a., «De praktijk van de voorwaardelijke invrijheidstelling
in relatie tot speciale preventie en re-integratie», WODC 2018) geconstateerde probleem
dat aan iemand in het kader van een penitentiair programma al vergaande vrijheden
zijn verleend, terwijl die vrijheden in het kader van de v.i. weer worden ingeperkt.
Deze stapeling van vrijheidsregimes is daarmee met het oog op een goede re-integratie
weinig effectief, zo blijkt ook uit dit onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
De Afdeling advisering van de Raad van State (de Afdeling) geeft in zijn advies aan
dat de opheffing van de stapeling van penitentiair programma met v.i. een oplossing
vormt voor dit probleem. De Afdeling vroeg, evenals verschillende adviesorganen, wel
aandacht voor enkele positieve elementen van het penitentiair programma. Naar aanleiding
daarvan is opnieuw gekeken naar het re-integratieverlof, om zo deze positieve elementen
te kunnen behouden. Het resultaat hiervan is aanpassing van de inrichting van het
langdurend re-integratieverlof. Aanvankelijk was bij het langdurend re-integratieverlof
voorzien dat gedetineerden een aantal keer hoogstens enkele aaneengesloten dagen (bijvoorbeeld
een weekend) buiten de inrichting konden verblijven. Conform het advies van 3RO bij
het wetsvoorstel is er meer ruimte gekomen om dit verlof op te bouwen. Er kan worden
gestart met bijvoorbeeld een nacht buiten de inrichting en dat kan worden opgebouwd
tot maximaal acht nachten achter elkaar buiten de inrichting. Ook is bij langere straffen
voorzien in een, naar rato van de duur van de opgelegde straf, langere periode voorafgaand
aan de fictieve v.i.-datum waarin langdurend re-integratieverlof kan worden toegekend.
Het verlof voor extramurale arbeid voorziet in mogelijkheden voor gedetineerden om
overdag buiten de inrichting te werken of een opleiding te volgen. Re-integratieverlof
kan ook worden ingezet om gedetineerden overdag deel te laten nemen aan ambulante
zorg, voor zover deze niet in de inrichting beschikbaar is. Zo kunnen deze elementen
van het penitentiair programma – het werken of volgen van een opleiding buiten de
inrichting of het deelnemen aan een zorgtraject – via het re-integratieverlof behouden
blijven.

Deze leden vragen of gedetineerden met een deels voorwaardelijke straf niet meer in
aanmerking komen voor detentiefasering. Graag stel ik deze leden op dit punt gerust.
In beginsel komen gedetineerden met een deels voorwaardelijk straf in aanmerking voor
dezelfde stappen in hun detentiefasering als andere gedetineerden. In antwoord op
een vraag van de leden van de SGP-fractie heb ik dit hiervoor in een schema in beeld
gebracht. Graag verwijs ik deze leden daarnaar. In alle gevallen is in hoofdlijnen
dus sprake van eenzelfde detentiefasering. De reden dat ervoor is gekozen de stapeling
tussen penitentiair programma en voorwaardelijk strafdeel op te heffen, is dezelfde
als de reden dat wordt voorgesteld de stapeling tussen penitentiair programma en v.i.
op te heffen. Het gaat om voorwaardelijke modaliteiten, waarvan doel en karakter niet
wezenlijk verschillen.

Ik kan de leden van de SP-fractie bevestigen dat het penitentiair programma als modaliteit
vervalt voor straffen waarbij veroordeelden in aanmerking komen voor v.i. (straffen
van meer dan een jaar gevangenisstraf). Deze leden vroegen wat er gebeurt als deze
veroordeelden niet met v.i. gaan. Vooropgesteld moet worden dat als gedetineerden
niet in aanmerking komen voor v.i., zij in beginsel ook niet in aanmerking zullen
komen voor een penitentiair programma. Het is in de huidige situatie dus niet zo dat
gedetineerden die niet in aanmerking komen voor v.i., wel met een penitentiair programma
naar buiten (kunnen) gaan.

Als gedetineerden niet in aanmerking komen voor v.i., zal – vanuit het oogpunt van
het voorkomen van recidive – zoveel mogelijk op andere wijze worden gewerkt aan de
voorbereiding op de terugkeer in de samenleving. De inzet van DJI is er daarbij op
gericht zo veel mogelijk gedetineerden aan te zetten en te motiveren om (alsnog) het
gewenste gedrag te laten zien. DJI-medewerkers zijn hiertoe getraind in «motiverende
bejegening»: omgaan met gedetineerden op een manier die hen motiveert om te werken
aan een toekomst zonder criminaliteit. In de praktijk is gebleken dat motiverende
bejegening helpt om het gedrag van gedetineerden blijvend te veranderen.

Bij gedetineerden die goed gedrag laten zien, zal worden bekeken of zij middels het
re-integratieverlof stapsgewijs vrijheden kunnen opbouwen, zodat zij kunnen toegroeien
naar de v.i. Een half jaar na de beslissing om geen v.i. te verlenen, kunnen gedetineerden
een verzoek doen om alsnog voorwaardelijk in vrijheid te worden gesteld. Mede naar
aanleiding van de vragen van deze leden, voorzie ik bij nota van wijziging in de mogelijkheid
voor gedetineerden om – bij een afwijzende beslissing op dat verzoek – na een half
jaar opnieuw een verzoek te doen. Zo kunnen gedetineerden worden gestimuleerd om te
blijven werken aan hun re-integratie.

Op de vraag hoe wordt omgegaan met gedetineerden die blijvend niet in aanmerking komen
voor v.i. ben ik in paragraaf 2 hierboven in antwoord op een vraag van deze leden
ingegaan. Zoals daar aangegeven zal ook in die gevallen worden gewerkt aan een veilige
terugkeer, door re-integratieactiviteiten in detentie, in het bijzonder in het re-integratiecentrum
dat in de penitentiaire inrichting aanwezig is. Ook kan aan deze gedetineerden kort
voor het eind van de straf – mits op basis van een risicobeoordeling aanvaardbaar –
kortdurend re-integratieverlof worden toegekend om praktische zaken te regelen die
nodig zijn om hun terugkeer voor te bereiden. Verder wordt ervoor gezorgd dat de gemeente
op de hoogte is wanneer iemand terugkeert naar de gemeente, met het oog op het verlenen
van nazorg. Wanneer het risicoprofiel van de betrokkene hiertoe aanleiding geeft,
zal na afloop van de door de rechter opgelegde straf, monitoring door het (zorg- en)
veiligheidshuis en de politie plaatsvinden.

Deze leden vragen naar de redenen om de samenloop tussen het penitentiair programma
en de v.i. op te heffen. Voor het antwoord op deze vraag, verwijs ik deze leden graag
naar mijn hierboven gegeven antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de
D66-fractie.

Ik kan de leden van de SGP-fractie bevestigen dat bij straffen van zes maanden de
maximale periode van het penitentiair programma twee maanden is.

De vraag van deze leden of gedetineerden met een deels voorwaardelijke straf ook in
aanmerking komen voor een penitentiair programma of v.i., beantwoord ik ontkennend.
Om een «stapeling» van voorwaardelijke modaliteiten te voorkomen, is gekozen voor
een stelsel waarbij aan het einde van de straf óf sprake is van een penitentiair programma
óf van v.i. óf van een voorwaardelijk strafdeel. Op de redenen hiervoor ging ik hierboven
in antwoord op een vraag van de leden van de D66-fractie reeds in. Kortheidshalve
verwijs ik deze leden naar dat antwoord. Voor een schematisch overzicht van hoe het
detentieverloop eruit ziet als sprake is van een deels voorwaardelijke straf, verwijs
ik deze leden naar het in paragraaf 5.2 van deze nota naar aanleiding van het verslag
opgenomen overzicht.

Overeenkomstig de vraag van deze leden is hieronder een schema opgenomen, waarin ten
aanzien van straffen van drie, zes, negen en twaalf maanden en twee, drie en vier
jaar inzichtelijk is gemaakt welk deel van de straf in detentie wordt doorgebracht
als een maand daarvan voorwaardelijk is opgelegd en als er geen sprake is van een
voorwaardelijk strafdeel. Ik teken daarbij aan dat het bij een deels voorwaardelijke
straf aan de rechter die de straf oplegt is om de lengte van het voorwaardelijk strafdeel
te bepalen. Hij heeft daarbij veel ruimte en kan ook voor een (veel) langer voorwaardelijk
strafdeel kiezen, tot maximaal twee jaar. Bij straffen tot en met twee jaar kan zelfs
de hele straf voorwaardelijk worden opgelegd, bij straffen tot en met vier jaar kan
het strafdeel maximaal twee jaar bedragen en dus oplopen tot de helft van de straf.
In plaats van een maand, had in onderstaand schema dus even goed voor een voorwaardelijk
strafdeel van drie maanden, zes maanden of twee jaar kunnen worden gekozen.

Voor het penitentiair programma en de v.i. geldt dat in dit schema is uitgegaan van
de maximale termijn. Het gedrag van de gedetineerde of eventuele risico’s verbonden
aan de invrijheidstelling kunnen evenwel maken dat het penitentiair programma of de
v.i. voor een bepaalde periode wordt uitgesteld of zelfs in het geheel niet aan de
orde is.

Deze leden hebben gevraagd naar straffen die los van elkaar een penitentiair programma
mogelijk maken en opgeteld niet. Ik begrijp hun vraag zo, dat deze leden verwijzen
naar de situatie waarin een gedetineerde meerdere korte straffen achterelkaar uitzit,
waardoor hij opgeteld een straf van meer dan een jaar moet uitzitten. In die gevallen
komt de gedetineerde inderdaad niet meer in aanmerking voor een penitentiair programma,
maar voor de v.i. Dit vloeit voort uit het – door dit wetsvoorstel inhoudelijk ongewijzigde –
artikel 15, vijfde lid, Sr. De reden hiervoor is dat de gedetineerde door de aaneensluitende
tenuitvoerlegging van die straffen een dusdanige periode uit de samenleving verwijderd
is geweest, dat het wenselijk is hem onder het (zwaardere beslis)kader van de v.i.
te laten vallen. Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat de aaneensluitende tenuitvoerlegging
van opgelegde gevangenisstraffen de voorkeur verdient, omdat de inspanningen die tijdens
de kortere straffen worden gedaan om zijn leven buiten detentie op orde te krijgen
anders steeds weer (deels) teniet worden gedaan door terugkeer van de betrokkene in
detentie.

10. Voorwaardelijke invrijheidstelling (straffen van langer dan een jaar).

10.1 De huidige regeling

De leden van de VVD-fractie wijzen erop dat de huidige v.i.-regeling in 2008 in werking
is getreden. Zij stellen enkele vragen over de totstandkoming van deze regeling, die
ik graag in onderlinge samenhang als volgt beantwoord.

Van 1987 tot en met 2008 gold in Nederland de regeling van de vervroegde invrijheidstelling.
Deze regeling hield in dat gedetineerden na twee derde van hun straf automatisch in
vrijheid werden gesteld. Aan de vervroegde invrijheidstelling werden geen voorwaarden
verbonden. De vervroegde invrijheidstelling was bij de invoering in 1987 al omstreden
– de regeling werd in de Eerste Kamer aanvaard met een meerderheid van slechts één
stem (31 tegen dertig stemmen) – en bleef dat. Er bestond veel onbegrip in de maatschappij
over «het cadeau krijgen» van een derde deel van de straf, ook al hadden gedetineerden
dat vanwege hun gedrag tijdens detentie niet verdiend. Ook was er een toenemende behoefte
om veroordeelden nog een periode onder toezicht te stellen. In 1992 diende het CDA
tegen deze achtergrond een motie in tot herziening van de regeling. De toenmalige
Minister en Staatssecretaris gaven in de beleidsnota voor het gevangeniswezen «Werkzame
Detentie» uit 1994 aan te overwegen het systeem te wijzigen van «ja, tenzij» naar
«nee, tenzij». Dit resulteerde in een voorontwerp van wet, dat door een volgende Minister
in 1996 niet verder in procedure werd gebracht. Aan de behoefte van een voorwaardelijk
kader zou zijn tegemoetgekomen door de introductie van het penitentiair programma.
Wel werd in 1994, naar aanleiding van een aantal zeer gewelddadige (pogingen tot)
ontvluchtingen en onttrekking aan de vrijheidsbeneming een wettelijke grond voor het
uitstellen of achterwege blijven van vervroegde invrijheidstelling opgenomen (Stb. 1994, 82). Tijdens de behandeling van de Penitentiaire beginselenwet en ook daarna, bleef
de Tweede Kamer aandringen op hervorming van de v.i.-regeling: de voorwaardelijke
invrijheidstelling zou een gunst moeten zijn in plaats van een recht. De toenmalige
Minister zegde naar aanleiding daarvan in 1998 toe in het kader van de beleidsnota
«Sancties in perspectief» expliciet aandacht aan de v.i. te besteden. Deze beleidsnota
uit 2000 (zie de bijlage bij Kamerstukken II 2000/01, 27 419, nr. 1) bevat het voorstel de vervroegde invrijheidstelling zodanig te herzien, dat de invrijheidstelling
weer onder voorwaarden kan plaatsvinden. Ter uitwerking van de in «Sancties in Perspectief»
gedane voorstellen werden twee commissies ingesteld: de Commissie Herziening vervroegde
invrijheidstelling (Commissie Vegter) en de Commissie Vrijheidsbeperking (Commissie
Otte). In hun rapporten pleitten deze commissies voor de herziening van de regeling
van vervroegde invrijheidstelling en stelden zij voor deze om te vormen tot een regeling
van voorwaardelijke invrijheidstelling. Vervolgens is de wijziging van de vervroegde
invrijheidstelling in een invrijheidstelling onder voorwaarden opgenomen in de beleidsnota
«Modernisering sanctietoepassing» (Kamerstukken II 2002/03, 28 600 VI, nr. 8) als één van de maatregelen gericht op een consequentere en effectievere sanctietoepassing.
In het wetsvoorstel dat ter uitvoering daarvan werd opgesteld (zie Kamerstukken II
2005/06, 30 513, nr. 2) – en dat leidde tot de huidige v.i.-regeling – werd gekozen voor een systeem waarbij
v.i. van rechtswege werd verleend. De reden die daarvoor werd gegeven was dat moest
worden voorkomen dat het overgrote deel van de gedetineerden pas wanneer de door de
rechter opgelegde straf geheel is uitgezeten in vrijheid zou worden gesteld, waardoor
geen voorwaarden meer konden worden gesteld. Tijdens de verdere parlementaire behandeling
van het wetsvoorstel is hierover gediscussieerd. Verschillende partijen stelden zich
op het standpunt dat het gedrag van de gedetineerde (mede) bepalend zou moeten zijn
bij de beslissing tot toekenning van v.i. Naar aanleiding hiervan werden bij nota
van wijziging bij dat wetsvoorstel de mogelijkheden om aan het gedrag van de gedetineerde
consequenties te verbinden bij het verlenen van voorwaardelijke invrijheidstelling,
verruimd voor wat betreft de gronden voor uitstel en afstel van voorwaardelijke invrijheidstelling.
Hiermee kon worden voorkomen dat voorwaardelijke invrijheidstelling wordt verleend
aan veroordeelden die dit blijkens hun ernstige wangedrag niet verdienen.

Zo werd gekozen voor het huidige wettelijke systeem, waarbinnen alleen het vorderen
van uitstel of afstel en het stellen van bijzondere voorwaarden individuele beslismomenten
zijn. De v.i. kan alleen worden uit- of afgesteld op basis van limitatief in de wet
opgesomde gronden. Het gaat dan bijvoorbeeld om gevallen waarin de gedetineerde een
vluchtpoging heeft gedaan of ernstig wangedrag heeft getoond, zoals het plegen van
een nieuw strafbaar feit of gedrag dat meermalen heeft geleid tot oplegging van een
disciplinaire straf tijdens de detentie.

Blijkens het rapport van de Erasmus Universiteit Rotterdam naar de praktijk van de
v.i. uit 2018 is sindsdien sprake van een ontwikkeling naar meer maatwerk en een meer
persoonsgerichte aanpak. Door af te stappen van het van rechtswege verlenen van v.i
en deze limitatieve opsomming van uit- en afstelgronden, en in plaats daarvan te kiezen
voor een systeem waarbij gebaseerd op enkele criteria een beslissing wordt genomen,
ontstaat meer ruimte om de persoonsgerichte aanpak consistent door te voeren en beter
aan te sluiten bij de fase die aan de v.i. voorafgaat. De nadruk verschuift daarbij
van alleen risico’s en (ernstig) wangedrag, naar een afweging gebaseerd op het getoonde
constructieve gedrag en de bereidheid om mee te werken aan de eigen re-integratie,
eventuele risico’s verbonden aan de v.i.-verlening en slachtofferbelangen. Overigens
betekent dat met dit wetsvoorstel wordt afgestapt van een systeem waarbij v.i. van
rechtswege wordt verleend op zichzelf niet dat het grootste gedeelte van de gedetineerden
niet meer in aanmerking komt voor v.i., zoals bij de wetswijziging in 2008 werd gesteld.
Het betekent wél dat ten aanzien van iedere gedetineerde sprake is van een op zichzelf
staand beslismoment, waarbij een zorgvuldige afweging wordt gemaakt of de gedetineerde
voorwaardelijk in vrijheid kan en mag worden gesteld en onder welke voorwaarden. Zo
wordt beter ingebed dat bij de beslissing over de v.i.-verlening met alle relevante
factoren en belangen steeds rekening wordt gehouden.

De leden van de VVD-fractie vragen naar de toepassingspraktijk van de (bijzondere)
voorwaarden bij de voorwaardelijke invrijheidstelling. Ik beantwoord deze vragen in
onderlinge samenhang als volgt. Uit het al meermalen aangehaalde onderzoek van de
Erasmus Universiteit Rotterdam naar de toepassingspraktijk van de voorwaardelijke
invrijheidstelling blijkt dat in de periode van 2012 tot 2016 steeds meer gebruik
wordt gemaakt van de mogelijkheid bijzondere voorwaarden op te leggen. Het aantal
zaken waarin bijzondere voorwaarden aan de v.i. worden verbonden, is gestegen van
61% in 2012 naar ongeveer 70% in de daaropvolgende jaren. Bovendien worden per geval
meer voorwaarden aan de v.i. verbonden: dit aantal is gestegen van twee à drie naar
drie à vier. Het totaal aantal vorderingen tot herroeping van de v.i. is gedurende
de onderzoeksperiode ook toegenomen, van 215 in 2012 tot 323 in 2016. Deze stijging
is voornamelijk toe te schrijven aan de verdubbeling van het aantal vorderingen tot
herroeping op basis van overtreding van de bijzondere voorwaarden. De onderzoekers
geven aan dat dit in verband staat met eerdergenoemde stijging in het totaal aan de
v.i. verbonden bijzondere voorwaarden. Deze vorderingen worden ook vaker geheel of
gedeeltelijk toegewezen. Dit aantal is gestegen van 60% in 2012 tot 74% in 2016. Het
aantal vorderingen tot herroeping op basis van overtreding van de algemene voorwaarde
is tussen 2012 en 2016 licht toegenomen van 127 tot 152, met een piek in 2014 op 165
vorderingen.

De leden van de VVD-fractie vragen wat de gevolgen zijn als een gedetineerde een ontsnappingspoging
doet. Aan een ontsnappingspoging, welke ook kan plaatsvinden tijdens verlof, kunnen
verschillende gevolgen worden verbonden. Over het algemeen zal de gedetineerde volgend
op deze poging direct weer worden ingesloten. Bovendien zal het verlenen van verlof
of het hervatten daarvan pas plaatsvinden na een nieuwe (risico)beoordeling van de
gedetineerde. Een ontsnappingspoging wordt aangemerkt als ontoelaatbaar gedrag, en
betekent om die reden dat de gedetineerde in detentie ook direct wordt teruggeplaatst
naar een basisprogramma. Verder kan de ontsnappingspoging voor het OM aanleiding zijn
te beslissen om geen v.i. te verlenen of om een reeds verleende v.i. te herroepen.
Het ontsnappen uit de gevangenis of het doen van een poging daartoe is in Nederland
niet strafbaar gesteld, zo beantwoord ik de vraag daarnaar van deze leden. Het bevrijden
uit de gevangenis van iemand anders of het verlenen van hulp aan zelfbevrijding is
wel strafbaar, op grond van artikel 191 Sr. Ook het uitlokken van hulp door de gedetineerde
bij een eigen ontsnapping is strafbaar (zie HR 12 mei 2009, ECLI:NL:HR:2009:BG7756).
Daarnaast kan de ontsnapte gedetineerde strafbaar zijn vanwege bijvoorbeeld vernieling.
In het debat met uw Kamer over de enkelband (Handelingen II 2016/17, 82, nr. 6, p. 19
en 24) zegde de toenmalige Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie toe dat zal
worden onderzocht in hoeverre het schenden van justitiële voorwaarden en het onttrekken
aan vrijheidsbeneming – ontsnappen uit de gevangenis – zelfstandig zou kunnen worden
strafbaar gesteld. Aan het WODC is opdracht gegeven dit onderzoek uit te voeren. De
resultaten van dit rechtsvergelijkende onderzoek – onderzocht wordt of een aantal
andere landen een dergelijke strafbaarstelling kent en hoe deze daar is vormgegeven –
worden medio 2019 verwacht. Deze resultaten zal ik betrekken bij mijn besluit of ik
kom met een zelfstandige strafbaarstelling.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarin de huidige regeling voor voorwaardelijke
invrijheidstelling naar het oordeel van de regering tekortschiet. Voor zover deze
leden met hun verwijzing naar de eerdere wetswijziging(en) bedoelen aan te geven dat
sinds die wijzigingen uit- en afstel van de v.i. mogelijk is, hebben zij daarin gelijk.
Hoewel de huidige toepassing van de v.i. al wordt gekenmerkt door een ontwikkeling
naar meer maatwerk en een meer persoonsgerichte aanpak, is het toekennen van de v.i.
binnen het huidige wettelijke kader niet een op zichzelf staand beslismoment; de gedetineerde
komt hiervoor van rechtswege in aanmerking. Dat betekent dat daarvoor geen beslissing
nodig is. Wel beslist het openbaar ministerie of aan de voorwaardelijke invrijheidstelling
bijzondere voorwaarden worden verbonden. Als geen v.i. dient te worden verleend, het
zogeheten uitstel of afstel van de v.i., moet actie worden ondernomen. Doordat uit-
en afstel van de v.i. alleen mogelijk is op grond van enkele in de wet limitatief
opgesomde gronden, kan de ingezette persoonsgerichte benadering evenwel nog niet volledig
tot zijn recht komen. Dit kan niet worden opgelost met een intensivering van de individuele
toets, zoals deze leden voorstellen. Het OM en de rechter blijven daarmee immers gebonden
aan de limitatief in de wet opgesomde gronden. Door het huidige systeem te vervangen
door een systeem waarbinnen aan de hand van enkele criteria een volledig persoonsgerichte
afweging wordt gemaakt of v.i. wordt verleend, wordt de persoonsgerichte aanpak beter
gefaciliteerd. Overigens hebben verschillende adviesorganen – waaronder ook de Afdeling –
begrip uitgesproken voor de wijziging om het van rechtswege toekennen van v.i. om
te vormen naar een individueel afwegingsmoment.

De leden van de GroenLinks-fractie alsmede de leden van de SP-fractie stellen vragen
over de keuze om de beslissingen met betrekking tot de v.i. bij het OM te beleggen.
Zij vragen of deze beslissing niet bij de rechter belegd zou moeten blijven. Zij vragen
verder of het OM praktisch, organisatorisch en administratief in staat is om uitvoering
te geven aan deze voorgestelde taak. Graag beantwoord ik deze vragen in samenhang
als volgt.

Vooropgesteld moet worden dat de v.i. onderdeel is van de tenuitvoerlegging van de
straf. De strafrechter heeft reeds beslist over de vrijheidsbeneming. De beslissingen
over het verlenen of tot herroeping hebben weliswaar tot gevolg dat de veroordeelde
blijft ingesloten of weer wordt ingesloten in de gevangenis, maar dat gebeurt volledig
binnen de kaders van de door de rechter opgelegde gevangenisstraf. Er is dus geen
sprake van een nieuwe detentietitel, maar van voortzetting of hervatting van de detentie
ter uitvoering van de door de rechter opgelegde straf. Een noodzaak om de beslissing
tot herroeping bij de rechter te leggen is er in dit licht niet. Binnen het stelsel
zoals ik dit voorsta, waarbij de v.i. niet langer een wettelijk recht is, past dat
deze beslissing elders wordt belegd, waarbij de rechter wel betrokken blijft in die
zin dat de gedetineerde tegen de beslissingen van het OM bij de rechter een bezwaarschrift
kan indienen. Dat de beslissingsbevoegdheid elders wordt belegd is ook niet ongebruikelijk.
Ook in de regeling van de taakstraf is voorzien in de beslissing van het openbaar
ministerie tot toepassing van vervangende hechtenis indien een taakstraf niet of niet
naar behoren is verricht (artikel 22g Sr). In het geval dat een veroordeelde in vrijheid
verkeert omdat hij deelneemt aan een penitentiair programma beslist DJI over de beëindiging
van die deelname indien daartoe aanleiding bestaat, met als gevolg dat betrokkene
weer wordt ingesloten in de gevangenis. Ik acht in dit licht het OM de aangewezen
instantie om de beslissingen inzake de v.i. te nemen. Het OM heeft reeds ruime kennis
hiervan en ervaring hiermee. Onder de huidige regeling beslist het openbaar ministerie
immers al over het vaststellen van bijzondere voorwaarden en dient het zo nodig een
vordering tot uitstel of achterwege blijven van v.i. in bij de rechter. Het beleggen
van deze taak bij het OM sluit ook goed aan bij de nieuwe verdeling van verantwoordelijkheden
zoals die is voorzien in de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen.
Op grond van die wet gaat de verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke
beslissingen over van het openbaar ministerie naar de verantwoordelijke bewindspersoon
op het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Het openbaar ministerie houdt daarbij
echter tijdens de tenuitvoerleggingsfase bepaalde bevoegdheden en mogelijkheden om
de wijze van tenuitvoerlegging te beïnvloeden. De magistratelijke taken van het openbaar
ministerie in het kader van de tenuitvoerlegging omvatten ook het vaststellen van
bijzondere voorwaarden in het kader van de voorwaardelijke invrijheidstelling. Voor
het maken van een goede afweging tussen de betrokken belangen door het openbaar ministerie
zijn naast het advies van de directeur van de penitentiaire inrichting ook het advies
en de risicobeoordeling door de reclassering, informatie van slachtoffers, nabestaanden
of andere relevante personen, zoals kinderen van de gedetineerde, en eventueel het
advies van het lokaal parket van belang. Deze advisering garandeert dat het openbaar
ministerie over de informatie beschikt die nodig is om de genoemde afweging te kunnen
maken.

De leden van de SP-fractie menen dat de maximering van de voorwaardelijke invrijheidstelling
op twee jaar de samenleving niet veiliger, maar juist onveiliger maakt. Op de vraag
van deze leden hoe de voorgestelde wijzigingen zullen bijdragen aan het terugdringen
van recidive, antwoord ik als volgt. Graag stel ik voorop dat de voorgestelde v.i.-termijn
van twee jaar aansluit bij de gemiddelde duur – van anderhalf tot twee jaar – van
het huidige reclasseringstoezicht. In het merendeel van de gevallen, zo laten ook
de cijfers van de reclassering zien, is twee jaar toereikend. Zeker gelet op mijn
voorstellen om de tijd in detentie beter te benutten om gedetineerden voor te bereiden
op hun terugkeer en in het bijzonder de aanpassingen die ik in het verlof voorstel.
De voorstellen moeten dan ook in onderlinge samenhang worden bezien. Daarin vormt
de v.i. de laatste fase van een stapsgewijs re-integratieproces, dat al begint bij
aanvang van de detentie. Met de screening en het opstellen van een persoonlijk D&R-plan
staat het op orde brengen van de vijf basisvoorwaarden en het voorbereiden op de terugkeer
in de samenleving vanaf het begin van de detentie centraal. De persoonsgerichte benadering
– die overal in het stelsel wordt doorgevoerd –, met als doel het bereiken van gedragsverandering,
speelt daarin een centrale rol. Er komt een meer geleidelijke opbouw van vrijheden.
Daarbij staat niet alleen de v.i. in het teken van het gericht werken aan een succesvolle
terugkeer, ook via het verlof wordt een concrete bijdrage aan de re-integratie geleverd.
Het re-integratieverlof en de v.i. vormen een opeenvolgend geheel, waarin de gedetineerde
stapsgewijs gecontroleerd meer vrijheden krijgt en zo toewerkt naar zijn invrijheidstelling.
Zoals blijkt uit de overzichten die in paragraaf 8 van deze nota naar aanleiding van
het verslag zijn opgenomen, bieden het re-integratieverlof en de v.i. samen een behoorlijke
periode waarin gericht met vrijheden kan worden gewerkt aan de re-integratie, maar
dan vanuit een meer stapsgewijze benadering. De voorstellen ten aanzien van de v.i.
moeten verder in samenhang worden bezien met de voorstellen ter versterking van de
samenwerking met partners als de gemeente en de reclassering. Ook die voorstellen
dragen bij aan een betere voorbereiding op de terugkeer in de samenleving en een betere
overgang na afloop van detentie. De gemeente en de reclassering kunnen om die reden
vanaf het begin van het detentietraject – vanaf het opstellen van het D&R-plan – worden
betrokken. De grondslag die in dit wetsvoorstel is opgenomen voor gegevensuitwisseling
met gemeenten en de reclassering faciliteert dit, evenals de opgenomen bevoegdheid
om hulpverleningsorganisaties toegang tot de penitentiaire inrichting te verlenen,
zodat zij al tijdens de detentie ondersteuning kunnen bieden bij het op orde brengen
van de vijf basisvoorwaarden. De veiligheid van de samenleving is bij de vormgeving
van de detentiefasering en de verlening van vrijheden daarbij steeds een wezenlijk
aspect.

Deze leden verwijzen naar een passage in de memorie van toelichting bij de Wet langdurig
toezicht, gedragsbeïnvloeding en vrijheidsbeperking (Kamerstukken II 2013/14, 33 816, nr. 3, p. 51) waarin zou staan dat de v.i.-termijn te kort is voor een zorgvuldige en verantwoorde
terugkeer van zware delinquenten in de samenleving. Zij vragen hoe het voornemen om
de v.i.-termijn te maximeren op twee jaar, wat voor de groep zware delinquenten zal
betekenen dat hun v.i.-termijn korter wordt, zich hiertoe verhoudt. De opmerking waarnaar
deze leden verwijzen, had een algemene strekking en was niet beperkt tot de situatie
waarin een langdurige gevangenisstraf (meer dan zes jaar) is opgelegd. Voor een grote
meerderheid van de gedetineerden volstaat een v.i.-periode (en daarmee een proeftijd)
van twee jaar, maar voor een kleine groep kan er een noodzaak zijn om uit het oogpunt
van maatschappelijke veiligheid en een verantwoorde re-integratie langer toezicht
te houden en langer begeleiding te bieden. Voor die groep is met voornoemde wet voorzien
in de mogelijkheid van het verlengen van de proeftijd bij de v.i. door de rechter,
op vordering van het OM, en daarnaast in een vorm van aansluitend toezicht binnen
het kader van een zelfstandige gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel.
Het toezicht binnen dit kader kan voortduren zolang voldaan wordt aan de wettelijke
vereisten en het voortduren van het toezicht door de rechter noodzakelijk en proportioneel
wordt geacht. Bovendien bestaat de mogelijkheid van het verlengen van de proeftijd
bij de v.i. door de rechter, op vordering van het OM.

10.2 De toepassing van de huidige regeling in de praktijk

Blijkens het onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam is in de praktijk van
de v.i.-verlening sprake van een ontwikkeling naar meer maatwerk en een persoonsgerichte
aanpak. Van een automatische toepassing van de v.i. is in de praktijk dan ook geenszins
sprake, volgens het onderzoek, zo kan ik de leden van de SP-fractie bevestigen. Dat
neemt niet weg dat op dit moment nog steeds sprake is van een «wettelijke automatisme»,
zoals dit wordt verwoord in het advies van de Afdeling: de gedetineerde komt van rechtswege
in aanmerking voor v.i. De verlening van de v.i. is daardoor geen zelfstandig beslismoment.
In het huidige systeem wordt aan iedere gedetineerde v.i. verleend, tenzij het OM
uit- of afstel vordert. Het OM kan dit alleen als sprake is van een van de in de wet
limitatief opgesomde gronden. Met het voorstel om de v.i. niet langer van rechtswege
toe te kennen, wordt de v.i. een zelfstandig beslismoment en komt er meer aandacht
voor de persoonsgerichte benadering. Bij iedere gedetineerde wordt aan de hand van
drie in de wet opgesomde criteria – het gedrag gedurende de detentie, risico’s en
slachtofferbelangen – afgewogen of hij voor v.i. in aanmerking komt en zo ja, welke
bijzondere voorwaarden daaraan zouden moeten worden verbonden. Overigens, zo merkte
ik eerder in deze nota naar aanleiding van het verslag op, betekent dat met dit wetsvoorstel
wordt afgestapt van een systeem waarbij v.i. van rechtswege wordt verleend op zichzelf
niet dat het grootste gedeelte van de gedetineerden niet meer in aanmerking zou kunnen
komen voor v.i. Het betekent wél dat ten aanzien van iedere gedetineerde sprake is
van een op zichzelf staand beslismoment, waarbij een zorgvuldige afweging wordt gemaakt
of de gedetineerde voorwaardelijk in vrijheid kan en mag worden gesteld en onder welke
voorwaarden. Zo wordt beter ingebed dat bij de beslissing over de v.i.-verlening met
alle relevante factoren en belangen – waaronder risico’s voor de samenleving en de
gerechtvaardigde belangen van slachtoffers – steeds rekening wordt gehouden.

10.3 De voorgestelde wijziging van de v.i.-regeling

De leden van de D66-fractie vragen naar de verschillende verwoording van het criterium
voor wat betreft goed gedrag tussen het penitentiair programma en de voorwaardelijke
invrijheidstelling. In reactie hierop – en tegelijk op vergelijkbare vragen van de
leden van de SGP-fractie in het artikelsgewijze gedeelte, bij artikel II, onderdeel
A van het verslag – merk ik op dat voor zowel de voorwaardelijke invrijheidstelling
als voor het penitentiair programma hetzelfde criterium geldt voor wat betreft het
gedrag van de gedetineerde. Het moet gaan om gedrag waaruit een bijzondere geschiktheid
tot terugkeer blijkt. In de Penitentiaire beginselenwet volgt dit uit de definitie
van de daar gebezigde term «goed gedrag» (artikel 1, onder v, Pbw).

10.4 Verlening van voorwaardelijke invrijheidsstelling

De leden van de fracties van het CDA en de SP stellen vragen over de mogelijkheid
van een gedetineerde om na de beslissing van het OM om geen v.i. te verlenen na zes
maanden een verzoek in te dienen om alsnog v.i. te verlenen. Deze vragen beantwoord
ik in onderlinge samenhang als volgt.

De termijn van zes maanden, waarna de gedetineerde kan verzoeken om alsnog in vrijheid
te worden gesteld, biedt de gedetineerde de gelegenheid om aan te tonen dat hij op
het moment van het verzoek wel voldoet aan de criteria om voorwaardelijk in vrijheid
te kunnen en te mogen worden gesteld. Een kortere periode acht ik hiervoor onvoldoende.
Het OM heeft twee maanden de tijd om tot een beslissing op dit verzoek te komen. Dit
betekent, zo meld ik de leden van de SP-fractie, dat een gedetineerde, wanneer op
zijn verzoek positief zou worden beslist, uiterlijk acht maanden na de beslissing
van het OM om geen v.i. te verlenen met v.i. kan, ervan uitgaande dat de gedetineerde
direct na de termijn van zes maanden een verzoek heeft ingediend en het OM er twee
maanden over heeft gedaan om een beslissing te nemen. De termijn waarna een gedetineerde
zijn verzoek doet, kan evenwel later in de tijd liggen, omdat hij op zijn vroegst
na zes maanden een verzoek kan indienen. Tegelijkertijd kan de termijn waarbinnen
het OM op dit verzoek beslist korter zijn, omdat de beslistermijn van twee maanden
een maximumtermijn is. Het klopt dat – zoals de leden van de SP-fractie stellen –
in de situatie waarin de gedetineerde na zes maanden een verzoek doet en het OM een
termijn van twee maanden neemt voor de beslissing, de v.i. nog maximaal zestien maanden
kan duren. Dit is het gevolg van het feit dat de gedetineerde naar het oordeel van
het OM nog niet eerder voldeed aan alle vereisten om met v.i. te kunnen en ik acht
dit daarom zeker niet onwenselijk.

Op het overschrijden van de beslistermijn van twee maanden is, zo bevestig ik de leden
van de SP-fractie, geen sanctie gesteld. Dit is ook niet gebruikelijk binnen de strafrechtpleging.
Ik benadruk graag dat het OM steeds voldoende tijd zal hebben om tot een beslissing
te komen, doordat deze termijn goed zal worden bewaakt. Het OM krijgt via het AICE,
dat wordt geïnformeerd door DJI, bericht dat een gedetineerde over een bepaald aantal
dagen mogelijk in aanmerking komt voor v.i. Mocht het OM tijdens de beslistermijn
tot de conclusie komen dat er, bijvoorbeeld vanwege de complexiteit van de zaak, te
weinig tijd is om tot een weloverwogen beslissing te komen, dan kan het nemen van
de beslissing worden uitgesteld voor ten hoogste zes maanden.

Met de nota van wijziging waarvan deze nota naar aanleiding van het verslag vergezeld
gaat, wordt artikel 15d, tweede lid, Sr aangevuld. Daarmee wordt het mogelijk voor
de gedetineerde een tweede verzoek in te dienen, nadat ten minste zes maanden zijn
verstreken nadat zijn eerdere verzoek is afgewezen. Ook dan – uiterlijk veertien maanden
na de eerste datum waarop v.i. aan de orde kan zijn – kan immers nog sprake zijn van
een betekenisvolle v.i.-periode. De voorgestelde wijziging heeft tot gevolg dat door
de gedetineerde maximaal twee verzoeken kunnen worden gedaan.

De leden van de D66-fractie vragen waarom bij de beslissing om v.i. te verlenen, waarbij
het OM het advies van de directeur van de penitentiaire inrichting, het advies en
de risicobeoordeling van de reclassering, informatie van slachtoffers, nabestaanden
of andere relevante personen en eventueel het advies van het lokaal parket meeweegt,
de visie van de gedetineerde alleen indirect, via het advies van de reclassering,
in de beoordeling wordt betrokken. Bij het nemen van een beslissing over het al dan
niet verlenen van v.i., zo beantwoord ik deze vraag, weegt het OM alle betrokken belangen
mee, waaronder die van de gedetineerde. Het standpunt van de gedetineerde ten aanzien
van de v.i. en eventuele daaraan te verbinden bijzondere voorwaarden zal, net als
in de huidige situatie, worden meegenomen in het advies van de reclassering. Een dergelijk
advies wordt gebaseerd op één of meerdere contacten met de gedetineerde, eventueel
in aanwezigheid van een advocaat. Op basis hiervan wordt het belang van de gedetineerde
adequaat betrokken, hetgeen past binnen de persoonsgerichte aanpak. De regering is
niet bekend met signalen dat deze werkwijze niet toereikend zou zijn. Ik zie daarom
geen aanleiding om het standpunt van de gedetineerde daarnaast apart bij deze beslissing
te betrekken.

Deze leden vragen hoe de regering de beslissingsbevoegdheid van het OM ziet in het
licht van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Deze
leden begrijpen correct dat artikel 6 EVRM van toepassing is bij het vaststellen van
iemands burgerlijke rechten en plichten en dat op grond van die bepaling iemand recht
heeft op een eerlijk proces, waaronder toegang tot een onafhankelijke rechter. Voorwaardelijke
invrijheidstelling is evenwel geen burgerlijk recht (vgl. EHRM 3 april 2012 Boulois t. Luxemburg, ECLI:NL:XX:2012:BW7924) en op die grondslag is artikel 6 EVRM dan ook niet van toepassing binnen de v.i.-procedure.
Artikel 6 EVRM is verder van toepassing wanneer het gaat om het beoordelen van de
gegrondheid van een tegen iemand ingestelde vervolging, waarbij sprake moet zijn van
een zogenoemde «criminal charge». Daarvan is bij de v.i. evenmin sprake. De voorwaardelijke
invrijheidstelling maakt onderdeel uit van de tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen.
Artikel 6 EVRM ziet niet op die fase. Desalniettemin vind ik het belangrijk dat door
een gedetineerde een rechter bij de zaak kan worden betrokken. Daarom kan tegen de
beslissing van het OM om geen v.i. te verlenen of om deze beslissing uit te stellen,
een bezwaarschrift worden ingediend bij de rechtbank. De rechter zal – wanneer dit
bezwaarschrift ontvankelijk is – beoordelen of het OM in redelijkheid tot zijn beslissing
heeft kunnen komen.

Deze leden wijzen op de reactie in de memorie van toelichting, naar aanleiding van
een vraag van de RSJ, dat het advies van het in te stellen adviescollege niet bindend
is en dat het OM hiervan gemotiveerd kan afwijken, indien hiertoe aanleiding bestaat.
Deze leden informeren wanneer er volgens de regering (voldoende) aanleiding is om
gemotiveerd van het advies af te wijken. Ik antwoord hierop dat het adviescollege
dient ter ondersteuning van het OM in zware en complexe zaken. De experts in dit college
dragen bij aan een zoveel mogelijk geobjectiveerde beoordeling van de persoon van
de gedetineerde in relatie tot het delict waarvoor hij is veroordeeld. Het OM betrekt
het advies van het adviescollege bij de v.i.-beslissing, maar maakt een eigenstandige,
onafhankelijke afweging. Daarbij kan het een bepaald aspect of belang, zoals een juridisch
belang, zwaarder laten wegen dan het adviescollege. In dergelijke gevallen kan het
OM met de beslissing wel of geen v.i. te verlenen afwijken van het advies van het
adviescollege. Het advies weegt zwaar, maar de verantwoordelijkheid voor de beslissing
blijft bij het OM.

Graag benadruk ik, zoals de leden van de D66-fractie lezen in de memorie van toelichting,
dat een belangrijke meerwaarde van de verlening van voorwaardelijke invrijheidsstelling
als een op zichzelf staand beslismoment is dat niet alleen de afwezigheid van wangedrag,
maar ook de aanwezigheid van gewenst, constructief gedrag, en het meewerken aan de
eigen re-integratie een belangrijke rol gaan spelen bij de verlening en invulling
van een voorwaardelijke invrijheidsstelling. Op verzoek van deze leden geef ik graag
meer inzicht in de wijze waarop de afweging tussen de afwezigheid van wangedrag en
de aanwezigheid van gewenst gedrag wordt gemaakt. In het huidige systeem kan de v.i.
slechts op beperkte gronden worden uit- of afgesteld, waaronder de aanwezigheid van
(ernstig) wangedrag. In het met dit wetsvoorstel voorgestelde nieuwe systeem zal v.i.
worden verleend als de desbetreffende gedetineerde zich voldoende inzet. Het gaat
er dan om dat de gedetineerde er blijk van geeft zijn gedrag te (willen) veranderen
en verantwoordelijkheid neemt voor zijn eigen toekomst. In paragraaf 5.2 van deze
nota naar aanleiding van het verslag ben ik in reactie op een eerdere vraag van deze
leden uitgebreid ingegaan op waarbij hiernaar wordt gekeken. Per gedetineerde zal
op basis van het door hem getoonde gewenste én ongewenste gedrag, maar ook op grond
van eventuele risico’s en het slachtofferbelang, een afweging worden gemaakt. Ten
behoeve van de door het OM te nemen v.i.-beslissing stelt DJI een advies op. Hierin
wordt ingegaan op het gedrag dat de gedetineerde tijdens de gehele detentieperiode
heeft laten zien. Een dergelijk advies is gebaseerd op rapporten van direct bij de
gedetineerde betrokken DJI-medewerkers. Het gewenste gedrag (gedrag op de afdeling,
inzet voor de eigen re-integratie) wordt afgezet tegen eventuele ongewenste gedragingen.
Ook wordt de ontwikkeling die de gedetineerde in detentie heeft doorgemaakt meegewogen,
bijvoorbeeld een zichtbare toename in de mate waarin goed gedrag voorkomt.

Op verzoek van de leden van de D66-fractie verduidelijk ik graag in welke mate het
niet inzetten tijdens activiteiten, het niet meewerken aan screening en de onbereidheid
deel te nemen aan interventies meeweegt bij de beslissing of voorwaardelijke invrijheidsstelling
moet worden verleend. Deze leden wijzen erop dat een grote groep gedetineerden, waaronder
personen met een verstandelijke beperking, een verslaving, psychische problematiek
en een opleidingsachterstand, niet is staat is om het gewenste gedrag en de gewenste
inzet te tonen zonder dat zij daarbij door professionals worden ondersteund. Zij vragen
of kan worden onderbouwd hoe hiermee in dat kader rekening wordt gehouden.

Met de leden van de D66-fractie ben ik van mening dat ook gedetineerden met beperkingen,
zoals een verstandelijke beperking of psychische of verslavingsproblematiek, in aanmerking
moeten kunnen komen voor opbouw van vrijheden. De persoonsgerichte aanpak biedt hiervoor
juist mogelijkheden. Bij de screening wordt ook eventuele problematiek in kaart gebracht.
Bij vermoedens van problematiek zal gebruik worden gemaakt van aanvullende screeningsmethodieken.
Zo kan worden bepaald welke gedrags- en re-integratiedoelen realistisch zijn en welke
interventies nodig zijn. Dit maakt het mogelijk om een op de behoeften en problematiek
van de individuele gedetineerde toegesneden programma, met aangepaste gedragsdoelen,
vast te stellen en bij de beoordeling van gedrag rekening te houden met eventuele
problematiek. Ik ging hierop in paragraaf 5.2 van deze nota naar aanleiding van het
verslag – onder andere in reactie op vragen van deze leden – al in. Onderdeel van
de persoonsgerichte aanpak is ook dat gedetineerden de hulp en begeleiding krijgen
die zij nodig hebben. Gedetineerden krijgen een vaste mentor en een casemanager toegewezen,
die hen kunnen ondersteunen en begeleiden. Daarnaast kan een psycholoog voorzien in
psychische en psychosociale basiszorg en eventueel kan de gedetineerde ook worden
toegeleid naar meer gespecialiseerde zorg tijdens detentie. Hiertoe wordt onder andere
zorg ingekocht bij instellingen die zijn gespecialiseerd in het begeleiden en behandelen
van mensen met een verstandelijke beperking en verslaving. Bovendien kan de reclassering
daar waar nodig begeleiding bieden.

Met deze op maat gesneden aanpak, kunnen ook gedetineerden met beperkingen in aanmerking
komen voor vrijheden. Ik teken wel aan dat voor zover de beperkingen of problematiek
leiden tot risico’s voor de samenleving die niet te ondervangen zijn door het stellen
van bijzondere voorwaarden, dat een zelfstandige grond kan zijn om geen externe vrijheden
toe te kennen.

Voorts vragen deze leden welke verhouding de regering ziet tussen een actieve behandelhouding
van professionals en het initiatief van de gedetineerden met betrekking tot hun gedragsverandering.
Op hun verzoek zet ik nader uiteen hoe ik deze verhouding zie en daarbij zal ik ook
ingaan op de vraag in welke mate deze verhouding betrokken wordt bij de beoordeling
door het OM of een gedetineerde in aanmerking komt voor voorwaardelijke invrijheidsstelling.

Het OM krijgt ten behoeve van de te nemen beslissing over het verlenen van v.i. onder
andere advies van DJI. DJI zal in haar advies ingaan op de inzet van de gedetineerde
om de doelen in zijn D&R-plan te halen, waarbij rekening wordt gehouden met eventuele
problematiek van de gedetineerde die invloed kan hebben op zijn motivatie en inzet.
Ook kan aan gedetineerden extra begeleiding worden geboden naar aanleiding van hun
problematiek. In dat geval kan worden gekeken naar de inzet van de gedetineerde om
zelf bij te dragen aan het behalen van zijn doelen. In gevallen waarin gedetineerden
extra ondersteuning en begeleiding hebben gekregen bij het behalen van hun gedragsdoelen,
neemt DJI dit mee in zijn advies aan het OM over de v.i.-verlening. Het OM kan naar
aanleiding daarvan besluiten aan de v.i. een intensievere begeleiding of (andere)
bijzondere voorwaarden aan de v.i. te koppelen, zoals de voorwaarde om zich onder
behandeling te stellen, om zich te laten opnemen in een zorginstelling of om te verblijven
in een instelling voor begeleid wonen of maatschappelijke opvang. In gevallen waarin
het OM het onverantwoord vindt om v.i. te verlenen, wordt daarvan afgezien.

De leden van de SP-fractie vragen of de regering erkent dat binnen de huidige systematiek
van strafoplegging de rechter nadrukkelijk de netto vrijheidsstraf onder ogen ziet
die de veroordeelde dient te ondergaan en dat de rechter dus rekening houdt met het
deel dat de verdachte voorwaardelijk in vrijheid zal worden gesteld. Ook de leden
van de PvdA-fractie vragen of de regering de mening deelt dat de rechter op dit moment
bij de straftoemeting rekening houdt met de mogelijkheid dat iemand na twee derde
van de gevangenisstraf onder voorwaarden vrijkomt en dat dit betekent dat zonder die
mogelijkheid de rechter wellicht een kortere straf zal opleggen. Zij vragen waarom
de regering dit wel aan de samenleving uit te leggen acht en voorwaardelijke invrijheidsstelling
na twee derde deel van de detentie niet. In reactie stel ik voorop dat de v.i.-periode
met dit wetsvoorstel gehandhaafd blijft. De v.i. is geen vorm van strafbekorting,
ook nu al niet, maar onderdeel van de tenuitvoerlegging van de straf. Alleen al om
die reden ligt het niet voor de hand dat als gevolg van dit wetsvoorstel lagere straffen
zouden worden opgelegd. De vordering en oplegging van een gevangenisstraf zijn in
het bijzonder gebaseerd op de ernst van het delict en de persoon van de verdachte
en dus niet op de wijze van tenuitvoerlegging of het verwachte detentieverloop. Daar
komt bij dat het ook onder de huidige regeling mogelijk is dat de v.i. pas later of
zelfs helemaal niet aan de orde is. Dat betekent dat ook onder de huidige regeling
een rechter er dus rekening mee kan houden dat de gedetineerde een langer gedeelte
dan twee derde van de opgelegde straf in detentie doorbrengt. Het is ook zeker niet
de bedoeling van de wetgever dat de opgelegde straffen korter worden. Ik vertrouw
erop dat het OM en de rechtspraak deze bedoeling van de wetgever ook zullen meenemen
in hun strafeis en strafoplegging. Bij de vorige wijziging van de v.i. regeling – van
vervroegd naar voorwaardelijk – werd overigens ook gewaarschuwd voor kortere straffen,
maar er is geen onderzoek waaruit blijkt dat een dergelijk effect zich toen daadwerkelijk
heeft voorgedaan.

Voor het antwoord op hun vraag waarom ervoor is gekozen niet de rechter, maar het
OM te laten beslissen over de v.i.-verlening, verwijs ik de leden van de SP-fractie
kortheidshalve naar mijn in paragraaf 10.1 gegeven reactie op een eerdere vraag van
deze leden en de leden van de GroenLinks-fractie daarnaar.

Op de vraag van de leden van de SGP-fractie of het uitgangspunt zou moeten zijn dat
ingediende vorderingen tot uit- of afstel van de voorwaardelijke invrijheidstelling
in principe steeds gegrond zijn, antwoord ik dat in het nieuwe systeem het OM zelf
beslist over het verlenen van v.i., waaronder het uitstellen van die beslissing. In
dat systeem hoeft het OM hiertoe geen vorderingen meer in te dienen bij de rechtbank.
Wel kan een gedetineerde tegen een beslissing om hem geen v.i. te verlenen een bezwaarschrift
indienen bij de rechtbank. Die beoordeelt of het OM in redelijkheid tot zijn beslissing
heeft kunnen komen.

Nu in het met dit wetsvoorstel voorgestelde systeem het OM beslist over de verlening
van voorwaardelijke invrijheidstelling, kan het in deze beslissing ook de datum bepalen
waarop de v.i. een aanvang neemt. Daarbij wordt in die gevallen waarin dit aan de
orde is rekening gehouden met de beschikbaarheid van een plek in een woonvorm of kliniek,
waarin de desbetreffende gedetineerde gedurende de v.i. zal dienen te verblijven.
Wanneer een specifieke plek op het moment dat de v.i.-beslissing wordt genomen nog
niet beschikbaar is, maar het op dat moment wel al duidelijk is op welke datum deze
plek beschikbaar zal komen, dan kan de v.i.-beslissing inhouden dat de desbetreffende
gedetineerde per die uitgestelde datum met v.i. mag, zo beantwoord ik de vraag hiernaar
van de leden van de SGP-fractie.

Ik zie, zo reageer ik op de vraag van de leden van de SGP-fractie dienaangaande, geen
aanleiding om, net als Frankrijk, een concrete invulling van de v.i.-periode als criterium
voor toekenning van v.i. te introduceren. Met de beoordeling op grond van de drie
in de wet opgenomen criteria, te weten het gedrag van de gedetineerde, het belang
van slachtoffers en (recidive)risico’s, is al sprake van een persoonsgerichte beoordeling.
Via het stellen van bijzondere voorwaarden kan – indien daaraan behoefte bestaat –
nadere invulling worden gegeven aan de v.i.-periode. Hiermee bestaan voldoende mogelijkheden
de v.i. op de individuele gedetineerde toe te spitsen. Ik zie daarom geen aanleiding
om hierin verdere aanpassingen aan te brengen, ook nu mij niet bekend is, zo beantwoord
ik de vraag daarnaar van deze leden, hoe de concrete invulling in Frankrijk functioneert
– en of die wezenlijk verschilt van de hiervoor geschetste mogelijkheden.

De leden van de SGP-fractie hebben ook een vraag over het instellen van het adviescollege,
dat het OM in bepaalde complexe zaken zal adviseren over de v.i.-beslissing. Zij begrijpen
de keuze om niet alleen tot een juridische beoordeling te komen, maar vragen of het
risico dan niet groot is dat minder naar de belangen van de samenleving en meer naar
die van de gedetineerde zal worden gekeken. Bij de beslissing over het toekennen van
v.i. speelt de veiligheid van de samenleving een essentiële rol. Eén van de bij de
v.i.-beslissing te betrekken criteria betreft de mogelijke risico’s. Beoordeeld wordt
of er risico’s kleven aan invrijheidstelling van de gedetineerde en hoe deze eventuele
risico’s kunnen worden beperkt en beheerst. De veiligheid van de samenleving dient
immers, zo is de regering met de leden van de SGP-fractie eens, gewaarborgd te blijven.
Aangezien de vrijheden in het kader van v.i. vergaand en veelal langdurig zijn, zal
de risicobeoordeling intensief zijn en zwaar meewegen bij de v.i.-beslissing. In die
zaken waarin het adviescollege een rol heeft, betrekt deze alle beschikbare informatie
bij het formuleren van het advies. Een risicobeoordeling kan ertoe leiden dat negatief
wordt geadviseerd en dat vervolgens door het OM geen v.i. wordt verleend. Ook kan
deze beoordeling ertoe leiden dat wel wordt overgegaan tot v.i.-verlening, maar dat
daaraan een pakket aan bijzondere voorwaarden wordt verbonden die de risico’s inperken
en beheersbaar maken. In gevallen waarin het OM die risico’s anders weegt, kan het
OM van het advies afwijken. Ik zie het adviescollege echter vooral als een manier
om – gelet op de aanwezige kennis en expertise bij de commissieleden – tot een meer
gedragen en verdiepend oordeel te komen, juist in die zaken die extra voorzorgsmaatregelen
vergen.

10.5 De maximale duur van de v.i.-periode

De leden van de D66-fractie vragen of de regering inziet dat, hoewel gemiddeld genomen
een v.i.-periode van twee jaar wellicht voldoende zal zijn, dit wetsvoorstel ook een
antwoord zal moeten bieden op uitzonderingsgevallen, mede in het licht van het maatwerk
dat de regering met dit wetsvoorstel voor ogen staat. De leden van de SP-fractie maken
uit het advies van Reclassering Nederland op dat bij ongeveer 25% van de gedetineerden
die met v.i. gaan blijkt dat een langere periode dan twee jaar wenselijk is. Deze
leden merken op dat de gedetineerden met een v.i.-periode van langer dan twee jaar
met name mensen betreft die zware geweldsdelicten hebben gepleegd. Zij vragen hoe
de regering voorkomt dat deze gedetineerden ongecontroleerd en onbegeleid terugkeren
in de samenleving. Ook de leden van de D66-fractie vragen naar de gevolgen voor gedetineerden
die onbegeleid terugkeren in de samenleving.

De voorgestelde v.i.-termijn van twee jaar sluit aan bij de gemiddelde duur – van
anderhalf tot twee jaar – van het huidige reclasseringstoezicht. Daarbij komt dat
de intensiteit van het toezicht in de praktijk doorgaans gaandeweg afneemt. Dit is
een aanwijzing dat een langere proeftijd lang niet in alle gevallen nodig is. In die
gevallen waarin twee jaar niet toereikend blijkt te zijn, zijn er mogelijkheden om
langer toezicht te houden, zoals verlenging van de proeftijd. Bij zware zeden- en
geweldsdelicten, geldt geen wettelijke beperking van het aantal keer dat de proeftijd
kan worden verlengd. Ook na vrijlating zijn er, ook in zaken waarbij geen v.i. is
verleend omdat niet aan de criteria is voldaan, mogelijkheden om personen, zeker als
zij een ernstig geweldsdelict hebben gepleegd, te monitoren en te begeleiden. Ik ben
hierop in paragraaf 2 van deze nota naar aanleiding van het verslag uitgebreid ingegaan
in reactie op een vraag van de leden van de SP-fractie. Graag verwijs ik deze leden
naar dat antwoord.

Mij zijn geen signalen bekend, zo beantwoord ik een vraag daarnaar van de leden van
de D66-fractie, dat een afname van het reclasseringstoezicht gaandeweg de v.i.-proeftijd
te maken heeft met capaciteitsgebrek. De reclassering is afdoende geëquipeerd om toezichten
die in uitvoering zijn genomen naar behoren te kunnen vormgeven.

Deze leden merken op, evenals de leden van de ChristenUnie, te vrezen dat langgestraften
calculerend gedrag zullen vertonen om onder de voorwaardelijke invrijheidstelling
en de mogelijke verlengde proeftijd daarbij uit te komen, omdat de spreekwoordelijke
«stok achter de deur» als gevolg van dit wetsvoorstel korter wordt. Ook de leden van
de SP-fractie stellen vragen hiernaar. Mijn reactie op deze vragen luidt dat ik het
niet waarschijnlijk vind dat veel gedetineerden calculerend gedrag zullen vertonen
door ervoor te kiezen om niet met v.i. te gaan, om zo de mogelijkheid dat de proeftijd
bij de v.i. wordt verlengd te ontlopen. Bovendien is nog maar de vraag of een gedetineerde
die in eerste instantie hiervoor kiest daadwerkelijk bij deze keuze zal blijven. Niet
alleen zou dat twee jaar langer verblijf in de gevangenis betekenen – een allerminst
verwaarloosbare periode – het kan ook verstrekkende gevolgen hebben voor de toekenning
van externe vrijheden gedurende de periode in detentie. Hierbij komt dat de verlenging
van de v.i.-proeftijd geenszins een zekerheid is. Hierover moet door de rechter, op
vordering van het OM, afzonderlijk worden beslist. De verlenging van de proeftijd
is daarmee een mogelijkheid, maar – zo blijkt ook uit de tot op heden door de rechter
toegekende en afgewezen OM-vorderingen die strekken tot verlenging van de proeftijd –
zeker geen automatisme. Daarbij komt dat ten aanzien van de meeste gedetineerden geldt
dat de proeftijd slechts één keer kan worden verlengd. Alleen bij ernstige gewelds-
en zedenmisdrijven bestaat de mogelijkheid de proeftijd vaker te verlengen. Mij is
in de huidige praktijk – uit beschikbare gegevens van het OM en de reclassering –
slechts één geval bekend waarin een gedetineerde naar eigen zeggen niet met v.i. is
gegaan, maar de gehele gevangenisstraf heeft uitgezeten gelet op de mogelijkheid dat
de proeftijd kan worden verlengd. Weliswaar zijn er meer gedetineerden die vooraf
kenbaar maken te overwegen niet met v.i. te gaan, maar gebleken is dat deze gedetineerden
naarmate de v.i.-datum dichterbij komt, toch besluiten zich bereid te verklaren tot
naleving van de gestelde voorwaarden en met v.i. gaan. Hierbij speelt het contact
dat de reclassering voorafgaand aan de v.i. gedurende de gehele detentie met de gedetineerde
heeft een belangrijke rol.

Anders dan de leden van de D66-fractie veronderstellen, is in dit wetsvoorstel – net
als in de huidige situatie en net als in veel andere landen – ervoor gekozen om de
termijn van de voorwaardelijke invrijheidstelling te bepalen op een percentage van
de opgelegde gevangenisstraf, te weten op een derde gedeelte van de opgelegde vrijheidsstraf.
Nieuw ten opzichte van de huidige situatie is dat deze termijn wordt gemaximeerd op
twee jaar, omdat dit in de grote meerderheid van de gevallen voldoende is voor een
goede re-integratie en tegelijkertijd meer recht doet aan de kern van de vrijheidsstraf:
de fysieke vrijheidsbeneming. Het gevolg hiervan is alleen merkbaar bij gevangenisstraffen
van meer dan zes jaar. Het gaat daarbij om ongeveer 100 veroordelingen per jaar.

Ik kan de leden van de D66-fractie bevestigen dat gedetineerden aan wie eveneens de
maatregel van terbeschikkingstelling met verpleging van overheidswege (tbs) is opgelegd
eerder dan het ten uitvoer te leggen gedeelte van de gevangenisstraf kunnen worden
overgeplaatst naar een tbs-instelling. Op grond van artikel 42, eerste lid, Penitentiaire
maatregel wordt een gedetineerde aan wie eveneens de maatregel van terbeschikkingstelling
met verpleging van overheidswege is opgelegd, overgeplaatst naar een tbs-instelling
op het moment dat «het ten uitvoer te leggen gedeelte van de gevangenisstraf» is ondergaan.
Dit betekent dat deze gedetineerde in beginsel op de v.i.-datum wordt overgeplaatst
naar een tbs-instelling. Op grond van artikel 42, tweede lid, Penitentiaire maatregel
is het evenwel mogelijk om de gedetineerde al eerder over te plaatsen. Dit kan onder
andere wanneer de rechter dat heeft geadviseerd bij het opleggen van de tbs-maatregel
of wanneer daarvoor dringende medische redenen aanwezig zijn. Ik beschreef deze mogelijkheden
die maatwerk mogelijk maken ook reeds in paragraaf 3.4, in antwoord op een vraag van
de leden van de SP-fractie.

Deze leden vragen voorts of kan worden ingegaan op de door TBS Nederland gesignaleerde
logistieke knelpunten, doordat terbeschikkinggestelden later het tbs-systeem instromen.
TBS Nederland schrijft dat het, in verband met het maximeren van de v.i., verlaat
plaatsen van de groep die gedetineerd zit en aansluitend een tbs-behandeling moet
ondergaan in een behandelinstelling, zal leiden tot een logistiek probleem in de werking
van het tbs-stelsel. Capaciteit zou tijdelijk moeten worden afgebouwd, hetgeen knelpunten
oplevert wanneer de toestroom weer op gang komt. Op grond van artikel 42, eerste lid,
Penitentiaire maatregel wordt een gedetineerde aan wie eveneens de tbs-maatregel met
dwangverpleging is opgelegd, overgeplaatst naar een tbs-instelling op het moment dat
«het ten uitvoer te leggen gedeelte van de gevangenisstraf» is ondergaan. Dit betekent
dat deze gedetineerde in beginsel op de v.i.-datum wordt overgeplaatst naar een tbs-instelling.
Als gevolg van de gewijzigde v.i.-regeling schuift die v.i.-datum bij gedetineerden
met een gevangenisstraf van meer dan zes jaar op in de tijd. Zoals gezegd, biedt het
tweede lid van artikel 42 Penitentiaire maatregel evenwel de mogelijkheid om gedetineerden
in bepaalde gevallen eerder over te plaatsen. Dit betekent dat de datum waarop een
gedetineerde doorstroomt naar een tbs-instelling altijd met enige onzekerheid omgeven
is en dat altijd rekening moet worden gehouden met een eerdere overplaatsing. Ook
bestaat de mogelijkheid om gevangenisstraffen bij ernstige problematiek – ook als
er geen tbs is opgelegd – over te plaatsen naar een FPC (artikel 13 Sr). Om deze redenen,
in combinatie met het gegeven dat de exacte behoefte aan capaciteit doorlopend aan
verandering onderhevig is, deel ik de vrees van TBS Nederland dat capaciteit moet
worden afgebouwd vanwege deze v.i.-wijziging niet.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering te onderzoeken of, en zo ja
in hoeverre, te verwachten valt dat (langdurig) gedetineerden zullen afzien van het
verzoeken om voorwaardelijke invrijheidstelling om niet gebonden te zijn aan gedragsbeperkende
voorwaarden. Anders dan de leden van de GroenLinks-fractie lijken te veronderstellen,
gaat aan de v.i.-beslissing door het OM in beginsel geen verzoek van de gedetineerde
vooraf. Het OM heeft een zelfstandige bevoegdheid tot het verlenen van v.i. Het krijgt
via het AICE, dat wordt geïnformeerd door DJI, bericht dat een gedetineerde over een
bepaald aantal dagen mogelijk in aanmerking komt voor v.i. Volgend op dat bericht
zal steeds per gedetineerde worden beslist of v.i. zal worden verleend. Of, en zo
ja in hoeverre, gedetineerden (mogelijk) zullen afzien van v.i., in die zin dat zij
zich niet bereid verklaren tot naleving van de te stellen voorwaarden, wordt nauwlettend
gevolgd. Ik noem daarbij nogmaals dat een periode van twee jaar langer binnen de gevangenismuren
allesbehalve een verwaarloosbare periode is, zeker als wordt bedacht dat het niet
meewerken aan re-integratie ook ingrijpende gevolgen heeft voor de verlening van vrijheden
in én vanuit detentie, zoals verlof. Ik acht het dan ook niet waarschijnlijk dat veel
gedetineerden ervoor zullen kiezen niet mee te werken aan hun v.i. en daadwerkelijk
tot het eind van hun straf bij dit standpunt zullen blijven, ook nu uit tot nu toe
bekende praktijkervaringen blijkt dat gedetineerden die vooraf kenbaar maakten te
overwegen niet met v.i. te gaan, naarmate de v.i.-datum dichterbij komt, over het
algemeen toch besluiten zich bereid te verklaren tot naleving van de gestelde voorwaarden
en met v.i. gaan.

De leden van de SP-fractie vragen of het klopt dat in België een veroordeelde na een
derde deel van de opgelegde straf in aanmerking kan komen voor voorwaardelijke invrijheidstelling,
in Frankrijk een veroordeelde in aanmerking voor voorwaardelijke invrijheidstelling
kan komen nadat twee derde deel van de opgelegde straf is uitgezeten, en in Duitsland,
Engeland en Wales iemand na de helft van de opgelegde straf in aanmerking kan komen
voor voorwaardelijke invrijheidstelling. De leden van de PvdA-fractie vragen waarom
het ongeloofwaardig zou zijn als delinquenten na twee derde deel van hun vrijheidsstraf
onder voorwaarden vrij worden gelaten. Daarbij wijzen zij erop dat dit in de meeste
van de ons omringende landen ook de praktijk is. Deze leden zien net als de leden
van de SP-fractie in dit verband dan ook niet in waarom voorwaardelijke invrijheidstelling
na twee derde van de straf niet uit te leggen zou zijn. Graag benadruk ik in reactie
hierop dat ook in het nieuwe systeem van voorwaardelijke invrijheidstelling blijft
gelden dat gedetineerden na twee derde deel van hun straf voor v.i. in aanmerking
kunnen komen. Nieuw is dat deze termijn is gemaximeerd op twee jaar. Op dit moment
is dat nog niet het geval, wat tot gevolg heeft dat gedetineerden tot wel tien jaar
– bij een gevangenisstraf van dertig jaar – van hun gevangenisstraf buiten de muren
van de inrichting kunnen doorbrengen. Dat acht ik niet goed uit te leggen aan de samenleving,
omdat het niet in lijn is met de aard en de kern van de gevangenisstraf, de vrijheidsbeneming.

Hoewel er inderdaad meer landen zijn waarin v.i. kan worden verleend na twee derde
deel van de straf of zelfs eerder, is dat allerminst het enige v.i.-tijdstip dat voorkomt.
Verschillende landen kennen gedifferentieerde v.i.-tijdstippen waarbij, afhankelijk
van verschillende factoren, v.i. wordt verleend na het ondergaan van bijvoorbeeld
driekwart, vier vijfde of vijf zesde gedeelte van de straf (Italië, Letland, Litouwen,
Hongarije, Portugal, Spanje). Er zijn ook landen waar strafkorting kan worden verdiend
met arbeid of goed gedrag (Spanje, Frankrijk). Uit de bestaande praktijk in verschillende
landen kunnen dan ook geen algemeen geldende conclusies worden getrokken over het
tijdstip waarop veroordeelden (voorwaardelijk) in vrijheid zouden moeten worden gesteld
en over de duur die de v.i.-periode zou moeten hebben. Daar komt bij dat de voorwaardelijke
invrijheidstelling niet op zichzelf staat, maar onderdeel vormt van een strafrechtstelsel,
dat tussen de landen heel verschillend kan zijn. Dit maakt dat het niet goed mogelijk
is om de v.i.-termijnen van de verschillende landen met elkaar te vergelijken. Bovendien
is de verdere invulling van de detentieperiode, evenals de invulling van de periode
van de v.i. een relevante factor. Ook hiertussen bestaan grote verschillen tussen
verschillende landen. Dit maakt dat de termijn van de v.i. vooral een keuze is, waarbij
ik de keuze voor een periode van een derde deel van de opgelegde straf, met een maximum
van twee jaar, goed te verantwoorden vind. Hiermee wordt naar mijn oordeel een juiste
balans gevonden tussen enerzijds een termijn die niet langer is dan nodig en die recht
doet aan de kern van een gevangenisstraf – de vrijheidsbeneming – en anderzijds een
termijn die lang genoeg is om voldoende gelegenheid te hebben om te werken aan de
resocialisatie van de veroordeelde.

De leden van de SP-fractie stellen, verwijzend naar het rapport van de Erasmus Universiteit
Rotterdam, dat de huidige v.i.-regeling afdoende werkt. Zij vragen waarom toch wordt
besloten de v.i.-termijn te verkorten en waaruit blijkt dat een maximale v.i.-termijn
een werkbare termijn is. De leden van de PvdA-fractie vrezen dat met de voorgestelde
verkorting van de voorwaardelijke invrijheidsstelling te weinig mogelijkheden overblijven
om een langgestrafte voor te bereiden op een goede terugkeer naar de samenleving.
Deze leden benadrukken dat dit niet alleen nadelig is voor de gedetineerde zelf, maar
vooral voor de samenleving, omdat die te maken zou krijgen met ex-gedetineerden die
bij gebrek aan resocialisatie sneller terug zullen vallen in hun oude criminele gedrag.
Ik deel niet de opvatting van deze leden dat ten gevolge van het voorgestelde systeem
van voorwaardelijke invrijheidstelling meer gedetineerden met minder voorbereiding
uit detentie zullen komen. De v.i.-regeling houdt in dat de gedetineerde een gedeelte
van zijn straf buiten de inrichting verblijft. De rechtvaardiging hiervoor is gelegen
in het feit dat een bepaalde periode nodig is om gedetineerden geleidelijk terug te
laten keren in de maatschappij en zo recidive te voorkomen. Voor de geloofwaardigheid
en legitimiteit van het stelsel, en voor het draagvlak voor de v.i.-regeling, is het
van belang dat de v.i. ook daadwerkelijk voor dat doel wordt ingezet en niet langer
duurt dan voor dat doel noodzakelijk is. De hier voorgestelde maximale periode van
twee jaar correspondeert met de gemiddelde duur van de proeftijd van anderhalf tot
twee jaar, zoals deze blijkt uit het onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam,
en is – volgend op gedragsverandering en re-integratieactiviteiten in detentie – in
beginsel dan ook voldoende om gedetineerden buiten de inrichting verder te begeleiden
en onder te toezicht te laten oefenen met herkregen vrijheden. Dat geldt te meer nu
al vanaf het begin van de detentie met de gedetineerde gericht zal worden gewerkt
aan zijn re-integratie met als doel een delictvrij bestaan na afloop van detentie.
De wijzigingen in de v.i.-regeling moeten dan ook in samenhang met deze voorstellen
worden bezien. Met de door mij gedane voorstellen, waaronder de wettelijke regeling
van het persoonlijk D&R-plan en van het re-integratieverlof, wordt dit benadrukt en
beter ingebed in de praktijk. Daarbij wordt voorzien in een meer stapsgewijze opbouw
van vrijheden, waarmee gedetineerden in staat worden gesteld om meer toe te werken
naar de v.i. De persoonsgerichte benadering staat daarbij centraal. Ook wordt meer
de samenwerking met partners gezocht. Samen met partners worden kansen voor re-integratie
vroegtijdig in beeld gebracht, krijgen D&R-plannen beter en sneller vorm en worden
verloven gerichter en betekenisvoller ingevuld. Tijdens detentie wordt via persoonlijke
gedragsdoelen en op de behoeften en beperkingen van de individuele gedetineerde toegesneden
re-integratieactiviteiten en interventies, gericht gewerkt aan de re-integratie. Gedetineerden
worden daarbij begeleid en ondersteund. Via de toekenning van verlof kan – vooruitlopend
op de v.i. – een gefaseerde en gecontroleerde overgang van de gedetineerde van binnen
naar buiten de gevangenismuren worden bewerkstelligd. Het voorstel is om verlof, anders
dan nu, volledig in het teken te stellen van specifieke re-integratiedoelen. Zo kan
ook tijdens het verlof gericht worden gewerkt aan de re-integratie. De voorgenomen
verlofmogelijkheden en -termijnen bieden ruimte om gedetineerden geleidelijk te laten
toegroeien naar de v.i. De v.i. vormt de laatste stap van dit re-integratieproces
en moet dus niet op zichzelf worden beschouwd, maar in samenhang worden gezien met
de overige voorstellen en in het bijzondere de voorstellen om het verlof aan te passen.
Het verlof en de v.i. vormen een samenhangend en consistent stelsel, waarin meer stapsgewijs
en gecontroleerd wordt toegewerkt naar de terugkeer in de samenleving. Daarbij is
geborgd dat de gedetineerde, binnen een bij de duur van zijn straf passend tijdpad,
op een doelgerichte en voor hem, maar ook voor de samenleving, veilige manier kan
re-integreren. Ik verwijs ook naar de schema’s opgenomen in paragraaf 8 van deze nota
naar aanleiding van het verslag, waarin de periodes waarbinnen met externe vrijheden
kan worden gewerkt in beeld zijn gebracht. Zoals daaruit blijkt, blijft hiervoor nog
steeds een behoorlijke periode beschikbaar. Ik ben van oordeel dat alles bij elkaar
genomen sprake is van een evenwichtige regeling, waarin genoeg ruimte is om een gedetineerde
voor te bereiden op en te begeleiden bij zijn terugkeer in de samenleving, terwijl
tegelijkertijd meer recht kan worden gedaan aan het karakter van de gevangenisstraf.
Dit laatste element lijkt in het huidige stelsel, waarbij verschillende modaliteiten
worden gestapeld en vrijheden te vanzelfsprekend worden toegekend, te vrijblijvend
zijn en al vroeg in de straf aan de orde kunnen zijn, op de achtergrond te zijn geraakt.
Met dit wetsvoorstel stel ik voor deze balans te herstellen.

De leden van de SP-fractie vragen waarom ervoor wordt gekozen om pas kort voor de
mogelijke invrijheidstelling een beslissing te geven door het OM. Zij vragen of het
voor gedetineerden niet juist van zeer groot psychologisch belang is om te weten wanneer
zij vrij kunnen komen. In reactie hierop merk ik op dat een belangrijk uitgangspunt
van de regeling is dat het detentieverloop van de betrokkene wordt betrokken bij de
beslissing tot verlening van de v.i. en de daarbij op te leggen voorwaarden. Op het
moment dat de straf onherroepelijk is, kan de datum waarop de betrokkene naar verwachting
voor het eerst in aanmerking komt voor v.i. worden berekend. Voor de gedetineerde
is ook bekend op basis van welke criteria de afweging om v.i. toe te kennen, wordt
gemaakt. Door samen met de gedetineerde bij aanvang van de detentie het D&R-plan op
te stellen ontstaat er een re-integratietraject met persoonsgerichte doelen. Omdat
het OM mede aan de hand van het behalen van de gestelde doelen beoordeelt of aan de
gedetineerde v.i. kan worden verleend, weet de gedetineerde wat van hem wordt verwacht
en ontstaat er bij een gedetineerde juist een motivatie om naar de v.i. toe te werken.

De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de stelling in de memorie van toelichting
dat de basis voor een geloofwaardig en legitiem strafrechtsysteem het feitelijk uitvoeren
van opgelegde straffen is, zich verhoudt tot het grote aantal veroordeelden dat hun
vrijheidsstraf niet uitzit. Zij vragen of dat laatste niet veel meer zegt over deze
geloofwaardigheid. Ik ben het met deze leden eens dat het uitgangspunt van een geloofwaardig
strafrechtsysteem is dat straffen die worden opgelegd daadwerkelijk ten uitvoer worden
gelegd. De openstaande vrijheidsstraffen, waarnaar de leden van de PvdA-fractie verwijzen,
tasten die geloofwaardigheid dan ook aan. Om dit probleem aan te pakken is in 2017
het programma Onvindbare Veroordeelden gestart. Dit programma richt zich op zowel
de opsporing van veroordeelden met een openstaande vrijheidsstraf als het beperken
van de instroom van openstaande vrijheidsstraffen. In een brief over de stand van
zaken van de tenuitvoerlegging van sancties die op 5 maart jl. aan uw Kamer is gezonden
(Kamerstukken II 2018/19, 29 279, nr. 494), worden de eerste prestaties van dit programma weergegeven. Dit laat onverlet dat
voor de geloofwaardigheid van straffen ook de feitelijke uitvoering van een straf
in overeenstemming moet zijn met de straf die is opgelegd. Met de voorgestelde aanpassingen
van het v.i.-stelsel beoogt de regering dit te bereiken. Beide zijn daarom van belang
voor het vergroten van de geloofwaardigheid van ons strafrechtsysteem.

De leden van de PvdA-fractie kunnen zich tot mijn genoegen vinden in de overweging
dat verlof geen automatisme mag zijn, dat meer rekening moet worden gehouden met de
belangen van slachtoffers en nabestaanden en het verlof meer in dienst moet komen
te staan van concrete re-integratiedoelen. Dat neemt niet weg dat deze leden menen
dat deze overwegingen ook tot aanpassingen van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen
kunnen leiden, zonder dat dit betekent dat niet eerder dan twee jaar voor het einde
van de straf sprake mag zijn van voorwaardelijke invrijheidstelling. De wijzigingen
die in de v.i.-regeling worden aangebracht hangen samen met de wijzigingen die in
het verlof worden aangebracht en moeten dan ook in het bijzonder in relatie tot elkaar
worden bezien, zo luidt mijn reactie op deze vragen. Die wijzigingen tezamen maken
dat een consistenter stelsel ontstaat, waarin gedetineerden actief werken aan gedragsverandering
en nog gerichter worden voorbereid op hun terugkeer in de samenleving. In het stelsel
dat ik voorsta is sprake van een stapsgewijze benadering, waarin gedetineerden geleidelijk
toegroeien naar meer vrijheden. Door het verlof in het teken te stellen van concrete
re-integratiedoelen en het aantal dagen dat iemand met verlof mag stapsgewijs gecontroleerd
op te bouwen, en het in detentie ingezette re-integratieproces binnen de v.i. voort
te zetten, worden gedetineerden optimaal voorbereid op hun terugkeer in de samenleving.

De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat de regering onvoldoende het mogelijke
gevaar onderkent van gedetineerden die zich bewust zodanig zullen gedragen dat van
v.i.-verlening geen sprake zal zijn. Door dergelijk calculerend gedrag zouden deze
gedetineerden een mogelijke verlenging van de proefperiode bij de v.i., met de daarbij
behorende bijzondere voorwaarden en reclasseringstoezicht, ontlopen. Deze leden verwijzen
hierbij naar het tbs-stelsel, waar weigerachtige observandi liever een langere gevangenisstraf
voor lief zouden nemen dan dat zij tbs krijgen opgelegd door de strafrechter. Het
zou volgens deze leden parallel daaraan niet ondenkbaar zijn dat gedetineerden niet
meewerken aan voorwaardelijke invrijheidsstelling en liever langer in detentie blijven.
Deze leden stellen dat daardoor het risico ontstaat dat juist de zwaarste criminelen
na detentie zonder dat zij zijn geresocialiseerd en zonder reclasseringstoezicht terugkomen
in de samenleving. Ik lees hun vraag zo, dat zij willen weten of het voorkomen van
dit gevaar wel kan wachten op evaluatie van de wet. Allereerst moet worden opgemerkt
dat het weigeren van medewerking aan pro-Justitia-onderzoek niet één op één kan worden
vergeleken met het niet willen meewerken aan v.i. pro-Justitia-onderzoek wordt verricht
in de fase van vervolging, ten behoeve van berechting. Er kunnen dan bij verdachten
verschillende beweegredenen zijn om niet mee te werken aan dergelijk onderzoek, hetzij
voortvloeiend uit de pathologie, hetzij op aanraden van de verdediging, hetzij vanwege
de aard van de tbs ten opzichte van de relatieve zekerheid van een gevangenisstraf.
De afgelopen jaren heeft circa 40–50% procent van de in het Pieter Baan Centrum geobserveerde
verdachten zijn medewerking geweigerd. Eind 2018 heeft de regering een plan gepresenteerd
om die problematiek aan te pakken (Kamerstukken II 2018/19, 29 452, nr. 229).

Bij het moment van het verlenen van v.i. is de fase van berechting reeds gepasseerd
en gaat het om de tenuitvoerlegging van een opgelegde gevangenisstraf. In deze fase
ondergaan personen dus – anders dan in de fase van een pro-Justitia-Onderzoek – hun
straf en gaat het er juist om dat zij naar buiten mogen. Dat veel gedetineerden liever
twee jaar in de gevangenis willen blijven, omdat het risico bestaat op verlenging
van de v.i.-proeftijd betwijfel ik. De gedetineerde weet immers niet bij voorbaat
of zijn proeftijd wordt verlengd. Het OM moet een hiertoe strekkende vordering indienen
en de rechter moet aldus beslissen. Uit de eerste ervaringen met het verlengen van
de v.i.-proeftijd blijkt dat rechters kritisch toetsen. De mogelijkheid wordt gericht
ingezet, voornamelijk om in gang gezette interventies af te maken. In zekere zin heeft
een gedetineerde dus het heft in eigen hand. Als hij verantwoordelijkheid neemt voor
de eigen toekomst en in dat kader werkt aan verandering van zijn gedrag en de voorbereiding
van zijn re-integratie, waarvoor de v.i. is bedoeld, zal de rechter geen noodzaak
zien de proeftijd te verlengen. In de huidige praktijk komt het soms voor dat een
gedetineerde vooraf kenbaar maakt te overwegen niet met v.i. te gaan, maar gebleken
is dat deze gedetineerden naarmate de v.i.-datum dichterbij komt toch besluiten zich
bereid te verklaren tot naleving van de gestelde voorwaarden en met v.i. gaan. Mij
is – zoals gezegd – slechts één geval bekend waarin een gedetineerde naar eigen zeggen
niet met v.i. is gegaan gelet op de kans dat de proeftijd zou kunnen worden verlengd.
In dit ene geval ziet de regering geen aanleiding om af te zien van haar voornemen
om de evaluatie van de Wet langdurig toezicht, gedragsbeïnvloeding en vrijheidsbeperking
af te wachten.

Het verheugt mij dat de leden van de SGP-fractie steun uitspreken voor de inperking
van de maximale duur van de v.i. Dat wel een – verkorte – v.i.-periode in stand wordt
gelaten, houdt ermee verband dat het belangrijk is om gedetineerden nog enige tijd
onder toezicht te kunnen stellen en hen bijzondere voorwaarden te kunnen opleggen,
voordat zij definitief en onvoorwaardelijk terugkeren in de samenleving. Dit was de
belangrijkste reden om de vervroegde invrijheidstelling in 2008 om te vormen naar
de voorwaardelijke invrijheidstelling. Ik verwijs deze leden graag naar mijn antwoord
in paragraaf 10.1 op een vraag van de leden van de VVD-fractie naar de achtergrond
van die wijziging.

Deze leden vragen waarom niet is gekozen voor een ander stelsel waarin een deels voorwaardelijke
straf mogelijk is. In de aanloop naar de omvorming van de vervroegde invrijheidstelling
naar de voorwaardelijke invrijheidstelling in 2008 is onderzocht of in plaats van
een hervorming van de regeling van de vervroegde invrijheidstelling, moest worden
gekozen voor de mogelijkheid om ook bij langere straffen een deels voorwaardelijke
straf op te leggen: een afschaffing, met andere woorden, van de v.i. ten faveure van
de voorwaardelijke vrijheidsstraf. Geconcludeerd werd dat de hervorming van de v.i.-regeling
de voorkeur verdiende. De redenen die daarvoor destijds werden genoemd, acht ik nog
steeds overtuigend. Zoals uit het schema opgenomen in paragraaf 5.2 van deze nota
naar aanleiding van het verslag blijkt, bestaat een aantal verschillen tussen de v.i.
en de (deels) voorwaardelijke vrijheidsstraf. Een van die verschillen – en een belangrijke
reden om in 2008 niet te kiezen voor afschaffing van de v.i. ten faveure van de (deels)
voorwaardelijke vrijheidsstraf – is dat bij een (deels) voorwaardelijke straf al op
voorhand, namelijk door de rechter in zijn uitspraak, moet worden bepaald in hoeverre
begeleiding en toezicht nodig zijn. De rechter bepaalt of er een voorwaardelijk strafdeel
is, hoe lang dat is en welke (bijzondere) voorwaarden gelden. Met name bij lange straffen
is dit bezwaarlijk, nu het detentieverloop daarbij moeilijk is te voorzien, terwijl
juist het verloop en de invulling van de detentie sterk bepalend zijn voor de mate
waarin behoefte bestaat aan begeleiding en toezicht. Daarbij komt dat een afschaffing
van de v.i.-regeling ten gunste van een stelsel met een voorwaardelijk strafdeel ertoe
leidt dat wanneer de rechter geen voorwaardelijk strafdeel heeft bepaald, er geen
sprake is van begeleiding en toezicht aan het einde van de detentie, ook niet als
later blijkt dat daaraan wel behoefte bestaat. Ook dit vormde in de aanloop naar de
wetswijziging van 2008 een belangrijke reden om niet te kiezen voor een stelsel waarin
alleen de mogelijkheid van een deels voorwaardelijke straf openstaat (zie ook «Sancties
in perspectief. Beleidsnota inzake de heroriëntatie op de toepassing van vrijheidsstraffen
en vrijheidsbeperkende straffen bij volwassenen», bijlage bij Kamerstukken II 2000/01,
27 419, nr. 1). Bovendien – en dit weegt voor mij zwaar – is of de gedetineerde voorwaardelijk
vrijkomt bij een deels voorwaardelijke straf niet afhankelijk van zijn gedrag tijdens
detentie. Overeenkomstig de uitspraak van de rechter zal de veroordeelde na het onvoorwaardelijk
deel van zijn straf in vrijheid worden gesteld, ongeacht zijn gedrag in detentie.
Zo valt een belangrijke stimulans voor gedetineerden om zich in te spannen voor hun
re-integratie weg. Met name bij langere straffen, waarbij het gewenst is dat gedetineerden
de tijd die zij doorbrengen in detentie goed benutten, is dit bezwaarlijk.

Hoewel ik het – zoals eerder in deze nota naar aanleiding van het verslag tot uitdrukking
gebracht – niet waarschijnlijk vind dat (veel) gedetineerden calculerend gedrag zullen
vertonen, in de zin dat gedetineerden niet meer meewerken aan de v.i. en het strafrestant
uitzitten om daarmee de eventuele verlenging van de v.i.-proeftijd en daarmee gepaard
gaande langdurige reclasseringsbemoeienis te ontlopen, ben ik met de leden van de
SGP-fractie van oordeel dat dit goed moet worden gevolgd. De ontwikkelingen in de
praktijk zal ik, conform de geuite wens van deze leden, volgen en meenemen in de evaluatie
van de Wet langdurig toezicht, gedragsbeïnvloeding en vrijheidsbeperking.

Het is niet mogelijk om aan de vrijlating van een gedetineerde die niet met v.i. gaat
voorwaarden te verbinden, omdat deze persoon op het moment dat hij in vrijheid wordt
gesteld zijn volledige gevangenisstraf heeft uitgezeten, zo beantwoord ik de vraag
van de leden van de SGP-fractie. Wanneer de rechter evenwel bij het opleggen van de
straf eveneens een zelfstandige gedragsbeïnvloedende vrijheidsbeperkende maatregel
heeft opgelegd, dan kan het OM dertig dagen voorafgaand aan het einde van de gevangenisstraf
de tenuitvoerlegging van deze maatregel vorderen. Wanneer de rechter de tenuitvoerlegging
beveelt, kan hij aan de maatregel voorwaarden verbinden. Ook wanneer deze maatregel
niet is opgelegd door de strafrechter of de tenuitvoerlegging ervan niet is bevolen,
bestaan er mogelijkheden om de gedetineerde na zijn vrijlating verder te begeleiden.
Ik ben hier in paragraaf 2 van deze nota naar aanleiding van het verslag reeds uitgebreid
op ingegaan naar aanleiding van een vraag hiernaar van de leden van de SP-fractie.
Ik verwijs de leden van de SGP-fractie graag naar dit antwoord.

Tot slot vragen deze leden of het niet logischer was geweest om in verband met de
maximering van de termijn van de v.i. op twee jaar tevens de termijn op een kleiner
deel dan een derde van de opgelegde vrijheidsstraf te bepalen. Ik zie in de toepassing
van de termijn van een derde gedeelte in de huidige praktijk bij straffen tot zes
jaar, waarbij deze termijn dus op minder dan twee jaar uitkomt, geen aanleiding om
deze termijn in te korten. Met het voorstel om de termijn te behouden op een derde
gedeelte, met een maximering van twee jaar, wordt naar mijn oordeel de juiste balans
gevonden tussen enerzijds een termijn die niet langer is dan nodig en die recht doet
aan de kern van een gevangenisstraf – de vrijheidsbeneming – en anderzijds een termijn
die lang genoeg is om voldoende gelegenheid te hebben om te werken aan de resocialisatie
van de veroordeelde.

10.6 Herroeping van voorwaardelijke invrijheidstelling

De leden van de VVD-fractie vragen waarom in de algemene voorwaarde die is verbonden
aan de voorwaardelijke invrijheidstelling tot uitdrukking wordt gebracht dat een ernstige
– en niet een eenvoudige – verdenking bestaat dat de veroordeelde een nieuw strafbaar
feit heeft gepleegd. De reden hiervoor is dat niet al te snel moet worden overgegaan
tot het herroepen van de voorwaardelijke invrijheidstelling, mede vanwege de belangrijke
functie die de v.i. vervult in de resocialisatie van de veroordeelde. Er moet sprake
zijn van een stevige verdenking van het plegen van een nieuw strafbaar feit.

Deze leden vragen voorts of het onttrekken aan toezicht tijdens de voorwaardelijke
invrijheidstelling een reden voor herroeping is. Er bestaan twee gronden voor de herroeping
van voorwaardelijke invrijheidstelling: 1) er bestaan ernstige redenen voor het vermoeden
dat de veroordeelde de algemene voorwaarde niet heeft nageleefd; 2) de veroordeelde
heeft een bijzondere voorwaarde niet nageleefd. Indien aan een voorwaardelijke invrijheidstelling
bijzondere voorwaarden worden verbonden, is daaraan van rechtswege de voorwaarde verbonden
dat de veroordeelde medewerking verleent aan het reclasseringstoezicht. Daarmee is
dit een onderdeel van de bijzondere voorwaarden. Het onttrekken aan toezicht, oftewel
het niet meewerken aan reclasseringstoezicht, is daarmee een grond voor de herroeping
van de v.i. Het OM zal in beginsel overgaan tot herroeping, tenzij naar zijn oordeel
met het wijzigen van de voorwaarden of met een waarschuwing – in plaats van een herroeping –
kan worden volstaan. Dit zal onder andere afhankelijk zijn van de aard en de ernst
van de overtreding. Bij het nemen van deze beslissing is het advies van de reclassering
van groot belang.

De leden van de VVD-fractie vragen verder wat de gevolgen zijn van ongehoorzaamheid
of verbaal of fysiek geweld. Zij willen weten of dit tijdens detentie gevolgen heeft
voor het recht op voorwaardelijke invrijheidstelling en of dit tijdens de voorwaardelijke
invrijheidstelling leidt tot herroeping daarvan. Een van de aspecten die het OM bij
de beslissing tot het verlenen van v.i. in het nieuwe wettelijke systeem dient te
betrekken, is het gedrag van de gedetineerde gedurende de detentie, of naar de wettelijke
formulering de mate waarin en de wijze waarop de veroordeelde door zijn gedrag heeft
doen blijken van een bijzondere geschiktheid tot terugkeer in de samenleving. Dit
betekent dat wanneer de gedetineerde zich in detentie agressief heeft gedragen, dit
de beslissing tot het verlenen van v.i. negatief kan beïnvloeden. Het is uiteindelijk
aan het OM om na een afweging van alle omstandigheden tot een beslissing te komen.
Wanneer een veroordeelde tijdens de voorwaardelijke invrijheidstelling verbaal dan
wel fysiek geweld gebruikt, kan hiermee een van de aan de v.i. verbonden voorwaarden
– zoals de algemene voorwaarde dat geen strafbaar feit wordt gepleegd – worden geschonden.
Ongehoorzaam gedrag, in die zin dat de veroordeelde zich niet houdt aan de gemaakte
afspraken, zal wel haast per definitie leiden tot schending van de voorwaarden. Zoals
hierboven in reactie op een eerdere vraag van deze leden uiteengezet, zal het OM in
reactie hierop overgaan tot het herroepen van de voorwaardelijke invrijheidstelling,
tenzij naar zijn oordeel – in afstemming met de reclassering die toezicht houdt –
kan worden volstaan met het wijzigen van de voorwaarden of het geven van een waarschuwing.

De leden van de CDA-fractie vragen in hoeveel gevallen het OM gebruik heeft gemaakt
van zijn beoordelingsruimte ten aanzien van het herroepen van de v.i. wanneer de desbetreffende
persoon een voorwaarde niet heeft nageleefd. Als wettelijk uitgangspunt geldt dat
het OM een vordering tot herroeping indient bij niet-naleving van een voorwaarde.
Per geval vindt een beoordeling plaats. Het OM maakt dan ook altijd gebruik van zijn
beoordelingsruimte. Uit door het CJIB gegeneerde cijfers, gebaseerd op hetgeen het
OM registreert, blijkt dat overtreding van de algemene voorwaarde nagenoeg altijd
leidt tot een herroepingsprocedure. Ten aanzien van overtreding van de bijzondere
voorwaarde geldt dat in ongeveer 95 procent van de gevallen een vordering tot herroeping
wordt ingediend. Ik heb geen aanleiding om te veronderstellen dat hierin met de nieuwe
regeling veel verandert.

De leden van de SP-fractie zien het goed dat het OM kan beslissen de voorwaardelijke
invrijheidstelling te herroepen indien een ernstige verdenking bestaat dat de desbetreffende
v.i.-gestelde binnen de proeftijd een strafbaar feit heeft gepleegd. De mate van verdenking
die voldoende is om iemand als verdachte aan te merken is in dit verband niet genoeg.
Het moet gaan om een ernstige verdenking, vergelijkbaar met de ernstige bezwaren die
de toepassing van voorlopige hechtenis rechtvaardigen. De reden dat de rechterlijke
behandeling van het strafbare feit niet hoeft te worden afgewacht, zo beantwoord ik
de vraag van deze leden, is dat tussen het moment waarop het vermoedelijke strafbare
feit werd gepleegd en de rechterlijke behandeling van de zaak enige tijd zal verstrijken.
In verband met het gevaar dat de v.i.-gestelde mogelijk vormt voor de samenleving,
kan zijn berechting niet worden afgewacht. Bovendien zou dan het risico bestaan dat
de termijn van de voorwaardelijke invrijheidstelling reeds is verstreken. Hierbij
benadruk ik dat de v.i. onderdeel vormt van de tenuitvoerlegging van de door de rechter
opgelegde gevangenisstraf. Voorwaardelijke invrijheidstelling wordt alleen verleend
als wordt voldaan aan strikte criteria. Bovendien worden aan de v.i. voorwaarden verbonden.
Het is dan ook gerechtvaardigd om de v.i. (tijdelijk) te herroepen wanneer het vermoeden
bestaat dat een van deze voorwaarden wordt overtreden.

De leden van de SGP-fractie vragen of het OM per definitie een vordering tot herroeping
doet wanneer een algemene of een bijzondere voorwaarde bij de voorwaardelijke invrijheidstelling
is overtreden. Deze leden vragen ook wanneer het OM gebruik maakt van de beoordelingsvrijheid
hierbij. Als een veroordeelde een voorwaarde niet naleeft, dient het OM een vordering
in tot herroeping van de v.i. Hiervan kan slechts worden afgezien als met een wijziging
van voorwaarden of met een waarschuwing kan worden volstaan. Bij deze afweging spelen
beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit een rol. Belangrijk is dat de reclassering
– die toezicht houdt op de naleving van de aan de v.i. verbonden voorwaarden – in
nauw contact staat met het OM. Dit betekent dat in overleg met de reclassering wordt
besloten of een waarschuwing of wijziging van de voorwaarden in een voorkomend geval
afdoende kan zijn. Uit door het CJIB gegeneerde cijfers, gebaseerd op hetgeen het
OM registreert, blijkt – zoals hierboven gemeld – dat overtreding van de algemene
voorwaarde nagenoeg altijd leidt tot een herroepingsprocedure. Bij overtreding van
een bijzondere voorwaarde wordt in circa 95 procent van de gevallen een vordering
tot herroeping van de v.i. ingediend. Uit deze cijfers blijkt dat – zoals de leden
van de SGP-fractie voorstaan – het uitgangspunt is dat in beginsel een vordering tot
herroeping wordt ingesteld bij overtreding van een voorwaarde.

Deze leden stellen voorts vragen over de herroeping van de voorwaardelijke invrijheidstelling.
Ik interpreteer deze vragen zo dat deze leden willen weten op welk moment de voorwaardelijke
invrijheidstelling begint te lopen nadat het OM na een eerdere beslissing tot uitstel
alsnog beslist dat de veroordeelde voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld. Het OM
kan bepalen om de beslissing tot het verlenen van v.i. uit te stellen voor een bepaalde
termijn. Binnen deze termijn zal alsnog moeten worden beslist of aan de gedetineerde
v.i. wordt verleend. Bij deze beslissing – in het geval deze positief uitvalt – bepaalt
het OM wanneer de gedetineerde voorwaardelijk in vrijheid zal worden gesteld, zo beantwoord
ik de vraag van deze leden. Bij het uitstellen van de beslissing tot het verlenen
van v.i. blijft per definitie een kortere v.i.-periode over, zodat het anders dan
deze leden vragen niet nodig is om bij wet te regelen dat wanneer de veroordeelde
alsnog voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld dit voor een kortere periode is.

10.7 Rechtsbescherming

De leden van de SP-fractie vragen of de mogelijkheid bestaat dat de nieuwe regeling
gelet op de diversiteit in (financiële) mogelijkheden van gedetineerden rechtsongelijkheid
tot gevolg heeft, nu gedetineerden zelf een beroep op de rechter zullen moeten doen
door een bezwaarschrift in te dienen tegen de beslissing tot het niet verlenen van
v.i. of het herroepen van de v.i. Ik deel de zorgen van deze leden niet. Bij het besluit
van het openbaar ministerie om geen v.i. te verlenen of de v.i. te herroepen zal duidelijk
kenbaar worden gemaakt hoe en binnen welke termijn hiertegen bezwaar kan worden gemaakt.
Bovendien heeft een gedetineerde – dus in geval het OM besluit om geen v.i. te verlenen –
recht op toevoeging van een raadsman. Is sprake van herroeping van de voorwaardelijke
invrijheidstelling – de veroordeelde is dus reeds op vrije voeten – dan heeft de veroordeelde
in het geval hij de algemene voorwaarde heeft overtreden en dus wordt verdacht van
een nieuw strafbaar feit ook recht op een toevoeging, afhankelijk van zijn financiële
situatie.

11. Ketensamenwerking en nazorg

De leden van de CDA-fractie vragen hoe op dit moment, dus voordat dit wetsvoorstel
in werking treedt, de gegevensuitwisseling tussen DJI, de reclassering en de gemeente
is geregeld en of deze informatie-uitwisseling wordt verbeterd in de algemene maatregel
van bestuur waarin die wordt opgesteld ter uitvoering van artikel 18a Pbw.

Er is, zo beantwoord ik deze vraag, op dit moment geen algemene wettelijke basis voor
uitwisseling van gegevens tussen DJI, reclasseringsorganisaties en de gemeente over
een gedetineerde in het kader van diens re-integratie. In het kader van de re-integratie
kunnen gegevens over de vijf basisvoorwaarden daarom alleen door DJI en de reclassering
aan een gemeente worden verstrekt met toestemming van een gedetineerde. Door DJI en
de VNG is een nieuwe werkwijze voor gegevensverstrekking uitgewerkt, waarmee wordt
voldaan aan de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Deze werkwijze houdt
in dat de casemanager eerst in gesprek gaat met de gedetineerde over een eventuele
hulpvraag over de vijf basisvoorwaarden. Wil de gedetineerde inderdaad ondersteuning
van de gemeente dan geeft hij toestemming aan DJI om gegevens aan de gemeente te verstrekken.
De gedetineerde ondertekent een toestemmingsverklaring, waarin hij per basisvoorwaarde
toestemming geeft voor gegevensverstrekking van een beperkt aantal gegevens. Na ontvangst
van de hulpvraag van een gedetineerde neemt de gemeente contact op met de gedetineerde;
hetzij direct hetzij via de casemanager. Een gedetineerde kan altijd de toestemming
wijzigen of intrekken. Vanaf deze zomer zal standaard – ook zonder de toestemming
van de gedetineerde – de datum van het begin en de datum van het einde van de detentie
worden verstrekt aan de gemeenten die een actief re-integratiebeleid voeren. Deze
informatie biedt de gemeente de gelegenheid – met ondersteuning van medewerkers van
de locatie waar de betrokkene verblijft – al tijdens de detentie in contact te treden
met de betrokkene om hem – waar nodig en gewenst – steun te bieden bij het op orde
krijgen van de zogeheten vijf basisvoorwaarden.

Dit wetsvoorstel voorziet in aanvulling daarop in een grondslag om gemeente en reclassering
te betrekken bij het D&R-plan en daartoe – ook zonder toestemming van de gedetineerde –
gegevens uit te wisselen. In combinatie met de algemene maatregel van bestuur waarin
deze gegevensuitwisseling van een nadere regeling wordt voorzien, maakt dit het mogelijk
bepaalde gegevens ook zonder toestemming van de gedetineerde uit te kunnen wisselen
tussen DJI, gemeente en reclassering, om zo meer inzicht te krijgen in de gebieden
waarop nog interventies en acties nodig zijn en waar al interventies zijn gestart.
Het zal niet alleen gaan om het begin en einde van de detentie, maar ook om gegevens
die betrekking hebben op de vijf basisvoorwaarden. Met de gegevens van gemeenten en
de reclassering kan de casemanager van DJI gerichter in gesprek treden met een gedetineerde.
Op het moment van het ontslag uit detentie kan de casemanager de gemeente en de reclassering
nauwkeuriger en vollediger informeren over zaken die zijn geregeld of juist nog moeten
worden geregeld.

Op grond van de nota van wijziging waarvan deze nota naar aanleiding van het verslag
vergezeld gaat, zal bovendien ook worden voorzien in een verplichting tot verstrekking
van gegevens indien het risico aanwezig wordt geacht dat de gedetineerde (opnieuw)
een ernstig gewelds- of zedenmisdrijf zal plegen. Zo worden de betrokken instanties
(DJI, gemeente, reclassering, OM) in staat gesteld om tijdig maatregelen te treffen
om de samenleving te beschermen.

De leden van de D66-fractie vragen welke mogelijkheden er zijn om aan slachtoffers
en nabestaanden uitleg te geven over de keuzes die worden gemaakt ten aanzien van
het verlenen van externe vrijheden. Evenals deze leden, vind ik het belangrijk dat
slachtoffers worden geïnformeerd over (de keuzes die worden gemaakt ten aanzien van)
het detentieverloop, dat wil zeggen over het eerste verlof, de v.i. en het einde van
de tenuitvoerlegging. Daarom wordt na afloop van de strafzaak, als slachtoffers en
nabestaanden bij aanvang van de strafzaak hebben aangegeven geïnformeerd te willen
worden, contact opgenomen met het slachtoffer om te vragen of het slachtoffer wil
worden geïnformeerd over het detentieverloop. Ook wordt hun gevraagd of zij beschermingsbehoeften
hebben ten aanzien van de externe vrijheden die op enig moment aan de gedetineerde
kunnen worden verleend. Bij beslissingen over externe vrijheden – verlof, penitentiair
programma en v.i. – zal ook rekening worden gehouden met de belangen van slachtoffers.
Dit betekent dat de eerder opgehaalde informatie over beschermingsbehoeften wordt
betrokken bij die beslissing, in het bijzonder ten aanzien van de op te leggen voorwaarden.
Als de informatie ouder is dan een jaar, wordt het slachtoffer, in gevallen waarin
die heeft aangegeven geïnformeerd en geraadpleegd te willen worden, opnieuw in de
gelegenheid gesteld om zijn beschermingsbehoeften kenbaar te maken. Voorheen werd
deze informatie slechts bij het slachtoffer opgehaald indien een gedetineerde is veroordeeld
voor een levensdelict, een ernstig geweldsdelict of een zedendelict. Conform de suggestie
van Slachtofferhulp Nederland in het advies bij dit wetsvoorstel is dit uitgebreid
naar alle delicten. Bij de beslissing over het verlenen van de v.i. wordt het slachtoffer
in aanvulling hierop – in gevallen waarin hij heeft aangegeven te willen worden geïnformeerd
en geraadpleegd – in de gelegenheid gesteld zich schriftelijk uit te laten over de
op te leggen bijzondere voorwaarden, voor zover deze zien op bescherming van het slachtoffer.
In zaken waarin de gedetineerde is veroordeeld voor een spreekrechtwaardig delict
wordt het slachtoffer daarnaast in de gelegenheid gesteld om mondeling zijn beschermingsbehoeften
– en daarmee zijn zienswijze ten aanzien van mogelijke voorwaarden – kenbaar te maken,
door zijn schriftelijke verklaring toe te lichten.

De leden van de SGP-fractie vinden het belangrijk dat er goede contacten zijn met
gemeenten waar gedetineerden zich (willen gaan) vestigen, hulpverleningsinstanties
en vrijwilligersorganisaties. Graag verhelder ik in antwoord op de vraag van deze
leden daarnaar, dat in dit wetsvoorstel een grondslag is opgenomen om toegang aan
dergelijke instanties te verlenen tot de penitentiaire inrichting. Verwezen wordt
naar artikel I, onder J, van het wetsvoorstel.

12. Beschouwingen op de samenhang tussen de detentiefasering en de voorwaardelijke
modaliteiten

De leden van de SGP-fractie stellen enkele vragen over de verhouding tussen de v.i.
en de deels voorwaardelijke straf, die ik graag in onderlinge samenhang als volgt
beantwoord.

Met het wetsvoorstel is een stapeling van voorwaardelijke modaliteiten waarbij de
gedetineerde volledig buiten de inrichting verblijft niet langer mogelijk. Dat betekent
dat de gedetineerde óf in aanmerking komt voor een penitentiair programma óf voor
v.i. of dat hij een deels voorwaardelijke straf heeft. Er zal dus geen sprake zijn
van deelname aan een penitentiair programma voorafgaand aan het voorwaardelijk deel
van de straf. De reden hiervoor is dat het doel en het karakter van het penitentiair
programma, de v.i. en de deels voorwaardelijke straf niet wezenlijk van elkaar verschillen.
In het kader van alle drie deze modaliteiten verblijft de gedetineerde volledig, onder
voorwaarden en toezicht, buiten de inrichting.

Bij kortere straffen (straffen van zes maanden tot en met een jaar) is gekozen voor
het penitentiair programma. Omdat het hierbij gaat om kortere periodes buiten de inrichting
(maximaal acht weken), volstaat het kader van het penitentiair programma, waarbij
de selectiefunctionaris van DJI beslist over deelname.

Voor langere straffen (straffen vanaf een jaar) geldt – evenals naar huidig recht –
het kader van de v.i. Omdat sprake is van langere periodes buiten de inrichting, is
voorzien in uitgebreidere beslissingsprocedures, waaronder de mogelijkheid van advisering
door een adviescollege. Het openbaar ministerie beslist.

Bij straffen tot en met vier jaar kan de rechter een (deels) voorwaardelijke straf
opleggen. Kiest de rechter daarvoor, dan komt de gedetineerde niet langer in aanmerking
voor een penitentiair programma of de v.i. Wel kan de gedetineerde voor verlof in
aanmerking komen. De (deels) voorwaardelijke straf vormt een belangrijke aanvulling
op het sanctiearsenaal, dat maatwerk mogelijk maakt. In gevallen waarin het wenselijk
is in verband met de ernst van het feit een duidelijk signaal af te geven door een
vrijheidsstraf op te leggen, maar waarbij verder de nadruk ligt op het teweegbrengen
van gedragsverandering, vormt de voorwaardelijke straf een belangrijk instrument.
Om die reden kan het voorwaardelijk deel van de straf ook langer zijn dan het onvoorwaardelijk
deel van de straf. Zo is het mogelijk een gevangenisstraf van drie jaar op te leggen,
waarvan twee jaar voorwaardelijk. Het opleggen van een deels voorwaardelijke straf
is niet mogelijk bij straffen van meer dan vier jaar. Hierin wordt door het wetsvoorstel
geen wijziging gebracht. Om verschillende redenen is het niet wenselijk om de mogelijkheid
om voorwaardelijke straffen op te leggen ook mogelijk te maken bij langere straffen.
Ik ging hierop in paragraaf 10.5 van deze nota naar aanleiding van het verslag reeds
in, in reactie op een vraag van deze leden. Zoals daar aan de orde kwam is het met
name bij langere straffen bezwaarlijk dat de rechter al bij zijn uitspraak een inschatting
moet maken in hoeverre begeleiding en toezicht aan het einde van de detentie nodig
en wenselijk zijn, omdat de mate waarin hieraan behoefte bestaat, sterk wordt bepaald
door het verloop en de invulling van de detentie, terwijl dat detentieverloop met
name bij langere straffen moeilijk is te voorzien. Een tweede, daarmee samenhangende,
reden, is dat of de verdachte voorwaardelijk vrijkomt bij een deels voorwaardelijke
straf niet afhankelijk is van zijn gedrag tijdens detentie. Overeenkomstig de uitspraak
van de rechter zal de veroordeelde na het onvoorwaardelijk deel van zijn straf in
vrijheid worden gesteld, ongeacht zijn gedrag in detentie. Zo valt een belangrijke
stimulans voor gedetineerden om zich in te spannen voor hun re-integratie weg. Met
name bij langere straffen, waarbij het gewenst is dat gedetineerden de tijd die zij
doorbrengen in detentie goed benutten, is dit bezwaarlijk. Bij kortere straffen, waarbij
de gedragsverandering juist van het (langere) voorwaardelijk deel wordt verwacht,
geldt dit minder.

Graag verhelder ik in antwoord op de vraag van deze leden naar deels voorwaardelijke
straffen dat een geheel voorwaardelijke straf slechts mogelijk is bij straffen tot
en met twee jaar (zie artikel 14a, eerste lid, Sr). Gedeeltelijk voorwaardelijke straffen
kunnen worden opgelegd bij straffen tot en met vier jaar (artikel 14a, tweede lid,
Sr). Bij straffen boven de vier jaar is een (gedeeltelijk) voorwaardelijke straf dus
niet mogelijk, zo luidt mijn reactie op de vraag van deze leden of de rechter bij
lange straffen vaak kiest voor een (deels) voorwaardelijke straf. Deze leden vroegen
hoe vaak een geheel onvoorwaardelijke straf wordt opgelegd. Uit door mij opgevraagde cijfers bij de rechtspraak
blijkt dat in 2017 in totaal in 15.716 strafzaken tegen volwassenen een geheel onvoorwaardelijke
gevangenisstraf is opgelegd. In 2018 is in totaal in 15.211 strafzaken tegen volwassenen
een geheel onvoorwaardelijke gevangenisstraf opgelegd. In het grootste gedeelte van
de gevallen (ongeveer 90% van de zaken) ging het daarbij om gevangenisstraffen van
minder dan een jaar. De geheel onvoorwaardelijke gevangenisstraf is dus zeker geen hypothetische categorie, zo beantwoord
ik de vraag van deze leden daarnaar.

Deze leden vragen tot slot naar de situatie waarin gedetineerden met een volledig
onvoorwaardelijke straf korter in detentie verblijven dan gedetineerden met een even
lange straf die deels voorwaardelijk is.

Zoals hiervoor aan de orde kwam, kan de rechter bij straffen tot en met vier jaar
kiezen voor een deels voorwaardelijke straf. De rechter is daarbij vrij om de duur
van het voorwaardelijk strafdeel te bepalen, zolang dat strafdeel de duur van twee
jaar niet te boven gaat. Dit betekent dat de rechter ook kan kiezen voor een voorwaardelijk
strafdeel dat korter is dan de v.i.-termijn (een derde deel van de opgelegde straf).
Een rechter kan bij een straf van drie jaar bijvoorbeeld kiezen voor een voorwaardelijk
strafdeel van zes maanden. De gedetineerde komt dan pas later vrij dan wanneer hij
een volledig onvoorwaardelijke straf van drie jaar opgelegd had gekregen – dan zou
hij na twee jaar in aanmerking zijn gekomen voor v.i. Dat is op zichzelf niet bezwaarlijk.
De toegevoegde waarde van de voorwaardelijke straf is immers dat de rechter – bij
kortere straffen – maatwerk kan leveren ten aanzien van de duur van de toezichtperiode.
Anders is het wanneer bijvoorbeeld tegen twee verdachten in een strafzaak verschillende
straffen worden geëist, omdat de één schuld bekende en spijt betuigde en de ander
niet. Als in dit geval tegen de bekennende verdachte drie jaar wordt geëist, waarvan
zes maanden voorwaardelijk en tegen de andere verdachte drie jaar onvoorwaardelijk,
dan zou de bekennende verdachte later vrij komen dan de ontkennende verdachte. Het
is aan de rechter overgelaten om hier zorgvuldig mee om te gaan (zie Kamerstukken
I 2006/07, 30 513, C, p. 9–10). In de huidige praktijk wordt met dit aspect ook rekening gehouden bij
de straftoemeting, zo kan ook uit het rapport van de Erasmus Universiteit Rotterdam
worden afgeleid (J. uit Beijerse e.a., «De praktijk van de voorwaardelijke invrijheidstelling
in relatie tot speciale preventie en re-integratie», WODC 2018, p. 90–91).

13. Gegevensbeschermingseffectbeoordeling

De leden van de D66-fractie vragen de regering om een overzicht van de verwerkingsprocessen
uit dit wetsvoorstel, welke partijen daarbij betrokken zijn en welke informatie tussen
deze partijen wordt uitgewisseld. In de gegevensbeschermingseffectbeoordeling (voorheen:
PIA), waarin wordt beoordeeld of gegevens conform de AVG worden gedeeld, zijn de ketenwerkprocessen
voor de detentiefasering en de voorwaardelijke invrijheidstelling separaat in beeld
gebracht. De beoordeling is gebaseerd op de versie van het wetsvoorstel zoals die
in consultatie is gegeven. Uitgangspunt hierbij was de taakverdeling volgens het ketendesign
bij de wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Wet USB). Op
basis van de op het moment dat de PIA is verricht beschikbare kennis over deze processen,
zijn hiervoor de grondslagen, noodzakelijkheid en proportionaliteit van de gegevensdeling
in beeld gebracht. Hieronder geef ik de belangrijkste werkprocessen weer in een overzicht.

Detentiefasering

Beschrijving werkproces

Het ketenwerkproces detentiefasering betreft de verlening van extramurale vrijheden
door DJI, de advisering hierover door de reclassering en het (lokaal) OM, het toezicht
op de opgelegde bijzondere voorwaarden, en de vervolgstappen bij overtreding van gestelde
voorwaarden. Slachtoffers en nabestaanden worden geïnformeerd over het eerste verlof
wanneer zij hebben aangegeven hierover geïnformeerd te willen worden.

Betrokken partijen

DJI, de reclassering, het OM, de gemeente, CJIB-AICE, rechtspraak, politie en Slachtofferhulp
Nederland.

Uitgewisselde gegevens

De betrokken partijen leveren ten behoeve van de verlening van externe vrijheden advisering
aan DJI, gegevens over de vijf basisvoorwaarden, en informatie over de wensen van
de slachtoffers en nabestaanden.

Op basis hiervan wordt een selectiebesluit gemaakt. Om uitvoering te geven aan het
selectiebesluit worden de toezichthoudende partijen geïnformeerd.

Belangrijkste wijzigingen werkproces

Er wordt een wettelijke basis gecreëerd voor de gegevensdeling met de gemeente (en
reclassering) (voorgesteld artikel 18a Pbw) betreffende de invulling van de vijf basisvoorwaarden
voor re-integratie.1

Ook wordt een wettelijke basis gecreëerd voor gegevensdeling tussen DJI, de Minister,
de gemeente, de reclassering, het OM en de politie in gevallen waarin het risico aanwezig
wordt geacht dat de gedetineerde (opnieuw) een ernstig gewelds- of zedenmidrijf zal
begaan (voorgesteld artikel 18b Pbw). De gegevensdeling is in dat geval verplicht.2

X Noot

1

Deze wijziging is nog niet betrokken in deze PIA, omdat nadere regels daarover nog
worden opgenomen in een algemene maatregel van bestuur, maar zal te zijner tijd ook
aan een PIA worden onderworpen.

X Noot

2

Deze wijziging is niet betrokken in deze PIA, omdat het voorgestelde artikel 18b Pbw
geen onderdeel uitmaakte van het wetsvoorstel zoals dat is ingediend bij de Tweede
Kamer. Artikel 18b Pbw is opgenomen in een nota van wijziging.

Voorwaardelijke invrijheidstelling

Beschrijving werkproces

Het ketenwerkproces voorwaardelijke invrijheidstelling betreft de verlening van v.i.,
het toezicht op de algemene en bijzondere voorwaarden, en het eventuele herroepen
van de v.i.

Betrokken partijen

Het OM, DJI, de reclassering, de gemeente, CJIB-AICE, rechtspraak, politie en Slachtofferhulp
Nederland.

Uitgewisselde gegevens

Ten behoeve van de verlening van de voorwaardelijke invrijheidstelling worden adviezen
aangeleverd en wordt de zienswijze van het slachtoffer ten aanzien van bijzondere
voorwaarden bij de v.i. opgevraagd.

Het OM maakt op basis van deze informatie een v.i.-besluit, waartegen de gedetineerde
bij afwijzende beslissing een bezwaarschrift kan indienen. Bij verlening van de v.i.
worden de toezichthoudende partijen geïnformeerd, alsmede de slachtoffers en nabestaanden
als zij dit wensen. Meldingen van overtreding van v.i.-voorwaarden komen bij het OM
terecht, zodat een beslissing over herroeping kan worden genomen.

Belangrijkste wijzigingen werkproces

• De beslissingsbevoegdheid voor het verlenen en herroepen van v.i. komt bij het OM
te liggen (voorgesteld artikel 15b lid 1 Sr), waarbij een mogelijkheid tot bezwaar
bij de rechter tegen de v.i.-beslissing wordt geïntroduceerd (voorgesteld artikel 15g
Sr en artikel 15h Sr). De behandeling van een verzoek tot schorsing van de v.i. door
de rechter-commissaris komt te vervallen.

• Voorzien wordt in een mogelijkheid om een schadevergoedingsmaatregel als bijzondere
voorwaarde aan de v.i. te koppelen waarover het CJIB advies kan uitbrengen (voorgesteld
artikel 15a lid 3 Sr).

De leden van de SP-fractie zijn verheugd te lezen dat het wetsvoorstel voorziet in
de mogelijkheid van overleg tussen de gemeente en de penitentiaire inrichting. Dit
wetsvoorstel, zo luidt mijn reactie op de vraag van deze leden of ik bereid ben te
onderzoeken welke juridische en/of praktische belemmeringen aan een goede wisselwerking
in de weg staan, voorziet in een wettelijke grondslag voor uitwisseling van gegevens
ten behoeve van het op orde krijgen van de vijf basisvoorwaarden en neemt daarmee
een belangrijke juridische belemmering weg. DJI werkt op dit moment samen met gemeenten
en de reclassering aan een bestuurlijk akkoord waarin afspraken worden gemaakt over
de samenwerking tussen deze partijen. In de algemene maatregel van bestuur die ter
uitvoering van dit wetsvoorstel wordt opgesteld, wordt uitgewerkt welke gegevens tussen
gemeente, DJI en reclassering kunnen worden uitgewisseld. Ook ten aanzien van die
algemene maatregel van bestuur zal een PIA worden uitgevoerd. Eventuele knelpunten
zullen daarmee zichtbaar worden en kunnen dan worden aangepakt, conform de wens van
deze leden.

14. Financiële en uitvoeringsgevolgen

De leden van de D66-fractie vragen op welke deelterreinen, waaronder zorg, er sprake
is van meerkosten, bijvoorbeeld voor het inhuren van professionals, nu gedetineerden
die op basis van hun straf in aanmerking komen voor v.i., niet meer in aanmerking
kunnen komen voor een penitentiair programma.

In reactie op deze vraag wil ik vooropstellen dat het activiteitenprogramma bij het
overgrote gedeelte van de penitentiaire programma´s bestaat uit werk en opleiding.
In een aantal gevallen – op jaarbasis hooguit twintig of dertig op een totaal van
450 – is sprake van het volgen van een zorgtraject. Verder wordt opgemerkt dat in
de begroting rekening is gehouden met de extra celcapaciteit die als gevolg van de
wijzigingen in het penitentiair programma en de v.i. nodig is. De meerkosten van eventuele
activiteiten die als gevolg daarvan tijdens de detentie zullen worden uitgevoerd,
maken daarvan al deel uit, nu deze kosten deel uitmaken van de kostprijs van de detentieplaats,
zoals in de begroting verwerkt. Voor zover het nodig is bepaalde re-integratieactiviteiten
buiten de inrichting te laten plaatsvinden – zoals extramurale arbeid, het volgen
van een opleiding of het volgen van een zorgtraject, waarvoor het re-integratieverlof
een basis biedt – is geen sprake van meerkosten, nu deze kosten op dit moment in het
kader van het penitentiair programma of de v.i. worden gemaakt.

De leden van de D66-fractie vragen hoe de celcapaciteit die nodig is ter uitvoering
van dit wetsvoorstel zich verhoudt tot bezuinigingsmaatregelen en de ambities voor
een goede voorbereiding op de terugkeer in de samenleving en het verkleinen van de
kans op recidive. In reactie op deze vraag stel ik voorop dat geen sprake is van bezuinigingsmaatregelen.
De ontwikkelingen in het budgettaire kader van het gevangeniswezen volgt de ontwikkelingen
in de sanctiecapaciteit. Indien minder sanctiecapaciteit benodigd is, worden minder
kosten gemaakt en daalt het budgettaire kader dienovereenkomstig. In de begroting
is de sluiting van vier locaties verwerkt. Uw Kamer is geïnformeerd over de capaciteitsmaatregelen
bij brief van 22 juni 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 24 587 en 29 279, nr. 725). Bij deze maatregelen is rekenschap gegeven van de extra benodigde intramurale capaciteit
als gevolg van het wetsvoorstel straffen en beschermen.

Relevant is dat voor de aanpak van recidive in het Regeerakkoord structureel € 20 mln.
beschikbaar is gesteld. Deze middelen zijn opgenomen in de begroting 2019 van Justitie
en Veiligheid (Kamerstukken II 2018/19, 35 000 VI, nr. 2, p. 21, tabel 2.2.1.) en worden toegelicht op pagina 59. Initiatieven gericht op
recidivevermindering die voortvloeien uit de visie «Recht doen, kansen bieden» worden
hieruit gefinancierd. Deze komen ook de uitvoeringspraktijk onder dit wetsvoorstel
ten goede.

Overeenkomstig het verzoek van deze leden, stuur ik met deze nota naar aanleiding
van het verslag de uitgevoerde impactanalyse mee. Daarbij wil ik opmerken dat in de
impactanalyse is uitgegaan van inwerkingtreding van het wetsvoorstel per 1 januari
2020. De datum van inwerkingtreding is vanzelfsprekend afhankelijk van de parlementaire
behandeling. De verwachting is dat na aanvaarding van de wet een jaar de tijd nodig
is voor de implementatie. Verder is uitgegaan van het overgangsrecht voor het penitentiair
programma, zoals dat was opgenomen in de consultatieversie van het wetsvoorstel. Omdat
dat overgangsrecht zou impliceren dat direct na inwerkingtreding van de nieuwe wet
aanzienlijke detentiecapaciteit gereed zou moeten worden gemaakt voor gedetineerden
die onder de huidige wetgeving nog zouden deelnemen aan een penitentiair programma,
is besloten tot een langere overgangsperiode. De belangrijkste bevinding uit de impactanalyse
betreft de extra benodigde intramurale celcapaciteit als gevolg van het wijzigen van
de criteria voor deelname aan een penitentiair programma en de wijzigingen in de v.i.

Naar huidig inzicht zullen vijf jaar na inwerkingtreding ongeveer 450 plaatsen extra
nodig zijn oplopend tot naar schatting uiteindelijk zo’n 750 plaatsen. Deze aantallen
– en daarmee de precieze kosten van het wetsvoorstel – zijn naar hun aard onzeker.

De benodigde capaciteit is onderdeel van de totaal benodigde celcapaciteit zoals opgenomen
in de agentschapsbegroting van DJI en de daarmee gemoeide kosten (zie de begroting
2019 van Justitie en Veiligheid, Kamerstukken II 2018/19, 35 000 VI, nr. 2 bp. 94, tabel 5.1.7). Omdat de aantallen onzeker zijn, zullen de gebleken effecten
van de wet op de benodigde capaciteit jaarlijks worden herijkt in het kader van de
prognoses voor de behoefte aan sanctiecapaciteit (PMJ-ramingen) van het WODC en vervolgens
worden verwerkt in de opeenvolgende begrotingen. In de begroting 2019 zijn voor 2023
– het laatste ramingsjaar in deze begroting – reeds zo’n 350 plaatsen extra verwerkt
vanwege dit wetsvoorstel. Dat is naar verwachting ruim voldoende. Van belang is dat
het hierbij gaat om extra plaatsen die reeds beschikbaar zijn vanuit de totale detentiecapaciteit,
maar vanwege de leegstand nog niet in gebruik waren. De financiering van de inzet
is meegenomen in de besluitvorming over de capaciteitsmaatregelen die bij het gevangeniswezen
zijn en worden getroffen naar aanleiding van de leegstand, en waarover de Tweede Kamer
is geïnformeerd bij brief van 22 juni 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 24 587 en 29 279, nr. 725). Daarnaast blijkt uit de impactanalyse dat sprake is van beperkte uitvoeringskosten
voor de betrokken ketenpartners. In totaal is ongeveer 5 fte benodigd, waarvan naar
schatting zo’n 4 fte bij het OM. Omdat ten tijde van het opstellen van de begroting
2019 nog geen zicht bestond op de precieze taakverzwaring van de verschillende ketenpartners,
zijn de daarvoor beschikbare middelen vooralsnog centraal gereserveerd op de begroting
en daarmee (nog) niet afzonderlijk zichtbaar.

Voor het antwoord op hun vraag wat de precieze kosten van dit wetsvoorstel zijn, verwijs
ik de leden van de SP-fractie graag naar mijn hiervoor gegeven antwoord op een soortgelijke
vraag van de leden van de D66-fractie.

Deze leden hebben verder enkele vragen gesteld over de gevolgen van dit wetsvoorstel
voor het bijhouden van dossiers en de werkdruk van personeel. In reactie daarop stel
ik voorop dat het in ontwikkeling zijnde afwegingskader beoogt de uitvoeringspraktijk
zoveel mogelijk te ondersteunen bij de werkzaamheden. Daarom worden bij het ontwikkelen
van dit kader haalbaarheid en toepasbaarheid voor de uitvoering getoetst. Voor wat
betreft informatie over het gedrag van gedetineerden kan worden gezegd dat dit geen
tot weinig extra lasten met zich meebrengt. In de huidige praktijk wordt namelijk
het merendeel van de bij beoordelingen benodigde informatie al verzameld en vastgelegd.
Ook heeft elke gedetineerde momenteel een vaste mentor/PIW’er en casemanager met wie
de dagelijkse gang van zaken en de voortgang van het re-integratietraject kan worden
besproken. Deze functionarissen behouden, net als nu, een sleutelrol in de persoonlijke
aandacht richting gedetineerden en het geven van begeleiding gedurende de detentie.
De inhuur van personeel, waarnaar deze leden verwezen, vindt met name plaats in de
functiegroep inrichtingsbeveiliger. Deze functiegroep is slechts in beperkte mate
belast met het verzamelen van informatie over het gedrag of met het re-integratietraject
van de gedetineerde. Het wetsvoorstel brengt hierin geen wijziging aan.

15. Overig

De leden van de D66-fractie stellen enkele vragen over het onderzoek van de Onderzoeksraad
voor Veiligheid (OVV). Het rapport van de OVV «Forensische zorg en veiligheid. Lessen
uit de casus Michael P» is inmiddels verschenen, zo luidt mijn reactie op deze vragen,
evenals het rapport van de Inspectie Veiligheid en Justitie «Het detentieverloop van
Michael P». De onderzoeken en de kabinetsreactie daarop zijn op 28 maart jl. naar
uw Kamer gezonden (Kamerstukken II 2018/19, 33 628, nr. 44). Op 3 april jl. debatteerde uw Kamer over de rapporten.

De onderzoeken schetsen een pijnlijk beeld. De conclusies van de onderzoeken zijn
glashelder: in het geval van Michael P. is de overheid tekortgeschoten in de bescherming
die de samenleving van haar mag verwachten. Voor de nabestaanden zal dit een uitermate
ingrijpende conclusie zijn. Het heeft ook mij diep geraakt. We moeten hieruit lering
trekken en alles op alles zetten om herhaling van de gemaakte fouten te voorkomen.
Om die reden zijn verschillende maatregelen genomen en heb ik in de kabinetsreactie
aanvullende maatregelen aangekondigd. Een aantal van deze maatregelen raakt ook aan
dit wetsvoorstel. In dit wetsvoorstel worden verschillende voorstellen gedaan die
bijdragen aan het hebben van beter zicht op risico’s, het zwaarder mee laten wegen
van risico’s, het verbeteren van de waarborgen bij het toekennen van vrijheden en
het wegnemen van belemmeringen in de informatie-uitwisseling. Het gaat om de volgende
wijzigingen.

– Verlenen van vrijheden geen vanzelfsprekendheid: aan de verlening van vrijheden moet
een zorgvuldige beslissing voorafgaan, waarbij oog is voor risico’s voor de samenleving.
Dit is een van de redenen waarom de v.i. met dit wetsvoorstel niet langer «van rechtswege»
wordt toegekend. Het verlenen van v.i. wordt daarmee een op zichzelf staand beslismoment,
waarbij in ieder individueel geval, op basis van een aantal in de wet opgesomde criteria,
wordt besloten over zowel de verlening van de v.i., als de daarbij op te leggen bijzondere
voorwaarden. Binnen de huidige systematiek werken instellingen voor forensische zorg
toe naar een harde datum van de voorwaardelijke invrijheidstelling. De rapporten van
de inspecties en de OVV laten zien dat dat in het geval van P. heeft gezorgd voor
druk op de behandelaren om zo snel mogelijk te starten met vrijheden. Als de v.i.
niet langer van rechtswege wordt toegekend, draagt dit eraan bij dat deze druk om
naar een «harde datum» toe te werken afneemt, en dat meer ruimte komt voor een individuele
afweging. De vervanging van het algemeen en regimesgebonden verlof door re-integratieverlof,
betekent dat ook bij het verlof wordt afgestapt van de vanzelfsprekendheid van de
toekenning daarvan.

– Gedrag, risico’s en slachtofferbelangen: gedetineerden die niet meewerken aan behandeling,
of die om welke reden dan ook een te groot risico vormen voor de veiligheid van de
samenleving, horen niet in aanmerking te komen voor vergaande externe vrijheden. Bij
beslissingen over externe vrijheden moeten daarom het gedrag van de gedetineerde gedurende
de detentie, risico’s voor de samenleving en slachtofferbelangen worden betrokken.
Deze drie criteria worden met dit wetsvoorstel in de wet vastgelegd.

– Externe vrijheden alleen aan het einde van de detentie: de combinatie van de opheffing
van de stapeling tussen het penitentiair programma en de v.i., de beperking van de
maximale v.i.-termijn tot twee jaar en de aanpassingen die ik voorsta bij het verlof
zorgen ervoor dat met name langgestrafte gedetineerden pas (aanzienlijk) later in
hun straf voor (vergaande) externe vrijheden in aanmerking kunnen komen. Omdat gedetineerden
die in een instelling voor forensische zorg verblijven, niet eerder in aanmerking
moeten kunnen komen voor vrijheden dan gedetineerden die in een penitentiaire inrichting
verblijven, zal ook voor hen gelden dat zij pas tegen het einde van hun straf in aanmerking
kunnen komen voor externe vrijheden. Gedetineerden die zijn uitgeplaatst op grond
van artikel 15, vijfde lid, Pbw zullen niet voor externe vrijheden in aanmerking komen.

– Samenwerking met reclassering en gemeente/opheffen belemmeringen voor gegevensuitwisseling:
het wetsvoorstel voorziet in een grondslag om gegevens over de vijf basisvoorwaarden
(werk en inkomen, identiteitsbewijs, zorg, schuldhulpverlening en onderdak) uit te
wisselen tussen DJI en gemeente. Zo kunnen eventuele ontbrekende basisvoorwaarden
tijdig worden gesignaleerd en kan gezamenlijk worden gewerkt aan het op orde krijgen
daarvan. Voorafgaand aan de detentie opgestarte (zorg)trajecten kunnen tijdens de
detentie worden voortgezet en tijdens de detentie opgestarte (zorg)trajecten kunnen
na detentie een vervolg krijgen.

In lijn met deze voorstellen heb ik in de nota van wijziging waarvan deze nota naar
aanleiding van het verslag vergezeld gaat, een aantal aanvullende voorstellen opgenomen
die bijdragen aan het hebben van zicht op risico’s en het beperken en beheersen daarvan,
evenals aan het wegnemen van belemmeringen in de informatie-uitwisseling. Ten eerste
wordt de grondslag voor de gegevensuitwisseling ten behoeve van de re-integratie uitgebreid
met de reclassering (naast de gegevensuitwisseling tussen DJI en de gemeente)(zie
onderdeel A, onder 2, sub b, van de nota van wijziging). In de tweede plaats wordt
voorzien in een grondslag voor gegevensuitwisseling in gevallen waarin het gevaar
bestaat dat de gedetineerde (opnieuw) een ernstig zeden- of geweldsmisdrijf zal plegen.
In die gevallen zijn DJI, gemeente, reclassering en OM verplicht om gegevens aan elkaar
te verstrekken voor zover zij vanuit hun taakuitoefening over deze informatie moeten
beschikken ter beperking en beheersing van dit recidiverisico. Deze informatieplicht
dient ervoor te zorgen dat tijdig informatiedeling tussen deze organisaties plaatsvindt,
opdat zij tijdig maatregelen kunnen nemen ter bescherming van de samenleving.

De leden van de SGP-fractie vragen wat concreet wordt gedaan om te voorkomen dat gedetineerden
voordat de helft van de opgelegde straf is ondergaan in aanmerking kunnen komen voor
meerdaags verlof. Zij vragen of die mogelijkheid in het voorliggende voorstel volledig
is uitgesloten. Het verlenen van meerdaags verlof voordat een gedetineerde de helft
van de opgelegde onvoorwaardelijke gevangenisstraf heeft ondergaan is inderdaad uitgesloten
met de aanpassingen van het verlof die ik voorsta. In paragraaf 8 van deze nota naar
aanleiding van het verslag heb ik een schematisch overzicht gegeven van het re-integratieverlof.
Zoals uit dat schema kan worden afgeleid geldt voor kortere straffen (tot en met zes
jaar) dat meerdaags verlof (langdurend verlof) nooit eerder dan dat moment aan de
orde kan zijn. Bij langere straffen wordt deze termijn ook in tijd gemaximeerd en
geldt dat dit moment, mede door opheffing van de stapeling van penitentiair programma
met v.i. en de maximering van de v.i.-termijn op twee jaar, pas aanzienlijk later
aan de orde is. De daar opgenomen figuren illustreren dat voor straffen van zes jaar,
acht jaar, twaalf jaar, achttien jaar en dertig jaar.

II ARTIKELSGEWIJS

1. Artikel I, onderdeel F

Voor het antwoord op hun vraag waarom het contact opnemen met de gemeente niet in
de wet verplicht wordt gesteld, verwijs ik de leden van de SGP-fractie graag naar
mijn in paragraaf 6 gegeven antwoord op een soortgelijke vraag van deze leden. Zoals
daar aan de orde kwam, bevat de nota van wijziging waarvan deze nota naar aanleiding
van het verslag vergezeld gaat een verplichting tot gegevensuitwisseling in het geval
waarin het risico aanwezig wordt geacht dat de gedetineerde (opnieuw) een ernstig
gewelds- of zedenmisdrijf zal plegen.

2. Artikel II, onderdeel A

De leden van de D66-fractie vragen een reactie van de regering op de opmerking van
het OM in het consultatieadvies dat het onwenselijk is dat geen voorwaardelijke invrijheidsstelling
kan worden verleend aan veroordeelden die in een inrichting zijn geplaatst en wier
verpleging voortzetting behoeft. Deze leden vragen of dit niet juist een groep is
waarbij een v.i.-traject toegevoegde waarde heeft. Zolang de veroordeelde is geplaatst
in een tbs-inrichting en zijn verpleging voortzetting behoeft, is het verlenen van
v.i. niet aan de orde. Er zijn immers redenen waarom de verpleging moet worden voortgezet.
Mocht de veroordeelde worden teruggeplaatst in een gevangenis, dan kan hij alsnog
in aanmerking komen voor v.i. In de omstandigheid dat de veroordeelde niet is teruggeplaatst,
maar de behandeling ook extramuraal zou kunnen worden voortgezet, kan worden overwogen
om toch v.i. te verlenen, waarbij de extramurale behandeling als bijzondere voorwaarde
daaraan wordt verbonden. In dit licht is, mede gelet op het advies van het OM, afgezien
van het aanvankelijke voornemen om veroordeelden tot gevangenisstraf die zijn geplaatst
in een tbs-inrichting, categorisch van v.i.-verlening uit te sluiten.

Voor het antwoord op de vraag van de leden van de SGP-fractie waarom in artikel 15,
derde lid, Sr (nieuw) de volgorde van de wegingscriteria is opgesteld zoals hij nu
staat en waarom niet ervoor is gekozen de bescherming van de samenleving en de belangen
van de slachtoffers en nabestaanden hierin voorop te stellen, verwijs ik deze leden
graag naar mijn antwoord op hun vraag waarom de veiligheid van de samenleving niet
als afzonderlijk criterium is opgenomen in paragraaf 5.2 van deze nota naar aanleiding
van het verslag.

Anders dan de leden van de SGP-fractie stellen, vormt nadrukkelijk ook de veiligheid
van de samenleving een criterium dat (zwaar) meeweegt in de beslissing tot het verlenen
van v.i. Dit criterium is vervat in onderdeel b: «de mogelijkheden om eventuele aan
de invrijheidstelling verbonden risico’s te beperken en beheersen». Afhankelijk van
het risico kan dit worden ondervangen door het verbinden van een bijzondere voorwaarde
aan de voorwaardelijke invrijheidstelling. Wanneer het OM van oordeel is dat een bepaald
risico niet kan worden ondervangen of dit een te zwaar pakket aan bijzondere voorwaarden
zou vergen, dan zal geen v.i. worden verleend.

De leden van de SGP-fractie vragen of kan worden toegelicht wat wordt bedoeld met
«bijzondere» geschiktheid ten opzichte van «gewone» geschiktheid, als één van de criteria
voor het verlenen van voorwaardelijke invrijheidstelling. Zij vragen wanneer sprake
is van een zodanige bijzondere geschiktheid dat er voldoende reden zou zijn om tot
voorwaardelijke invrijheidstelling over te gaan. Met de keuze voor het begrip «bijzondere
geschiktheid» in de nieuwe regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling wordt
aangesloten bij de definitie van het begrip «goed gedrag» in de Penitentiaire beginselenwet
(artikel 1, onder v) in het kader van het penitentiair programma. Ook daar gaat het
om gedrag waaruit een bijzondere geschiktheid tot terugkeer in de samenleving blijkt.
Van belang is dat het gedrag van de gedetineerde overtuigend getuigt van een bereidheid
tot resocialisatie en dat de gedetineerde hieraan actief werkt. Ook bijvoorbeeld het
naleven van de huisregels in de penitentiaire inrichting speelt een rol bij het beoordelen
van het gedrag van de gedetineerde.

3. Artikel II, onderdeel B

De leden van de VVD-fractie vragen naar de achtergrond van het aan de lijst van bijzondere
voorwaarden in artikel 15a, derde lid, Sr toegevoegde verbod zich op of in de directe
omgeving van een bepaalde locatie te bevinden of te vestigen. Tevens vragen zij of
dit bijvoorbeeld kan inhouden dat een zedendelinquent zich niet in de buurt van basisscholen
of speeltuinen mag ophouden en hoe naleving wordt gecontroleerd. Voorgesteld wordt
om aan de wettelijk vastgelegde opsomming van aan de v.i. te verbinden bijzondere
voorwaarden een aantal voorwaarden toe te voegen. Hiermee wordt de lijst meer in lijn
gebracht met de lijst van voorwaarden zoals die geldt bij de gedragsbeïnvloedende
en vrijheidsbeperkende maatregel uit de Wet langdurig toezicht, gedragsbeïnvloeding
en vrijheidsbeperking. Deze maatregel kan immers aansluitend op de v.i. ten uitvoer
worden gelegd. Het betreft onder andere een verbod zich op of in de directe omgeving
van een bepaalde locatie te bevinden of te vestigen («woonverbod»). Die voorwaarde
betreft een verbijzondering van het verbod om zich op of in de directe omgeving van
een bepaalde locatie, bijvoorbeeld een speeltuin of basisschool, te bevinden («locatieverbod»).
Nieuw is dat het woonverbod expliciet, net als bij de Wet langdurig toezicht, gedragsbeïnvloeding
en vrijheidsbeperking, in de lijst van voorwaarden is opgenomen. Deze voorwaarde houdt
in dat de gedetineerde zich niet in een bepaald gebied mag ophouden c.q. vestigen.
Dit kan denkbaar zijn als de gedetineerde zich wil vestigen in de buurt van het slachtoffer
en na diens vrijlating het slachtoffer kan worden geconfronteerd met de aanwezigheid
van de dader in de nabije woonomgeving. De reclassering is, samen met politie, belast
met het houden van feitelijk toezicht op de naleving van opgelegde voorwaarden, waaronder
deze. Hulpmiddelen hierbij kunnen zijn andere gestelde voorwaarden (meldplicht, contactverbod
etc.) en toezicht door middel van een enkelband. Deze genereert een melding zodra
iemand een verboden gebied betreedt of een gebod, om op een bepaalde locatie aanwezig
te zijn, schendt.

De leden van de VVD-fractie hebben ook vragen over de toevoeging aan de lijst van
bijzondere voorwaarden van de voorwaarde dat de veroordeelde de door het strafbare
feit veroorzaakte schade geheel of gedeeltelijk vergoedt. Ik ben verheugd dat deze
leden deze toevoeging van harte steunen, omdat zij het niet meer dan rechtvaardig
vinden dat criminelen de schade moeten betalen die ze zelf hebben veroorzaakt. Deze
leden merken op dat vergoeding van schade door een veroordeelde moeilijk kan zijn
in verband met zijn gebrekkige inkomenspositie. Zij vragen een reactie van de regering
hierop. Door betaling van de opgelegde schadevergoedingsmaatregel op te leggen als
bijzondere voorwaarde bij de voorwaardelijke invrijheidstelling wordt een extra stimulans
gecreëerd om de schadevergoeding, al dan niet in termijnen, te betalen. De verwachting
is dat dit een positief effect heeft op het betaalgedrag van de veroordeelde. Het
is wenselijk dat veroordeelden opgelegde schadevergoedingsmaatregelen betalen. Het
CJIB heeft – zoals ik eerder antwoordde op een vraag van de leden van de SP-fractie –
inmiddels de opdracht gekregen om tot aan de verjaringstermijn zo veel mogelijk te
innen. Dat betekent in de praktijk dat, afhankelijk van de draagkracht van de veroordeelde,
betalingsregelingen getroffen zullen worden waarmee een zo groot mogelijk deel van
het bedrag wordt betaald. Dit is een van de maatregelen naar aanleiding van de motie-Van
Oosten en Van Toorenburg om langer door te gaan met inning van schadevergoedingsmaatregelen.
Graag wijs ik in dit kader erop dat momenteel naar aanleiding van de motie-Van Oosten
c.s. (Kamerstukken II 2017/18, 34 775 VI, nr. 50) een wetsvoorstel in formele consultatie is geweest waarin de executieverjaringstermijnen
worden geschrapt (Invoeringswet USB). Als de executieverjaringstermijnen worden afgeschaft,
zullen betalingsregelingen over een veel langere periode kunnen worden uitgespreid
en kan de problematiek van onbetaalbare schadevergoedingsmaatregelen worden gereduceerd.

In reactie op de vraag van deze leden kan ik melden dat zij het goed zien dat artikel 15a
Sr geen delegatiebepaling bevat voor een nadere uitwerking van de algemene en bijzondere
voorwaarden in lagere regelgeving.

4. Artikel II, onderdeel C

In reactie op vragen van de leden van de D66-fractie naar aanleiding van het advies
van de Afdeling, waarin lijkt te worden verondersteld dat gedetineerden een verzoek
moeten indienen alvorens het OM een beslissing neemt over de voorwaardelijke invrijheidstelling,
benadruk ik – zoals ik hiervoor reeds heb gedaan in reactie op een vraag van de leden
van de GroenLinks-fractie – dat het OM een zelfstandige bevoegdheid heeft tot het
toekennen van v.i. Het OM beslist op grond van de door het CJIB verzamelde en aangeleverde
informatie over iedere gedetineerde of deze met v.i. gaat; daaraan hoeft geen verzoek
van de gedetineerde vooraf te gaan.

5. Artikel II, onderdeel D

De leden van de VVD-fractie stellen vragen over het advies van de Afdeling om aan
artikel 15c, derde lid, van het Wetboek van Strafrecht, een wettelijke tijdslimiet
te verbinden, nu het wetsvoorstel slechts een technische wijziging van deze bepaling
bevat. Het bepaalde in artikel 15c, derde lid, Sr, inhoudende dat in bepaalde gevallen
de proeftijd telkens met ten hoogste twee jaar kan worden verlengd, is met een amendement
aan de Wet langdurig toezicht, gedragsbeïnvloeding en vrijheidsbeperking (Kamerstukken II
2013/14, 33 816, nr. 10) toegevoegd. Dit betekent dat deze bepaling niet voor advies aan de Afdeling is voorgelegd
en dat – anders dan deze leden menen – de Afdeling er niet eerder over heeft geadviseerd.

6. Artikel II, onderdeel E

De leden van de D66-fractie vragen waarom niet ervoor is gekozen om de rechtbank Arnhem
– ik vermoed dat hier de rechtbank Gelderland is bedoeld – exclusief bevoegd te maken
kennis te nemen van het bezwaarschrift tegen de beslissing van het OM over het verlenen
van voorwaardelijke invrijheidstelling, omdat daar de Centrale Voorziening voorwaardelijke
invrijheidstelling van het OM is gevestigd.

De rechterlijke indeling is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd door de Wet Herziening
Gerechtelijke Kaart. Als gevolg daarvan zijn er nu nog elf rechtbanken (voorheen negentien)
en vier gerechtshoven (voorheen vijf). Met deze schaalvergroting is beoogd dat de
gerechten in beginsel over voldoende zaken, mensen en middelen zullen beschikken om
de kwaliteit van de rechtspraak voor de toekomst te borgen en meer maatwerk mogelijk
te maken. Ook kan op specialistische gebieden meer expertise worden opgebouwd en behouden.
Dit laatste betekent dat er in vergelijking tot voorheen minder behoefte is aan wettelijke
concentratie van zaken bij gespecialiseerde rechtbanken. Op een beperkt aantal gebieden
is de behoefte aan concentratie er nog wel. Dat is volgens het Toetsingskader Wettelijke
Concentratie van de Raad voor de rechtspraak het geval als een bepaalde categorie
zaken bijzondere rechterlijke expertise vereist en er jaarlijks een beperkt aantal
zaken van die categorie is, de aanwezigheid van omgevingspartners op een bepaalde
locatie concentratie op die locatie wenselijk maakt of concentratie bijdraagt aan
de efficiency van de procesgang.

Als uitgangspunt blijft gelden dat iedere rechtbank iedere zaak dient te kunnen behandelen.
V.i.-beslissingen vergen niet een zo’n bijzondere rechterlijke expertise, dat wettelijke
concentratie is aangewezen. Daarbij zij erop gewezen dat rechters en officieren van
justitie reeds ruime ervaring hebben met beslissingen in het kader van de tenuitvoerlegging
van straffen.

7. Artikel IV

De leden van de D66-fractie merken op dat in verband met het overgangsrecht ten aanzien
van de voorwaardelijke invrijheidstelling een risico bestaat dat verdachten op oneigenlijke
gronden ertoe kunnen worden bewogen geen rechtsmiddel in te stellen, omdat de veroordeling
tot een vrijheidsstraf door een hogerberoepsrechter dan na de datum van inwerkingtreding
van de nieuwe regeling wordt uitgesproken. Zij vragen wat de verwachtingen van de
regering zijn op dit punt. Ten aanzien van wijzigingen in wettelijke bepalingen die
zien op de tenuitvoerlegging van straffen geldt als hoofdregel onmiddellijke werking.
Desalniettemin is in dit geval voorzien in overgangsrecht: de regeling is van toepassing
op alle veroordelingen tot een vrijheidsstraf die na de datum van inwerkingtreding
van de nieuwe regeling worden uitgesproken. Ook met overgangsrecht is het evenwel
onvermijdelijk dat ergens een grens wordt getrokken, waardoor het ene geval wel en
het andere geval niet onder de nieuwe regeling valt. Benadrukt zij dat de nieuwe regeling
voor wat betreft de termijn van de voorwaardelijke invrijheidstelling alleen gevolgen
heeft voor straffen vanaf zes jaar. Bij kortere straffen blijft de v.i.-termijn gelijk
aan de huidige termijn, te weten een derde deel van de straf. Voor langere straffen
is deze termijn gemaximeerd op twee jaar, waarbij het verschil met de huidige termijnen
gradueel toeneemt. Zo is het verschil tussen de huidige v.i.-termijn en de met dit
wetsvoorstel voorgestelde termijn bij een gevangenisstraf van negen jaar een jaar
en bij een gevangenisstraf van vijftien jaar drie jaar. Nu per jaar slechts ongeveer
honderd personen worden veroordeeld tot een gevangenisstraf van zes jaar of meer,
zal voor de meeste personen gelden dat de nieuwe regeling geen invloed heeft op hun
v.i.-termijn en zal voor een ander groot deel gelden dat de v.i.-termijn onder de
nieuwe regeling slechts in kleine mate verschilt van de termijn onder de huidige regeling.
De vraag lijkt dan ook gerechtvaardigd of dit verschil in termijn een grote rol zal
spelen bij de afweging om al dan niet een rechtsmiddel in te stellen. Hierbij is van
belang dat bij de beslissing om een rechtsmiddel in te stellen verschillende afwegingen
en onzekerheden een rol spelen. Ik betwijfel gelet op het voorgaande sterk of verdachten
bij de afweging om al dan niet een rechtsmiddel in te stellen zo calculerend te werk
zullen gaan als deze leden signaleren.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker