Brief regering : Verbeteringen in de bekostiging van het funderend onderwijs

31 289
Voortgezet Onderwijs

Nr. 879
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2026

In Nederland ontvangen scholen in het funderend onderwijs jaarlijks ruim 27 miljard
euro voor het geven van goed onderwijs. Dit kabinet investeert daarbovenop ook fors
om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Het is van groot belang dat al deze
middelen effectief worden benut voor goed onderwijs en de besteding ervan inzichtelijk
is voor zowel betrokkenen in en rond de school, als voor de maatschappij. De afgelopen
jaren zijn verschillende knelpunten in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
bekostiging van scholen gesignaleerd, waar dit kabinet concrete verbeteringen in wil
realiseren. Dit betreft het vergroten van het aandeel structurele bekostiging, de
afbouw van subsidies, transparantie in de lumpsum en een nieuwe vorm van bekostiging
die het mogelijk maakt om (tijdelijk) voorwaarden te stellen aan een deel van de bekostiging.
In deze brief informeer ik u over de stand van zaken en hoe we daarmee toewerken naar
een verbetering in de bekostiging voor scholen. Tot slot ga ik in op de evaluatie
van de twee eerdere wetswijzigingen in 2022 en 2023 om de bekostiging in het primair
en voortgezet onderwijs te vereenvoudigen.

Knelpunten in de bekostiging van het funderend onderwijs

In het Interdepartementaal Beleidsonderzoek «Koersen op kwaliteit» en in de brief
«Herijking sturing funderend onderwijs» zijn er in essentie drie problemen rond de
bekostiging gesignaleerd.

Ten eerste, de afgelopen decennia is er vaak voor gekozen om – ook voor structurele
taken van scholen – tijdelijke subsidies te verstrekken, zelfs als deze middelen structureel
beschikbaar zijn op de begroting. Het onderwijs heeft grote behoefte aan structurele
bekostiging om duurzame investeringen te kunnen doen in personeel en onderwijskwaliteit.
Ten tweede, in de huidige lumpsum is te weinig transparantie over de wijze en effectiviteit
van besteding van de middelen richting de school, maatschappij en politiek. Ten derde,
de bekostiging kent weinig grip, omdat er geen specifieke verplichtingen verbonden
kunnen worden aan nieuwe investeringen als deze via de bekostiging verlopen. Naar
aanleiding van deze probleemanalyse zijn er drie richtingen met concrete maatregelen
aangekondigd, namelijk:

1) meer structurele bekostiging via de afbouw van het aantal subsidies;

2) meer transparantie in de bekostiging;

3) een nieuw wettelijk instrument om tijdelijk voorwaarden te kunnen stellen aan bekostiging
(gerichte bekostiging).

1) Naar meer structurele bekostiging en afbouw van subsidies

Het onderwijs heeft behoefte aan zekerheid over de bekostiging. In de afgelopen jaren
is jaarlijks ruim 3 miljard euro beschikbaar gekomen voor het funderend onderwijs.
Dit ging grotendeels in de vorm van grote, structurele budgetten voor specifieke thema’s,
zoals de middelen voor verbetering van de basisvaardigheden, voor het aanbieden van
extra activiteiten in en om de school, voor de inzet van de brugfunctionaris en het
aanbieden van schoolmaaltijden.

Een groot deel van deze middelen zijn niet als (structurele) bekostiging aan scholen
verstrekt, maar als (tijdelijke) subsidie. Hierdoor is het aandeel structurele (basis)bekostiging
aan scholen in de afgelopen jaren kleiner en het aandeel (tijdelijke) subsidies groter.
Zo was in 2015 het aandeel subsidies van het totaal aan middelen dat scholen ontvangt
nog circa 1%, in 2025 was dat circa 4%. In het onderwijs is al langer behoefte aan
meer structurele middelen.

Het voordeel van subsidies ten opzichte van bekostiging is dat het mogelijk is om
verplichtingen te kunnen stellen aan de besteding van de middelen. Het nadeel is dat
subsidies steeds tijdelijk van aard zijn. Dat zit schoolbesturen in de praktijk in
de weg, omdat zij geen duurzame investeringen kunnen doen en geen langetermijnbeleid
kunnen voeren. Het personeel dat wordt aangesteld met incidentele middelen kan in
veel gevallen alleen een tijdelijk contract krijgen. Dat is extra problematisch vanwege
de arbeidsmarkttekorten, maar ook vanwege de onderwijskwaliteit. Uit onderzoek blijkt
namelijk dat het vertrek van leerkrachten en het aannemen van nieuwe leerkrachten
gemiddeld genomen een negatief effect heeft op de leerprestaties voor taal en rekenen.1 Kortom, het verstrekken van incidentele budgetten gaat in die gevallen ten koste
van de effectiviteit van onderwijsbeleid. Ook zorgen subsidies voor extra administratieve
lasten ten opzichte van reguliere bekostiging, omdat scholen een aanvraag moeten doen
en specifieke verantwoording moeten leveren.

Het kabinet zet zich in om het aantal subsidies te verminderen. Uitgaande van de huidige
subsidieregelingen gaat er in 2027 circa 1,9 miljard euro aan subsidies naar scholen.
Voor het grootste deel hiervan zijn er concrete plannen om dit om te zetten naar structurele
bekostiging, ter waarde van circa 1,2 miljard euro. Het gaat hier om:

– De middelen voor verbetering van de basisvaardigheden (structureel 515 miljoen euro)
worden per 2027 niet langer als subsidie, maar als aanvullende bekostiging en per
2028 als gerichte bekostiging (zie hieronder voor een toelichting op het wetsvoorstel)
verstrekt.

– De middelen voor school en omgeving, de brugfunctionaris en schoolmaaltijden (structureel
653 miljoen euro) worden per 2029 via één aanvullende bekostigingsregeling verstrekt.
Om dit mogelijk te maken, is een wetswijziging nodig. Dit wetsvoorstel wordt binnenkort
voor internetconsultatie gepubliceerd.

– De middelen voor praktijkgerichte havo en praktijkgerichte programma’s gl/tl (structureel
42 miljoen euro) worden per 2027 als aanvullende bekostiging verstrekt.

Voor nog eens circa 460 miljoen euro aan subsidies zijn er mogelijkheden om deze om
te zetten in structurele bekostiging. Het gaat hier onder andere om de subsidies voor
de onderwijsregio’s en voor Sterk Techniekonderwijs. Wanneer de mogelijkheid zich
voordoet om dit op een verantwoorde manier om te zetten naar bekostiging en de beoogde
beleidsdoelen te kunnen realiseren, informeer ik uw Kamer daarover.

Het blijft wenselijk om in sommige gevallen subsidies te verstrekken. Bijvoorbeeld
voor pilots, die incidenteel zijn, of wanneer heel specifieke groepen scholen bereikt
moeten worden. Een deel van de (kleinere) subsidieregelingen ziet op kosten die echt
tijdelijk zijn en per school kunnen verschillen op basis van daadwerkelijk gebruik.
Daarom is het instrument van subsidie nog steeds nodig, maar wordt dit beperkt ingezet.
Het gaat hier bijvoorbeeld om de subsidies voor zij-instroom en de lerarenbeurs. De
kosten waarvoor deze subsidies worden verstrekt zijn tijdelijk en vinden alleen op
scholen plaats die ook daadwerkelijk hiervan gebruik maken.

2) Een nieuw bekostigingsinstrument: gerichte bekostiging

Zoals hierboven is toegelicht is er in de afgelopen jaren, bij het beschikbaar komen
van nieuwe budgetten, vaak gekozen voor het subsidie-instrument omdat een passend
bekostigingsinstrument ontbrak. Het is op dit moment niet mogelijk om scholen zekerheid
te bieden met structurele bekostiging en tegelijkertijd nog (tijdelijke) voorwaarden
te kunnen stellen. Dit gaat ten koste van de effectiviteit van alle inspanningen om
de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren.

Het wetsvoorstel gerichte bekostiging, dat recent aan uw Kamer is aangeboden2, is bedoeld om deze lacune in het financiële instrumentarium op te vullen. Met gerichte
bekostiging kunnen bestaande subsidies voor duurzame onderwijsverbeteringen worden
omgezet in structurele bekostiging, waarbij tijdelijke verplichtingen nog steeds zinvol
kunnen zijn. Daarnaast wordt aan schoolbesturen meer zekerheid gegeven door structurele
bekostiging te verstrekken, terwijl er nog wel tijdelijk verplichtingen kunnen worden
gesteld.

Met de introductie van gerichte bekostiging kan de overheid meer regie nemen op prioritaire
thema’s door hiervoor verplichtingen te kunnen verbinden aan de bekostiging. Er zijn
verplichtingen mogelijk op de besteding, activiteit en informatievoorziening met betrekking
tot effectiviteit. De verplichtingen gelden in principe vijf jaar, met de eenmalige
mogelijkheid om dit nog eens te verlengen met vijf jaar. Gerichte bekostiging is bedoeld
voor selectieve inzet en niet om bestaande middelen uit de lumpsum te vervangen. De
basisbekostiging met bestedingsvrijheid blijft in stand. In de toelichting op het
wetsvoorstel wordt nader ingegaan op de noodzaak van dit nieuwe bekostigingsinstrument.

Eerste toepassing: basisvaardigheden

Beoogd is om gerichte bekostiging voor het eerst toe te passen voor de middelen voor
de verbetering van basisvaardigheden. Eind april is aan schoolbesturen gemeld dat
alle scholen vanaf 2027 structureel een bedrag van 206 euro per leerling krijgen voor
de verbetering van basisvaardigheden. Deze middelen zijn bedoeld om de leerprestaties
op taal en de andere basisvaardigheden op alle scholen structureel te verbeteren.
Het vervangt de subsidieregeling voor de verbetering van basisvaardigheden. De subsidieregeling
voor scholen met een inspectieoordeel «onvoldoende» of «zeer zwak» blijft komende
jaren nog wel bestaan. Scholen hoeven door de omzetting van de subsidie naar bekostiging
geen aanvraag meer te doen voor de betreffende middelen, maar krijgen dit ambtshalve
uitgekeerd. In 2027 worden de middelen nog verstrekt als aanvullende bekostiging.
Met de PO-Raad en VO-raad worden afspraken gemaakt ten aanzien van de verantwoording
over deze middelen.

Vanaf 2028 komt hiervoor gerichte bekostiging in de plaats. Met dit instrument zijn
structurele investeringen mogelijk voor de verbetering van de basisvaardigheden. Ook
maakt dit instrument het mogelijk om tijdelijk voorwaarden te kunnen stellen om te
zorgen dat deze middelen effectief worden besteed aan het verbeteren van de basisvaardigheden.
Zo is een ontwikkelplan vereist voor de verbetering van basisvaardigheden op basis
van een evidence-informed werkproces. Dit houdt in dat scholen gebruikmaken van actuele
en relevante kennis uit onderzoek en de praktijk bij het bepalen van hun aanpak om
het onderwijs te verbeteren en daarbij goed te kijken naar de omstandigheden van de
school. Dit plan, volgens een vast format, moet voor advies worden voorgelegd aan
de medezeggenschapsraad. Voor een deel van de plannen vindt er op basis van een steekproef
een inhoudelijke toets plaats door DUS-I. Als er geen ontwikkelplan wordt ingediend,
het niet voldoet of het niet is voorgelegd aan de medezeggenschapsraad, dan start
er een hersteltermijn. Mocht er dan nog steeds niet voldoende actie ondernomen zijn,
dan heeft dat gevolgen voor de bekostiging die de school krijgt.

De tijdelijke verplichtingen zullen in principe voor vijf jaar gelden. Gedurende deze
vijf jaar worden de resultaten op het gebied van basisvaardigheden gemonitord, onder
andere met de leerprestaties op het gebied van taal en rekenen-wiskunde. Daarnaast
wordt er ingezet op een kwalitatieve implementatiemonitoring en worden de ingediende
plannen geanalyseerd.

Naast het effect op de basisvaardigheden wordt er kort na de invoering van de gerichte
bekostiging ook een invoeringstoets uitgevoerd. Hiermee wordt geëvalueerd hoe de gerichte
bekostiging uitwerkt in de praktijk, zowel bij scholen als in de uitvoering, waarbij
aandacht is voor eventuele verbeteringen van het instrument. Als op basis van de voornoemde
monitoringsmaatregelen de voortgang op het gebied van basisvaardigheden na vijf jaar
onvoldoende is, dan kunnen de verplichtingen en monitoring met vijf jaar worden verlengd
of kan de bekostiging worden beëindigd.

De concrete toepassing van gerichte bekostiging voor basisvaardigheden wordt momenteel
uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur. Ik verwacht deze in het najaar van
2026 te publiceren voor internetconsultatie.

3) Meer transparantie in de bekostiging

Het is belangrijk dat de leraar en de schoolleider een stevige positie hebben als
het aankomt op de onderwijskundige beslissingen binnen de schoolorganisatie. Zij staan
het dichtst bij leerlingen en kunnen daardoor het best inschatten wat nodig is. Hoe
de bekostiging besteed wordt, heeft immers invloed op de leerlingen in de klas. Bij
de herijking van de sturing in het funderend onderwijs is vastgesteld dat de besteding
van de bekostiging nog onvoldoende transparant is. Het is nodig om dit te verbeteren
zodat er binnen de schoolorganisatie beter zicht komt op de besteding van de bekostiging
en hierover een beter gesprek gevoerd kan worden. Dit betekent dat schoolbesturen
leraren en schoolleiders beter moeten meenemen in de keuzes vanuit de bekostiging
en zich daar beter over verantwoorden. Meer transparantie draagt ook bij aan realistische
beelden over waar het geld aan besteed wordt en ondersteunt daarmee vertrouwen richting
het schoolbestuur met betrekking tot de goede besteding aan het onderwijs zelf.

Om de transparantie over de besteding van de bekostiging te verbeteren, ben ik in
gesprek met vertegenwoordigers van schoolbesturen, schoolleiders, leraren en ouders.
In deze gesprekken wil ik tot concrete maatregelen komen om de verantwoording te verbeteren
zonder dat dit leidt tot een onevenredige verhoging van de administratieve lasten.
Uit de eerste gesprekken is al duidelijk dat de wens tot meer transparantie breed
wordt gedeeld. Zo is er binnen de school de behoefte om beter te weten waar de bekostiging
aan besteed wordt en is er ook bij schoolbesturen de behoefte om zichzelf te kunnen
vergelijken met andere schoolbesturen.

Het is belangrijk dat de verantwoording op zorgvuldige wijze wordt vormgegeven. Zo
geldt dat niet voor elke schoolorganisatie dezelfde inrichting leidt tot optimale
resultaten voor de leerling. Hiermee wil ik rekening houden in de verdere uitwerking
van de verantwoording.

Uit het onderzoek van Infinite3 dat uw Kamer heeft laten uitvoeren, blijkt dat de uitgaven die schoolbesturen doen
aan overhead vergelijkbaar zijn met de uitgaven aan overhead in de zorgsector. De
uitgaven aan overhead lijken daarmee volgens het rapport niet onredelijk hoog. Daarbij
geeft het onderzoek van Infinite ook inzicht in een aantal risico’s van het sturen
op een generieke norm voor overhead. Allereerst blijkt er geen relatie tussen de omvang
van de overhead en de kwaliteit van het onderwijs. Wel kan de kwaliteit van overhead
van invloed zijn. Een schoolbestuur kan bijvoorbeeld relatief veel uitgaven aan overhead
hebben, maar daarmee wel veel diensten leveren en de leraar die voor de klas staat
vergaand ontzorgen. De kwaliteit van overhead laat zich echter lastig vangen in één
percentage. Een norm kan er daarmee toe leiden dat schoolbesturen (enkel) worden afgerekend
op het volume van de overhead en niet op de kwaliteit van de diensten die daaronder
vallen. Daarnaast kan een generieke norm leiden tot onbedoelde prikkels. Schoolbesturen
kunnen hun taakbeleid aanpassen, waardoor taken die onder overhead vielen worden uitgevoerd
door lesgevend of onderwijsondersteunend personeel. Op grond van de cijfers lijkt
de overhead dan laag, maar feitelijk wordt deze dan voor een groter deel uitgevoerd
door personeel dat voor de klas staat en zich daardoor minder bezig kan houden met
lesgeven. Tot slot kennen de data die nu beschikbaar zijn om te gebruiken voor een
norm nog tekortkomingen. Dit laatste punt wordt ook onderschreven door het onderzoek
van Andersson Elffers Felix waar ik opdracht toe heb gegeven. Hierin is gekeken naar
verschillende definities van overhead. Dit rapport is als bijlage bij deze brief opgenomen.

De hiervoor genoemde risico’s herken ik en ik vind het belangrijk om hier rekening
mee te houden. Tegelijk is het belangrijk dat we zorgen voor meer transparantie. We
verkennen nu of het (aanvullend) voor de transparantie behulpzaam kan zijn om de middelen
die naar het primaire proces gaan inzichtelijk te maken. Ook wordt samen met veldpartijen
(vertegenwoordigers van schoolbesturen, schoolleiders, leraren, ouders en leerlingen)
bezien wat de beste wijze van verantwoorden is om de beoogde transparantie te bereiken.
Bij het zorgen voor transparantie is het ook belangrijk dat de cijfers betrouwbaar
zijn. Zoals hiervoor aangegeven kennen deze cijfers op dit moment nog tekortkomingen.
Met veldpartijen werk ik daarom eveneens aan het verbeteren van de betrouwbaarheid
van deze gegevens. Daarmee moet het zowel mogelijk worden om op het niveau van het
schoolbestuur als op landelijk niveau beter inzicht te verschaffen in het primaire
proces en overhead. Daarmee geef ik ook invulling aan de motie Soepboer4 die vraagt om onderzoek naar een normeringspercentage voor het onderwijsgeld in de
lumpsum dat is bedoeld voor het primaire proces.

Uiterlijk in het tweede kwartaal van 2027 informeer ik uw Kamer over de actuele stand
van zaken en concrete maatregelen die ik voor ogen heb.

Andere zaken omtrent de bekostiging

Evaluatie vereenvoudiging bekostiging

In de afgelopen jaren zijn er al stappen gezet om de bekostiging te verbeteren. Belangrijke
stappen waren in 2022 en 2023, toen de bekostigingssystematiek voor respectievelijk
het vo en het po ingrijpend is herzien en vereenvoudigd.5 Het doel van deze vereenvoudigingen is geweest om te komen tot een transparanter,
eenvoudiger en voorspelbaarder bekostigingssysteem waar minder onbedoelde sturing
vanuit gaat. Bij de wetsvoorstellen destijds is een evaluatie aangekondigd, om te
bekijken of de doelen van de vereenvoudiging zijn behaald. Hiervoor is een flitspeiling
door ResearchNed uitgezet onder schoolbesturen in het funderend onderwijs. Ook zijn
enkele onderdelen uit de memorie van toelichting of moties op basis van monitoring
en analyses en binnengekomen signalen geëvalueerd.

Uit de flitspeiling blijkt dat de doelen van de vereenvoudiging zijn behaald. De huidige
bekostiging leidt tot minder regeldruk voor schoolbesturen. 70% van de respondenten
in het po en 76% in het vo geeft aan dat de bekostiging eenvoudiger of veel eenvoudiger
is geworden. Daarnaast vindt ook circa de helft van de schoolbesturen de administratie
gemakkelijker geworden en vindt circa een derde van de schoolbesturen de bekostiging
minder sturend. De bekostiging kon voor de vereenvoudiging vaker onbedoeld sturend
overkomen door haar gedetailleerde opbouw. Dit leidde tot keuzes die te vaak enkel
financieel gedreven waren en niet zozeer onderwijsinhoudelijk.

Beide vereenvoudigingstrajecten hebben geleid tot herverdeeleffecten bij schoolbesturen.
Voor beide trajecten is een uitgebreide overgangsregeling ingesteld, zodat schoolbesturen
ruim de tijd hebben gehad om zich voor te bereiden op de nieuwe hoogte van de bekostiging.
Mede op verzoek vanuit uw Kamer6 zijn de financiële effecten voor schoolbesturen gemonitord. Uit de monitoring zijn
geen signalen naar voren gekomen dat er schoolbesturen zijn geweest die naar aanleiding
van de vereenvoudiging in de financiële problemen zijn gekomen.

Specifiek voor het vo is, zoals aangegeven in de memorie van toelichting van het wetsvoorstel,
gekeken naar het effect van de vereenvoudiging op het aantal nevenvestigingen en de
spreiding van technische vmbo-profielen. Sinds de vereenvoudiging krijgen, naast hoofdvestigingen,
ook nevenvestigingen een vaste voet. Dit kan als onbedoeld gevolg hebben dat het aantal
nevenvestigingen toeneemt. Er zijn in het vo geen signalen dat de vereenvoudiging
heeft geleid tot een toename van het aantal nevenvestigingen. Er zijn geen grote veranderingen
in de spreiding van de technische vmbo-profielen sinds de vereenvoudiging. In deze
periode is er met het Sterk Techniekonderwijs gewerkt aan het in stand houden van
het technische aanbod in het vmbo. Het aantal vestigingen die minstens één technisch
vmbo-profiel aanbieden en de verdeling van de leerlingen over technische en niet-technische
profielen is gelijk gebleven.

Op basis van bovengenoemde uitkomsten concludeer ik dat de vereenvoudiging van de
bekostiging voor het po en vo succesvol is geweest. Ik vind het dus ook belangrijk
dat we bij nieuw te nemen maatregelen steeds het belang van een eenvoudige systematiek
in ogenschouw nemen.

Verlenging brede campusregeling

In 2022 is naar aanleiding van de motie Van Meenen7 aanvullende bekostiging geïntroduceerd voor (twee) vestigingen onder dezelfde school
die gezamenlijk het brede onderwijsaanbod aanbieden en als schoolcampus zijn georganiseerd.
Deze regeling loopt tot 31 december 2026. Deze regeling wordt met twee jaar verlengd
tot 31 december 2028. De regeling biedt een financiële stimulans voor scholen om het
onderwijs vorm te geven op een manier waarbij leerlingen van de verschillende onderwijssoorten
elkaar langer blijven tegenkomen. De ambitie uit het coalitieakkoord om te zorgen
voor een goede regionale mix tussen brede brugklassen en onderwijs in één richting
is een belangrijke basis voor een eventueel vervolg op deze regeling.

Tot slot

Een eenvoudige, voorspelbare en transparante bekostiging is een belangrijke randvoorwaarde
om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Met deze brief heb ik toegelicht
hoe de onderwijsbekostiging verder wordt verbeterd. Over vervolgstappen wordt uw Kamer
geïnformeerd.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
J.Z.C.M. Tielen