Brief regering : Beleidsappreciatie op de bijdragen van enkele experts in het rondetafelgesprek van 17 april 2025 over luchtvaartverdrag EU-ASEAN

36 634
Goedkeuring van de op 17 oktober 2022 te Bali tot stand gekomen Uitgebreide Luchtvervoersovereenkomst
tussen de lidstaten van de Associatie van Zuidoost-Aziatische Staten, enerzijds, en
de Europese Unie en haar lidstaten, anderzijds (Trb. 2022, 132)

Nr. 17
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juni 2026

Op 28 mei jl. heb ik tijdens de plenaire behandeling van de luchtvaartverdragen EU-ASEAN
en Nederland-Ivoorkust aan het lid Kröger (GroenLinks-PvdA) toegezegd om een beleidsappreciatie
te geven op de bijdragen van enkele experts in het rondetafelgesprek van 17 april
2025. Met deze Kamerbrief wordt deze beleidsappreciatie gegeven en de toezegging1 afgedaan.

In deze Kamerbrief wordt, in reactie op het plenaire debat en het rondetafelgesprek,
eerst toegelicht wat luchtvaartverdragen wel regelen en wat niet. Vervolgens wordt
de beleidsappreciatie op het rondetafelgesprek gegeven, waarin onder andere wordt
ingegaan op de artikelen 8, 10, 11 en 12 van het EU-ASEAN luchtvaartverdrag, zoals
specifiek toegezegd aan het lid Kröger. Na deze appreciatie worden de gesprekken met
sectorpartijen die na het rondetafelgesprek zijn gevoerd, en nog altijd lopen, benoemd.
Vervolgens worden de gevolgen van niet-ratificeren en de reden waarom aanpassingen
complex zijn, benoemd. Ten slotte wordt gereflecteerd op de informatiepositie van
de Kamer in onderhandelingen, de oproep van onder andere het lid Kostić (PvdD) om
te blijven streven naar verdere versterking van afspraken en de vragen over het impact
assessment.

Wat regelen luchtvaartverdragen wel en niet

Een luchtvaartverdrag vormt de juridische basis voor markttoegang tussen landen. Het
bepaalt primair onder welke voorwaarden luchtvaartmaatschappijen toegang krijgen tot
elkaars markten. De randvoorwaarden voor de regeling van publieke belangen zoals milieu,
gezondheid, veiligheid, arbeidsomstandigheden en consumentenbescherming worden hoofdzakelijk
bepaald door de relevante nationale, Europese en internationale normen en regelgeving.
Hoewel luchtvaartverdragen daar mede invulling aan geven, staan ze niet in de weg
aan de implementatie van dergelijke normen en regels. Hierop wordt in de appreciatie
van de bijdragen in het rondetafelgesprek nader ingegaan.

Het kabinet deelt de opvatting dat de luchtvaart voor een grote verduurzamingsopgave
staat en dat luchtvaartmaatschappijen zoveel als mogelijk onder eerlijke en vergelijkbare
regels over arbeidsomstandigheden en duurzaamheid moeten concurreren.

Het is van belang om het EU-ASEAN luchtvaartverdrag (hierna aangeduid als «het verdrag»)
te beoordelen ten opzichte van de bestaande verdragsrechtelijke situatie. Het verdrag
vervangt een groot aantal oudere bilaterale luchtvaartverdragen tussen Nederland en
de ASEAN-lidstaten, waarvan het oudste verdrag tussen Nederland en Singapore dateert
uit 1966. Ook introduceert het verdrag voor het eerst op een multilateraal niveau
afspraken over duurzaamheid, eerlijke concurrentie, sociale aspecten en institutionele
samenwerking tussen de EU en haar lidstaten enerzijds en de ASEAN-lidstaten anderzijds.
Verschillende deskundigen hebben erop gewezen dat deze elementen in de meeste bestaande
bilaterale luchtvaartverdragen met de ASEAN-lidstaten ontbreken of minder vergaand
zijn uitgewerkt.

Appreciatie van bijdragen in rondetafelgesprek

De bijdragen van de experts in het Rondetafelgesprek van 17 april 2025 laten zien
dat er breed wordt nagedacht over de toekomst van de luchtvaart, de verduurzaming
van de sector en de vraag hoe luchtvaartverdragen zich verhouden tot onze nationale
beleidsruimte voor veiligheid, arbeidsomstandigheden en concurrentie. Dat is belangrijke
input, waar het kabinet dankbaar gebruik van maakt. Tijdens deze sessie zijn bijdragen
geleverd door professor Gössling, Lineaus Universiteit in Zweden, Emeritus professor
Peeters van de hogeschool Breda, professor Steven Truxal van de Universiteit Leiden,
Ruud Steegers van de Vereniging voor Nederlandse Verkeersvliegers (VNV) en Bill Hemmings
van Rosetta Advisory Services.

Het kabinet heeft begrip voor de zorgen over eerlijke concurrentie, duurzaamheid en
arbeidsomstandigheden. Deze belangrijke thema’s worden daarom nauwgezet gevolgd en
hier is voortdurende aandacht van het Ministerie van IenW voor. Mede naar aanleiding
van de input van de experts tijdens deze sessie en naar aanleiding van gesprekken
met onder andere de VNV heeft het Ministerie van IenW in recente Gemengde Comités
al aandacht gevraagd voor onder andere duurzaamheid en arbeidsomstandigheden. Deze
Gemengde Comités vinden een keer per jaar plaats met alle lidstaten onder het verdrag,
en bieden een platform om lopende zaken te bespreken en verbeteringen door te voeren.

Ten aanzien van de inbreng van professor Gössling merkt het kabinet op dat de lage
winstmarges in de luchtvaartsector een bekend gegeven zijn. Dat vraagt juist om een
internationaal speelveld waarin luchtvaartmaatschappijen op een gezonde en voorspelbare
wijze kunnen opereren. Het EU-ASEAN luchtvaartverdrag biedt daarvoor een juridisch
kader en versterkt de commerciële mogelijkheden van Europese luchtvaartmaatschappijen
in een van de snelst groeiende luchtvaartregio's ter wereld. Een financieel gezonde
sector is bovendien beter in staat te investeren in vlootvernieuwing, duurzame brandstoffen
en andere noodzakelijke verduurzamingsmaatregelen.

Het kabinet herkent zich niet in de conclusie van professor Gössling dat dit verdrag
verduurzaming zou belemmeren. Het verdrag bevat namelijk geen bepalingen die de Europese
Unie of Nederland verhinderen om binnen hun bevoegdheden hun klimaat- en milieubeleid
te voeren. De belangrijkste instrumenten die in Europees en mondiaal verband voor
verduurzaming van de luchtvaart worden ontwikkeld omvatten onder meer het Europese
emissiehandelssysteem, de EU ReFuelEU Aviation regelgeving, verschillende duurzaamheidsverplichtingen
voor brandstoffen en de internationale afspraken over verduurzaming die in ICAO verband
worden gemaakt. Het verdrag staat deze ontwikkelingen niet in de weg. Het is daarnaast
relevant te vermelden dat ook in de ASEAN-lidstaten ambitieuze plannen en wetgevingstrajecten
lopen om de uitstoot van de luchtvaart terug te dringen, bijvoorbeeld door middel
van bijmengverplichtingen.

Ook de bijdrage van professor Peeters in het rondetafelgesprek vraagt om enige nuancering.
Het kabinet onderschrijft dat de duurzaamheidsbepalingen in het verdrag niet hetzelfde
karakter hebben als de Europese regelgeving op dat gebied. Dat is echter inherent
aan internationale luchtvaartverdragen, waarbij zowel de EU en haar lidstaten als
de ASEAN-lidstaten akkoord moeten gaan met de bewoording en reikwijdte van de duurzaamheidsbepalingen.
Het in het verdrag opgenomen duurzaamheidsartikel vormt geen sluitpost, maar is te
beschouwen als een expliciete erkenning dat beide regio's moeten samenwerken en in
lijn met hun internationale rechten en verplichtingen de nodige maatregelen moeten
nemen om de impact van de luchtvaart op het klimaat en de leefomgeving te verminderen.
De uitwerking van deze ambities wordt op mondiaal niveau uitgewerkt in bindende eisen.
Daarnaast worden nadere eisen uitgewerkt in Europese en nationale wetgeving.

In het position paper van professor Peeters wordt gesteld dat artikel 8 geen ruimte
voor Nederlands milieu, ruimtelijk, gezondheids- of volkshuisvestingsbeleid zou bieden.
Echter, zoals uit de Regeling operationele beperkingen lawaaiige luchtvaartuigen Schiphol
blijkt, staat dit verdrag duidelijk niet in de weg van dergelijke nationale maatregelen.

Daarnaast wordt gesteld dat non-discriminatoire slotallocatie, zoals verplicht in
artikel 6 (vermoedelijk wordt hier gedoeld op artikel 10, zesde lid) van het verdrag,
de mogelijkheden om slottoewijzing ten behoeve van geluids- of klimaatdoelen zou beperken.
Ook deze stelling deelt het kabinet niet. Non-discriminatoire slotallocatie is een
grondbeginsel van slotallocatie, en belangrijk voor eerlijke slottoewijzing in het
mondiale speelveld. Deze eis van non-discriminatie is ook opgenomen in de EU-slotverordening
en vindt zijn oorsprong dus niet in dit verdrag. Daarnaast kan de slotcoördinator
op basis van non-discriminatoire criteria nu al onderscheid maken in te alloceren
slots. Zo krijgen momenteel stillere en schonere vliegtuigen al voorrang bij toewijzingen
van slots.

Artikel 11 van het verdrag stelt volgens professor Peeters dat een accijns op brandstof
of een BTW op tickets zijn uitgesloten. De uitzondering van dit artikel geldt echter
alleen voor brandstof en producten die al aan boord van het vliegtuig zijn en ook
blijven. Dit ter voorkoming van dubbele belastingen. Dit verdrag staat een eventuele
belasting op brandstof dus niet in de weg.

In artikel 12 van het verdrag wordt inderdaad gesteld dat gebruikersheffingen kostengerelateerd
dienen te zijn. Het uitgangspunt van kostenoriëntatie is de basis van Europese en
Nederlandse regelgeving over havengelden. Dit gaat over de heffingen voor bijvoorbeeld
het gebruik van de luchthaven of het luchtruim. Zoals de al bestaande vliegbelasting
aantoont, staat dit artikel maatregelen zoals vliegbelasting dus niet in de weg. Belastingheffing
op brandstof wordt primair bepaald door internationale en Europese fiscale kaders
en niet door dit luchtvaartverdrag. Daarnaast kan de luchthaven differentiatie toepassen
in de luchthavengelden, om het gebruik van stille vliegtuigen aan te moedigen. Dit
gebeurt ook nu al.

Het kabinet deelt evenmin de opvatting dat het verdrag Nederland zou verhinderen aanvullende
maatregelen te nemen. Die ruimte blijft aanwezig.

Professor Peeters stelt in zijn inbreng dat de ICAO-maatregelen geen gram CO2 zullen besparen. Volgens het kabinet moeten de maatregelen die mondiaal binnen ICAO
worden afgesproken echter in bredere zin op hun merites worden beoordeeld. De toepassing
van de maatregelen die mondiaal worden afgesproken vormen namelijk een samenhangend
pakket op het gebied van technologie, duurzame brandstoffen en efficiënter gebruik
van het luchtruim en de benodigde infrastructuur. Een belangrijk aspect daarbij is
onder meer de economische spin-off ervan door bijvoorbeeld toegenomen investeringen
in duurzame brandstoffen.

Daarnaast verplicht de frequente bijstelling van bijvoorbeeld certificeringseisen
voor nieuwe en bestaande vliegtuigen fabrikanten om zuiniger en stillere toestellen
op de markt te brengen, waarmee vlootvernieuwing verder wordt gestimuleerd. Het monitoren
van de voortgang van de CO2-reductie in het licht van de lange termijn reductiedoelstelling, die in lijn is met
de Overeenkomst van Parijs, vervult hierbij een belangrijke rol.

De Balanced Approach-procedure waarnaar in het rondetafelgesprek door onder andere
professor Peeters is verwezen vloeit voort uit Europees recht en ICAO-regelgeving
op dat gebied. Dat deze procedure zowel internationaal als binnen de EU gevolgd moet
worden is evident. Het EU-ASEAN luchtvaartverdrag verhindert ook niet dat deze procedure
gevolgd kan worden conform de relevante wet- en regelgeving.

Evenmin is het juist dat Nederland op grond van het EU-ASEAN luchtvaartverdrag geen
maatregelen tegen lawaaiige vliegtuigen zou kunnen treffen. Zo stelt de Regeling operationele
beperkingen lawaaiige luchtvaartuigen Schiphol strikte geluidseisen om hinder voor
omwonenden te beperken. Daarbij worden concrete operationele beperkingen gesteld aan
luchtvaartmaatschappijen.

Ook wordt op Schiphol al gedifferentieerd in de luchthavengelden op basis van geluidskenmerken.
Het verdrag staat ook dergelijke geluidsregelgeving en maatregelen niet in de weg.
Deze worden niet als discriminerend beschouwd wanneer een land niet over moderne luchtvaartuigen
zou beschikken. Het stellen dat bepaalde typen vliegtuigen niet welkom zijn, geldt
namelijk in gelijke mate voor alle luchtvaartmaatschappijen uit alle landen en is
daarmee niet discriminerend.

Het kabinet herkent zich ook niet in de conclusie dat Nederland nauwelijks van het
verdrag zou profiteren, omdat Schiphol qua capaciteit vol zit. De voordelen van het
verdrag staan los van de capaciteit van Schiphol.

Het verdrag biedt consumenten meer reis- en overstapmogelijkheden en vergroot de operationele
mogelijkheden voor Europese luchtvaartmaatschappijen om vracht en passagiers te vervoeren.
Daarmee versterkt het verdrag de positie in de concurrentie met andere mondiale luchtvaartregio’s.

Daarbij kan het verdrag de netwerkkwaliteit van Schiphol helpen versterken.

Het kabinet onderschrijft de observatie van professor Truxal dat het verdrag een raamwerk
biedt voor verdere harmonisatie. Juist omdat volledige harmonisatie tussen verschillende
regio's niet van de ene op de andere dag kan worden gerealiseerd, is het van belang
een juridisch kader te hebben waarbinnen verdere convergentie kan plaatsvinden. Het
Gemengd Comité speelt daarbij een belangrijke rol.

Het kabinet heeft eveneens met belangstelling kennisgenomen van de bijdragen in de
tweede ronde van de bijeenkomst. In algemene zin heeft het kabinet begrip voor de
daarin geuite zorgen van de Vereniging voor Nederlandse Verkeersvliegers (VNV) over
arbeidsvoorwaarden, eerlijke concurrentie en veiligheid.

In reactie hierop kan worden aangegeven dat het EU-ASEAN luchtvaartverdrag juist institutionele
mechanismen creëert om dergelijke belangrijke onderwerpen structureel te bespreken
met de mogelijkheid tot verbetering.

Het alternatief is terugvallen op oudere verdragen waarin dergelijke bepalingen grotendeels
ontbreken en die menigmaal niet in overeenstemming zijn met Europees recht.

Het kabinet onderschrijft de bijdrage van de heer Hemmings dat luchtvaartverdragen
de juridische en institutionele basis vormen voor internationale luchtvaartverbindingen
en dat verbeteringen in internationale samenwerking vrijwel altijd via dergelijke
verdragen tot stand komen. Juist omdat luchtvaart per definitie grensoverschrijdend
is, kunnen vraagstukken rond duurzaamheid, eerlijke concurrentie en veiligheid niet
effectief worden aangepakt zonder internationale afspraken.

Het kabinet deelt ook de observatie van de heer Hemmings dat het EU-ASEAN verdrag
moet worden beoordeeld ten opzichte van de bestaande situatie. De relevante vergelijking
is dus niet tussen het EU-ASEAN luchtvaartverdrag en een theoretisch ideaal, maar
tussen het EU-ASEAN luchtvaartverdrag en de bestaande bilaterale verdragen met ASEAN-lidstaten.
Vanuit dat perspectief is het EU-ASEAN luchtvaartverdrag een duidelijke stap vooruit.
Dit komt omdat het verdrag op verschillende terreinen, waaronder duurzaamheid, sociale
aspecten, eerlijke concurrentie en institutionele samenwerking, bepalingen bevat die
ontbreken in veel bestaande bilaterale verdragen en die ook weer verder gaan dan sommige
andere recente EU-luchtvaartovereenkomsten met andere landen. Het verdrag zorgt daarbij
voor een nieuwe samenwerking tussen de belangrijke machtsblokken van de ASEAN-landen
enerzijds en de EU en haar lidstaten anderzijds, in plaats van tussen alle onderliggende
individuele landen onderling op bilaterale basis. Hiermee biedt dit belangrijke EU-luchtvaartverdrag
volgens het kabinet veel meer potentieel om tot verbeteringen te komen op al deze
belangrijke terreinen.

Het kabinet deelt daarom de opvatting van de heer Hemmings dat dit verdrag niet als
eindpunt moet worden gezien, maar als een verbeterd vertrekpunt van waaruit verdere
convergentie en samenwerking kunnen worden gerealiseerd. Juist door ratificatie ontstaat
een structureel kader waarbinnen de Europese Unie en de ASEAN-landen gezamenlijk verdere
stappen kunnen zetten. Zonder ratificatie blijft men aangewezen op een versnipperd
stelsel van oudere verdragen waarin dergelijke mogelijkheden beperkter zijn.

Vervolggesprekken om toegevoegde waarde te borgen

Het Ministerie van IenW is, mede naar aanleiding van deze zorgen, in goed gesprek
met VNV en de vakbond voor Nederlands cabinepersoneel (VNC). Dit zijn constructieve
gesprekken met begrip van de diplomatie verhoudingen. Hierin wordt gewerkt aan inbreng
voor de Gemengde Comités, om ook op die manier tot verbeteringen te komen en is afgesproken
om samen te werken om tot duidelijke afspraken in toekomstige verdragen te komen.

Om te borgen dat de luchtvaartverdragen aansluiten bij de wensen van de Nederlandse
luchtvaartsector is het Ministerie van IenW ook in goed gesprek met de in Nederland
gevestigde luchtvaartmaatschappijen. Het is belangrijk dat luchtvaartverdragen aansluiten
bij operationele wensen van de luchtvaartsector en bijdragen aan eerlijke concurrentie.

Gevolgen van niet-ratificatie

Het kabinet acht het van belang om ook stil te staan bij de gevolgen van een eventuele
Nederlandse niet-ratificatie. De rol van het parlement is hier zonder meer van fundamenteel
belang. Een verdrag kan voor Nederland immers alleen definitief in werking treden
wanneer het parlement daarmee heeft ingestemd. Echter, een uitonderhandeld verdrag
kan alleen goed- of afgekeurd worden. Wijzigingen in de tekst vereisen in feite een
nieuw onderhandelingstraject.

Het EU-ASEAN luchtvaartverdrag is het eerste luchtvaartverdrag ter wereld dat op blok-tot-blokniveau
is gesloten tussen twee grote economische regio's. Het is het resultaat van jarenlange
onderhandelingen tussen de Europese Commissie, de 27 lidstaten van de Europese Unie
en de negen ASEAN-landen.

ASEAN is een van de snelst groeiende economische regio's ter wereld en een steeds
belangrijkere partner voor Nederland op het gebied van handel, investeringen, logistiek,
belastingsamenwerking en internationale rechtsbetrekkingen. In de huidige geopolitieke
context is het van groot belang om relaties met gelijkgezinde en opkomende partners
verder te versterken.

Wanneer Nederland het verdrag niet zou ratificeren, kan het verdrag voor alle aangesloten
landen en de Europese Unie niet in werking treden. Daarmee zouden niet alleen de voordelen
voor de luchtvaartsector verloren gaan, maar zou ook een belangrijk politiek en diplomatiek
signaal worden afgegeven aan zowel de ASEAN-landen als de overige EU-lidstaten en
de Europese Commissie.

Niet-ratificatie zou bovendien vragen kunnen oproepen over de betrouwbaarheid van
Nederland als verdragspartner. Het mandaat voor dit verdrag is in 2016 voorgelegd
aan de Kamer, waardoor ook de Europese Commissie kon vertrouwen op het onderhandelingsmandaat.
De Europese Commissie heeft het verdrag binnen dit mandaat uitonderhandeld. ASEAN-landen
hebben jarenlang onderhandeld in de veronderstelling dat de lidstaten van de Europese
Unie de uitkomst van dat proces serieus zouden beoordelen. Wanneer één lidstaat uiteindelijk
het gehele akkoord blokkeert, kan dat gevolgen hebben voor de bereidheid van partners
om in de toekomst met Nederland en de Europese Unie vergelijkbare trajecten aan te
gaan.

Daarnaast zou een Nederlandse blokkade de samenwerking met de Europese Commissie en
andere lidstaten onder druk zetten op een moment waarop juist gezamenlijke Europese
inzet noodzakelijk is. De luchtvaartsector staat voor grote geopolitieke uitdagingen,
waaronder verstoringen van internationale routes, onzekerheden rond luchtruimtoegang,
leveringszekerheid van brandstoffen en de mondiale verduurzamingsopgave. Voor de behartiging
van Nederlandse belangen is een sterke gezamenlijke Europese externe luchtvaartstrategie
essentieel.

Estland, Frankrijk, Hongarije, Ierland, Litouwen, Luxemburg, Oostenrijk, Polen, Roemenië,
Slovenië, Slowakije, Spanje en Tsjechië hebben het verdrag al geratificeerd. Daarmee
hebben veel EU-landen het verdrag nog niet geratificeerd. Dat maakt de vraag waarom
Nederland nu moet ratificeren zeer begrijpelijk. Dat ratificeren lang kan duren, is
niet diplomatiek gevoelig. Ratificatietrajecten duren lang, en in sommige lidstaten
langer dan in andere. Wat wel diplomatiek gevoelig ligt, zou het niet ratificeren
van het verdrag zijn, of om terug te gaan naar de tekentafel om tot een ander akkoord
te komen.

Als Nederland de hele EU zou dwingen op opnieuw te onderhandelen, wordt de kans zeer
gering geacht dat dit tot een beter resultaat zal leiden. Omdat de ASEAN-landen al
een akkoord hadden, en ook akkoord moeten gaan met de door ons voorgestelde wijzigingen,
is de kans groter dat ASEAN dit niet accepteert en terugvalt op oude verdragen. Dit
zou voor de hele EU een achteruitgang betekenen.

Tot slot

Internationale onderhandelingen kunnen vele jaren duren, juist omdat Nederland en
de Europese Unie streven naar zo goed mogelijke afspraken. Het kabinet is bereid te
bezien hoe de Kamer gedurende dergelijke trajecten periodiek meer geïnformeerd kan
worden, uiteraard binnen de grenzen van diplomatieke vertrouwelijkheid en de onderhandelingspositie
van Nederland en de Europese Unie.

Daarbij voelt het kabinet zich aangemoedigd door de oproep van het lid Kostic en collega-Kamerleden
om bij toekomstige onderhandelingen steeds te blijven streven naar verdere versterking
van afspraken op het terrein van duurzaamheid, eerlijke concurrentie en arbeidsomstandigheden.
Ten slotte herhaal ik graag dat Nederland de oproep van België heeft gesteund, en
bij de Commissie zal aandringen om een impactassessment te maken op het gebied van
klimaat en duurzaamheid als onderdeel van nieuwe onderhandelingsmandaten. Een impact
assessment maken voor het al uitonderhandelde verdrag is niet doelmatig, omdat dit
niet leidt tot aanpassingen van het verdrag. Ook is eerder aangegeven dat de impact
voor Nederland gering is, omdat Schiphol qua capaciteit al vol zit. Voor toekomstige
EU-verdragen wordt het nut van impact assessments erkend, waardoor Nederland deze
eerder door België geuite wens in Brussel zal herhalen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
V.P.G. Karremans