Brief regering : Beleidsreactie op het rapport PGHR ‘‘Afgezien van vervolging. Over de naleving van de wet door het Openbaar Ministerie bij het nemen van sepotbeslissingen’

Nr. 1009
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 januari 2026

Op 3 juli jl. stuurde mijn ambtsvoorganger uw Kamer het rapport van de procureur-generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden (PGHR) getiteld: «Afgezien van vervolging. Over de
naleving van de wet door het Openbaar Ministerie bij het nemen van sepotbeslissingen»
(Kamerstuk 29 279, nr. 979). Bij deze zend ik u mijn inhoudelijke reactie op het rapport.

Ik wil de PGHR bedanken voor zijn waardevolle rapport. Het Openbaar Ministerie (OM)
neemt beslissingen die diep ingrijpen in het leven van burgers en die niet altijd
door de rechter worden getoetst. Het is daarom belangrijk dat een onafhankelijk instituut
toezicht houdt op de wijze waarop het OM bij de uitoefening van zijn taak de wettelijke
voorschriften naleeft (art. 11 Wet RO).

Onderzoek PGHR

Het OM kan beslissen om een strafzaak voor te leggen aan de rechter, zelfstandig af
te doen (met een strafbeschikking) of niet (verder) te vervolgen. Laatstgenoemde beslissing
wordt een sepot genoemd. Het OM kan op dit moment op basis van 50 verschillende gronden
en daaraan gekoppelde sepotcodes overgaan tot niet verdere vervolging. Het beleid
voor het seponeren van strafbare feiten heeft het OM neergelegd in de Aanwijzing sepot
en gebruik sepotgronden.

Er zijn twee categorieën sepotgronden: technische gronden en beleidsgronden. Een technisch
sepot volgt als op grond van het opsporingsonderzoek geconcludeerd wordt dat niet
kan worden vervolgd of een veroordeling niet haalbaar is, bijvoorbeeld omdat er te
weinig bewijs is. Bij een beleidssepot luidt het oordeel van het OM dat een vervolging
wel als haalbaar wordt ingeschat, maar niet opportuun is op gronden aan het algemeen
belang ontleend.

Verder wordt een onderscheid gemaakt tussen een voorwaardelijk sepot – de toezegging
dat een verdachte niet wordt vervolgd indien hij/zij zich binnen een proeftijd aan
één of meer voorwaarden houdt – en een onvoorwaardelijk sepot, waarbij de beslissing
tot niet (verdere) vervolging niet afhankelijk is gesteld van het gedrag van de verdachte.

In dit rapport onderzoekt de PGHR in hoeverre het OM bij zijn sepotbeslissingen de
toepasselijke wettelijke voorschriften naar behoren heeft nageleefd. De PGHR concludeert
dat het OM dit op een aantal punten niet heeft gedaan. In het kader van het onderzoek
zijn 204 strafdossiers beoordeeld die in 2022 zijn geseponeerd. In een beperkt aantal
van deze dossiers is de sepotbeslissing onbevoegdelijk genomen dan wel is niet vast
te stellen of de beslissing door een bevoegde functionaris is genomen. Verder is niet
in alle onderzochte zaken een kennisgeving van het sepot aan de verdachte of het slachtoffer
verzonden of kon dat ten aanzien van de verdachte niet worden nagegaan. Daarnaast
is gebleken dat de motivering van de sepotbeslissing aan de verdachte en het slachtoffer
niet altijd correct of duidelijk is en is in drie van de onderzochte zaken gebleken
dat geen mondelinge toelichting aan slachtoffers is aangeboden terwijl het beleid
van het OM hier wel toe verplichtte. Ten slotte constateert de PGHR dat de sepotbeslissingen
van het OM in een beperkt aantal onderzochte zaken niet altijd (zonder meer) begrijpelijk
zijn.

In het licht van zijn conclusies en bevindingen doet de PGHR de volgende zes aanbevelingen:

1. Zorg voor een vorm van intern toezicht op de rechtmatigheid van sepotbeslissingen
en de toereikendheid van de kennisgeving en motivering van het sepot.

2. Draag er zorg voor dat de autorisaties in het zaakregistratiesysteem aansluiten bij
de daadwerkelijke functie van de beoordelaars.

3. Zorg ervoor dat de feitomschrijving, de kwalificatie en de motivering van de beslissing
juist, volledig, duidelijk en toegespitst op de zaak zijn.

4. Herzie de praktijk van 1) de verzending (van een afschrift en vertaling) van de kennisgeving
en 2) de inhoud van de kennisgeving. Zorg daarbij onder meer voor verzending aan wettelijk
vertegenwoordigers van minderjarige verdachten en de raadsman van de verdachte en
voor toereikende informatie over de rechtsgevolgen van het sepot en de mogelijkheid
een klacht in te dienen.

5. Bezie of de beleidssepotcodes kunnen worden geherstructureerd en gegroepeerd, zodat
het aantal sepotcodes kan worden teruggebracht en de overzichtelijkheid en werkbaarheid
worden bevorderd. Ontwikkel een interne werkinstructie waarin de toepassing van de
diverse sepotcodes nader wordt toegelicht. Zorg ervoor dat in het zaakregistratiesysteem
meerdere sepotcodes kunnen worden geregistreerd die via het berichtenverkeer naar
het Justitieel Documentatie Systeem worden verzonden.

6. Ontwikkel beleid voor de beoordeling of een zaak zich leent voor een onvoorwaardelijk
dan wel voorwaardelijk sepot.

Reactie College

Het College van procureurs-generaal (College) heeft mij laten weten de PGHR zeer erkentelijk
te zijn voor zijn nuttige onderzoek en voor de zorgvuldigheid waarmee dit is uitgevoerd.
Het College neemt de conclusies en aanbevelingen vanuit lerend perspectief ter harte.
Zij bieden volgens het College concrete aanknopingspunten voor verbetering en het
OM gaat hiermee voortvarend aan de slag. Hierna wordt per aanbeveling toegelicht hoe
dit gebeurt.

De PGHR adviseert om te bezien of kan worden gekomen tot een herstructurering van
een aantal sepotcodes (aanbeveling 5). Het College ziet dit als een cruciaal aandachtspunt en was hier reeds mee aan de
slag naar aanleiding van intern onderzoek. Het College is voornemens om het grote
aantal sepotgronden (50 in totaal) terug te brengen tot een beperkt aantal. Hierdoor
wordt het kunnen verzenden van meerdere sepotcodes naar het Justitieel Documentatie
Systeem, niet noodzakelijk geacht. Het huidige grote aantal gronden blijkt in de praktijk
tot ingewikkelde afwegingen te leiden en omdat de gronden soms heel specifiek van
aard zijn, wordt veelal volstaan met het benoemen van de toegepaste sepotgrond bij
wijze van motivering. Dit komt de motivering voor verdachten en slachtoffers niet
ten goede. Het College verwacht dat het nieuwe stelsel met een beperkt aantal sepotgronden,
aangevuld met flankerende maatregelen als opleiding en IT-aanpassingen, ertoe gaat
leiden dat sepotbeslissingen begrijpelijker en duidelijker worden voor betrokkenen.
In aanvulling hierop gaat het OM bezien hoe een intern controlesysteem het best kan
worden vormgegeven. Dit gebeurt in reactie op de aanbeveling van de PGHR om te komen
tot een vorm van intern toezicht (aanbeveling 1).

De PGHR beveelt richting het College verder aan om zorg te dragen voor een betere
aansluiting tussen de autorisaties in het zaaksregistratiesysteem en de daadwerkelijke
functie van de beoordelaars (aanbeveling 2). De bevoegdheid tot het nemen van sepotbeslissingen kan worden gemandateerd aan
andere ambtenaren van het OM dan de officier van justitie. Tegen de achtergrond van
deze mandaatbesluiten heeft de PGHR de bevoegdheid van de beoordelaars in de onderzochte
zaken beoordeeld. Het College acht het noodzakelijk dat de registratie in de beslissingen
verbeterd wordt zodat in alle zaken kan worden achterhaald wie de beslissingen heeft
genomen en op grond van welke bevoegdheid. Het College heeft inmiddels een gewijzigd
modelmandaat vastgesteld. Dit zal op korte termijn worden verspreid naar de verschillende
parketten binnen het OM, waarbij de parketleiding zal worden gevraagd om zorg te dragen
voor betere bewustwording van bevoegdheden bij de medewerkers. Daarnaast zal deze
aanbeveling worden meegenomen in de verdere ontwikkeling van het nieuwe zaaksregistratiesysteem
van het OM (EMMA), waarbij vereist is dat de vastgestelde mandaten en functies op
een correcte manier worden verwerkt in de betreffende systemen zodat kan worden voorkomen
dat de beslissingen kunnen worden genomen door daartoe niet gemandateerde medewerkers.

De PGHR merkt op dat het OM ervoor dient te zorgen dat de feitomschrijving, de kwalificatie
en de motivering van de beslissing juist, volledig, duidelijk en toegespitst op de
zaak zijn (aanbeveling 3). Zoals hierboven toegelicht, komt er een herstructurering van het aantal sepotcodes.
Dit zal naar verwachting leiden tot een kwaliteitsimpuls voor de keuze voor een sepotgrond
en de motivering van de sepotbeslissing. Daarnaast zal worden voorzien in een aantal
bouwstenen voor veelvoorkomende motiveringen, om beoordelaars in staat te stellen
om in de meest voorkomende situaties een goede motivering op te stellen. Verder werkt
het OM aan een verbetering van de feitomschrijving en de kwalificatie in het nieuwe
zaaaksregistratiesysteem van het OM (EMMA), dat momenteel wordt ontwikkeld. Naar verwachting
kan dit in 2026 worden geïmplementeerd.

Het rapport wijst er verder op dat de informatievoorziening aan verdachten en slachtoffers
dient te worden herzien (aanbeveling 4). Zo moet worden gewezen op informatie over de rechtsgevolgen van het sepot en de
mogelijkheid een klacht in te dienen door middel van de klachtenprocedure op grond
van hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht. De kennisgeving wordt hierop aangepast
en deze zal zo spoedig mogelijk in de interne systemen van het OM worden opgenomen.
Verder verwacht het College dat de hierboven genoemde verbeterslag ten aanzien van
de registratie, zal bijdragen aan het proces van kennisgeving aan verdachten en slachtoffers.
Ook beveelt de PGHR aan om, indien de verdachte de Nederlandse taal niet of onvoldoende
machtig is, altijd de sepotbeslissing te vertalen. Hoewel dit wettelijk gezien niet
verplicht is, gaat het College een impactanalyse laten uitvoeren om te bezien welke
IT-aanpassingen dit vergt en met welke kosten dit gepaard gaat. Mede op basis van
de uitkomsten daarvan zal het College bezien of dit ingevoerd wordt. Voorts adviseert
de PGHR om zorg te dragen voor verzending van de kennisgeving aan wettelijk vertegenwoordigers
van minderjarige verdachten en de raadsman van de verdachte. Het College zet hierop
stappen door zorg te dragen voor een verbeterde registratie als toegelicht in reactie
op aanbeveling 2.

Ten slotte geldt dat het OM de aanbeveling om beleid te ontwikkelen voor de beoordeling
of een zaak zich leent voor een onvoorwaardelijk dan wel voorwaardelijk sepot (aanbeveling 6) heeft opgepakt in het kader van de gebruikelijke beleidsontwikkeling.

Tot slot

De PGHR concludeert dat het OM bij zijn sepotbeslissingen de toepasselijke wettelijke
voorschriften op een aantal punten niet naar behoren heeft nageleefd. Ik ben ervan
overtuigd dat de acties die het College in gang heeft gezet zullen leiden tot de noodzakelijke
verbeteringen en dat op deze manier wordt zorggedragen voor de benodigde kwaliteitsimpuls
in sepotbeslissingen. Over de voortgang blijf ik met het College in gesprek en rapporteert
het College in het Jaarbericht OM.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F. van Oosten