Brief regering : Kabinetsreactie op het Rli-advies ‘Bouwen met toekomst: werken aan woningen van duurzame materialen’

30 196
Duurzame ontwikkeling en beleid

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 1400
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 januari 2026

Op 19 juni 2025 heeft de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) het advies
Bouwen met toekomst: werken aan woningen van duurzame materialen aangeboden aan de Minister van Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening (VRO), de
Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid & Natuur (LVVN), de Minister van
Klimaat & Groene Groei (KGG) en de Staatssecretaris van Infrastructuur & Waterstaat
(I&W). In deze brief geef ik vanuit mijn verantwoordelijkheid voor het woningbouwbeleid
een reactie op dit advies, mede namens de andere bewindspersonen. Het is verder aan
het volgende kabinet om eventueel nieuw beleid naar aanleiding van dit advies in gang
te zetten.

Rli-advies Bouwen met toekomst

De Rli constateert dat er spanning bestaat tussen de woningbouwopgave waar ons land
voor staat en het doel om klimaatneutraal te zijn in 2050: voor de bouwopgave is een
enorme hoeveelheid materialen nodig en dit materiaalgebruik gaat gepaard met een significante
CO2-uitstoot. Volgens de Rli ligt de nadruk nu vooral op de betaalbaarheid en bouwsnelheid,
maar minder op de duurzaamheid van woningen.

De Nederlandse overheid zou te weinig doen om de materiaalgebonden CO2-uitstoot van woningbouw terug te dringen. Daardoor bestaat het risico op een bouwcrisis,
aldus de Rli: als marktpartijen nu niet voldoende worden aangezet tot duurzaam bouwen,
kunnen zij in de toekomst mogelijk niet meer aan de duurzaamheidseisen voldoen die
nodig zijn om de klimaatdoelen te behalen.1 Daarom zou de overheid nu al scherp moeten sturen op de toepassing van duurzame materialen.

De Rli identificeert vijf strategieën om het materiaalgebruik in de woningbouw duurzamer
te maken: (1) biobased materialen, (2) CO2-arme varianten van conventionele materialen, (3) hergebruik van materialen, (4) optoppen/transformeren,
kleiner wonen en beter benutten van de bestaande voorraad, en (5) zorgen voor minder
en lichtere installaties. De eerste drie strategieën gaan over het gebruiken van andere materialen, en de laatste twee strategieën kenmerken zich door het gebruik van minder materialen.

Algemene reactie op het advies

Ik onderschrijf de hoofdboodschap van het advies, dat er steeds duurzamer moet worden
gebouwd – zowel voor het klimaat als het verminderen van de geopolitieke afhankelijkheid.
We beginnen hierbij niet op nul; de afgelopen jaren is al veel kennis ontwikkeld en
genormeerd, gefaciliteerd en gesubsidieerd, om te zorgen dat marktpartijen steeds
duurzamer bouwen. Veel marktpartijen zijn voortvarend aan de slag, gestimuleerd door
het Europese Emissiehandelssysteem (EU ETS) en de nationale beleidsinzet.

Wet- en regelgeving

Sinds 2018 wordt in Nederland via de milieuprestatie-eis gebouwen gestuurd op de integrale
milieu-impact van nieuwe woningen en kantoren. In 2026 wordt de eis uitgebreid naar
andere gebruiksfuncties in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). De door mijn
voorganger voorgestelde aanscherping van de eis voor woningen heb ik niet ingevoerd,
omdat uit aanvullend onderzoek is gebleken dat in een aantal situaties aanvullende
maatregelen nodig zijn in de materiaalkeuze en het ontwerpproces.2 Dit zal op macroniveau leiden tot meerkosten. Gezien de grote uitdaging om voldoende
betaalbare woningen te realiseren heb ik ervoor gekozen geen eis in te voeren die
meerkosten met zich mee kan brengen.3

Verder moeten nieuwe gebouwen vanaf 2030 voldoen aan een nieuwe wettelijke eis als
het gaat om de emissies van broeikasgassen veroorzaakt door zowel het energieverbruik
als het materiaalverbruik, berekend over de gehele levenscyclus van het gebouw – de
zogeheten whole life cycle global warming potential (wlc-gwp).4 Uiterlijk op 1 januari 2027 zal het kabinet een Routekaart wlc-gwp publiceren, waarin
staat hoe deze emissies van de nieuwbouw vanaf het niveau in 2030 ontwikkelen richting
klimaatneutraliteit in 2050. Er wordt dus niet alleen aangegeven welke eis in 2030
geldt, maar ook welke streefwaarden zijn voorzien in de periode tussen 2030 en 2050.
Hierdoor krijgt de markt duidelijkheid over de richting waarin toekomstige regelgeving
zich beweegt, hoewel de uiteindelijke grenswaarden kunnen afwijken (bijvoorbeeld als
de energievoorziening sneller of trager verduurzaamt dan was voorzien). Het uitgangspunt
bij de implementatie is dat de CO2-emissies in de komende decennia worden gereduceerd, zonder dat ze een belemmering
vormen voor de betaalbaarheid en de woningbouwopgave.

Lopende beleidsprogramma’s

Naast wet- en regelgeving lopen er meerdere beleidsprogramma’s gericht op de vijf
strategieën die de Rli identificeert. Het belangrijkste daarbij is om de bestaande
gebouwen en bijbehorende omgeving beter te benutten, zodat minder materiaal nodig
is. Zo wordt er gewerkt aan een landelijke aanpak beter benutten van de bestaande
woningvoorraad. Dit is een gebiedsgerichte aanpak gericht op alle aspecten van het
beter benutten zoals het transformeren en optoppen van gebouwen, het verlagen van
drempels voor hospitaverhuur, woningdelen en woningsplitsen. Het begint met het in
beeld brengen van de potentie op gebouw- en gebiedsniveau. Daarmee wordt vooruitgelopen
op het te introduceren volkshuisvestingsprogramma onder de Wet versterking regie volkshuisvesting.5

Verder is het mogelijk om woningen te bouwen met minder (zware) installaties, mits
daarmee aan de wettelijke eisen kan worden voldaan. Daarbij kunnen opdrachtgevers
en bouwers scherp kijken naar wat er strikt noodzakelijk is voor een bepaald type
woning in bepaalde omstandigheden. Binnen de bouwregelgeving is al veel mogelijk,
door het principe van gelijkwaardigheid: opdrachtgevers of bouwers mogen alternatieve
maatregelen of oplossingen toepassen als daarmee hetzelfde doel of resultaat wordt
behaald als met de regels in het Bbl is beoogd. In bepaalde gevallen moet dit met
instemming van of met voorafgaande melding aan het bevoegd gezag. Ik heb al aan uw
Kamer aangegeven dat ik de komende tijd met aanbieders van allerlei (installatiearme)
concepten in gesprek ga om te bezien hoe dit nog beter kan worden benut.6

Verder is de toepassing van duurzame bouwmaterialen onderwerp van beleid via de Nationale
Aanpak Biobased Bouwen (NABB), een grootschalig plan om de teelt, verwerking en toepassing
van de biogrondstoffen in de bouw op te schalen tot en met 2032.7 Ook hebben de Ministeries VRO, I&W en KGG op 5 november jl. met 14 materiaalketens
en 6 brancheverenigingen het Bouwmaterialenakkoord gesloten, om in een gezamenlijke
aanpak te komen tot steeds duurzamere bouwmaterialen8, onder andere door inzet van de ketens op meer hergebruik en verlaging van de milieu-impact
en CO2-emissies. Tot slot zet ik in op de toepassing van secundaire materialen via de Aanpak
Circulair Slopen en Hergebruik. Er gebeurt hiermee al veel om de materiaalgebonden
CO2-uitstoot van de woningbouw te verminderen. Ook wil de Europese Commissie de bio-economie
aanjagen met simpelere regels en focus op groeisectoren waaronder bouwmaterialen.
Nieuw beleid of intensivering van lopend beleid ten aanzien van de toepassing van
duurzame materialen in de woningbouw is aan een volgend kabinet.

Reactie op de vier aanbevelingen

De Rli doet vier specifieke aanbevelingen om te komen tot een verdere verduurzaming
van de woningbouw. Hier ga ik nu nader op in.

Aanbeveling 1: Breng Nederlandse regels in lijn met Europees beleid

De Rli roept het kabinet op om de EPBD-IV richtlijn te implementeren door grens- en
streefwaarden in te stellen voor de CO2-uitstoot van nieuw te bouwen woningen. Met deze aanbeveling ben ik al aan de slag,
zoals ik hierboven heb aangegeven, door de uitwerking van de Routekaart met prestatie-eisen
in 2030 en streefwaarden tot en met 2050. Verder beveelt de Rli aan om direct met
scherpe eisen te komen die corresponderen met een MPG-norm van 0,5, onderscheid te
maken tussen enerzijds laag- en middenhoogbouw en anderzijds hoogbouw, en mogelijke
besparingen aan het einde van de levensduur (module D) niet mee te nemen in de eis.

Ik onderschrijf de visie van de Rli dat het belangrijk is om de prestatie-eisen in
de wlc-gwp voor de diverse soorten gebouwen te implementeren in 2030, waarmee de eerste
stap wordt gezet naar klimaatneutraliteit in 2050. Tegelijk moeten de initiële eisen
geen belemmering vormen voor de woningbouwopgave en betaalbaarheid van woningen. Uit
onderzoeken ter voorbereiding van de implementatie zal moeten blijken hoe scherp de
eis kan worden gesteld zonder de bouwkosten significant te verhogen. Een bouwcrisis
in Nederland vanwege CO2-emissies voor de woningbouw, zoals de Rli suggereert, zie ik niet direct gebeuren, juist omdat met de Routekaart
duidelijk wordt welke prestatieniveaus nodig zijn om zowel de woningbouwopgave mogelijk
te houden als het doel van klimaatneutraliteit in 2050 binnen bereik te houden.

Zoals aangegeven adviseert de Rli om in de wlc-gwp aparte eisen op nemen voor laag-
en hoogbouw. Dit advies is niet nader uitgewerkt, maar een risico hierbij is mijns
inziens dat dit de afwegingen in het ontwerpproces van marktpartijen compliceert en
de regeldruk verhoogt. Bovendien wijkt dit af van de Europese vormgeving van de wlc-gwp.
Ik vind het daarom aan een volgend kabinet om hier nader onderzoek naar te doen, zodat
bekeken kan worden of het opnemen van aparte eisen doelmatig en doeltreffend is.

Verder stelt de Rli dat de milieuprestatie-eis gebouwen niet bevorderend werkt voor
kleinere gebouwen, omdat de eisen worden teruggerekend naar vierkante meter vloeroppervlak
(voor de milieuprestatie-eis) en gebruiksoppervlak (bij de wlc-gwp). In theorie kunnen
bouwers de uitstoot per vierkante meter verlagen door groter te bouwen, terwijl de
totale uitstoot toeneemt, zo stelt de Rli. Om de trend van kleiner bouwen niet te
belemmeren, is in de voorliggende wijziging van de milieuprestatie-eis, die naar verwachting
per 1 juli 2026 in werking treedt, een soepelere eis opgenomen voor kleine woningen
en niet-compacte kantoorgebouwen. Tot 2030 laat ik deze aangepaste eis zijn werk doen,
zodat de markt zich hierop kan richten. Op basis van de beleidsevaluatie van de milieuprestatie-eis
zal ik komend jaar bezien of en hoe dit instrumentarium vanaf 2030 in samenhang met
het nieuwe instrument wlc-gwp wordt gecontinueerd.

Tot slot beveelt de Rli aan in de berekeningen van de wlc-gwp geen verwachtingen mee
te nemen over CO2-prestaties van bouwmaterialen aan het einde van de theoretische levensduur van 50
jaar (de zogeheten module D). De zorg daarbij is dat daadwerkelijke CO2-uitstoot in het heden kan worden gecompenseerd door gunstige verwachtingen over de
milieu-impact in de toekomst. Ik erken dat het goed is om te onderzoeken wat de rol
van module D is bij de berekening van de milieuprestatie. Daarom loopt er momenteel
een evaluatie naar de werking van module D. De uitkomsten daarvan zal ik met de Tweede
Kamer delen en meenemen bij de uitwerking van de wlc-gwp.9

Aanbeveling 2: Voer een heffing in als stimulans voor verduurzaming van het materialengebruik
in de woningbouw

De Rli adviseert het kabinet om naast de wetgeving gericht op CO2-reductie vanaf 2030 ook een heffing op niet of onvoldoende duurzaam gebouwde woningen
te introduceren, om de materiaalgebonden CO2-emissies van woningen versneld te verlagen. De aanvrager van de omgevingsvergunning
zou dan een heffing moeten betalen als de CO2-uitstoot per m2 hoger ligt dan de streefwaarde die is vastgesteld in de Routekaart. De Rli verwacht
dat een heffing van 2 tot 4% van de verkoopwaarde van woningen volstaat om grondeigenaren
en ontwikkelaars voldoende financiële prikkel te geven tot het laten ontwerpen van
woningen met duurzame materialen.

Hoewel ik het streven naar CO2-reductie ondersteun en daartoe ook beleid in gang heb gezet, vind ik dat het invoeren
van een heffing eerst verder uitgedacht dient te worden voordat hier een afweging
over gemaakt kan worden door een volgend kabinet. De afweging betreft ten eerste dat
het in publiekrechtelijke zin niet logisch is om te sturen met twee juridische grenswaarden:
een grenswaarde die overeenkomt met de minimumeis in het Bbl én een nog scherpere
grenswaarde in een nieuw heffingssysteem. Daarmee zou het Rijk twee verschillende
minimumwaarden hanteren en een stapeling van eisen introduceren.10 Als een woning aan de grenswaarde in het Bbl voldoet, dan is dat grens, waar opdrachtgevers
binnen moeten blijven. Het stimuleren van duurzame woningen is wel een optie, zoals
al gebeurt via de MIA/Vamil.

Ten tweede is in de afweging voor een volgend kabinet van belang dat een aanvullende
heffing kostenverhogend kan werken en kan leiden tot hogere bouwkosten en – bij een
gelijkblijvende marktwaarde van koopwoningen – kan leiden tot lagere grondwaarde.
Hogere bouwkosten kunnen immers niet worden doorberekend in de verkoopprijs van woningen
als de hogere bouwkosten niet gelijk opgaan met een, door de consument gewaardeerde,
hogere bouwkwaliteit. De prijs van nieuwe woningen wordt gedicteerd door de prijzen
op de markt voor bestaande woningen. Een lagere grondwaarde betekent dat het nog lastiger
wordt de business case van gebiedsontwikkeling sluitend te krijgen, waardoor de woningbouwopgave
in gevaar kan komen.

Aanbeveling 3: Actualiseer procedures en regels

De Rli geeft aan dat de adoptie van duurzame bouwmaterialen wordt gehinderd doordat
er veel «traditionele partijen», die weinig kennis van duurzame materialen hebben,
in normerings- en certificeringscommissies zitten. Deze normcommissies zijn private
initiatieven om standaarden nationaal af te spreken en eenduidigheid te creëren in
de markt. De ontwikkeling van de inhoud van deze normen valt dus primair buiten de
verantwoordelijkheid van het kabinet. Wel heb ik voor sommige normcommissies middelen
beschikbaar gesteld zodat er een meer evenwichtige samenstelling bestaat van gevestigde
marktpartijen, publieke afvaardiging en nieuwe spelers. Het is aan mij vanuit mijn
verantwoordelijkheid voor de bouwregelgeving om de privaat afgesproken normen en bepalingsmethoden
op zijn merites te beoordelen en eventueel geheel of gedeeltelijk publiekrechtelijk
aan te wijzen in de regelgeving.

Daarnaast stelt de Rli dat de Nationale Milieudatabase onvoldoende geschikt is voor
Europese milieuverklaringen. In reactie hierop kan ik het volgende melden. Op dit
moment zijn alle milieuverklaringen in de Nationale Milieudatabase gebaseerd op de
nationale bepalingsmethode met gebruikmaking van Ecoinvent-achtergronddata. Dat betekent
dat hiervan afwijkende milieuverklaringen (nog) niet bruikbaar zijn voor de Nederlandse
context. Er wordt gewerkt aan verdere Europese harmonisatie in het kader van de implementatie
van de herziene Europese Verordening Bouwproducten. De stichting Nationale Milieudatabase
bereidt zich voor op de toekomstige implementatie van Europese productkaarten, zodra
deze op Europees geharmoniseerde wijze tot stand komen.

Tot slot geeft de Rli aan dat de handhaving van de milieuprestatie gebouwen niet deugdelijk
is: niet alle gemeenten zouden over de kennis en capaciteit beschikken om goed te
handhaven. Het is aan gemeenten om binnen de beschikbare mensen en middelen prioriteiten
te stellen in hun toezichtsbeleid. Veel bouwers halen de milieuprestatie-eis op dit
moment relatief eenvoudig, hetgeen ook kan gelden voor talloze andere eisen in het
Bbl. Dit verklaart mede dat gemeenten, binnen een risicogestuurde aanpak, in de praktijk beperkte capaciteit beschikbaar stellen voor het toezicht
op de milieuprestatie-eis. Hetzelfde geldt voor de controles die in het kader van
kwaliteitsborging worden uitgevoerd. In overleg met de VNG en bouw- en woningtoezicht
wordt gekeken hoe lokale autonomie – en daarmee de lokale prioritering – zich verhoudt
tot Europese verplichtingen.

Aanbeveling 4: Bereid de bouwketen voor op het bouwen met duurzame materialen

Rli geeft aan dat industrieel bouwen vaak hand in hand gaat met duurzaam bouwen en
dat het Rijk daarom moet inzetten op industrieel bouwen. Daar ben ik het mee eens
en dat gebeurt volop. In het kader van de Woontop is het programma Innovatie en Opschaling
Woningbouw (IOP) gestart.11 Een van de hoofddoelstellingen van dit programma is om de industriële en conceptuele
woningbouw op te schalen naar 50% van de nieuwbouwwoningen in 2030.12

Verder stelt de Rli dat Experimenteerruimte benut moet worden om duurzaam bouwen te
versnellen, zonder dat dit leidt tot extra bovenwettelijke eisen. In de Woontop is
afgesproken dat het experimenteerartikel van de Omgevingswet (art. 23.3) geclausuleerd
kan worden ingezet om kostenbesparende technieken en andere technologische vernieuwingen
uit te proberen. Vanuit het programma IOP wordt bekeken of en hoe dit experimenteerartikel
het beste kan worden ingezet. Hierbij zal het gaan om een gering volume van nieuwbouwwoningen
en diversiteit van type woningen voor het gewenste leereffect.

De Rli geeft verder aan dat partijen in de bouwketen nog weinig met elkaar samenwerken
en niet gezamenlijk leren. De afgelopen jaren zijn echter al vele samenwerkingen opgezet.
Het ontwikkelen en overdragen van kennis gebeurt via onder andere het Lenteakkoord
2.0, de Groene Huisvesters, het Bouwmaterialenakkoord, TKI Bouw & Techniek, het Transitieteam
Circulaire Bouweconomie, Samen Versnellen, de KIA Circulaire Economie, de Nationale
Aanpak Biobased Bouwen en de Aanpak circulair slopen en hergebruik, het Nationale
Groeifondsprogramma Toekomstbestendige Leefomgeving en het Nationaal Programma Circulaire
Economie.

Kortom, veel van de beleidsacties die de Rli adviseert om de materiaalgebonden CO2-emissies in de bouwsector terug te dringen, zijn al ingezet. Niettemin zijn er nog
flinke stappen nodig om de CO2-emissies verder te verlagen. Met de Routekaart wlc-gwp krijgt de sector over ruim
een jaar duidelijkheid en kunnen marktpartijen gerichte investeringen doen om producten,
concepten en processen te verduurzamen. Ik wil nogmaals benadrukken dat we hierbij
ook de opgave van meer en betaalbare woningen in ogenschouw moeten blijven houden.
In de lopende beleidsprogramma’s en -trajecten zie ik hier genoeg kansen voor, waarbij
het aan een volgend kabinet is om daar nieuw beleid of intensivering in aan te brengen.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
M.C.G. Keijzer