Brief regering : Kabinetsappreciatie uitbreidingspakket 2025

22 112
Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 398
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 november 2025

Hierbij stuur ik u de appreciatie van het kabinet op het uitbreidingspakket dat de
Europese Commissie op 4 november jl. presenteerde.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel

Samenvatting

Een sterk en eensgezind Europa is essentieel voor de economische en veiligheidsbelangen
van de EU en haar lidstaten, waaronder Nederland. Uitbreiding van de EU kan hieraan
een bijdrage leveren, zoals de toetreding van nieuwe lidstaten de afgelopen decennia
ook heeft laten zien. Nieuwe lidstaten moeten wel klaar zijn voor toetreding en de
EU helpen met het bieden van concrete oplossingen: uitbreiding moet de Unie versterken,
niet verzwakken. Het kabinet zet daarom in op kwalitatief hoogwaardige uitbreiding.
Zo houdt Nederland bij EU-uitbreiding streng vast aan de eisen voor lidmaatschap,
inclusief de Kopenhagen-criteria. Er worden geen concessies gedaan aan deze criteria.
Hervormingen op het gebied van goed bestuur, transparantie en de rechtsstaat zijn
belangrijk en waar mogelijk ondersteunt Nederland kandidaat-lidstaten daarbij. Kandidaat-lidstaten
doorlopen het toetredingsproces op eigen tempo en merites, op basis van hervormingen.
De integriteit van de interne markt dient daarbij te worden geborgd, onder meer door
adequate naleving, toezicht en handhaving van het EU-acquis op alle beleidsterreinen.
Ook aansluiting bij het EU Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB),
inclusief bij de sancties tegen Rusland, blijft een belangrijke voorwaarde.

Sinds de Russische agressieoorlog tegen Oekraïne worden nadrukkelijker geopolitieke
argumenten genoemd voor EU-uitbreiding. Het kabinet onderkent deze geopolitieke dimensie
van uitbreiding, zonder echter afbreuk te doen aan de vereisten die aan EU-toetreding
worden gesteld. Een benadering die merites en rechtsstaathervormingen centraal stelt,
staat niet op gespannen voet met de wens de positie van de EU op het wereldtoneel
te versterken; integendeel.

Nederland erkent het EU-perspectief van de kandidaat-lidstaten. Een reëel perspectief
is een drijfveer voor hervormingen en kan bijdragen aan vrede, veiligheid, stabiliteit
en welvaart in Europa, waarmee ook een Nederlands belang is gemoeid. Het kabinet onderstreept
het belang van een Unie die fit-for-purpose is, en zal inzetten op sterke waarborgen, waaronder op het gebied van de rechtsstaat,
in toekomstige toetredingsverdragen.

Ook dit jaar constateert de Europese Commissie dat met name Albanië, Moldavië, Montenegro
en Oekraïne voortgang boekten met hervormingen gerelateerd aan de Fundamentals, evenwel met aandachtspunten. Het kabinet weegt dit mee bij besluiten. Voor Georgië
stelt de Commissie terecht dat het verder is afgedreven van de EU gezien de sterke
achteruitgang op de Fundamentals. In geval van Servië deelt het kabinet het kritische beeld van de Commissie; stappen
in het toetredingsproces zouden geen recht doen aan deze zorgen. Voor Kosovo, Noord-Macedonië
en Bosnië en Herzegovina doet de Commissie op dit moment geen aanbevelingen voor volgende
stappen, ditzelfde geldt om bekende redenen voor Turkije. In algemene zin laten de
voortgangsrapporten zien dat er nog veel moet gebeuren.

De Commissie presenteert voor drie kandidaat-lidstaten aanbevelingen over mogelijke
stappen.

Commissie

Kabinetsreactie

Montenegro: de Commissie heeft voorgesteld enkele hoofdstukken onder voorbehoud te sluiten in
2025, mits aan de relevante benchmarks en voorwaarden is voldaan.

Het kabinet heeft een kritisch-constructieve grondhouding ten aanzien van voorstellen
voor het onder voorbehoud sluiten van hoofdstukken met Montenegro en kan dit steunen,
mits aan de voorwaarden is voldaan. Voor hoofdstuk 4 heeft het kabinet een positieve
grondhouding ten aanzien van het onder voorbehoud sluiten hiervan.

De Commissie heeft ook aanbevolen om hoofdstuk 3, 6, 11 en 13 onder voorbehoud te
sluiten. Afhankelijk van de voortgang van de besprekingen, kunnen deze hoofdstukken
mogelijk ook op korte termijn gesloten worden. In dat geval ontvangt uw Kamer een
appreciatie.

Oekraïne: de Commissie stelt dat Oekraïne voldoet aan de voorwaarden voor het openen van Cluster
1 (Fundamentals), Cluster 2 (Interne markt) en Cluster 6 (Externe betrekkingen).

Het kabinet volgt het oordeel dat Cluster 1 geopend kan worden en is voornemens hiermee
in te stemmen wanneer dit besluit voorligt, de Raad concludeert dat aan de opening benchmarks is voldaan, en overeenstemming bereikt is over gepaste interim benchmarks.

Nadat Cluster 1 geopend is, is het kabinet eveneens voornemens in te stemmen met het
openen van Cluster 2 en Cluster 6, wanneer deze besluiten voorliggen en Nederlandse
aandachtspunten in voldoende mate verankerd zijn.

Moldavië: de Commissie stelt dat Moldavië voldoet aan de voorwaarden voor het openen van Cluster
1 (Fundamentals), Cluster 2 (Interne markt) en Cluster zes (Externe betrekkingen).

Het kabinet volgt het oordeel dat Cluster 1 geopend kan worden en is voornemens hiermee
in te stemmen wanneer dit besluit voorligt, de Raad concludeert dat aan de opening benchmarks is voldaan, en overeenstemming bereikt is over gepaste interim benchmarks.

Nadat Cluster 1 geopend is, is het kabinet eveneens voornemens in te stemmen met het
openen van Cluster 2 en Cluster 6, wanneer deze besluiten voorliggen en Nederlandse
aandachtspunten in voldoende mate verankerd zijn.

Kabinetsappreciatie uitbreidingspakket 2025

Op 4 november jl. presenteerde de Commissie het uitbreidingspakket, bestaande uit
een mededeling en rapportages over de tien landen met EU-perspectief: Albanië, Bosnië
en Herzegovina, Kosovo, Montenegro, Noord-Macedonië, Servië, Turkije, Oekraïne, Moldavië
en Georgië. De kabinetsappreciatie gaat in op de kernelementen: voortgang op de hervormingen
(met name de Fundamentals) en de conclusies. De Nederlandse inzet voor de Raadsconclusies die naar verwachting
zullen worden aangenomen tijdens de Raad Algemene Zaken op 16 december is gebaseerd
op deze appreciatie. Deze brief vervangt een BNC-fiche. Met deze appreciatie komt
het kabinet tevens tegemoet aan de motie van het lid Bikker c.s. (Kamerstuk 36 410, nr. 118) met het verzoek om de Kamer te informeren over het standpunt ten aanzien van toetreding
van nieuwe EU-lidstaten.

De eisen voor EU-lidmaatschap: een op merites gebaseerd uitbreidingsbeleid

In de mededeling stelt de Commissie dat het EU-uitbreidingsproces een belangrijk geopolitiek
instrument is dat bijdraagt aan vrede, veiligheid en welvaart in Europa. De Commissie
stelt dat uitbreiding van de Unie realistisch is. Tegelijkertijd benadrukt de Commissie
dat het toetredingsproces gebaseerd is op eigen merites, waarbij de Fundamentals (democratie, rechtsstaat, mensenrechten, openbaar bestuur, migratiesamenwerking, functionerende
markteconomie) centraal staan.

Het kabinet houdt streng vast aan de eisen voor EU-lidmaatschap, inclusief de Kopenhagen-criteria.
Hervormingen van de rechtsstaat en het openbaar bestuur, net als transparantie en
corruptiebestrijding, zijn belangrijk. Hieraan worden geen concessies gedaan. Het
vermogen van de Unie om nieuwe leden te absorberen moet hierbij ook worden meegenomen.
Het kabinet erkent het EU-perspectief van kandidaat-lidstaten. Een reëel lidmaatschapsperspectief
is voor kandidaat-lidstaten een belangrijke drijfveer om te hervormen. Regeringen
in de kandidaat-lidstaten moeten prioriteit geven aan deze hervormingen, waaronder
op het gebied van de rechtsstaat, transparantie en openbaar bestuur. Hervormingen
dragen ook bij aan stabiliteit en weerbaarheid in de nabuurregio van de EU.

Migratie is eveneens onderdeel van de Fundamentals (hoofdstuk 24). In de appreciatie gaat het kabinet in op migratiesamenwerking tussen
kandidaat-lidstaten en de EU. De Commissie heeft terecht aandacht voor stappen die
kandidaat-lidstaten dienen te zetten met het tegengaan van irreguliere migratie, grensbeheer,
verbeterde registratie en asielsystemen, identificatie van (kwetsbare) migranten en
het effectueren van terugkeer. Hetzelfde geldt voor aansluiting bij het EU-visumbeleid
voor wat betreft de lijsten met visumvrije en visumplichtige landen. Het kabinet is
positief over de geïntensiveerde samenwerking met Frontex en de aanhoudende afname
van illegale grensoverschrijdingen via de Westelijke Balkanroute.

Conform de motie van het lid Van Wijngaarden c.s. (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2565) verwelkomt het kabinet de aandacht voor GBVB-aansluiting en spreekt landen waar
dit een zorgpunt is – Servië, Turkije en Georgië – hierop aan. Het kabinet erkent
de destabiliserende rol van Rusland in kandidaat-lidstaten, wat zich onder andere
uit in desinformatie, inmenging in verkiezingen en intraregionale spanningen en gevolgen
kan hebben voor economische veiligheid. Het kabinet ziet dat deze geopolitieke context
zijn weerslag heeft op het krachtenveld in de Raad.

Gezien de Hongaarse blokkade voor de opening van Cluster 1 (Fundamentals) met Oekraïne, is het afgelopen jaar in Brussel veel gesproken over hoe hiermee om
te gaan. Het kabinet stelt zich hierbij constructief op en geeft aan dat oneigenlijke
bilaterale blokkades de geloofwaardigheid van het op merites gebaseerde uitbreidingsproces
schaden. Het kabinet zet zich conform de motie van de leden Van Campen en Piri (Kamerstuk
21 501-20, nr. 2277) in Europees verband in om de druk op Hongarije maximaal op te voeren zodat Cluster
1 met Oekraïne en Moldavië zo snel mogelijk geopend kan worden. Nederland spreekt
hier samen met andere lidstaten Hongarije ook actief op aan. Verder benadrukt het
kabinet dat de geldende uitbreidingsmethodologie en besluitvormingsprocedures in stand
moeten worden gehouden, in lijn met de motie van het lid Van Campen (Kamerstuk 21 501-20, nr. 2278) waarmee de regering wordt opgeroepen vast te houden aan het huidige besluitvormingsproces,
waarbij alleen met unanimiteit clusters van het toetredingsproces kunnen worden geopend
en gesloten.

De Commissie geeft wederom aan dat verschillende kandidaat-lidstaten de ambitie hebben
om de komende jaren hun toetredingsproces af te ronden. Het kabinet erkent de ambitie
bij deze landen, maar legt zich niet vast op specifieke tijdslijnen; de hervormingen
in de kandidaat-lidstaten zelf blijven leidend en alle kandidaat-lidstaten zullen
aan alle vereisten moeten voldoen. De nadruk op hervormingen en de bestendiging daarvan,
is tevens van belang voor het draagvlak voor uitbreiding, zowel binnen de EU als in
de kandidaat-lidstaten.

Nederlandse steun bij hervormingen

Deze appreciatie raakt aan de motie Van Campen en Paternotte (Kamerstuk 21 501-20, nr. 2309) over het blijven ondersteunen van Oekraïne bij het voldoen aan voorwaarden voor
EU-lidmaatschap. Het kabinetsbeleid voorziet, waar mogelijk, in steun aan hervormingen.
Met Oekraïne wordt sinds 2025 de bilaterale intergouvernementele Lviv-conferentie
georganiseerd, om Oekraïne te steunen bij het voldoen aan de criteria voor toetreding.
Ook draagt Nederland bij aan capaciteitsopbouw in Oekraïne via trainingsbezoeken op
het gebied van toezicht op dierenwelzijn. Steun bij hervormingen biedt Nederland in
alle kandidaat-lidstaten eveneens via het MATRA-programma voor de versterking van
de democratie en de rechtsstaat. Via dit programma wordt onder andere steun verleend
aan de doorlichting van rechters en aanklagers in Moldavië, het maatschappelijk middenveld
in Georgië en Servië, maatschappelijke weerbaarheid in Kosovo, onderzoeksjournalistiek
in Noord-Macedonië en Servië, het kantoor van de Speciaal Aanklager tegen georganiseerde
misdaad en corruptie (SPAK) in Albanië en de Raad voor de Rechtspraak in Bosnië en
Herzegovina. Ook draagt Nederland in kiesgroeplanden in het Internationaal Monetair
Fonds (IMF), de Wereldbank en de European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) die ook kandidaat-lidstaten zijn, waaronder Montenegro, via het kiesgroepprogramma
bij aan capaciteitsversterking op het gebied van openbare financiën.

Geleidelijke integratie

De Commissie blijft werken aan het versterken van EU-betrokkenheid bij kandidaat-lidstaten
en zet daarbij, onder andere, in op geleidelijke integratie in delen van de interne
markt. Het kabinet onderschrijft de wenselijkheid van versnelling van structurele
hervormingen, mede ten behoeve van duurzame sociaaleconomische ontwikkelingen voor
het voldoen aan economische lidmaatschapscriteria. Eveneens van belang is de ontwikkeling
van goed functionerende arbeidsmarktstructuren en -instellingen, effectieve sociale
stelsels en een sterke sociale dialoog. De Commissie verwijst naar initiatieven als
het Groeiplan voor de Westelijke Balkan, integratie op het gebied van roaming en de aansluiting op de Europese betaalruimte (SEPA)1. Hiermee worden ook hervormingen gestimuleerd en ondersteund. De Commissie benadrukt
dat geleidelijke integratie gepaard dient te gaan met overname van relevante onderdelen
van het EU-acquis en versterking van administratieve capaciteit. Het kabinet heeft
de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) gevraagd om een advies uit te brengen
over EU-uitbreiding en gefaseerde of geleidelijke integratie, in lijn met motie Van
der Burg en Kahraman (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2997). Dit advies verschijnt naar verwachting in het tweede kwartaal van 2026.

Het kabinet vindt dat nauwere samenwerking en (geleidelijke) integratie gepaard dient
te gaan met waarborgen en stappen hierop omkeerbaar zijn. De integriteit van de interne
markt dient te worden geborgd, onder meer door adequate naleving, toezicht en handhaving
van het EU-acquis op alle beleidsterreinen. Ook moeten EU-middelen goed worden beheerd,
waarbij fraudebestrijding en samenwerking met betrokken EU-instanties essentieel zijn.
Kandidaat-lidstaten en de EU dienen maatregelen te nemen om aantasting van de EU interne
veiligheid tegen te gaan en te voorkomen dat misbruik kan worden gemaakt door kwaadwillende
actoren, zoals georganiseerde misdaad en terroristische netwerken. Bij verdere integratie
is ook bescherming van nationale veiligheid, kennisveiligheid en de integriteit van
gegevens- en informatie-uitwisseling, van belang, evenals het voorkomen van irreguliere
migratie. Op de bestrijding van georganiseerde misdaad, cybersecurity wetgeving en
wetgeving voor terrorismebestrijding zijn belangrijke stappen gezet, hoewel verdere
voortgang nodig blijft, met name in de implementatie en uitvoering. Het kabinet onderstreept
tevens het belang van volledige implementatie van het EU-acquis op klimaat- en energieterrein,
onder andere om deel te kunnen nemen aan het EU-emissiehandelssysteem en ten behoeve
van de invoering van noodzakelijke wet- en regelgeving op de elektriciteits- en gasmarkt.
Kandidaat-lidstaten dienen hun bijdrage te leveren aan de Europese klimaat- en energiedoelen
en hiertoe een Integraal Nationaal Energie- en Klimaatplan in te dienen.

Waarborgen en hervormingen in het licht van uitbreiding

De Commissie benadrukt dat de EU ook zelf klaar moet zijn voor uitbreiding. Het kabinet
onderschrijft het belang van een Unie die fit-for-purpose is en daarmee klaar voor de toekomst. Dat vraagt om een gedegen voorbereiding, die
begint bij het in kaart brengen van de gevolgen van uitbreiding voor de EU. De Europese
Raad concludeerde in juni 2024 dat dit dient te gebeuren langs vier pijlers: waarden,
beleid, begroting en bestuur. De Commissie presenteert naar verwachting nog voor het
einde van dit jaar een mededeling, die de gevolgen van uitbreiding evalueert langs
belangrijke beleidsterreinen. Op basis daarvan zullen lidstaten analyseren welke hervormingen
nodig zijn om nieuwe lidstaten succesvol te absorberen, zonder dat dit ten koste gaat
van het handelingsvermogen van de Unie. Uw Kamer ontvangt een separate kabinetsappreciatie
van de mededeling via de reguliere procedures.

Startpunt voor die appreciatie blijft voor het kabinet de constatering dat EU-samenwerking
enkel mogelijk is als de rechtsstaat en de eerbiediging van grondrechten zijn gegarandeerd
en worden beschermd. Om dat te bereiken moet het EU-rechtsstaatsinstrumentarium verder
worden versterkt, net zoals het kabinet hierop inzet in het kader van de onderhandelingen
over een nieuw Meerjarig Financieel Kader van de EU.

Verder vindt het kabinet het essentieel om de integriteit, interne veiligheid en het
gelijke speelveld van de interne markt te waarborgen. Daarom moeten mechanismes voor
overname, implementatie, uitvoering en handhaving van EU wet- en regelgeving worden
gehandhaafd of versterkt over de breedte van relevante beleidsterreinen, waaronder
de interne markt, connectiviteit (energie, transport, digitaal), klimaat en milieu,
voedselzekerheid, arbeidsmobiliteit, migratie en interne veiligheid. Mede in het licht
van demografische ontwikkelingen in Europa acht het kabinet het van belang dat gekeken
wordt naar de effecten van uitbreiding op arbeidsmobiliteit in het kader van het vrij
verkeer van werknemers en diensten, alsook migratie, druk op huisvestiging en voorzieningen.
Daarnaast moet worden bezien welke financiële gevolgen zijn verbonden aan uitbreiding,
en hoe de Unie ook met nieuwe lidstaten financieel houdbaar kan blijven (zie ook Kamerstuk
21 501-02, nr. 2887). Ook inzicht in de economische  evolgen van uitbreiding zijn belangrijk. Het kabinet
zal hiervoor het recente SEO-rapport meewegen.2 Het behouden en versterken van het handelingsvermogen van de EU en de lidstaten blijft
richtinggevend bij de beoordeling en het adresseren van de effecten van EU-uitbreiding.

De Commissie geeft in de voorliggende mededeling aan dat toekomstige toetredingsverdragen
sterke waarborgen moeten bevatten tegen terugval op verplichtingen die tijdens de
toetredingsonderhandelingen zijn aangegaan, waaronder van de rechtsstaat. Het kabinet
onderschrijft dit van harte, en zal proactief bijdragen aan het nadenken over een
nieuwe generatie toetredingsverdragen die meer zijn ingericht op de huidige en toekomstige
uitdagingen waar de EU voor staat. De Raad zal naar verwachting op korte termijn starten
met het voorbereidend werk voor een toetredingsverdrag met Montenegro, waarbij het
kabinet zal inzetten op sterke waarborgen, waaronder op het gebied van de rechtsstaat.
Dit voorbereidend werk is expliciet niet van invloed op het tempo van het toetredingsproces
– daarvoor blijft het voldoen aan alle vereisten leidend. In aanvulling op deze waarborgen
zal Nederland net als in het verleden onder meer overgangsmaatregelen overwegen bij
toekomstige toetredingsverdragen, waaronder ten aanzien van het vrij verkeer van werknemers
en diensten.

Landenrapportages

Albanië

De Commissie blikt terug op de opening van vier clusters3 met Albanië sinds het vorige landenrapport. Op 17 november jl. werd ook Cluster 5
(middelen, landbouw en cohesie) geopend.

De Commissie prijst de toewijding van Albanië en stelt dat enige voortgang is gemaakt
met justitiële hervormingen, fundamentele rechten en de bestrijding van corruptie.
Het proces van de doorlichting van rechters en aanklagers versterkte volgens de Commissie
de justitiële onafhankelijkheid. Wel geeft de Commissie aan dat er nog ernstige zorgen
zijn over toegenomen pogingen van inmenging en het uitoefenen van druk op het rechtssysteem
door overheidsfunctionarissen of politici. De Commissie spreekt van goede voortgang
op de bestrijding van georganiseerde misdaad, met name door de inspanningen van de
Speciaal Aanklager tegen georganiseerde misdaad en corruptie (SPAK). Op hoofdstuk
24 (rechtvaardigheid, vrijheid en veiligheid) spreekt de Commissie van goede voortgang.
Wel stelt de Commissie dat er slechts beperkte voortgang is gemaakt op vrijheid van
meningsuiting. Volgens de Commissie is er balans tussen de vooruitgang op de rechtsstaat
en de voortgang in de overige hoofdstukken.

Op het gebied van migratie is de Commissie over het algemeen tevreden, maar stelt
dat Albanië het asielbeheer moet verbeteren. De Commissie roept op het visumbeleid
verder in lijn te brengen met het EU-visumbeleid. Albanië bleef volledig aangesloten
bij het GBVB.

Albanië ambieert in 2027 de toetredingsonderhandelingen af te ronden. De Commissie
acht deze ambitie haalbaar, mits het hervormingstempo aangehouden wordt. De Commissie
roept Albanië op om inspanningen op de Fundamentals te intensiveren, met het oog op een positieve evaluatie in de nabije toekomst van
de voortgang op de Interim Benchmarks die vastgesteld zijn voor Cluster 1. Een dergelijke positieve evaluatie is nodig
voordat kan worden overgegaan tot het onder voorbehoud sluiten van hoofdstukken.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet herkent zich grotendeels in het rapport. Op verschillende vlakken binnen
het Fundamentals-cluster heeft Albanië enige tot goede voortgang geboekt. Tevens heeft Albanië zich
wederom volledig aangesloten bij het GBVB, inclusief de EU-sancties tegen Rusland.
Duurzame hervormingen en implementatie daarvan blijven noodzakelijk. Ook benadrukt
het kabinet, in lijn met de Commissie, het belang van een dialoog met de oppositie,
het verder terugdringen van corruptie en adequate institutionele capaciteit, ook voor
de overname, implementatie en handhaving van het EU-acquis.

De parlementsverkiezingen van 11 mei jl. verliepen volgens ODIHR (OVSE/Office for Democratic Institutions and Human Rights) professioneel, maar er was geen sprake van een gelijk speelveld. Het kabinet deelt
deze analyse en onderstreept, net als de Commissie, dat een uitgebreide hervorming
van het kiesstelsel nodig is om langlopende aanbevelingen van ODIHR en de Venetië
Commissie op te pakken.

Het kabinet vindt het positief dat Albanië de doorlichting van rechters en aanklagers
in eerste instantie heeft afgerond, zoals de Commissie ook schrijft. Tegelijkertijd
legt het kabinet nadruk op implementatie en structurele onafhankelijkheid van de rechterlijke
macht. De kwaliteit van de rechterlijke macht moet verbeterd worden, bijvoorbeeld
door het vullen van vacatures en transparante en op merites gebaseerde benoemingen.
Het kabinet is positief over de goede voortgang in de strijd tegen georganiseerde
misdaad, met name door de inzet van het SPAK. Het kabinet blijft hier aandacht voor
houden. Het kabinet acht verder een onafhankelijk SPAK cruciaal, ook voor bilaterale
justitiesamenwerking. Met de Commissie vindt het kabinet dat Albanië moet blijven
werken aan een track record van onderzoeken, vervolgingen en confiscaties. Dit geldt ook voor de strijd tegen
corruptie. Tevens deelt het kabinet dat Albanië de nog openstaande GRECO (Group of States Against Corruption)-aanbevelingen over moet nemen, al is het positief dat Albanië reeds een aantal GRECO-aanbevelingen
heeft opgepakt.

Zorgelijk is dat Albanië beperkte voortgang maakte op vrijheid van meningsuiting.
Politieke druk op de rechtspraak, het openbaar ministerie en de media vindt het kabinet
niet acceptabel. Het kabinet deelt de Commissie-aanbeveling dat Albanië een wetgevingspakket
moet aannemen, om transparantie op mediaeigenaarschap- en financiering te verbeteren
en laster niet langer strafbaar te stellen. Journalisten moeten beter beschermd worden
tegen geweld en intimidatie, bijvoorbeeld door rechtshandhaving. Op fundamentele rechten
is het positief dat Albanië na publicatie van het landenrapport een wetgevingspakket
aannam om gendergelijkheid te verbeteren, in lijn met de Commissie-aanbeveling.

Met betrekking tot migratie is het positief dat Albanië stappen heeft gezet. De Commissie
stelt dat het wettelijk raamwerk verder in lijn is gebracht met de EU en dat institutionele
capaciteit en opvangcapaciteit is verbeterd. Wel is het kabinet het met de Commissie
eens dat effectieve implementatie nodig is. Het kabinet acht ook verdere aansluiting
met het EU-visumbeleid van belang. Tevens onderstreept het kabinet het belang van
aansluiting bij het Europees klimaat- en energiebeleid.

Het kabinet is van mening dat Albanië de komende tijd verdere voortgang dient te maken
met de uitvoering van hervormingen, in het bijzonder op het gebied van de Fundamentals. Het is van belang dat stevig track record wordt opgebouwd, voordat kan worden overgegaan tot het onder voorbehoud sluiten van
onderhandelingshoofdstukken.

Montenegro

De Commissie apprecieert de hervormingsvoortgang zeer positief. Van alle kandidaat-lidstaten
heeft Montenegro de hoogste mate van voorbereiding (preparedness) op het EU-lidmaatschap. Sinds het begin van de toetredingsonderhandelingen in 2012
zijn de onderhandelingen op zeven hoofdstukken4 onder voorbehoud afgerond. Volgens de Commissie is er balans tussen de voortgang
op de rechtsstaat en de voortgang in overige hoofdstukken. De Commissie geeft aan
dat de toewijding van Montenegro aan het toetredingsproces consistent is. Autoriteiten
hebben voorbereidingen voor EU-toetreding aanzienlijk versneld, al zijn de instellingen
nog steeds kwetsbaar. Zo liep het toetredingsproces begin dit jaar vertraging op,
doordat het parlement maandenlang niet bijeen kwam. Er is volgens de Commissie sprake
van enige voortgang op het functioneren van de rechtspraak, corruptiebestrijding,
vrijheid van meningsuiting en mediavrijheid, en van goede voortgang in de strijd tegen
georganiseerde misdaad.

Tegelijkertijd roept de Commissie Montenegro op de hervormingen voort te zetten.

Gebrek aan administratieve en personele capaciteit vormt overheidsbreed en in de rechtelijke
macht een uitdaging. Uitstaande ODIHR- en GRECO-aanbevelingen dienen te worden opgevolgd.
De Commissie benadrukt dat de implementatie van een investeringsovereenkomst met de
Verenigde Arabische Emiraten niet in strijd mag zijn met het EU-acquis over openbare
aanbestedingen.

Montenegro moet verder werken aan het versterken van het openbaar bestuur, bestendiging
van justitiële hervormingen, inclusief op merites gebaseerde benoemingen, en het verder
opbouwen van track record in de strijd tegen corruptie en georganiseerde misdaad. Op het gebied van asiel en
migratie is de Commissie over het algemeen tevreden, bijvoorbeeld met de implementatie
van de terugkeerovereenkomst met de EU. Het visumbeleid is nog niet geheel in lijn
met de EU, al nam Montenegro stappen in de goede richting. Montenegro bleef volledig
aangesloten bij het GBVB.

De Commissie is van mening dat, mits Montenegro het hervormingstempo handhaaft, de
toetredingsonderhandelingen eind 2026 gesloten kunnen worden. Hierbij geeft de Commissie
aan dat ze in dat geval onder meer besluiten zullen voorleggen om de hoofdstuk 33
(financiële en begrotingsbepalingen) en hoofdstuk 34 (instellingen) onder voorbehoud
te sluiten.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet verwelkomt de aanhoudende positieve trend die de Commissie signaleert,
waaronder de volledige GBVB-aansluiting. De Commissie stelt echter terecht dat overheidsinstellingen
en administratieve en personele capaciteit verder versterkt moeten worden – dit vormt
een serieuze en dwarsdoorsnijdende uitdaging. Het kabinet acht het van belang dat
Montenegro, op basis van brede politieke consensus, de eigen capaciteit en weerbaarheid
blijft versterken en zich blijft richten op de implementatie en bestendiging van hervormingen.
Op de rechtsstaat is het hervormingstempo ten opzichte van vorig jaar wat afgenomen,
maar blijft Montenegro stappen zetten. Zo verbetert de bestrijding van georganiseerde
misdaad gestaag, maar blijven er uitdagingen zoals capaciteitstekorten en de confiscatie
van criminele bezittingen. Ook neemt het aantal onderzoeken en vervolgingen toe in
corruptiezaken op hoog niveau, maar het aantal definitieve veroordelingen blijft achter.
Het track record dient op dit vlak te worden bestendigd. Bestendiging van versterking van het openbaar
bestuur blijft verder nodig, door transparante werving en selectie op merites en competenties.
Verder zijn investeringen in het functioneren van de rechtspraak van bijzonder belang.
Uitstaande aanbevelingen van de Venetië Commissie en GRECO verdienen opvolging. De
strikte benchmarks die gelden voor onder andere de onafhankelijke rechtspraak en corruptiebestrijding
geven hier richting aan. Het kabinet moedigt Montenegro aan de versterking van de
rechtsstaat voort te zetten. Het kabinet deelt de zienswijze van de Commissie dat
de overeenkomst tussen Montenegro en de VAE, alsook met andere landen, niet strijdig
mogen zijn met het EU-acquis op openbare aanbestedingen.

Op asiel en migratie deelt het kabinet de algemene tevredenheid van de Commissie.
Zo is in maart een overeenkomst met Frontex van kracht geworden en verloopt de samenwerking
goed. Ook heeft Montenegro eind 2024 een netwerk van migrantensmokkelaars ontmanteld.
Het kabinet roept Montenegro evenwel op om capaciteiten te versterken. Het kabinet
acht het verder van belang dat Montenegro het visumbeleid verder harmoniseert met
de EU. Het is positief dat Montenegro in vergelijking met andere Westelijke Balkan
landen het hoogste aantal gevluchte burgers uit Oekraïne blijft opvangen.

Het kabinet weegt de bredere (rechtsstaat) situatie zodanig dat het een kritisch-constructieve
grondhouding heeft ten aanzien van voorstellen van de Commissie voor het onder voorbehoud
sluiten van individuele hoofdstukken en deze kan steunen, mits Montenegro blijvend
investeert in versterking van administratieve en personele capaciteit, en aan de specifieke
voorwaarden voor desbetreffende hoofdstukken is voldaan.

De Commissie heeft aanbevolen om hoofdstuk 4 (vrij verkeer van kapitaal) onder voorbehoud
te sluiten. De Commissie stelt vast dat aan alle beleidsinhoudelijke closing benchmarks is voldaan. Deze zien onder andere op wet- en regelgeving, overname van het EU-acquis
en administratieve en institutionele capaciteiten. Het kabinet verwelkomt de oproep
van de Commissie tot verdere versterking van toezicht, onder andere op preventie van
witwassen en financiering van terrorisme. Tijdens de besprekingen heeft Nederland
ingezet op effectieve implementatie en blijvende monitoring door de Commissie, ook
na voorlopige sluiting van dit hoofdstuk. Het kabinet heeft een positieve grondhouding
ten aanzien van het onder voorbehoud sluiten van dit hoofdstuk. Het krachtenveld in
de Raad lijkt zich te bewegen richting unanieme steun voor deze stap. Afhankelijk
van instemming van EU-lidstaten zal en marge van de Raad Algemene Zaken (16 december)
een Intergouvernementele Conferentie worden georganiseerd.

Verder heeft de Commissie aanbevolen om hoofdstuk 3 (recht van vestiging en vrij verrichten
van diensten), hoofdstuk 6 (vennootschapsrecht), hoofdstuk 11 (landbouw en plattelandsontwikkeling),
hoofdstuk 13 (visserij) onder voorbehoud te sluiten. Afhankelijk van de voortgang
van de besprekingen, kunnen deze hoofdstukken mogelijk ook op 16 december gesloten
worden. In dat geval ontvangt uw Kamer voor die tijd een appreciatie.

Oekraïne

De Europese Raad verleende Oekraïne in 2022 kandidaat-lidstatus en in 2023 besloot
de ER om de onderhandelingen te openen. De Commissie stelt dat Oekraïne aan de vereisten
voor het openen van Cluster 1 (Fundamentals), Cluster 2 (Interne markt) en Cluster 6 (Externe betrekkingen) heeft voldaan. De
Commissie verwacht dat Oekraïne voor het eind van dit jaar ook zal voldoen aan de
vereisten voor het openen van de overige drie clusters.

De Commissie benadrukt de sterke toewijding van Oekraïne aan het hervormingsproces
en de progressie die is geboekt, ondanks de zware omstandigheden vanwege de Russische
agressieoorlog. Het algehele oordeel van de Commissie over de voortgang is gematigd
positief: op alle hoofdstukken onder de Fundamentals is goede, enige of op zijn minst beperkte voortgang geboekt. Over het democratische
klimaat tekent de Commissie aan dat het Oekraïense parlement, mede vanwege de oorlogsomstandigheden,
gedeeltelijk effectief functioneert. Wanneer het oorlogsrecht is opgeheven dienen
de noodzakelijke hervormingen en wetten te worden doorgevoerd zodat ook het maatschappelijk
middenveld beter betrokken wordt bij het democratisch proces. Aandachtspunt is dat
(politieke) druk op activisten en niet-gouvernementele organisaties zich blijft voordoen.

Voor corruptiebestrijding stelt de Commissie dat terugval voorkomen dient te worden.
Hoewel de anti-corruptiediensten steeds betere resultaten boeken wordt de effectiviteit
van de diensten ondermijnd. Middels het aannemen van een wet in juli jl. werd de onafhankelijkheid
van de belangrijkste anti-corruptiebureaus (NABU en SAPO) danig ingeperkt. Hoewel
dit ongedaan is gemaakt worden er bedenkingen geuit bij de mate van toewijding van
de Oekraïense autoriteiten bij corruptiebestrijding. De Commissie doet duidelijke
aanbevelingen om de onafhankelijkheid van de anti-corruptiebureaus te garanderen.
Bovendien moet de jurisdictie van NABU uitgebreid worden tot alle risicovolle openbare
functies en dienen er robuuste waarborgen ingevoerd te worden tegen inmenging in het
werk van NABU en SAPO.

De voortgang van hervormingen binnen het openbaar bestuur wordt door de Commissie
positief uitgelicht, met name op salarishervorming, dienstverlening en digitalisering.
Aandachtspunt is het herstel van de normale werving en selectie binnen de overheid.
Bij het functioneren van de rechterlijke macht noemt de Commissie een aantal aandachtspunten.
Zo blijven de integriteit, meritocratie en capaciteiten van de rechterlijke macht
en het openbaar ministerie, evenals de status van de Raad voor Openbare Integriteit
zwak. De Commissie beveelt aan de eerdere aanbevelingen, onder andere van de Venetië
Commissie, over te nemen.

Over fundamentele rechten oordeelt de Commissie grotendeels positief: Oekraïne toont
zich toegewijd aan het beschermen van deze rechten en heeft verschillende hervormingen
geïmplementeerd. De rechten van minderheden worden gerespecteerd en de Commissie moedigt
Oekraïne aan om het plan ten aanzien van nationale minderheden verder uit te voeren.
Aandachtspunten gaan in op onder andere de vrijheid van meningsuiting. Zo wordt Oekraïne
aangespoord om de onafhankelijkheid en veiligheid van journalisten te borgen. Enige
voortgang wordt waargenomen bij hervormingen binnen de handhavingssector, met enkele
aandachtspunten. Hoewel aanvankelijk politiek vertraagd, is een begin gemaakt met
het opschonen van het Economic Security Bureau (o.a. smokkel, fraude), de Douane en het Agentschap voor de Confiscatie van Tegoeden
(ARMA). Hervorming van de Nationale Politie, het State Bureau of Investigations en de veiligheidsdienst (SBU) is tevens nodig. Hetzelfde geldt voor het Hooggerechtshof.

De GBVB aansluiting is met 99% vrijwel volledig. Op economisch terrein is sprake van
een hoger hervormingstempo, hoewel structurele uitdagingen blijven. Positief zijn
de macro-economische stabiliteit, veerkracht van de private sector en de hervormingen
op fiscaal en bancair gebied. Ook worden stappen genoemd die de toekomstige concurrentiekracht
versterken. Zorgelijke trend is daarentegen de groeiende ongelijkheid en armoede alsmede
de toename van het begrotingstekort. Op landbouw is (enige) voortgang geboekt. De
energiesector blijft door de Russische aanvallen zwaar onder druk staan. Ondertussen
wordt gewerkt aan een reeks hervormingen, die waardering krijgen van de Commissie.

Migratie- en asielwetgeving is gedeeltelijk in lijn met EU-acquis en de Commissie
is van mening dat migratie- en asielbeheer verbeterd moet worden door voldoende middelen
hiervoor vrij te maken.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet gaat mee in het oordeel van de Commissie dat Oekraïne, ondanks de zware
omstandigheden, voortgang heeft geboekt op diverse terreinen. Het kabinet is net als
de Commissie echter ook kritisch over de toewijding van de Oekraïense autoriteiten
op corruptiebestrijding en de rechtsstaat. Dit zijn kernonderdelen van het Fundamentals Cluster waarop meer voortgang geboekt moet worden.

Het mandaat en de onafhankelijkheid van NABU en SAPO moet gegarandeerd en verder versterkt
worden, onder andere door de openstaande mazen in de wet en operationele tekortkomingen
te dichten. Positief is dat de effectiviteit van de anti-corruptiediensten gestaag
groeit, wat ook blijkt uit het toegenomen aantal veroordelingen. Bovendien slaagde
NABU voor een internationale audit waarin het op corruptiebestrijding als «substantieel
effectief» werd bevonden. Het grootschalige corruptieonderzoek naar een staatsbedrijf
in de energiesector, geleid door het anti-corruptiebureau, onderschrijft de groeiende
effectiviteit van de anti-corruptiediensten en toont eens te meer het belang van goed
functionerende anti-corruptieorganisaties en blijvende toewijding van Oekraïense autoriteiten
aan corruptiebestrijding. In het licht van deze recente ontwikkelingen en het mogelijke
effect hiervan op de nog te volbrengen energiemarkthervormingen, kijkt het kabinet
kritisch naar onder andere de ambitieuze inzet van de Commissie op volledige integratie
van Oekraïne tot de Europese elektriciteitsmarkt in 2027. Het kabinet steunt de aanmoediging
van de Commissie om het aantal zaken te intensiveren. Meer focus op prioriteitssectoren,
zoals de defensiesector, behoeft volgens het kabinet de aanbeveling. Daarbij is het
kabinet ook van mening dat het bestrijden van corruptie in de handhavingssector van
belang is, door de sector te hervormen in lijn met de aanbevelingen van de Commissie.

Tevens heeft het kabinet oog voor rechtsstaatsontwikkelingen. Terecht vraagt de Commissie
expliciet aandacht voor het depolitiseren van de functie van de Procureur Generaal
en het Openbaar Ministerie. De inperking van rechten en vrijheden door het oorlogsrecht
behoeft actiever discussie. Het kabinet verwelkomt de expliciete aandacht van de Commissie
hiervoor, evenals voor het uitblijven van de aanstelling van rechters voor het Constitutioneel
Hof en de druk die door de veiligheidsdienst werd uitgeoefend op de commissie voor
de doorlichting van rechters. Dat de Commissie aandringt op hervorming van het Hooggerechtshof
wordt door het kabinet ondersteunt. Hetzelfde geldt voor de oproep internationale
experts te betrekken bij het opschonen van de rechtspraak.

Het kabinet herkent de notie van de Commissie dat er druk wordt uitgeoefend op activisten,
journalisten en niet-gouvernementele organisaties: incidenten blijven zich voordoen.
De ruimte voor oppositieleden, dient eveneens beschermd te worden. De rechten van
LHBTIQ+ personen blijven eveneens aandacht behoeven. Ondanks het vonnis van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens van 2023 is hierop nog geen voortgang is geboekt.

Het kabinet deelt het positieve oordeel van de commissie dat Oekraïne ondanks de oorlog
aanzienlijke voortgang boekte met hervormingen op economisch terrein en daarmee het
opbouwen van een functionerende markteconomie, ook onderdeel van de Fundamentals. Daarnaast deelt het de beoordeling en kanttekeningen van de Commissie op landbouw.
Het voornaamste aandachtspunt blijft de capaciteit voor de implementatie en controle
van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) en de handhaving van EU-standaarden.

Verder onderschrijft het kabinet dat Oekraïne het migratie- en asielbeheer moet verbeteren.
Het energiedomein hervormt volgens de Commissie in positieve zin, gegeven de voortdurende
Russische aanvallen op deze sector kan het kabinet deze inzet waarderen. Echter moeten
er nog veel stappen gezet worden op dit terrein. Zo dient Oekraïne te streven naar
genoeg voldoende capaciteit voor handhaving van het EU-acquis. Het kabinet is te spreken
over de hoge GBVB-aansluiting van Oekraïne.

Het kabinet onderschrijft de bevindingen van de Commissie en volgt het oordeel dat
Cluster 1 met Oekraïne geopend kan worden. Het kabinet is voornemens in te stemmen
met het openen van Cluster 1 wanneer dit besluit voorligt en door de Raad wordt geconcludeerd
dat aan de opening benchmarks is voldaan. Tevens moet de Raad overeenstemming bereiken over gepaste interim benchmarks – vereisten binnen Cluster 1 waar Oekraïne aan moet voldoen tijdens het toetredingsproces.
Het kabinet zet daarbij in op strikte verankering van Nederlandse prioritaire thema’s.
Zo hebben rechtstatelijke hervormingen en anti-corruptie maatregelen de expliciete
aandacht van het kabinet. Wanneer de interim benchmarks door de Raad worden vastgesteld, kan Cluster 1 geopend worden. Nadat Cluster 1 geopend
is, is het kabinet eveneens voornemens in te stemmen met het openen van Cluster 2
(Interne Markt) en Cluster 6 (Externe betrekkingen), wanneer deze besluiten voorliggen
en de Nederlandse aandachtspunten in voldoende mate in de closing benchmarks verankerd zijn.

Moldavië

De Europese Raad verleende Moldavië in 2022 kandidaat-lidstatus en in 2023 besloot
de ER om de onderhandelingen te openen. De Commissie stelt dat Moldavië aan de vereisten
voor het openen van Cluster 1 (Fundamentals), Cluster 2 (Interne markt) en Cluster 6 (Externe betrekkingen) heeft voldaan. De
Commissie verwacht dat Moldavië voor het eind van dit jaar ook zal voldoen aan de
vereisten voor het openen van de overige drie clusters.

De Commissie noemt het referendum van 20 oktober 2024 waar een kleine meerderheid
van de stemmers het opnemen van EU-toetreding in de Grondwet steunde. De Commissie
refereert ook aan de parlementaire verkiezingen van 28 september jl.. De Commissie
noemt daarbij dat Moldavië te maken heeft gehad met ongekende (hybride) dreigingen
vanuit Rusland en gelieerde partijen om het land te destabiliseren. Moldavië heeft
zich volgens de Commissie echter weerbaar getoond, terwijl het gecommitteerd bleef
aan het hervormingsproces.

Van alle landen heeft Moldavië volgens de Commissie de meeste progressie geboekt.
Op de Fundamentals is volgens de Commissie goede danwel enige voortgang geboekt. Voor het functioneren
van de rechterlijke macht zijn volgens de Commissie goede stappen gezet met het doorlichten
van rechters en aanklagers. Moldavië wordt aangespoord dit proces af te ronden, inclusief
de aanstelling van rechters bij het Hooggerechtshof, organen van de Hoge Raad en het
Hof van Beroep. Op het bestrijden van corruptie is er enige voortgang geboekt, mede
door de substantiële stijging van het aantal onderzoeken van het anti-corruptie centrum.
Ook op corruptiepreventie zijn stappen gezet, al blijft implementatie achter. Moldavië
wordt aanbevolen het ODIHR advies over transparantie en accountability over te nemen
evenals de GRECO-aanbevelingen.

De voortgang op vrijheid van meningsuiting is volgens de Commissie goed: met name
door nieuwe wetgeving inzake toegang tot informatie, de wet over het Media subsidiefonds
en de code voor audiovisuele mediadiensten (audiovisual media services code (AVMSC)). Bovendien zijn maatregelen genomen ter bescherming van journalisten. Hierbij
tekent de Commissie aan dat de intimidatie van journalisten wel is toegenomen en dat
de bescherming van journalisten in de praktijk nog te weinig voortgang heeft opgeleverd.
De Commissie geeft aan dat Moldavië intensief werk heeft geleverd op het bestrijden
van Foreign Interference and Information Manipulation (FIMI). Waakzaamheid is geboden zodat deze inspanningen in lijn zijn met Europese
standaarden en de vrijheid van meningsuiting.

Goede voortgang is volgens de Commissie geboekt bij het implementeren van het EU acquis
voor het bestrijden van de georganiseerde misdaad. Er is opgetreden tegen drugssmokkel
en de doelen uit het EU actieplan over vuurwapensmokkel zijn behaald. De Commissie
roept Moldavië op de relevante wetgeving verder in lijn te brengen met het EU acquis
en de samenwerking met EU lidstaten en EU instituties te verbeteren. Op statistiek
en financiële controle heeft Moldavië goede progressie gemaakt, hetzelfde geldt voor
een functionerende markteconomie.

Belangrijk aandachtspunt betreft de hervorming van het openbaar bestuur. Hoewel hier
enige progressie is geboekt is het zaak dat Moldavië genoeg (personele) capaciteit
vrijmaakt, met name voor lokale overheidsinstanties en het Ministerie van Financiën
en interne auditafdelingen. Migratiemanagement kan verbeterd worden, onder andere
door het programma voor Grensbeheer goed te keuren. Op asiel is de wetgeving gedeeltelijk
aangesloten op het EU acquis. Het visumbeleid van Moldavië dient verder in lijn te
worden gebracht met dat van de EU.

Ook op andere clusters dan de Fundamentals maakt Moldavië goede of enige progressie. Zo is de aansluiting bij het GBVB goed
en dragen initiatieven als Roam like at home bij aan de geleidelijke integratie in de interne markt. Op energie zijn de inspanningen
volgens de Commissie zeer goed te noemen, met name als het gaat om de versnelde hervormingen
in de elektriciteits- en gas sector.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet kan de bevindingen van de Commissie onderschrijven. Moldavië heeft, te
midden van hybride dreigingen, voortgang geboekt met hervormingen. Hiermee heeft het
de voortgang richting EU-toetreding verder versneld. De overwinning van pro-Europese
krachten bij de parlementsverkiezingen van 2025 is een belangrijke steun in de rug.
Dat het gelukt is de integriteit van de verkiezingen te waarborgen beschouwt het kabinet
als belangrijk markeerpunt. Door hybride dreigingen het hoofd te bieden heeft Moldavië
zich weerbaar getoond. Het kabinet kan de positieve oordelen van de Commissie als
het gaat om het bestrijden van FIMI en hybride dreigingen onderschrijven.

Volgens het kabinet is het daarbij zaak de juiste balans te vinden tussen veiligheid
en democratie: aanhoudende hybride dreigingen en versterkte inspanningen om electorale
corruptie, desinformatie, aanzet tot interetnische haat en pogingen tot massale destabilisatie
te bestrijden, kunnen de toegang tot fundamentele rechten en vrijheden beperken. Het
kabinet vraagt aandacht voor het mandaat van de Raad voor Strategische Investeringen.
Het versterken van democratische instellingen en maatschappelijke veerkracht is essentieel
om democratische normen leidend te houden. Daar hoort ook een sterk en vrij medialandschap
bij.

Het kabinet deelt het oordeel dat voortgang is geboekt met het functioneren van de
rechterlijke macht. Het kabinet spoort Moldavië aan het doorlichtingsproces van rechters
en aanklagers af te ronden, met bijzondere aandacht voor de evaluatie van openbare
aanklagers. Het is daarbij van belang de duurzaamheid van het proces te garanderen
door de verantwoordelijkheden over te dragen aan twee versterkte nationale organen
die de integriteitsevaluaties zullen voortzetten.

Bestrijding van corruptie is tevens een aandachtspunt. Het kabinet steunt de aanbeveling
van de Commissie om de ODIHR adviezen en GRECO-aanbevelingen te implementeren. Daarbij
is voldoende capaciteit van de anti-corruptie instanties noodzaak, evenals betere
samenwerking tussen deze organisaties.

Het kabinet deelt de analyse dat Moldavië op statistiek, financiële controle en een
functionerende markteconomie goede progressie heeft gemaakt. Ook onderschrijft het
kabinet het oordeel van de Commissie over de positieve voortgang op energieterrein,
inclusief voor een bijdrage aan de Europese doelstellingen voor energiebesparing en
hernieuwbare energie. In algemene zin zijn economische stagnatie, zwakke bestuurlijke
capaciteit, mediakwetsbaarheid en voortzetting structurele hervormingen belangrijke
risico’s en aandachtspunten.

Het kabinet is zich bewust van de Transnistrische regeling en het re-integratieproces
als belangrijke uitdaging voor EU-integratie. De toegenomen invloed van Moldavië op
Transnistrië vereist duidelijker re-integratiebeleid, sterkere institutionele capaciteit
en budgettaire steun. Voortgang in de energiesector wordt als belangrijke progressie
aangemerkt: in het licht van Russische energie afhankelijkheid is energiediversificatie
van groot belang.

Het kabinet onderschrijft de bevindingen van de Commissie en volgt het oordeel dat
Cluster 1 met Moldavië geopend kan worden. Het kabinet is voornemens in te stemmen
met het openen van Cluster 1 wanneer dit besluit voorligt en door de Raad wordt geconcludeerd
dat aan de opening benchmarks is voldaan. Tevens moet de Raad overeenstemming bereiken over gepaste interim benchmarks – vereisten binnen Cluster 1 waar Moldavië aan moet voldoen tijdens het toetredingsproces.
Het kabinet zet daarbij in op strikte verankering van Nederlandse prioritaire thema’s.
Wanneer de interim benchmarks door de Raad worden vastgesteld, kan Cluster 1 geopend worden. Nadat Cluster 1 geopend
is, is het kabinet eveneens voornemens in te stemmen met het openen van Cluster 2
(Interne Markt) en Cluster 6 (Externe betrekkingen), wanneer deze besluiten voorliggen
en de Nederlandse aandachtspunten in voldoende mate in de closing benchmarks verankerd zijn.

Servië

De Commissie constateert een significante vertraging van hervormingen. Volgens de
Commissie zijn concrete resultaten nodig, onder andere op versterking van de rechtsstaat,
inclusief de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, ruimte voor het maatschappelijk
middenveld, en corruptiebestrijding. Servië boekte geen voortgang op de thema’s rechterlijke
macht en grondrechten, en beperkte voortgang op rechtvaardigheid, vrijheid en veiligheid.
De Commissie ziet backsliding op mediavrijheid, gezien de ernstig verslechterde omstandigheden voor journalisten,
mediaprofessionals en mediakanalen. Ook signaleert de Commissie dat de institutionele
autonomie van onderwijsinstellingen is aangetast en academische vrijheid geërodeerd
als gevolg van recente overheidsmaatregelen.

Servië moet daarnaast veel meer verantwoordelijkheid nemen voor proactieve en objectievere
communicatie over het EU-toetredingsproces en anti-EU-retoriek vermijden, aldus de
Commissie. Polarisatie in de Servische samenleving is toegenomen tegen de achtergrond
van de grootschalige protesten sinds november 2024. Deze protesten weerspiegelen volgens
de Commissie onder meer de teleurstelling van burgers over corruptie, in combinatie
met gevallen van buitensporig geweld tegen demonstranten en druk op het maatschappelijk
middenveld. De Commissie roept Servië op aandacht te besteden aan de nodige balans
tussen voortgang op rechtsstaatshervormingen en normalisering van de relatie met Kosovo
aan de ene kant, en voortgang op de overige thema’s aan de andere kant. Dit blijft
het tempo van het toetredingsproces bepalen. De Commissie herhaalt evenwel de conclusie
dat Servië voldaan heeft aan de voorwaarden voor het openen van Cluster 3 (Concurrentievermogen
en inclusieve groei).

De Commissie meldt dat de autoriteiten nauwe relaties bleven onderhouden met Rusland
en de banden met China hebben aangehaald, wat vragen blijft opwerpen over de strategische
koers van Servië. De Commissie constateert een lichte stijging in de GBVB-aansluiting
van Servië (63%, sinds de publicatie van het rapport nog iets verder gestegen), maar
stelt net als vorig jaar dat Servië hier verder prioriteit aan moet geven, inclusief
door aansluiting bij EU-sancties en verklaringen tegen Rusland. Overigens verwijst
de Commissie ook naar lopende samenwerking met de EU op sanctieomzeiling, en voortdurende
steun van Servië aan Oekraïne.

De Commissie spreekt van geen voortgang op openbaar bestuur en justitiële hervormingen,
inclusief de berechting van oorlogsmisdaden. De controlefunctie van het parlement
is nog steeds beperkt. Uitstaande ODIHR-aanbevelingen, onder andere over het kiesstelsel,
dienen volledig geïmplementeerd te worden. Volgens de Commissie is er beperkte voortgang
op corruptiebestrijding, maar is sterkere politieke wil nodig om corruptie effectief
aan te pakken en een robuust track record op te bouwen.

De Commissie stelt dat Servië een significante bijdrage leverde aan asiel- en migratiemanagement,
en effectief bleef samenwerken met buurlanden en EU-lidstaten. Ook de samenwerking
met Frontex en de implementatie van de terugkeerovereenkomst met de EU verloopt positief.
De Commissie roept op tot verdere aansluiting op het EU-visumbeleid, en erkent recent
genomen stappen hiertoe. Het rapport is kritisch over de afgifte van Servisch burgerschap
aan Russische burgers, die daarmee visum-vrij naar de EU kunnen reizen, en ziet dit
als een potentieel veiligheidsrisico.

Wat betreft economische criteria wijst de Commissie op de invoering per decreet van
een prijsplafond van 20% voor handelsmarge van retailers, die tot marktverstoringen
kan leiden en een negatief effect heeft op investeringen. Voor het hoofdstuk energie
spreekt de Commissie van enige voortgang en moet Servië onder meer de ontbundeling
van de energiesector voltooien, wat een belangrijke stap is richting de implementatie
van het EU-acquis.

De door de EU gefaciliteerde Belgrado-Pristina Dialoog over de normalisering van de
betrekkingen tussen Servië en Kosovo bleef gaande. De Commissie roept zowel Servië
als Kosovo op om zich serieus en constructief te committeren aan het normalisatieproces
en om de in Brussel en Ohrid gemaakte afspraken en de eerdere verplichtingen in het
kader van de Dialoog volledig te implementeren. Verwijzend naar de aanvallen in het
noorden van Kosovo in september 2023 herhaalt de Commissie de verwachting dat Servië
de nodige stappen onderneemt om de daders te arresteren en te berechten.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet deelt de analyse van de Commissie dat er sprake is van significante vertraging
van de toetredingshervormingen. De grootschalige protesten in het afgelopen jaar legden
de brede onvrede over de rechtsstaat in Servië verder bloot. Gevallen van selectief
handhavend optreden, buitensporig geweld en druk op en intimidatie van het maatschappelijk
middenveld zijn zeer zorgelijk. Het kabinet onderschrijft verder de bevindingen over
de beperkte bestrijding van corruptie, de aanpak van georganiseerde misdaad – nog
steeds een omvangrijk probleem in Servië – en berechting van oorlogsmisdaden. Dit
blijft voor het kabinet een punt van zorg. Het rapport bevat terecht aanbevelingen
om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te verbeteren, mede gezien voortdurende
politieke beïnvloeding van de rechtspraak. Het kabinet roept Servië op opvolging te
geven aan uitstaande aanbevelingen van ODIHR, GRECO en de Venetië Commissie. Sinds
de publicatie van het uitbreidingspakket heeft het parlement in Servië op 7 november
jl. wetgeving over kiezerslijsten aangenomen. Het kabinet benadrukt het belang van
effectieve implementatie hiervan.

De toegenomen druk op media en het maatschappelijk middenveld zijn bijzonder zorgelijk
en raken, samen met bovengenoemde ontwikkelingen, de kern van de democratische rechtsstaat.
Deze zorgen krijgen terecht veel aandacht. Ondanks aanpassingen van mediawetgeving
was op vrijheid van meningsuiting sprake van backsliding. Journalisten en maatschappelijk middenveld organisaties kregen in toenemende mate
te maken met lastercampagnes, mede aangewakkerd door politici, en zonder optreden
door mediatoezichthouder REM. Blijvende aandacht is tevens nodig voor de positie van
de LHBTIQ+ gemeenschap.

Op het gebied van migratie onderschrijft het kabinet in grote lijnen de bevindingen
van de Commissie. Het kabinet vindt de toegenomen samenwerking op het gebied van migratie
positief. Tegelijkertijd dient Servië de implementatie van het asielbeleid te verbeteren,
blijft verdere aansluiting bij het EU-visumbeleid noodzakelijk, en deelt het kabinet
de zorgen over veiligheidsrisico’s als gevolg van de afgifte van het Servisch burgerschap
aan Russische burgers.

De Commissie is duidelijk over de noodzaak om stappen die indruisen tegen EU-beleid
na te laten en om politieke polarisatie, anti-EU narratief, desinformatie en andere
hybride dreigingen tegen te gaan. Het kabinet vindt de voortdurend lage GBVB-aansluiting,
ondanks een lichte stijging, inclusief het niet overnemen van EU-sancties tegen Rusland,
zorgelijk. De samenwerking met de EU rond sanctieomzeiling dient voortgezet te worden.
Steun van Servië aan Oekraïne verwelkomt het kabinet.

Het kabinet acht het prijsplafond op de handelsmarge van retailers dat in september
werd ingevoerd marktverstorend – deze maatregel staat op gespannen voet met de economische
criteria bij EU-toetreding.

Over de spanningen tussen Servië en Kosovo deelt het kabinet de boodschap van de Commissie
dat Servië zich – net als Kosovo – moet committeren aan de door de EU gefaciliteerde
Belgrado-Pristina Dialoog voor de normalisering van de relaties en alle gemaakte afspraken
volledig moet implementeren. Het kabinet steunt de oproep aan beide partijen om zich
te weerhouden van unilaterale acties die tot verdere spanningen kunnen leiden. Verwijzend
naar de gewelddadigheden in Banjska in 2023 onderschrijft het kabinet dat Servië de
nodige stappen dient te ondernemen om de daders te arresteren en te berechten.

Hoewel het kabinet de herhaalde conclusie van de Commissie deelt dat Servië heeft
voldaan aan de technische benchmarks voor het openen van Cluster 3, zou het openen van dit Cluster op dit moment geen
recht doen aan de toegenomen zorgen over de rechtsstaat. In lijn met de inzet van
het kabinet, conform de motie van de leden Piri en Van Campen (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2987) concludeerde de Raad in december 2024 dat het besluit tot het openen van Cluster
3 opnieuw door de Raad zal worden bezien op basis van aanzienlijke verdere voortgang
van Servië op het gebied van de rechtsstaat en voortgang op de betrekkingen met Kosovo.
Nederland onderstreepte ook het belang dat Servië zich beter aansluit bij het GBVB.
Deze conclusie blijft voor het kabinet onverminderd van toepassing, ook in licht van
de ontwikkelingen het afgelopen jaar.

Kosovo

De Commissie stelt dat de Kosovaarse autoriteiten toegewijd bleven aan het EU-pad.
Ook heeft Kosovo zich unilateraal volledig aangesloten bij het EU-GBVB. Kosovo vroeg
in 2022 het EU-lidmaatschap aan. De Commissie geeft aan beschikbaar te zijn om op
verzoek van de Raad een Opinie over Kosovo’s lidmaatschapsaanvraag voor te bereiden.

De politieke impasse na de parlementsverkiezingen van februari 2025 leidde tot stilstand
op hervormingen. De Commissie moedigt Kosovo aan om terug te keren naar de EU-agenda
en hervormingen op de rechtsstaat en vrijheid van meningsuiting te prioriteren. De
Commissie noemt dat de EU-maatregelen tegen Kosovo gedeeltelijk werden opgeheven en
maakt verdere stappen voorwaardelijk aan aanhoudende de-escalatie in het noorden van
Kosovo. De Commissie benoemt ook dat de relatie tussen de Kosovaarse overheid en de
Servisch-Kosovaarse gemeenschap verslechterde, omdat de Kosovaarse autoriteiten tientallen
Servische parallelle instituties op een ongecoördineerde manier sloten.

De door de EU gefaciliteerde Belgrado-Pristina Dialoog bleef gaande. De Commissie
doet hiervoor dezelfde oproep als bij Servië. Ook wordt Kosovo gevraagd een begin
te maken met het proces dat leidt tot de oprichting van de Vereniging van Servische
Meerderheidsgemeenten.

De Commissie concludeert dat Kosovo beperkte voortgang heeft geboekt op het versterken
van de rechterlijke macht en de strijd tegen corruptie. Zo zijn er meer veroordelingen
in high-level corruptiezaken, hoewel het totaal aantal onderzoeken en veroordelingen is verminderd.
De kwaliteit van de rechterlijke macht en het OM moet verbeterd worden, onder meer
door op merites gebaseerde benoemingen en evaluatieprocedures. De Commissie vindt
dat Kosovo meer werk moet maken van de strijd tegen corruptie, bijvoorbeeld door anti-corruptiewetgeving
te verbeteren. De rechtspraak in Kosovo heeft te maken met druk van buitenaf. Wel
is verbeterde wetgeving over de Hoge Raad van kracht geworden. De Commissie roept
op de wet verder in lijn te brengen met aanbevelingen van de Venetië Commissie. Op
fundamentele rechten is het wettelijk raamwerk in orde, maar moet Kosovo meer doen
om het te implementeren. Op vrijheid van meningsuiting en mediavrijheid werd volgens
de Commissie geen voortgang gemaakt. Op het gebied van migratie is de Commissie van
mening dat het asielbeleid grotendeels in overeenstemming is met het EU-acquis is
en dat het beheer van asielverzoeken in algemene zin op orde is. Wel moet Kosovo investeren
in voldoende capaciteit voor de beoordeling van asielverzoeken en haar visumbeleid
harmoniseren met de EU.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet vindt het rapport van de Commissie realistisch. Voortgang op de EU-agenda
is vastgelopen vanwege de politieke impasse en de demissionaire status van de regering.
Het kabinet roept op tot partijoverschrijdende samenwerking om werk te maken van belangrijke
hervormingen, de stilstand in het wetgevingstraject te keren en te werken aan de institutionele
opbouw van een effectief overheidsapparaat. Wel is positief dat Kosovo zich unilateraal
volledig aansloot bij het GBVB.

Het kabinet deelt de analyse van de Commissie dat beperkte tot geen voortgang is geboekt
op de Fundamentals. Het kabinet herkent de beperkte voortgang op de rechtsstaat en corruptie. Het meest
zorgelijk vindt het kabinet het gebrek aan voortgang op de mediavrijheid, mede gezien
recente pogingen om politieke invloed uit te oefenen op onafhankelijke zelfregulerende
instanties. Het kabinet onderstreept de aanbeveling de capaciteit van de rechterlijke
macht te versterken, mede om geweld tegen journalisten beter aan te kunnen pakken.

Net als de Commissie verwelkomt het kabinet enkele positieve stappen, zoals betere
politiesamenwerking, in de strijd tegen de georganiseerde misdaad. Dit leidde tot
meer aanklachten. Wel is het kabinet het met de Commissie eens dat onderzoek en vervolging
van grootschalige georganiseerde misdaad verbeterd moet worden.

Het kabinet deelt de bevinding dat wat fundamentele rechten betreft, Kosovo moet blijven
werken aan de versterking van de positie van minderheden, waaronder de LHBTIQ+ gemeenschap.
Het is positief dat de Commissie stelt dat het migratie- en asielbeheer grotendeels
bevredigend is. Het kabinet is het met de Commissie eens dat Kosovo het visumbeleid
verder in lijn moet brengen met dat van de EU en meer moet doen aan ongegronde asielaanvragen
vanuit Kosovo.

Het kabinet herkent dat er in het afgelopen jaar geen voortgang werd gemaakt in de
normalisatie van de betrekkingen tussen Servië en Kosovo. Het kabinet steunt de oproep
aan Servië en Kosovo om terug te keren naar de door de EU-gefaciliteerde dialoog en
af te zien van unilaterale en ongecoördineerde acties. Beide partijen moeten zich
committeren aan de Dialoog en alle gemaakte afspraken volledig implementeren. Het
kabinet onderschrijft het belang van het maken van een begin met het proces dat leidt
tot de oprichting van de Vereniging van Servische Meerderheidsgemeenten. Het kabinet
vindt een evenwichtige aanpak aangaande EU-maatregelen belangrijk. Daarom blijft het
kabinet pleiten voor verdere opheffing van de EU-maatregelen richting Kosovo.

Bosnië en Herzegovina

De Opinie van de Commissie van 2019 stelt dat Bosnië en Herzegovina aan 14 prioriteiten5 moet voldoen om toetredingsonderhandelingen te openen. Als een tussenstap ontving
het land in 2022 de status van kandidaat-lid, met dien verstande dat het acht stappen,
gekoppeld aan de 14 prioriteiten, zou zetten. In maart 2024 besloot de Europese Raad
om de onderhandelingen te openen en het onderhandelingsraamwerk aan te nemen zodra
alle relevante stappen, gekoppeld aan de 14 prioriteiten, uit deze Commissie-aanbeveling
uit 2022 zijn genomen.

De Commissie stelt dat de hervormingsdynamiek tot stilstand is gekomen als gevolg
van de politieke crisis na de veroordeling van de voormalige president van de entiteit
Republika Srpska (RS), Milorad Dodik. Op entiteitsniveau nam de RS wetten aan die
de constitutionele orde en functionaliteit van staatsinstellingen ondermijnen. Deze
wetten zijn door het Constitutioneel Hof buiten werking gesteld. Nadat de strafrechtelijke
veroordeling in hoger beroep werd bevestigd, is Dodik door de Kiescommissie uit zijn
ambt ontzet.

De Commissie constateert dat weinig hervormingen zijn doorgevoerd: alleen wetten over
grenscontrole en databescherming zijn aangenomen en de samenwerking met Frontex is
nu operationeel. Wel heeft Bosnië en Herzegovina eindelijk een Hervormingsagenda onder
het Groeiplan ingediend. De Commissie benadrukt dat op veel onderdelen geen voortgang
is geboekt en roept Bosnië en Herzegovina op om zich op de stappen uit de aanbeveling
van 2022 te richten. De Commissie beschrijft de voortgang op deze acht stappen zonder
te oordelen of aan deze stappen is voldaan. De Commissie roept ook dit jaar op tot
aanname van het Nationaal Programma voor EU-acquis overname, de nieuwe wet voor de
Raad voor de rechtspraak (High Judicial and Prosecutorial Council), en de Wet over het Staatshof in lijn te brengen met Europese standaarden en aanbevelingen
van de Venetië Commissie. Ook moet een hoofdonderhandelaar worden aangesteld. Voortgang
op deze punten is volgens de Commissie cruciaal voordat het onderhandelingsraamwerk
gepresenteerd kan worden.

Bosnië en Herzegovina maakte volgens de Commissie geen voortgang op rechterlijke hervormingen
en anti-corruptie. Enige voortgang werd geboekt in de strijd tegen georganiseerde
misdaad vanwege betere samenwerking met Eurojust en het verbeterd wettelijk kader
op witwassen en terrorismefinanciering. Op fundamentele rechten constateert de Commissie
dat het wettelijk kader grotendeels aanwezig is, maar verbeterd moet worden. Bosnië
en Herzegovina moet met hoge prioriteit constitutionele en electorale hervormingen
doorvoeren, waaronder Sejdic-Finci jurisprudentie, zodat alle inwoners effectief hun
politieke rechten kunnen uitoefenen. Het maatschappelijk middenveld staat onder druk,
met name in de RS. Op vrijheid van meningsuiting werd geen voortgang geboekt. Ook
op interne veiligheid wordt geconstateerd dat Bosnië en Herzegovina nog ver afstaat
van volledige overname van het EU-acquis.

De Commissie constateert dat migratiesamenwerking verbeterd is vanwege de samenwerking
met Frontex. Bosnië en Herzegovina moet het visumbeleid verder harmoniseren met de
EU. Het land heeft volledige GBVB-aansluiting behouden, al blijft de implementatie
van EU-sancties tegen Rusland een aandachtspunt. De Commissie omschrijft de GBVB-aansluiting
als strategische keuze voor de EU.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet kan zich vrijwel geheel vinden in de kritische toon en inhoud van het
rapport. Hervormingen kwamen vrijwel tot stilstand. Het kabinet vindt het zorgelijk
dat op veel hoofdstukken geen voortgang is geboekt. Het kabinet maakt zich zorgen
over de systematische aanvallen op de constitutionele orde vanuit de RS, die de Commissie
ook beschrijft. Het kabinet benadrukt de territoriale integriteit, soevereiniteit
en constitutionele orde van Bosnië en Herzegovina. Genocideontkenning en het verheerlijken
van oorlogsmisdadigers zijn onacceptabel en staan verzoening in de weg. Het kabinet
vindt het positief dat volledige aansluiting bij het EU-GBVB is behouden, maar maakt
zich zorgen over de banden van het leiderschap van de RS met Rusland.

Het kabinet is het eens met de Commissie dat Bosnië en Herzegovina met hoge prioriteit
constitutionele en electorale hervormingen moet doorvoeren, in lijn met Sejdic-Finci
jurisprudentie en daarop volgende uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM), om de Grondwet en de kieswet in lijn te brengen met het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Op fundamentele rechten deelt het kabinet de beschrijving van de Commissie over het
sterk inperken van de ruimte voor maatschappelijk middenveld, mediavrijheid en vrijheid
van meningsuiting, met name in de RS vanwege de buitenlandse agentenwet en het strafbaar
stellen van laster. De buitenlandse agentenwet werd buiten werking gesteld door het
Constitutioneel Hof. Het kabinet roept de RS, net als de Commissie, op om deze uitspraak
uit te voeren. Eveneens moet het strafbaar stellen van laster teruggedraaid worden
in de RS. De ruimte voor het maatschappelijk middenveld wordt nog kleiner na het wegvallen
van USAID-donorfondsen.

Het kabinet blijft het zorgelijk vinden dat uitspraken van de hoogste rechterlijke
instanties, zoals het Constitutioneel Hof, niet worden geïmplementeerd door de RS.
Het kabinet is het met de Commissie eens dat een nieuwe wet over de Raad voor de rechtspraak
moet worden aangenomen, die volledig in lijn is met de aanbevelingen van de Venetië
Commissie. De Wet over het Staatshof moet ook in lijn gebracht worden met aanbevelingen
en worden aangenomen.

Voortgang op de strijd tegen corruptie bleef uit, zoals de Commissie rapporteert.
Het kabinet vindt ook dat de wet tegen belangenverstrengeling in lijn moet worden
gebracht met EU-standaarden en moet worden uitgevoerd. De Commissie beveelt terecht
aan dat moet worden gewerkt aan een track record op corruptieonderzoeken en veroordelingen, bijvoorbeeld door betere samenwerking
tussen de politie en het OM. Het kabinet verwelkomt enige voortgang in de strijd tegen
georganiseerde misdaad, met de aanname van strategieën tegen mensensmokkel en wapenbezit.

Op migratie herkent het kabinet de beschrijving van de Commissie dat een aantal stappen
zijn gezet, zoals de aanname van de wet op grenscontrole. Het kabinet deelt de mening
dat Bosnië en Herzegovina het visumbeleid verder aan dient te sluiten op de EU.

In lijn met de motie-Tuinman/Van Campen (Kamerstuk 21 501-20, nr. 2055) blijft het kabinet vinden dat het onderhandelingsraamwerk pas aangenomen kan worden
als aan alle stappen uit de aanbeveling van 2022 is voldaan. Voor het verdere toetredingsproces
blijven ook de 14 prioriteiten uit de Opinie van 2019 leidend. Het kabinet moedigt
Bosnië en Herzegovina aan om echt te leveren op de vereiste stappen, in lijn met de
aanbevelingen van de Commissie. Alleen met substantiële grondwetswijzigingen, ten
faveure van de functionaliteit van staatsinstellingen, zal Bosnië en Herzegovina kunnen
voldoen aan de EU-verplichtingen.

Noord-Macedonië

De Commissie roept Noord-Macedonië op om EU-gerelateerde hervormingen te intensiveren.
De Commissie herinnert er aan dat Noord-Macedonië nog steeds niet de nodige grondwetswijzigingen
heeft doorgevoerd, die tot doel hebben de bescherming van minderheden uit te breiden.
De Commissie roept Noord-Macedonië op om snel deze opening benchmarks voor Cluster 1 te behalen, met het oog op het openen van het cluster wanneer aan
de voorwaarden is voldaan.

Noord-Macedonië maakte volgens de Commissie geen voortgang op de rechtspraakhervormingen
en de strijd tegen corruptie. De Commissie benoemt dat de onafhankelijkheid van de
rechterlijke macht ondermijnd wordt door bemoeienis en druk van andere staatsorganen.
De Commissie beveelt aan dat Noord-Macedonië de onafhankelijkheid van de Hoge Raden
voor Justitie en voor Rechtsvervolging versterkt. Ook moet het Wetboek van Strafrecht
in lijn worden gebracht met het EU-acquis en internationale standaarden. Op vrijheid
van meningsuiting werd beperkte voortgang geboekt, evenals op de bestrijding van georganiseerde
misdaad door goede samenwerking met Europol.

Voorafgaand aan SEPA-toetreding maakte Noord-Macedonië goede voortgang op betalingsdiensten
en de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering. Met betrekking tot asiel
en migratie stelt de Commissie dat het wettelijk raamwerk deels in lijn is met EU-wetgeving.
Noord-Macedonië blijft een transitland. Desondanks moet het asielbeheer verbeterd
worden. Noord-Macedonië is nagenoeg volledig aangesloten bij het EU-visumbeleid, met
visum-vrij reizen voor Turkse burgers als enige uitzondering. Noord-Macedonië heeft
voortdurende 100% GBVB-aansluiting, wat de Commissie ziet als een strategische keuze
voor de EU.

Kabinetsappreciatie

Het Commissierapport is volgens het kabinet terecht kritisch. Het kabinet is van mening
dat de Commissie terecht de nadruk heeft gelegd op verschillende aanbevelingen en
zorgpunten. Volgens het kabinet vereist de implementatie van hervormingen meer nadruk.
Het afgelopen jaar werd grotendeels gekenmerkt door beperkte voortgang of stilstand,
inclusief op kernonderdelen binnen het Fundamentals-cluster. Het uitblijven van constitutionele hervormingen springt hierbij het meest
in het oog.

Het kabinet onderschrijft dat het afgelopen jaar weinig tot geen voortgang is gemaakt
op de Fundamentals. Het kabinet maakt zich zorgen over de gebrekkige onafhankelijkheid van de rechtspraak
en de beïnvloeding en intimidatie van buitenaf, waaronder door de regering en het
parlement. Het kabinet deelt de aanbeveling van de Commissie dat Noord-Macedonië de
Hoge Raden voor Justitie en voor Rechtsvervolging moet versterken, in lijn met de
bevindingen van de Peer Review Missie uit 2023. De Commissie oordeelt terecht dat er geen voortgang is geboekt op corruptiebestrijding.
Terecht schrijft de Commissie dat de tragische brand in Kochani aanhoudende structurele
uitdagingen bij de handhaving van anti-corruptiemaatregelen blootlegde. Het kabinet
heeft tevens zorgen over aanpassingen die anti-corruptiemaatregelen op openbare aanbestedingen
verzwakken. Ook herhaalt het kabinet de ernstige zorgen over de aanpassingen van het
Wetboek van Strafrecht in 2023, die tot negatieve gevolgen in de corruptiebestrijding
hebben geleid. Het kabinet benadrukt, net als de Commissie, dat een nieuwe strafwet
moet worden aangenomen die in lijn is met het EU-acquis en internationale standaarden.
Tevens moet het track record op anti-corruptie verbeteren. Uitstaande ODIHR-, GRECO- en Venetië Commissie-aanbevelingen
dienen zo spoedig mogelijk opvolging te krijgen, onder andere om het kiesstelstel
te verbeteren. Hierop is het afgelopen jaar helaas geen voortgang geboekt. Op fundamentele
rechten deelt het kabinet de visie van de Commissie dat de rechten van minderheden,
met name LHBTIQ+-personen, beter beschermd moeten worden. Positief is dat de onafhankelijkheid
van media is verstrekt door benoemingen in het media-agentschap en de raad van de
publieke omroep.

Het kabinet verwelkomt de voortdurende volledige aansluiting bij het GBVB en de nagenoeg
volledige aansluiting bij het EU-visumbeleid. Het kabinet vindt het positief dat migratiesamenwerking
is verbeterd met steun van FRONTEX. Wel moeten de aanbevelingen van de Commissie,
bijvoorbeeld over het verbeteren van ontvangstfaciliteiten en tegengaan van mensensmokkel,
doorgevoerd worden.

Turkije

Turkije is sinds 1999 kandidaat-lidstaat en blijft voor de EU een belangrijke partner.
De Commissie is kritischer van toon dan vorig jaar en stelt dat er serieuze zorgen
bestaan over de democratie, rechtsstaat, rechterlijke onafhankelijkheid en fundamentele
rechten. De Commissie wijst daarbij in het bijzonder op de arrestaties van en aanklachten
tegen gekozen functionarissen, oppositieleden, politieke activisten, vertegenwoordigers
van het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven, journalisten en anderen sinds
begin 2025. Op het gebied van de rechtspraak en fundamentele rechten is er volgens
de Commissie sprake van backsliding. Op het gebied van corruptiebestrijding constateert de Commissie dat er geen voortgang
is geboekt.

De Commissie concludeert dat de toetredingsonderhandelingen nog steeds stilliggen,
aangezien de feiten die hieraan ten grondslag liggen nog steeds van toepassing zijn.
Dit staat los van het feit dat de EU en Turkije een constructieve relatie nastreven
op gebieden van wederzijds belang.

De Commissie ziet enige voortgang op economische criteria, goede voortgang op economisch
en monetair beleid, op wetenschap en onderzoek, en enige voortgang op beleidsterreinen
als transportbeleid en vrij verkeer van kapitaal. De Commissie ziet verder enige voortgang
in de strijd tegen georganiseerde misdaad, en signaleert dat juridische en institutionele
capaciteit onvoldoende blijft. De Commissie benadrukt Turkije’s belangrijke geopolitieke
rol in de regio, en erkent de rol die Turkije speelt in de bemiddeling tussen Oekraïne
en Rusland. Ondanks enkele stappen op het gebied van sanctieomzeiling, blijft Turkije
met een aansluitingspercentage van 4% zeer sterk achter in GBVB-aansluiting. Verder
stelt de Commissie dat de betrekkingen met Griekenland sinds 2023 zijn verbeterd.
Echter, Turkije blijft de Republiek Cyprus niet erkennen en Turkije blijft pleiten
voor een tweestatenoplossing, wat tegen VN-resoluties ingaat.

De Commissie erkent dat Turkije nog steeds een van de grootste vluchtelingengemeenschappen
ter wereld opvangt. De EU-Turkije Verklaring van maart 2016 blijft volgens de Commissie
het belangrijkste raamwerk voor migratiesamenwerking tussen de EU en Turkije. De Commissie
benadrukt wederom het belang van volledige implementatie van de afspraken, waaronder
het hervatten van terugkeer van Syriërs van de Griekse eilanden naar Turkije. Tegelijkertijd
stelt de Commissie dat de samenwerking van Turkije met de EU ten aanzien van het tegengaan
van irreguliere migratie over het algemeen effectief is. Voorts benadrukt de Commissie
het belang van adequaat asiel- en migratiebeheer met inachtneming van internationale
standaarden. Tenslotte geeft de Commissie aan dat de EU opnieuw financieel heeft bijgedragen
aan de opvang van vluchtelingen en steun voor gastgemeenschappen.

Kabinetsappreciatie

Het kabinet deelt de serieuze zorgen van de Commissie over het gebrek aan voortgang
in Turkije op de rechtsstaat, democratie, rechterlijke onafhankelijkheid en fundamentele
rechten. Dat geldt ook voor de backsliding die de Commissie signaleert bij het functioneren van de rechtspraak en vrijheid van
meningsuiting. De Commissie wijst terecht op langdurige zorgen over de arrestatie
van activisten, journalisten en oppositieleden. In lijn met motie Piri en Van der
Burg (Kamerstuk 32 735, nr. 408) blijft het kabinet, zowel bilateraal als in EU-verband, zorgen overbrengen in gesprekken
met de Turkse autoriteiten. Het kabinet benadrukt ook zorgen over krimpende ruimte
voor het maatschappelijk middenveld, inclusief de positie van LHBTIQ+ personen. De
Commissie stelt terecht dat dialogen over rechtsstaat en fundamentele rechten integraal
onderdeel blijven van de EU-Turkije relatie. Het kabinet blijft zich inzetten voor
het naleven van de uitspraken van het EHRM door Turkije, conform de motie van de leden
Piri en Kahraman (Kamerstuk 21 501-20, nr. 2072). Het kabinet deelt de constatering van de Commissie dat er geen voortgang is geboekt
op corruptiebestrijding. Bij de strijd tegen georganiseerde misdaad constateert het
kabinet verbeterde politiële en justitiële samenwerking.

Het kabinet erkent de rol die Turkije speelt in de bemiddeling tussen Oekraïne en
Rusland. Tegelijkertijd blijft het kabinet aandringen op aansluiting bij de EU-sancties
tegen Rusland. Ondanks beperkte stappen tegen sanctieomzeiling, betreurt het kabinet
dat de aansluiting van Turkije bij het GBVB zeer laag blijft. Het kabinet waardeert
de verbeterde relaties tussen Turkije en Griekenland. Het kabinet deelt de visie van
de Commissie op Cyprus en steunt het VN-geleide proces voor een federatieve oplossing.
Het kabinet onderschrijft de constatering van de Commissie dat het visumbeleid van
Turkije nog niet in lijn is met dat van de EU.

Het kabinet onderschrijft dat Turkije een belangrijke partner van de EU is, ook op
het gebied van Europese veiligheid, en een strategische NAVO-bondgenoot. Het kabinet
hecht aan een goede relatie met Turkije, omdat Turkije een belangrijke partner is
voor Nederland op terreinen als migratie, veiligheid, terrorismebestrijding, energie
en economie. Daarom verwelkomt het kabinet ook de overeengekomen bestaande insteek
van de EU om op een gefaseerde, proportionele en omkeerbare wijze samen te werken
met Turkije op terreinen van wederzijds belang (zie ook Kamerstuk 21 501-20, nr. 2066). Zo heeft de EU het afgelopen jaar de dialoog en samenwerking met Turkije op verschillende
terreinen voortgezet of hervat, onder andere via de High-Level Dialogue on Economy. Het kabinet verwelkomt dat voortgang is geboekt bij het verminderen van handelsbelemmeringen.
Ook de positieve stappen in het Turkse monetaire beleid en economie, en op het terrein
van wetenschap en onderzoek verwelkomt het kabinet, net als de Commissie.

Het kabinet onderschrijft de grote inspanning die Turkije levert met de opvang van
vluchtelingen en benadrukt dat Turkije terecht wordt ondersteund door de EU. Het is
van belang om landen als Turkije te ondersteunen bij de vrijwillige terugkeer van
Syrische vluchtelingen. Het kabinet onderschrijft de constatering van de Commissie
dat het van belang is dat de EU-Turkije-verklaring van maart 2016 volledig uitgevoerd
wordt. Het kabinet blijft zorgen over asiel- en migratiemanagement aankaarten bij
de Turkse autoriteiten. Het kabinet deelt de conclusie van de Commissie dat de redenen
voor het stilliggen van de toetredingsonderhandelingen nog steeds gelden.

Georgië

De Europese Raad verleende in december 2023 kandidaat-lidstatus met dien verstande
dat Georgië zou voldoen aan negen stappen uit de aanbeveling van de Commissie van
2023.6 Deze stappen zijn primair gericht op hervormingen van de rechtsstaat, democratie
en mensenrechten. De Commissie constateert dat er het afgelopen jaar op al deze terreinen
sprake is van backsliding of serious backsliding en dat Georgië nog verder van het EU pad is afgedreven. Het proces is feitelijk tot
stilstand gekomen, zoals tijdens de Europese Raad van juni 2024 reeds werd geconcludeerd.
Vanwege deze conclusie en het feit dat de toetredingsonderhandelingen met Georgië
nog niet zijn gestart doet de Commissie alleen aanbevelingen over de hoofdstukken
uit het Fundamentals cluster. De teneur is op al deze hoofdstukken zeer negatief. Als gevolg van de verdere
verslechtering beschouwt de Commissie Georgië «alleen nog in naam» een kandidaat-lid
van de EU.

De Commissie spreekt over erosie van de rechtsstaat en fundamentele rechten en hekelt
de ongeëvenaarde anti-EU retoriek door Georgische autoriteiten, die aansluiten bij
Russische desinformatie tactieken. Wel wordt solidariteit met en steun aan de Georgische
bevolking uitgesproken. Op diverse terreinen onder het Fundamentals cluster constateert de Commissie (serieuze) backsliding: hervormingen van het openbaar bestuur, rechtspraak en grondrechten, bestrijding
van corruptie en vrijheid van meningsuiting. Op andere gebieden is er geen voortgang
(openbare aanbestedingen, financiële controle) of beperkte voortgang (bestrijding
georganiseerde misdaad, statistiek, en functionerende markteconomie). Alleen op economische
criteria is enige progressie te zien.

De Commissie stelt dat er sprake is van significante backsliding op de staat van de democratie. Zo hebben de Georgische autoriteiten repressieve maatregelen
getroffen tegen het maatschappelijk middenveld, mediavertegenwoordigers en oppositieleiders.
De Commissie haalt de bevindingen van de OVSE aan waaruit blijkt dat de parlementaire
verkiezingen van oktober 2024 werden gehouden in een zeer gepolariseerde omgeving,
waarbij restrictieve wetten fundamentele rechten hebben ondermijnd. De lokale verkiezingen
van oktober 2025 werden volgens de Commissie eveneens gekenmerkt door polarisatie.
Het ontbreken van een waarnemingsmissie van de OVSE/ODIHR – niet tijdig uitgenodigd
door de Georgische autoriteiten – heeft de transparantie van de verkiezingen ondermijnd.
Niet-gouvernementele organisaties werken in een repressieve omgeving die steeds verder
verslechtert, zo stelt de Commissie. Activisten en mensenrechtenverdedigers hebben
steeds vaker te maken met intimidatie, bedreigingen, fysieke aanvallen en lastercampagnes.
De Commissie noemt onrechtmatig gebruik van geweld door de politie en intimidatie
van demonstraten – met straffeloosheid tot gevolg – als probleem. De Commissie stipt
in dat kader het buitensporig politiegeweld aan rond de Pride van 2021 en 2023 waarvoor
tot op heden nog niemand voor verantwoordelijk is gehouden. LHBTIQ+ personen hebben
in toenemende mate te maken met discriminatie en stigmatisering.

De aanbevelingen van vorig jaar zijn niet of slechts gedeeltelijk geïmplementeerd.
Georgië wordt door de Commissie opgeroepen deze alsnog over te nemen en de negatieve
ontwikkelingen terug te draaien. Zo zou polarisatie en desinformatie aangepakt moeten
worden. Vrije, eerlijke en competitieve verkiezingen moeten gegarandeerd worden, onder
andere middels herziening van het kiesstelsel. Voor het boeken van voortgang is tevens
noodzakelijk de aanbevelingen van de Venetië Commissie over het functioneren van de
rechtspraak en het openbaar ministerie over te nemen. Hetzelfde geldt voor aanbevelingen
over corruptiebestrijding en de-oligarchisering.

Gekeken naar hervormingen op het gebied van de interne markt, concurrentievermogen,
groene agenda en duurzame connectiviteit en landbouw is geen of beperkte voortgang
geboekt. Als het gaat om externe relaties is er geen progressie te zien, terwijl er
op veiligheid en defensie wederom over backsliding wordt gesproken. Aansluiting bij het GBVB is verder gedaald naar 40%.

Kabinetsappreciatie

De Commissie is zeer helder: over de hele linie is er sprake van (sterke) backsliding of stagnatie. Het kabinet onderschrijft het oordeel dat de acties van de autoriteiten
er toe hebben geleid dat op de Fundamentals en op acht van de negen stappen die als voorwaarde zijn gesteld voor het verlenen
van het kandidaat-lidmaatschap sprake is van (serieuze) backsliding. Tevens is het kabinet zeer bezorgd over de anti-EU retoriek van de Georgische autoriteiten.
Het kabinet ondersteunt de solidariteit die de Commissie uitspreekt met de Georgische
bevolking. Tenzij er grote, fundamentele veranderingen plaatsvinden en de aanbevelingen
van de Commissie onomwonden worden overgenomen is het kabinet van oordeel dat het
EU-traject van Georgië alleen nog op papier bestaat.

Het kabinet is uitermate bezorgd over de inperking van fundamentele rechten en over
de erosie van de rechtsstaat en democratische principes. De belangrijkste vertegenwoordigers
van de politieke oppositie zijn vastgezet of worden geïntimideerd, wat verder bijdraagt
aan de almaar verdiepende polarisatie. Twee dagen na publicatie van het uitbreidingspakket
werd bekend dat er strafzaken zijn geopend tegen acht prominente oppositieleiders.
Vanwege repressieve wetgeving en strafrechtelijke onderzoeken is het maatschappelijk
middenveld vleugellam gemaakt. Daarnaast zijn staatsinstellingen ingezet voor politieke
doeleinden. Het kabinet onderschrijft het Commissie-oordeel dat aan belangrijke waarborgen
voor het garanderen van transparante verkiezingen niet werd voldaan.

Het kabinet volgt de constatering dat ook voortgang op andere hoofdstukken grotendeels
is uitgebleven. Het oordeel dat de GBVB aansluiting onvoldoende is wordt eveneens
onderschreven. Conform verschillende Kamermoties7 pleit het kabinet voor EU sancties tegen specifieke personen en entiteiten.

Het kabinet deelt het algehele oordeel van de Commissie dat vanwege de verdere verslechtering
op de Fundamentals het toetredingsproces de facto stilligt. Het kabinet constateert dat de handelwijze van de Georgische autoriteiten
onverenigbaar is met EU-standaarden en dat er tot op heden geen zichtbare bereidheid
is om die standaarden te voldoen. Integendeel, recente ontwikkelingen wijzen juist
op verdere verwijdering.

Subsidiariteit en proportionaliteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit van
de Commissiemededeling. Het EU-uitbreidingsbeleid is per definitie een beleidsterrein
dat alleen op EU-niveau uitgevoerd kan worden. Ten aanzien van het proportionaliteitsoordeel
heeft het kabinet eveneens een positieve grondhouding. De mededeling geeft uitvoering
aan het door de Europese Raad vastgestelde uitbreidingsbeleid en heeft tot doel de
voortgang van de toetredings-gerelateerde hervormingen in kandidaat-lidstaten te evalueren
en een basis te vormen voor de Raad om eventueel vervolgstappen te nemen in de onderscheiden
toetredingsprocessen. De mededeling, inclusief de afzonderlijke landenrapporten, is
informatief van aard, ondersteunend voor de besluitvorming en daarmee geschikt om
de voortgang te evalueren en eventueel te besluiten tot vervolgstappen. Bovendien
gaat de mededeling niet verder dan noodzakelijk, omdat de mededeling dient ter ondersteuning
van de besluitvorming in de Raad en om kandidaat-lidstaten richting te geven.

Annex: Stand van zaken toetredingsproces per kandidaat-lidstaat

 

Aanvraag lidmaatschap

ER besluit kandidaat-lidstatus

Onder-handelingen geopend

Stand van zaken

Albanië

2009

2014

2020

Alle 6 clusters geopend

Bosnië en Herzegovina

2016

2022

2024

Onderhandelings-raamwerk nog niet aangenomen

Kosovo

2022

–

n.v.t.

n.v.t.

Montenegro

2008

2010

2012

Alle 33 HS geopend, 7 HS gesloten

Noord-Macedonië

2004

2005

2020

Cluster 1 nog niet geopend

Servië

2009

2012

2013

22 HS geopend,

2 HS gesloten

Turkije

1987

1999

2004

Feitelijk stilgelegd in 2018

Georgië

2022

2023

–

Feitelijk stilgelegd in 2024

Moldavië

2022

2022

2023

Cluster 1 nog niet geopend

Oekraïne

2022

2022

2023

Cluster 1 nog niet geopend

Annex: Overzicht onderhandelingsclusters en hoofdstukken

Cluster 1

Fundamentals

Hoofdstuk 5: Overheidsopdrachten

Hoofdstuk 18: Statistieken

Hoofdstuk 23: Rechterlijke macht en grondrechten

Hoofdstuk 24: Rechtvaardigheid, vrijheid en veiligheid

Hoofdstuk 32: Financiële controle

Thema’s: economische criteria; functioneren van democratische instellingen; en openbaar
bestuur.

Cluster 2

Interne markt

Hoofdstuk 1: Vrij verkeer van goederen

Hoofdstuk 2: Vrij verkeer van werknemers

Hoofdstuk 3: Recht van vestiging en vrij verrichten van diensten

Hoofdstuk 4: Vrij verkeer van kapitaal

Hoofdstuk 6: Vennootschapsrecht

Hoofdstuk 7: Intellectueel eigendomsrecht

Hoofdstuk 8: Mededingingsbeleid

Hoofdstuk 9: Financiële diensten

Hoofdstuk 28: Consumenten- en gezondheidsbescherming

Cluster 3

Concurrentievermogen en inclusieve groei

Hoofdstuk 10: Informatiemaatschappij en media

Hoofdstuk 16: Belastingen

Hoofdstuk 17: Economisch en monetair beleid

Hoofdstuk 19: Sociaal beleid en werkgelegenheid

Hoofdstuk 20: Ondernemings- en industriebeleid

Hoofdstuk 25: Wetenschap en onderzoek

Hoofdstuk 26: Onderwijs en cultuur

Hoofdstuk 29: Douane-unie

Cluster 4

Groene agenda en duurzame connectiviteit

Hoofdstuk 14: Vervoersbeleid

Hoofdstuk 15: Energie

Hoofdstuk 21: Trans-Europese netwerken

Hoofdstuk 27: Milieu

Cluster 5

Hulpbronnen, landbouw en cohesie

Hoofdstuk 11: Landbouw en plattelandsontwikkeling

Hoofdstuk 12: Voedselveiligheid, veterinair en fytosanitair beleid

Hoofdstuk 13: Visserij

Hoofdstuk 22: Regionaal beleid en coördinatie van de structuurinstrumenten

Hoofdstuk 33: Financiële en budgettaire bepalingen

Cluster 6

Externe betrekkingen

Hoofdstuk 30: Externe betrekkingen

Hoofdstuk 31: Buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid

Overige

Hoofdstuk 34: Instellingen

Hoofdstuk 35: Overige vraagstukken