Brief regering : Uitkomsten verkenning naar een betere ondersteuningsstructuur voor scholen in het funderend onderwijs

Nr. 18
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 november 2025

Met deze brief bied ik u de uitkomsten van de ambtelijke verkenning naar de ondersteuningsstructuur
voor het funderend onderwijs aan. Daarmee kom ik tegemoet aan eerder gedane toezeggingen1 over deze verkenning en de inrichting van een duurzame ondersteuningsstructuur. Voor
deze verkenning zijn gesprekken gevoerd met de sector en de onderwijsadviesbranche,
onder meer over de mogelijkheden het aanbod op de onderwijsadviesmarkt te reguleren.
Daarmee heb ik ook invulling gegeven aan de motie Paternotte/Pijpelink.2

Met de ondersteuningsstructuur bedoelen we externe hulp die scholen kunnen inschakelen
wanneer ze werken aan kwaliteitsverbetering. Daarbij gaat het om hulpaanbod vanuit
onder andere onderwijsadviesbureaus, hogescholen en universiteiten, zelfstandige onderwijsadviseurs,
sectororganisaties en het ministerie. In de verkenning is bekeken hoe deze structuur
nu werkt, wat daarin knelpunten zijn, en welke verbetermogelijkheden daarbij passen.

Uit de verkenning komt naar voren dat de huidige inrichting van de ondersteuningsstructuur
niet optimaal is. Voor scholen blijkt het vaak lastig hun eigen hulpvraag goed scherp
te krijgen. Op de markt blijkt het aanbod niet goed inzichtelijk zowel wat betreft
de inhoud van dat aanbod als wat de kwaliteit ervan is. Ook het aanbod dat vanuit
de overheid wordt georganiseerd is niet altijd makkelijk te vinden, soms versnipperd
georganiseerd en vaak tijdelijk van aard.

In de verkenning worden verschillende mogelijke oplossingsrichtingen beschreven. Ten
behoeve van nadere besluitvorming zullen die de komende tijd samen met partijen uit
het veld en de markt verder worden uitgewerkt. N.a.v. de genoemde motie Paternotte/Pijpelink
gaat het onder meer om de uitwerking van mogelijkheden om de adviesmarkt te reguleren,
en in het bijzonder daarbij om de opzet van een kwaliteitsalliantie en een kwaliteitskader.
Een alliantie die wordt gevormd door veld, markt en overheid, die de kwaliteit bewaakt
door scholen – o.a. met behulp van een kwaliteitskader – meer inzicht te geven in
welke ondersteuning passend en effectief is. Het is aan het volgende kabinet om in
de mogelijke oplossingsrichtingen keuzes te maken en daaraan desgewenst uitvoering
te geven, om zo de ondersteuningsstructuur voor scholen duurzaam te verstevigen.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
K.M. Becking

BIJLAGE

Uitkomsten ambtelijke verkenning

De hierna volgende rapportage begint met de opzet en aanpak van de verkenning (paragraaf
1). Daarna wordt kort ingegaan op het ontstaan van de huidige ondersteuningsstructuur
(paragraaf 2). Vervolgens worden de knelpunten geschetst die er momenteel zijn, waardoor
effectieve ondersteuning bij impactvolle kwaliteitsverbetering onvoldoende tot stand
komt (paragraaf 3). Daarna wordt stilgestaan bij een in het veld breed gedragen koers
voor de lange termijn die uit de verkenning naar voren kwam, namelijk de ontwikkeling
richting een meer lerende sector (paragraaf 4). Vanuit die koers volgt een schets
van mogelijke oplossingsrichtingen (paragraaf 5).

1. Opzet en aanpak van de verkenning

Het afgelopen jaar is gesproken met leraren, schoolleiders, bestuurders, wetenschappelijke
experts, marktpartijen en vertegenwoordigers van de relevante actoren en er is literatuuronderzoek
gedaan. De verkenning is afgebakend tot extern in te schakelen ondersteuning voor
scholen, gericht op schoolontwikkeling en betere onderwijskwaliteit op school. Daarmee
zijn een aantal aanpalende terreinen buiten deze verkenning gehouden. Denk aan de
leermiddelenmarkt, de toetsmarkt, het professionaliseringsaanbod op de bij- en nascholingsmarkt,
de kennisinfrastructuur, het aanvullend onderwijs en het marktaanbod voor individuele
leerlingondersteuning. Bij het nader uitwerken van maatregelen en afspraken zullen
de raakvlakken met deze terreinen waar nodig wel in beeld moeten worden gehouden.

Effectieve ondersteuning voor scholen is in deze verkenning gedefinieerd als passend bij de behoefte van een school, van goede
kwaliteit (in elk geval evidence-informed3), en met een duurzame impact. Daarnaast is het van belang dat een redelijke prijs wordt gevraagd, zodat onderwijsgeld doelmatig wordt besteed. De centrale vraag in
de verkenning is of met de huidige inrichting van de ondersteunings-structuur deze
vier criteria voldoende geborgd zijn.

2. De geschiedenis van de ondersteuning van scholen

Om de huidige situatie goed te kunnen beoordelen, is het relevant om te zien hoe de
ondersteuning van scholen de afgelopen decennia is veranderd en wat daaruit valt te
leren. De rol van de overheid bij het borgen van goede ondersteuning voor scholen
is door de jaren heen namelijk zeer veranderd. Een tijd lang (tot 1987) waren er individuele
initiatieven van gemeenten en scholen om schoolbegeleidingsdiensten (SBD’s) in te
richten, die scholen hielpen bij onderwijsinnovatie en individuele leerling-ondersteuning.
Met de Wet op de Onderwijsverzorging werd een wettelijk stelsel ingericht, waar naast
de SBD’s ook drie landelijke pedagogische centra (LPC) een wettelijke basis kregen,
met financiering vanuit het Rijk en inspectietoezicht op de ondersteuningsdiensten.
In de jaren ’90 vond een decentralisatie naar gemeenten plaats en werd het toezicht
afgeschaft.4

In het voortgezet onderwijs zijn sinds 1997 stappen gezet om middelen van de LPC over
te hevelen naar de vo-schoolbesturen, mede als vervolg op de invoering van de lumpsum
in 1995. Sinds 2006 is ook voor het primair onderwijs de beweging ingezet naar de
situatie zoals die nu geldt: de middelen van de SBD’s en LPC gingen (geleidelijk)
naar de schoolbesturen zodat het stelsel van aanbodfinanciering gewijzigd werd in
vraagfinanciering, en de SBD’s werden marktpartijen (onderwijsadviesbureaus). De omslag
is met ingang van de herziene Wet subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende
activiteiten in 2013 afgerond door de laatste subsidiëring van de LPC te stoppen.
De LPC werden toen ook marktpartijen5, en de wisselwerking die OCW via de LPC met het scholenveld had, verdween.6 Hiermee kregen scholen, de facto schoolbesturen, meer ruimte eigen keuzes te maken.

De markt werd ook opengesteld voor nieuwe toetreders. Een flink aantal voormalige
SBD’s fuseerde of werd opgeheven; daarnaast is er een klein aantal meer commerciële
partijen dat besturen en schoolleiders op het gebied van onderwijsmanagement ondersteunt.
Ook zijn er hogescholen en universiteiten die met scholen samenwerken en hen adviseren.
Er zijn daarnaast behoorlijk wat zzp’ers bij gekomen, waarvan het exacte aantal niet
te geven is, maar waarvan wel duidelijk (nog steeds) een groei in aantal is te zien.7 Hier zitten mensen bij met specialistische kennis, maar ook voormalige leraren, schoolleiders
en inspecteurs en docenten van hogescholen en universiteiten die een deel van hun
tijd inzetten om te adviseren. Scholen maken op grote schaal gebruik van externe dienstverlening;
slechts 2% (po) tot 5% (vo) van de scholen doet dit niet.8

Eén van de redenen voor de omslag naar de marktstructuur was dat de vroegere aanbodgerichte
ondersteuning voor scholen leidde tot «gedwongen winkelnering»: men kon alleen bij
de «eigen» ondersteuningsdienst terecht. Dit had een remmende werking op vernieuwing
en verbetering, en het aanbod sloot niet altijd goed aan op behoeften van scholen.
De verwachting was dat, passend bij de invoering van de lumpsum en tendens van schaalvergroting,
besturen binnen enkele jaren voldoende professionaliteit hadden ontwikkeld om met
een heldere vraag naar passend aanbod op de markt te kunnen zoeken. Zo zouden marktpartijen
steeds beter passend aanbod ontwikkelen.

Naast deze marktstructuur zijn er de afgelopen jaren ondersteuningsprogramma’s geweest,
die (mede) gefinancierd worden of werden vanuit de overheid. Zoals de programma’s
Goed Worden, Goed Blijven (po) en Leren Verbeteren (vo) voor scholen en besturen met
een onvoldoende of zeer zwak oordeel van de inspectie (vanaf 2009) en later ook voor
risicoscholen, het programma School aan Zet om scholen te helpen bij het maken van
plannen bij de prioriteiten uit bestuurs- en sectorakkoorden (2012–2016), de ondersteuning
vanuit het Masterplan basisvaardigheden met onderwijscoördinatoren en expertisepunten,
en het NGF-programma Ontwikkelkracht op initiatief van het onderwijsveld en onderzoekers.

3. Knelpunten in de huidige ondersteuningsstructuur

De verkenning wijst uit dat de huidige inrichting van de ondersteuningsstructuur niet
de resultaten oplevert die daarvan werden verwacht. De manier waarop scholen en marktpartijen
elkaar zoeken en vinden leidt onvoldoende tot passend kwalitatief hoogwaardig aanbod
met duurzame impact, en het overheidsaanbod kan dit niet geheel compenseren. De knelpunten
die hiertoe leiden, zitten bij scholen, markt en overheid. Er gebeuren zeker ook goede
dingen, maar het breed gedragen beeld (onder leraren, schoolleiders, besturen, marktpartijen
en hun vertegenwoordigers) is dat de huidige inrichting moet veranderen.

3.1 Knelpunten bij scholen en besturen

Bij de keuze voor de inhuur van een externe partij spelen bij besturen en scholen
een drietal knelpunten waardoor die keuze niet altijd leidt tot een passend, kwalitatief
hoogwaardig en doelmatig aanbod dat de school duurzaam helpt. De huidige tekorten
onder leraren en schoolleiders en de hoge ervaren werkdruk, maken het ook niet makkelijker
om hier goede invulling aan te geven.

a) Scholen hebben precieze hulpvraag onvoldoende scherp

Eén van de grootste knelpunten is dat de initiële vraag waarmee scholen de markt afzoeken,
vaak niet de daadwerkelijke vraag is waarbij ze hulp en advies kunnen gebruiken om
hun kwaliteit een stap verder te brengen.9 Gevolg is dat het verbetertraject niet aansluit bij wat er nodig is om duurzaam te
verbeteren.

Een goede «vraagarticulatie» vergt van besturen en schoolteams (een samenspel van
schoolleider en leraren) dat ze een beeld hebben van de onderliggende oorzaken van
wat ze op school willen verbeteren. Daarvoor is het nodig dat ze heldere doelen hebben,
een analyse maken (onder andere op basis van beschikbare data over de interne organisatie,
leerlingenpopulatie en onderwijsresultaten), weten welke expertise in het team benut
kan worden, om tot slot op basis daarvan te weten op welke wijze er hulp van buitenaf
nodig is. Deze manier van werken aan onderwijsverbetering is op veel scholen nog geen
praktijk.10

b) Het aanbod wordt onvoldoende kritisch op kwaliteit en prijs beoordeeld

Het lukt scholen vaak niet om voldoende kritisch te zijn bij de beoordeling van de
kwaliteit van het aanbod.11 Hierdoor is er het risico dat er keuzes voor interventies worden gemaakt die niet
het meest evidence-informed of effectief zijn, of waar de vertaalslag van «kennis
over wat werkt» naar «de schooleigen context» niet goed is gemaakt. Dit betreft zowel
missers op inhoudelijke evidentie, als op evidentie over de vorm. Zo zijn korte scholingsdagen
vaak een stuk minder effectief dan langduriger trajecten, om een interventie echt
te bestendigen.12 Toch zijn kortdurende cursussen en workshops nog relatief veel in trek.13

Daarnaast komt uit de gesprekken naar voren dat besturen en schoolleiders vaak de
prijs van marktaanbod niet zwaar meewegen bij de keuze voor externe inhuur (tenzij
het aanbod gratis is), zoals uit gesprekken tijdens de verkenning naar voren is gekomen.
Schoolleiders krijgen vaak van hun bestuur de ruimte om in te kopen binnen een vooraf
(bij het opstellen van de jaarbegroting) bepaalde bandbreedte. Dit kan eraan bijdragen
dat zij minder kritisch zijn op de prijs van de ingekochte dienst. Schoolleiders krijgen
vanuit hun opleiding ook weinig mee over inkoop en scherp opdrachtgeverschap.

Bij de keuze voor een aanbieder blijken veel scholen met vaste partners te werken.14 Dit kan een voordeel zijn (de vaste partner kent de schooleigen context en het bespaart
tijd voor de school), maar het kan ook leiden tot een keuze voor aanbod dat niet passend
is. Kritische bevraging op de kwaliteit en prijs blijft dan wellicht vaker achterwege.
Voor een deel van de scholen is de behoefte dermate specifiek, dat er maar een klein
aanbod op is en scholen logischerwijs vaak samenwerken met vaste partners. Dit kan
bijvoorbeeld het geval zijn voor scholen in het gespecialiseerd onderwijs en praktijkonderwijs,
waar ook de samenwerkingsverbanden nog een rol kunnen hebben.

c) Gekozen interventies zijn onvoldoende ingebed in een lerende organisatie

Schoolleiders hebben leiding te geven in complexe situaties: situaties waarin «standaard
aanpakken» niet zomaar werken15, maar moeten worden vormgegeven en bijgeschaafd naar de schoolspecifieke context,
en pas echt ingebed raken als vanuit een collectieve verantwoordelijkheid op school
voor onderwijsverbetering het lerarenteam er medevormgever van is.16 Het lukt onvoldoende om tijd te krijgen of maken om met elkaar aan schoolontwikkeling
te werken17; de tekorten aan leraren en schoolleiders helpen hier ook niet in mee. Veel schoolleiders
ontberen de benodigde «veranderkennis»: kennis over wat er nodig is om schooleigen
routines aan te passen.18 Ook zien we dat schoolleiders vaak alleen (of met een bestuur of intern begeleider)
in plaats van met hun team besluiten tot inkoop van bepaalde ondersteuning, waardoor
het traject op minder draagvlak en eigenaarschap kan rekenen. Daarnaast zien we dat
scholen met het inspectieoordeel «voldoende» minder urgentie voelen voor voortdurende
kwaliteitsverbetering, waardoor ze minder investeren in het onderzoeken van hun volgende
stap en welke hulp ze daarbij kunnen gebruiken.

Tot slot zien we dat scholen nog te weinig elkaar opzoeken en leren van elkaar.19, 20 Momenteel is er geen duidelijke eigenaar die het onderling leren van scholen en netwerkvorming
stimuleert. Een lerende sector is een collectief belang; van individuele scholen kan
niet worden verwacht dat ze dit realiseren. Hierdoor blijven scholen afhankelijker
van externe inhuur en is er minder expertiseopbouw binnen de scholen en de sector
dan wenselijk.

3.2 Knelpunten in het aanbod van marktpartijen

In het aanbod van de markt speelt een drietal knelpunten waardoor dat aanbod onvoldoende
leidt tot passende, kwalitatief goede, impactvolle ondersteuning tegen een redelijke
prijs.

a) Gebrekkige vindbaarheid en onheldere kwaliteit door intransparantie

Er is behoorlijk veel ondersteuningsaanbod; dit is niet gereguleerd, en er is ook
niet één vindplaats voor al het aanbod. Een deel van de markt heeft zich verenigd
in een eigen brancheorganisatie: OnderwijsOntwikkeling Nederland (OON), die een eigen
keurmerk voert. Uit de gesprekken tijdens deze verkenning blijkt echter dat het OON-keurmerk
voor scholen geen zwaarwegende factor is bij de keuze voor een aanbieder.

b) Gebrekkige vraagarticulatie leidt tot (te) integraal ontzorgend aanbod

Doordat scholen geen heel scherp beeld hebben van wat ze nodig hebben, spelen marktpartijen
hierop in met «ontzorgend» of «integraal» aanbod. Sommige marktpartijen nemen wel
de tijd om te helpen met de analyse van wat de school nu écht nodig heeft, maar we
horen van besturen en schoolleiders ook terug dat er vaak al een «standaardaanbod»
klaarligt: een aanzienlijk deel van de schoolleiders geeft aan dat het aanbod onvoldoende
aansluit bij de situatie van de school.21 Daarmee is de ondersteuning toch meer «aanbodgericht» dan «vraaggericht», wat niet
past bij de gehoopte uitwerking van de huidige marktstructuur.

Dit aanbod kan voor de korte termijn voor tevredenheid zorgen, maar voor de langere
termijn te weinig duurzame impact opleveren, omdat er bij dat «ontzorgen» van scholen
feitelijk taken worden overgenomen van schoolleiders of leraren, waardoor er onvoldoende
expertiseopbouw plaatsvindt binnen de school. Ook heeft de aanbieder soms op een deel
van dat aanbod veel expertise in huis, maar op een ander deel niet. Dit komt de kwaliteit
niet ten goede.

c) Weinig concurrentie op kwaliteit en prijs

Doordat scholen zowel prijs als kwaliteit niet enorm kritisch beoordelen bij de keuze
tussen aanbieders, en veel scholen in zee gaan met vaste partners (ondanks dat met
name het aantal zzp’ers is toegenomen), is er minder prikkel voor de markt om het
aanbod voortdurend te verbeteren en de scherpte te zoeken in kwaliteit en prijs.22 Dit kan ten koste gaan van de kwaliteit en betaalbaarheid van de ondersteuning voor
scholen.

3.3 Knelpunten in het aanbod van de overheid

Bij het aanbod vanuit de overheid speelt een tweetal knelpunten waardoor dat aanbod
onvoldoende duurzame impact genereert.

a) Kortdurende impulsen kunnen een langetermijnaanpak belemmeren en zorgen voor een
versnipperd ondersteuningsaanbod

Aanvullend overheidsaanbod hangt vaak samen met de (politieke) prioriteiten van dat
moment. Geredeneerd vanuit de urgentie is de keuze voor een bepaalde manier van inrichten
vaak goed te begrijpen en kan deze ook effectief zijn, maar het resultaat is – opgeteld
naast het omvangrijke private aanbod – een behoorlijk versnipperd en wisselend ondersteuningslandschap.
Ook kan gesubsidieerd aanbod (vanuit de overheid of bijvoorbeeld sectororganisaties)
soms lijken op aanbod van de markt, wat onduidelijkheid kan opleveren voor scholen
waar ze nu het beste af zijn met hun hulpvraag.

Vanuit de overheid wordt daarnaast vaak gewerkt met een kortcyclische aanpak met tijdelijke
middelen in plaats van een structurele aanpak met een langetermijnperspectief. Voor
scholen is een impuls met tijdelijke middelen lastiger in te bedden wanneer dit moet
leiden tot duurzame verandering in schooleigen routines.23

b) In ons pluriforme onderwijslandschap is maatwerk in aanbod cruciaal

Scholen in Nederland kennen een grote mate van autonomie en er is een pluriform landschap
van scholen (zowel in visie als kwaliteit). Bij het inrichten van gesubsidieerd aanbod
kan het lastig zijn daar goed op in te spelen24, waardoor een deel van de scholen dat aanbod ervaart als «niet voor hen bedoeld»,
terwijl ze soms wél tot de doelgroep behoren die de overheid wil helpen een stap beter
te worden.

3.4 Conclusie knelpunten ondersteuningsstructuur

Op basis van bovenstaande knelpunten is de conclusie dat de huidige inrichting van
de ondersteuningsstructuur onvoldoende werkt voor scholen. Daarbij gaat het niet eenzijdig
mis bij het aanbod vanuit de markt en ook niet eenzijdig bij de scholen: het spel
ertussen levert onvoldoende op. Ook het overheidsaanbod kan beter worden ingericht.
Het is niet te verwachten dat de situatie vanzelf verbetert; uit gesprekken blijkt
dat alle partijen een grote opdracht zien voor de sector zelf, maar ook vragen om
meer regie vanuit de overheid om te komen tot een ondersteuningsstructuur die beter
werkt voor scholen.

4. Een perspectief voor de lange termijn

De afgelopen jaren is de ontwikkeling naar een meer lerende sector ingezet. Uit de
gesprekken die in het kader van de verkenning zijn gevoerd kwam naar voren dat breed
wordt gedeeld dat het belangrijk is om deze ontwikkeling voort te zetten. Met als
doel een meer lerende onderwijssector met de school – en dus schoolleiders en leraren
– aan het roer van onderwijsverbetering. Deze koers kan met een goed werkende ondersteuningsstructuur
verder worden versterkt. De oplossingen voor de geconstateerde knelpunten zouden hier
dan ook aan moeten bijdragen.

Dit vraagt om scholen die als lerende organisatie functioneren25 met voldoende tijd en ruimte, sterke schoolleiders met onderwijskundige en veranderkennis,
en lerarenteams die divers zijn samengesteld (onder andere met expert-leraren) en
die medevormgever zijn van verbetertrajecten in de school.26 Dat vraagt ook stevige beroepsgroepen die hun professie voortdurend bijschaven en
versterken. En besturen die deze processen faciliteren en ondersteunen, hun schoolleiders
in positie brengen en doorzien dat interne contexten van scholen dermate divers zijn,
dat uniforme aansturing niet werkt. Een sector waarin mensen van elkaar leren binnen
en tussen scholen, en waar samenwerking wordt gezocht met wetenschappers aan hogescholen
en universiteiten. Waarbij het collectief belang van goed onderwijs breed wordt erkend
en groter is dan (ervaren) concurrentiebelangen. En waarbij eventueel in te schakelen
externe ondersteuning bijdraagt aan expertiseopbouw in de school of in de sector,
wat één van de kenmerken is van de best presterende onderwijsstelsels.27, 28 Door een gerichte vraag vanuit besturen en scholen, zal zwak aanbod steeds minder
lucratief zijn op de markt.

Om de ontwikkeling naar een lerende sector daadwerkelijk te realiseren en ervoor te
zorgen dat de ondersteuningsstructuur daaraan bijdraagt zijn extra inspanningen van
alle partijen nodig.

5. Oplossingsrichtingen voor een werkende ondersteuningsstructuur

De overheid heeft de afgelopen jaren regie genomen om haar zorg voor het onderwijs
actiever in te vullen en tegelijkertijd de lat in de sector hoger te leggen ten aanzien
van professionalisering en evidence-informed onderwijs. Dit wordt vaak gedaan in partnerschap
met de sector. Bijvoorbeeld met het NGF-programma Ontwikkelkracht, met het opstellen
van wettelijke deugdelijkheidseisen voor evidence-informed werken en via het Masterplan
basisvaardigheden met de inzet van onderwijscoördinatoren (en expertisepunten en leernetwerken)
om scholen te helpen bij de verbetering van hun onderwijs. Ook het NGF-programma Nationale
Aanpak Professionalisering Leraren (NAPL) draagt hieraan bij, waarin het vakmanschap
van leraren en collectief leren binnen de lerende organisatie centraal staan.

Daarnaast wordt het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO) doorontwikkeld
tot een Nationaal Kennisinstituut voor het Onderwijs (NKO). Dit Kennisinstituut start
vanaf januari 2026 en moet voor alle sectoren in het onderwijs een sterke kennisbasis
gaan bieden. Het is een essentiële sleutel die het vakmanschap van leraren en schoolleiders
versterkt. Zij kunnen bij het kennisinstituut terecht voor toegankelijke, betrouwbare
en onafhankelijke kennis over effectieve lesaanpakken en wetenschappelijke onderbouwde
manieren om te professionaliseren en doorlopend het onderwijsproces te verbeteren.

Uit de verkenning blijkt dat de sector aangeeft zelf ook stappen te zetten in de ontwikkeling
richting lerende sector, bijvoorbeeld met het inrichten van huisacademies, waarmee
besturen en scholen een grotere regierol vervullen in het betrekken van externe partners.29 We zagen echter ook scholen en besturen die zich nog veel laten leiden door wat marktpartijen
aanbieden, in plaats van dat ze zelf de regie voeren in kwaliteitsverbetering. Om
tot een lerende sector te komen is een transitie nodig, die op een deel van de scholen
om een behoorlijke cultuuromslag vraagt. Uit de gesprekken tijdens de verkenning kwam
naar voren dat men vraagt om, vanuit de overheidsverantwoordelijkheid voor goed onderwijs,
(tijdelijk) meer regie te pakken en deze transitie te begeleiden. Door meer te sturen
op een ondersteuningsstructuur die eraan bijdraagt om de beweging naar sterke lerende
scholen te maken en te borgen dat het aanbod voor scholen vanuit markt en overheid
kwalitatief goed en passend is.

Hoe verdere stappen te zetten?

De uiterste varianten voor de inrichting van een ondersteuningsstructuur denkbaar,
namelijk «alle onderwijsondersteuning via de markt laten verlopen» en «voortaan alle
onderwijsondersteuning via de overheid», zijn verkend en besproken met partijen en
worden allebei onwenselijk geacht. Het volledig afschaffen van het overheidsaanbod
zou de afhankelijkheid van de markt groter maken. Ook bij het bereiken van een lerende
sector is er nog een overheidsverantwoordelijkheid bepaald aanbod te borgen, of bepaalde
tijdelijke impulsen te organiseren.

Het andere uiterste, het afschaffen van marktaanbod, levert ook onwenselijke resultaten
op. Lessen uit het verleden, maar ook uit het buitenland, laten zien dat volledig
centraal georganiseerd aanbod onvoldoende aansluit op behoeftes in het veld en dat
het vernieuwing en verbetering remt. Ook zou volledig overheids-aanbod de afhankelijkheid
van externe hulp niet verkleinen, en daarmee de beweging naar lerende organisaties
en een lerende sector niet versterken.

Een goede ondersteuningsstructuur omvat een samenspel tussen scholen, markt én overheid.
Langs die drie lijnen zijn de oplossingsrichtingen verkend:

1) het versterken van scholen en de sector,

2) het reguleren van het marktaanbod, en

3) het herstructureren van het overheidsaanbod.

Uit de verkenning komt naar voren dat op alle drie de vlakken, aanvullend op elkaar,
verbeteringen nodig zijn om te komen tot een duurzame stevige ondersteuningsstructuur
die scholen echt verder helpt in kwaliteitsverbetering.

5.1 Sterkere scholen en sector

Allereerst is het van belang om scholen en de sector sterker toe te rusten, zodat
ze ook de regie kunnen nemen in onderwijsverbetering. Die transitie vraagt om sterke
beroepsgroepen, professionele leergemeenschappen, en een lerende cultuur. In het onderwijsveld
is men hier ook al mee bezig, door bijvoorbeeld de samenwerking te zoeken met hogescholen
en universiteiten, het inrichten van eigen huisacademies voor bij- en nascholing,
en het werken met kwaliteitscoördinatoren en vakspecialisten in de school. Ook zijn
er overheidsprogramma’s en initiatieven die dit ondersteunen, zoals benoemd in paragraaf
4 van deze brief.

Voor een volgende stap om deze richting verder te versterken, zijn oplossingen verkend
op het gebied van professionalisering, de ontwikkeling van een «zelfscan» voor scholen
als lerende organisatie, of de ontwikkeling van een handreiking of leidraad voor vraagarticulatie,
zodat scholen en besturen scherper en gerichter het gesprek aankunnen met marktpartijen.
Hier hoort ook bij dat scholen onderling kennis delen en meer van elkaar leren. Er
is veel kennis uit de wetenschap en de onderwijspraktijk beschikbaar die beter benut
moet worden.

Zoals in de Voortgangsbrief Lerarenstrategie30 aangekondigd zullen er de komende periode stappen worden gezet om blijvende professionalisering
te versterken en beroepsgroepvorming van zowel leraren als schoolleiders goed op gang
te helpen.

5.2 Regulatie van de markt: transparantie op kwaliteit en prijs

Scholenteams en besturen moeten zelfbewust kunnen kiezen voor kwalitatief hoogwaardig
aanbod tegen een redelijke prijs. Zodat, vanuit een scherpere vraag en een bewustere
keuze, het marktaanbod zich daarnaar zal richten en ook in kwaliteit en passendheid
zal verbeteren. Daarvoor is het allereerst nodig dat scholen een overzicht hebben
van waar er allemaal uit te kiezen valt, zowel bij onderwijsadviesbureaus als bij
zzp’ers. Daarnaast is het van belang dat ze een beeld hebben van wanneer aanbod «goed»
aanbod is, en dat het aanbod bijdraagt aan expertiseopbouw binnen de school of het
bestuur.

Dit inzicht in het aanbod van externe hulp en de kwaliteit ervan komt niet vanzelf
tot stand. Er is wel een keurmerk dat door brancheorganisatie OON wordt uitgegeven;
het is goed dat de branche deze handschoen zelf heeft opgepakt. Dit keurmerk geeft
momenteel echter voor scholen beperkt inzicht in de kwaliteit van de geboden diensten.
Ook is het (nog) niet geschikt voor zzp’ers31. Daarnaast ontbreekt het aan bekendheid en ervaren eigenaarschap in het onderwijsveld,
waardoor de bedoelde doorwerking van het keurmerk gering is. Het betreft hier een
ordeningsvraagstuk, met behoefte aan spelregels en regie vanuit de overheid daarop.
De overheid heeft een verantwoordelijkheid dit inzicht in kwaliteit te borgen, en
dus vraagt dat een bepaalde vorm van marktregulatie.

Hierbij zijn er verschillende opties aan bod gekomen in de verkenning: afspraken maken
over een kwaliteitskader en kwaliteitsalliantie (conform de route die nu wordt verkend
voor de leermiddelenmarkt), het invoeren van een keurmerk, of accreditatie of certificering
(bijvoorbeeld via een register) van aanbieders dan wel aanbod. Uit gesprekken met
het scholenveld, marktpartijen en wetenschappelijke experts kwam naar voren dat het
inrichten van een kwaliteitsalliantie, om daarmee met elkaar tot een kwaliteitskader voor de onderwijsadviesmarkt te komen,
voor nu de meest kansrijke optie is. Een kwaliteitsalliantie bestaat uit vertegenwoordigers
vanuit de school, de markt en de overheid en borgt in gezamenlijke verantwoordelijkheid
– met behulp van wetenschappelijke experts – de kwaliteit binnen de ondersteuningsstructuur.
Daarvoor zal de alliantie o.a. een kwaliteitskader opstellen, zodat scholen meer handvatten
hebben betere keuzes te maken voor passende effectieve ondersteuning met duurzame
impact. Dit zal scholen een sterkere (informatie)positie opleveren waardoor zij meer
aan het roer van hun eigen kwaliteitsverbetering komen te staan. Ook ten behoeve van
het bij- en nascholingsaanbod (vanuit NAPL) en de leermiddelen wordt op dit moment
gewerkt aan een vergelijkbare oplossingsrichting. Met deze oplossingsrichting kan
ook concrete invulling worden gegeven aan het verzoek van uw Kamer om sectororganisaties
te vragen meer bewustwording te creëren bij scholen om kritischer en zorgvuldiger
om te gaan met het aanbod van private partijen.32

5.3 Gerichtere ondersteuning vanuit de overheid

Het overheidsaanbod, direct uitgevoerd door de overheid of gesubsidieerd via de overheid,
heeft de publieke functie om scholen te versterken. Dat aanbod betreft taken waarvan
het een structurele overheidsverantwoordelijkheid is om die te borgen, of het betreft
taken waarvoor de overheid een tijdelijke impuls noodzakelijk acht, omdat de sector
of de markt die (nog) niet (of niet snel genoeg) invulling kan geven. Wat een structurele
overheidsverantwoordelijkheid is, moet structureel geborgd zijn. Dit betekent niet
dat de overheid deze ook altijd zelf moet uitvoeren. Dat betekent wel dat de overheid
er structureel voor moet zorgen dat bepaalde ondersteuning tot stand komt. En wat
om een tijdelijke impuls vraagt, moet op zo’n manier zijn ingericht dat de juiste
actoren het op termijn desgewenst goed kunnen overnemen.33

Bij een structurele overheidsverantwoordelijkheid gaat het bijvoorbeeld om de verantwoordelijkheid
om scholen en besturen die een oordeel zeer zwak of onvoldoende van de inspectie hebben
gekregen zo snel mogelijk weer naar een voldoende te helpen. Het is een stelselverantwoordelijkheid
dat leerlingen zo kort mogelijk last hebben van ondermaatse kwaliteit.

Bij tijdelijke verantwoordelijkheden en impulsen kan worden gedacht aan de onderwijscoördinatoren
van het Ministerie van OCW van het Masterplan basisvaardigheden en de hulp die zij
momenteel bieden aan scholen bij de vraagarticulatie voor een verbeterplan. Dit is
een bewuste keuze vanuit het kabinet en komt voort uit de grote urgentie om de prestaties
op de basisvaardigheden van leerlingen te verbeteren. Datgene wat zij doen, past bovendien
heel goed bij één van de belangrijkste knelpunten uit deze verkenning: samen met de
scholen scherper krijgen wat er nu écht aan de hand is op school, en welke hulpvraag
daar dan bij hoort voor eventueel extern in te schakelen ondersteuning. De eerste
resultaten hiervan zijn bovendien veelbelovend.34 De komende jaren blijft de urgentie op basisvaardigheden hoog, en blijft het nodig
het scholenveld op deze manier te ondersteunen bij de vraagarticulatie.

Bij zowel structurele als tijdelijke overheidsverantwoordelijkheden, kan het in de
vormgeving van het aanbod gaan om publiek aanbod of om een vorm van publieke regie op uitvoering die (mede) wordt ingevuld door private partijen of de onderwijssector
zelf. Dit laatste geldt bijvoorbeeld voor de programma’s Goed Worden Goed Blijven,
Leren verbeteren en Ontwikkelkracht. Alleen de onderwijscoördinatoren voor het Masterplan
Basisvaardigheden zijn in dienst van OCW.

Uit de verkenning komt naar voren dat het voor de overzichtelijkheid voor scholen
(en de doelmatigheid van besteding van middelen) goed is het overheidsaanbod gerichter
en zo veel mogelijk gebundeld te organiseren. Niet alleen de inzichtelijkheid en toepasbaarheid
van het private aanbod, maar ook die van het publieke aanbod en het aanbod dat onder
publieke regie tot stand komt, kan worden verbeterd. Daarbij is helderheid en transparantie
over de rollen, verantwoordelijkheden en inzet van alle partijen in en om het onderwijs
essentieel. Dat biedt duidelijkheid en houvast aan het onderwijsveld wie waarvoor
aan de lat staat.

Ten slotte

De conclusie uit deze verkenning is dat de manier waarop we de huidige ondersteuningsstructuur
hebben ingericht onvoldoende leidt tot impactvolle onderwijsverbetering op de scholen.
Er is meer inspanning van uit de sector zelf en meer publieke regie op het aanbod
nodig, inclusief concrete maatregelen, om de ondersteuningsstructuur zó in te richten
dat scholen meer zelf aan het roer komen te staan van hun eigen kwaliteitsverbetering.