Brief regering : Update vulgraden gasopslagen

Nr. 600
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2025

In deze brief informeert het kabinet de Kamer over de actuele situatie op de gasmarkt
en gasleveringszekerheid voor de komende winter.1

De aanvoer van gas naar Europa en Nederland is stabiel en de prijzen op de groothandelsmarkt
voor gas zijn al langere tijd relatief laag en stabiel. De gasopslagen in Nederland
zijn voor een groot deel gevuld, maar de vulgraden op 1 november lagen net onder de
EU-vulverplichting voor Nederland en het nationale vuldoel. Dit hangt vooral samen
met recente prijsontwikkelingen en het vertrouwen van marktpartijen in de beschikbaarheid
van gas aankomende winter. Deze ontwikkeling was niet alleen zichtbaar in Nederland,
maar ook in andere Europese lidstaten. Daarbij geldt dat het beeld ten aanzien van
de gasopslagen in Nederland positiever is dan in sommige andere Europese landen.

Op basis van de huidige inzichten zijn er op dit moment geen zorgen ten aanzien van
de leveringszekerheid. In een schriftelijke reactie aan het Ministerie van Klimaat
en Groene Groei heeft Gasunie Transport Services (GTS) laten weten dat Nederland over
voldoende capaciteit beschikt om op een koude dag te voldoen aan de piekvraag. Er
is ook genoeg volume om de winter door te komen. Alleen in een extreem koude winter2 zou er een beperkt tekort kunnen ontstaan. Het kabinet ziet mogelijkheden om dat
op te vangen.

Tegelijkertijd vraagt de internationale context om alertheid. In deze brief licht
het kabinet toe welke maatregelen het kabinet al heeft getroffen en de komende tijd
neemt op weg naar volgend jaar. Ook gaat het kabinet dieper in op het actuele beeld
en de factoren die aan de marktontwikkelingen ten grondslag liggen.

Vuldoelen en huidige vulgraad

Per 1 november was er in Nederland in totaal 102 TWh gas opgeslagen in de seizoensopslagen
(Norg, Grijpskerk en Bergermeer) en de PGI Alkmaar gezamenlijk. Dit is 8 TWh minder
dan het nationale vuldoel van 110 TWh in deze gasopslagen gezamenlijk. Anders gezegd:
er is een vulgraad behaald van 74% van deze opslagen in plaats van het streefdoel
van 80% van deze opslagen.

Daarnaast was er op 1 november in totaal 3 TWh opgeslagen in de cavernes3. In totaal was er dus ruim 105 TWh gas aanwezig in alle gasopslagen in Nederland
gezamenlijk. Dit komt neer op een totale vulgraad van ruim 73% berekend over alle
gasopslagen in Nederland gezamenlijk. Dat is op dit moment één procentpunt minder
dan de EU-vulverplichting van 74%.

Een uitsplitsing van deze cijfers is opgenomen in de tabel in de bijlage bij deze
brief.

Inzet kabinet op de vuldoelen

Nationaal vuldoel 2025

Jaarlijks analyseert GTS of er voldoende volume en capaciteit is en adviseert GTS
over hoeveel gas (in TWh) er per 1 november in Nederland wordt opgeslagen zodat er
in de winter voldoende flexibiliteit is. Voor 1 november 2025 heeft GTS geadviseerd
dat er 110 TWh aan gas wordt opgeslagen in de seizoensopslagen (Norg, Grijpskerk,
Bergermeer) en de PGI Alkmaar gezamenlijk.4 Dit komt neer op een vulpercentage van 80% van deze specifieke opslagen gezamenlijk.
Het kabinet heeft dit advies op 30 september 2024 overgenomen.5

In de Kamerbrieven van 14 juli en 30 september jl. heeft het kabinet toegelicht dat
in een publiek-private samenwerking wordt ingezet op het realiseren van het nationale
vuldoel.6 In de brief van 14 juli is daarbij ook een toelichting gegeven uitgesplitst per gasopslag.

Concreet heeft het kabinet in 2025, net als in eerdere jaren, aan Energie Beheer Nederland
(EBN) de taak gegeven om gasopslagen te vullen voor zover de markt dat niet zou doen.
Hierdoor kon het kabinet bijspringen in het geval de relevante gasopslagen onvoldoende
gevuld werden door marktpartijen. Daarbij is de vultaak van EBN in 2025 verruimd van
20 TWh naar 25 TWh en verbreed wat betreft de opslagen die EBN vult.7

Vrijwel het gehele vulseizoen (dat is gestart op 1 april) lag het vullen op schema
om het nationale vuldoel op 1 november te behalen. Echter, door prijsontwikkelingen
werd het in oktober voor marktpartijen economisch aantrekkelijker om – eerder dan
gewoonlijk – gas uit de opslagen te onttrekken dan te injecteren. Hierdoor steeg de
vulgraad in die periode minder snel, ondanks de inzet van EBN als gevolg van hun vultaak.

Dit effect was niet alleen zichtbaar in Nederland, maar ook in andere Europese lidstaten.
Zo heeft de Europese Unie – in tegenstelling tot voorgaande jaren – ook haar vuldoel
van 90% nog niet gehaald. Verder zijn er ook in Duitsland (75,1%), Denemarken (63,2%),
en het Verenigd Koninkrijk (57,7%) lagere gemiddelde vulgraden dan in voorgaande jaren.
In Denemarken was dit ook in 2024 reeds het geval (75%).

Om de vulgraad zoveel als mogelijk te verhogen ondanks de marktbeweging is in oktober
de vultaak van EBN nogmaals uitgebreid van 25 naar 28 TWh, het maximum dat mogelijk
was gelet op de beschikbare financiële ruimte en de operationele mogelijkheden van
de betreffende gasopslagen om nog bij te vullen voor 1 november. Hiermee kon EBN de
afgelopen weken nog extra gas opslaan in de gasopslagen. Ter vergelijking: in 2024
heeft EBN 12 TWh gevuld. Het gaat dus om een aanzienlijke verruiming van de inzet
door EBN.

EU-vulverplichting voor Nederland

Op 11 september is een wijziging van de EU Verordening gasleveringszekerheid in werking
getreden, waarmee de bepalingen over de vulverplichting op een aantal punten zijn
gewijzigd.8 Op grond van deze bepalingen geldt voor Nederland een vulverplichting van 74% voor
alle gasopslagen in Nederland gezamenlijk.9 Dit betreft naast de hiervoor genoemde seizoensopslagen en de PGI Alkmaar ook enkele
cavernes. In totaal gaat het om 107 TWh. De wijzigingen zien op de volgende punten:
Aan deze vulverplichting moet op enig moment tussen 1 oktober en 1 december worden
voldaan (in tegenstelling tot voorheen op 1 november). Daarnaast is het lidstaten
nu toegestaan om in geval van «moeilijke omstandigheden» (zoals ongunstige prijsontwikkelingen
die het vullen bemoeilijken) tot 10 procentpunt af te wijken van de vulverplichting.
Met deze bepalingen in verordening gasleveringszekerheid wordt lidstaten meer flexibiliteit
geboden. De huidige vulgraad valt binnen deze toegestane afwijking.

Duiding en mogelijke gevolgen voor de leveringszekerheid

De hiervoor omschreven ontwikkelingen moeten in de context van de werking van de interne
gasmarkt worden bezien (zie bijlage). Leveranciers moeten deze winter hun klanten
beleveren. De gasprijzen zijn relatief stabiel en laag, ook vooruitkijkend naar de
winter. De combinatie van deze factoren en de mate waarin marktpartijen gas hebben
opgeslagen, duidt erop, dat marktpartijen er vertrouwen in hebben dat zij aan hun
verplichtingen in de winter kunnen voldoen. Dit wordt bevestigd door ACER (Agentschap
voor de samenwerking tussen energieregulators), dat het afgelopen kwartaal als een
van de meest stabiele periodes sinds 2020 duidt, met lage prijsvolatiliteit en het
uitblijven van hoge geopolitieke druk. Lagere vulgraden zijn daarmee vooral een weerslag
van vertrouwen dat gas beschikbaar blijft10.

Verder geldt dat wanneer het volume van gas dat nu in Nederland is opslagen wordt
vergeleken met het verbruik van gas in Nederland, blijkt dat Nederland een groter
deel van zijn jaarlijkse verbruik van gas heeft opgeslagen dan andere landen. In de
Nederlandse gasopslagen zit op dit moment 35% van ons jaarlijks verbruik (in een normaal
temperatuurjaar), terwijl dit voor de EU als geheel 27% is. Nederlandse opslagen leveren
ook flexibiliteit aan buurlanden wanneer dat nodig is.

Leveringszekerheid komende winter

Zoals benoemd, spelen bij de leveringszekerheid in de winter twee factoren een rol:
1) de beschikbare capaciteit om op extreem koude dagen (piekdagen) voldoende gas te kunnen leveren en 2) het totale
volume aan gas dat nodig is om in een extreem koude winter te voorzien in de vraag.

GTS heeft bevestigd11 dat de leveringscapaciteit op piekdagen in de komende winter niet wordt beïnvloed door het al dan niet halen
van het vuldoel. Er is voldoende capaciteit beschikbaar om aan de vraag te voldoen
tijdens dagen van extreme kou.

Wat betreft volume geldt dat in een gemiddelde winter (een zogenoemd normaal temperatuurjaar) er voldoende
gas beschikbaar is. Uit de leveringszekerheidsanalyse van GTS blijkt namelijk dat
een vulniveau van 71 TWh in de seizoensopslagen voldoende is om in de totale gasvraag
in een normaal temperatuurjaar te voorzien.12 De huidige vulgraad van 102 TWh in de seizoensopslagen zit hier ruim boven. Indien
de winter zou verlopen zoals in het koudste jaar dat zich in de afgelopen dertig jaar
heeft voorgedaan (dat is de winter van 1995/1996), is het volgens de GTS analyse niet
uit te sluiten dat er tijdelijk een beperkt volumetekort kan ontstaan (van circa 8
TWh).

Indien een dergelijke, extreme situatie zich voor zou doen, ziet het kabinet voldoende
manieren om dit in de praktijk op te vangen:

• Gas uit de gascavernes: in de analyse van GTS heeft GTS de keuze gemaakt om het volume
dat kan worden geleverd door de gascavernes niet mee te rekenen. Gascavernes kunnen
gedurende het jaar doorlopend worden gevuld en geleegd. In de praktijk kunnen de cavernes
dus ook bijdragen aan het voorzien in de vraag.

• Extra import van LNG naar Noord-West Europa: Door de toename van wereldwijde LNG-productiecapaciteit,
waaronder in de VS in het eerste kwartaal van 2026, en de uitbreiding van de LNG-importcapaciteit
in Europa, is extra import van LNG naar Europa mogelijk en ook waarschijnlijk deze
winter. Dit sluit aan bij de verwachtingen van het Internationaal Energieagentschap
(IEA).13

• Afname van doorvoer naar het buitenland: In het geval dat het aanbod in Nederland
krapper wordt, kan dat als gevolg hebben dat de prijs op de Nederlandse gashandelsplaats
TTF toeneemt in vergelijking met prijzen op gashandelsplaatsen in buurlanden. Het
wordt dan minder aantrekkelijk om gas uit Nederland te exporteren waardoor de export
daalt. In een dergelijk geval is de verwachting dat door de dalende export er meer
gas beschikbaar blijft voor afnemers in Nederland.

• Daling van de binnenlandse vraag: Bij een krappe Nederlandse markt zal hetzelfde prijseffect
mogelijk ook leiden tot minder gebruik of tot het omschakelen naar andere brandstoffen.
Hoewel dit onderdeel is van een goed functionerende markt waar vraag en aanbod in
balans zijn, zijn stijgende gasprijzen met het oog op een betaalbare energievoorziening
uiteraard niet gewenst.

Waakzaamheid en voorbereidingen op volgend vulseizoen

Het huidige vulseizoen is ten einde en er zijn voor het kabinet geen mogelijkheden
meer om in het lopende opslagjaar nog iets te veranderen aan de actuele vulgraad.

Tegelijkertijd blijft het kabinet deze winter waakzaam en monitort het kabinet de
leveringszekerheid en betaalbaarheid nauwlettend.

Daarnaast heeft het kabinet volledige focus op het volgende vulseizoen. In de Kamerbrief
van 30 september jl. is toegelicht dat het kabinet het advies van GTS heeft overgenomen
en een nationaal vuldoel heeft gesteld van 115 TWh in de seizoensopslagen en de PGI
Alkmaar gezamenlijk op 1 november 2026.

Om dat te realiseren treft het kabinet maatregelen:

• EBN blijft een vultaak houden om te vullen voor zover de markt dat niet doet. Eerder
heeft het kabinet al aangegeven dat de taak voor EBN om de gasoplagen Bergermeer,
Norg en Grijpskerk in het opslagjaar 2026–2027 te vullen verruimd wordt naar maximaal
80 TWh. Deze uitbreiding komt voort uit de beëindiging van de activiteiten van GasTerra
waardoor gasopslagen Norg en Grijpskerk volgend jaar niet door GasTerra gevuld worden.

• Verder lopen er gesprekken met NAM en haar aandeelhouders over de inzet en toekomst
van de gasopslagen Norg en Grijpskerk na beëindiging van GasTerra.

• Daarnaast is op 3 oktober de «Regeling nadere invulling technische of economische
noodzaak derdentoegang gasopslaginstallaties» gepubliceerd, waarin wordt verduidelijkt
wanneer de verplichting op grond van de Gaswet (en straks de Energiewet)14om onderhandelde derdentoegang te bieden tot de gasopslagen van toepassing is. Dit
helpt om in de toekomst marktpartijen in staat te stellen de gasopslagen, waaronder
Norg en Grijpskerk, te vullen en indien nodig EBN in staat te stellen haar vultaak,
waar nodig, ook concreet uit te voeren.

Uiteraard blijft het kabinet de Kamer op de hoogte houden.

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S.Th.M. Hermans

BIJLAGE 1

Vulgraden per 1 november 2025 in TWh

Gasopslag:

Stand 1 nov

Capaciteit

Vulgraad

Norg

42,9

59,3

72,2%

Grijpskerk

15,8

23,9

66,4%

Bergermeer

38,7

49,8

77,6%

PGI

4,9

4,9

99,6%

Totaal seizoensopslagen en PGI Alkmaar

102,2

137,9

74,1%

Nationaal doel 80%

Energystock

1,8

3,6

51%

Nuttermoor

1,3

2,8

47,4%

Totaal cavernes

3,2

6,4

49,4%

Totaal alle opslagen

105,4

144,3

73%

Europees doel 74%

Bron: Agsi.gie.eu

BIJLAGE 2

Gassysteem, gasleveringszekerheid en omstandigheden die hebben geleid tot de huidige
vulgraad

Op de gasmarkt moeten vraag en aanbod in balans zijn. Gasleveringszekerheid betekent
daarbij dat er genoeg gas is om te voorzien in de vraag. Leveranciers kunnen op verschillende
manieren voorzien in de vraag van hun afnemers: zij kunnen op ieder moment (geïmporteerd
of geproduceerd) gas inkopen of zij kunnen in de zomer alvast gas inkopen en opslaan
dat ze in de winter kunnen gebruiken. Gasopslag levert zo seizoensflexibiliteit bovenop
het aanbod van productie en import. Belangrijk hierbij is dat er sprake is van een
Europese interne gasmarkt waarbinnen gas vrij stroomt en de stroom niet mag worden
beperkt.15 Dat betekent dat in Nederland geproduceerd of opgeslagen gas ook kan worden doorgevoerd
buurlanden. Andersom importeren partijen in Nederland ook gas, onder meer uit België,
het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen.

Bij de afweging door marktpartijen is de prijs een belangrijke factor, in het bijzonder
het prijsverschil van vandaag ten opzichte van de winter – de «spread». Voor het opslaan
van gas is van belang dat de spread (voldoende) positief is. Een negatieve spread
maakt het voor marktpartijen namelijk potentieel verlieslatend om gas op te slaan
of om gas in de opslag te houden.

In de zomermaanden was sprake van een gunstige spread. Dit is echter sinds begin oktober
niet meer het geval. Omdat de marktprijs in oktober soms hoger lag dan de verwachte
winterprijs was onttrekken aantrekkelijker dan injecteren. Daarom stopten diverse
marktpartijen met vullen en werd gas op verschillende dagen onttrokken. De inzet van
EBN was niet voldoende om dit volledig te compenseren.