Brief regering : Transparantie van publieke besluitvorming

Nr. 300
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 september 2025

Inleiding

Voor het vertrouwen in het openbaar bestuur is het van belang inzicht te bieden in
de totstandkoming van besluiten. Onderdeel daarvan is transparantie over de vraag
welke externen inbreng hebben geleverd en hoe die inbreng in de uiteindelijke besluitvorming
is gewogen. De afgelopen tijd heeft mijn ambtsvoorganger stappen gezet om de bestaande
instrumenten ter bevordering van de transparantie van besluitvorming, zoals de openbare
agenda’s van bewindspersonen, te verbeteren. Bovendien heeft zij een stakeholdertraject
laten uitvoeren met belanghebbenden over mogelijke eisen die aan een lobbyregister
zouden kunnen worden gesteld, mocht daartoe op enig moment worden overgegaan. Conform
haar toezegging aan uw Kamer in het commissiedebat Binnenlandse Zaken van 12 maart
jl. (Kamerstuk 28 844, nr. 285), zal ik in de voorliggende brief vermelden hoe de bestaande instrumenten voor transparantie
zijn verbeterd, en wat de belangrijkste uitkomsten van het stakeholdertraject zijn.
Ik wijs u daarvoor tevens op de bijlage bij deze brief.

Ook reageer ik in deze brief op enkele moties van uw Kamer over het verbeteren van
de openbare agenda’s van bewindspersonen, over de advies- en consultatieparagrafen
(«lobbyparagrafen») in memories van toelichting bij wetgeving, en over de invoering
van een lobbyregister.

Inhoud

Deze brief is opgedeeld in de volgende vier delen. Allereerst ga ik in op de verbeteringen
van bestaande instrumenten voor transparantie, die ik de afgelopen maanden heb doorgevoerd.
Ten tweede informeer ik uw Kamer over de voortgang van de Europese onderhandelingen
over de transparantierichtlijn uit het Defence of Democracy package. Ten derde behandel ik de belangrijkste uitkomsten van het hiervoor genoemde stakeholdertraject,
in opdracht van mijn ministerie begeleid door de Argumentenfabriek.

Tot slot licht ik toe dat dit kabinet de uitvoering van de door uw Kamer aangenomen
motie Dassen/Van Waveren1 om zo snel mogelijk met een wetsvoorstel te komen voor de invoering van een lobbyregister
naar Iers model, met een uiterlijke inwerkingtreding op 1 september 2026, laat aan
het volgende missionaire kabinet.

1. Verbetering bestaande instrumenten

Hieronder informeer ik uw Kamer over de maatregelen die zijn en worden genomen om
bestaande instrumenten, die de transparantie over de totstandkoming van besluiten
bevorderen, te verbeteren. Deze maatregelen vloeien voort uit aanbevelingen die prof.
dr. Braun en dr. Fraussen hebben gedaan in hun rapport «Mozaïek van Belangen».2 Het gaat hier specifiek om de openbare agenda’s van bewindspersonen, de memories
van toelichting, beslisnota’s en het Beleidskompas.

Openbare agenda’s van bewindspersonen

Naar aanleiding van het commissiedebat van 12 maart jl. zijn verschillende maatregelen
genomen die tot doel hebben de registratie van afspraken in de openbare agenda’s van
de bewindspersonen te verbeteren, conform de bestaande Uitvoeringsrichtlijn openbare
agenda’s bewindslieden:

• Tijdens een interdepartementale bijeenkomst hebben medewerkers van alle ministeries
die verantwoordelijk zijn voor het bijhouden van de openbare agenda, samen met de
Rijksvoorlichtingsdienst en Redactie rijksoverheid (Ministerie van Algemene Zaken)
de afspraken en het proces rondom de registratie van afspraken in de openbare agenda
van bewindspersonen kritisch tegen het licht gehouden. In deze bijeenkomst zijn inzichten
en ervaringen uitgewisseld en afspraken aangescherpt met als doel de Uitvoeringsrichtlijn
rijksbreed op een eenduidige manier uit te voeren.

• De Voorlichtingsraad (VoRa) – het tweewekelijks overlegorgaan van de directeuren communicatie
van alle ministeries – heeft volgend op voornoemde bijeenkomst de afspraken onderschreven
en ingestemd met een mandaat aan de Redactie rijksoverheid (Ministerie van AZ) om
agenda’s die niet of niet volledig voldoen aan de afspraken uit de Uitvoeringsrichtlijn,
terug te kunnen sturen naar het betreffende ministerie. Het gaat hierbij bijvoorbeeld
om het aanspreken van departementen op het ontbreken van een (gespreks)onderwerp of
het ontbreken van de namen en/of functies van de gesprekspartner(s) bij een agenda-item.
Redactie rijksoverheid kan besluiten een onvolledige agenda niet te plaatsen, zolang
de ontbrekende gegevens niet zijn aangeleverd. Hoewel ministeries te allen tijde zelf
verantwoordelijk blijven voor de openbare agenda’s van hun bewindspersonen, zal de
grotere rol van Redactie rijksoverheid naar verwachting bijdragen aan de volledigheid
van de informatie in de agenda’s. Daarmee geef ik uitvoering aan de motie-Chakor,3 die de regering verzoekt om duidelijk te maken welk ministerie verantwoordelijk is
voor de centrale regie op het bijhouden en publiceren van de openbare agenda's van
bewindspersonen, welk orgaan of welke functionaris bevoegd is om ze hierop aan te
spreken, en welke maatregelen getroffen worden die leiden tot structurele verbetering
van de agenda’s.

• De VoRa heeft ook een nieuw aanleverdocument opgesteld, zodat ministeries de informatie
op een meer uniforme wijze bij de Redactie rijksoverheid aanleveren. Het aanleverdocument
vloeit voort uit de Uitvoeringsrichtlijn en de daarop gebaseerde praktische handleiding.
Deze werkwijze moet de verschillen tussen de informatie in de openbare agenda’s van
bewindspersonen verkleinen.

• Verder is op rijksoverheid.nl een leeswijzer gepubliceerd die de openbare agenda’s
gemakkelijker doorzoekbaar maakt en bezoekers informatie biedt welke afspraken wél
en niet in de openbare agenda’s worden opgenomen. Ook is een link toegevoegd naar
de sociale media van bewindspersonen.

• Tot slot is het goed bijhouden van de openbare agenda’s in de ministerraad regelmatig
onderwerp van gesprek, alsook in de VoRa en in het reguliere overleg van de directeuren
Bestuursondersteuning van de ministeries.4

In het commissiedebat van 12 maart jl. heeft mijn ambtsvoorganger toegezegd in gesprek
te zullen gaan met Open State Foundation (OSF) over het bijhouden van de openbare
agenda’s en het meten van de resultaten van de ingezette verbeteringen, en uw Kamer
daarover te zullen rapporteren.5 In mei en juli jl. hebben deze gesprekken plaatsgevonden. Bij deze gesprekken waren
ook leden van uw Kamer aanwezig. Het doel van de gesprekken was om met elkaar te bezien
hoe de openbare agenda’s kunnen worden verbeterd en op welke manier verbeteringen
meetbaar kunnen worden gemaakt.

De resultaten van het onderzoek van OSF over de maanden mei en juni van 2025 laten
een gestage verbetering zien sinds de laatste meting in oktober 2024. Inmiddels staat
gemiddeld 30% van alle afspraken conform de Uitvoeringsrichtlijn vermeld in de openbare
agenda’s. Dat is echter nog steeds niet goed genoeg. Er blijven bovendien verschillen
bestaan tussen de verschillende ministeries. Een verklaring hiervoor kan zijn dat
de effecten van bovengenoemde maatregelen om de agenda’s te verbeteren nog niet volledig
zichtbaar zijn in de metingen van OSF, omdat de aangescherpte afspraken in juni zijn
vastgesteld en in de weken daarna vervolgens rijksbreed zijn doorgevoerd. Desalniettemin
illustreren de resultaten dat het bijhouden van de agenda’s nog steeds beter moet.
Ik zal me ervoor inzetten dat hier zowel op politiek als op ambtelijk niveau aandacht
voor blijft.

Advies- en consultatieparagrafen in memories van toelichting bij wetsvoorstellen

Enkele maanden geleden heeft de toenmalige Staatssecretaris Rechtsbescherming de Agenda
wetgevingskwaliteit naar uw Kamer gestuurd.6 In deze brief licht hij toe dat het kabinet hecht aan de toegankelijkheid van informatie
over wet- en regelgeving als belangrijke randvoorwaarde voor rechtsstatelijkheid.
Om meer inzicht te geven in de totstandkoming van wetten en regelgeving, met inbegrip
van de inbreng van externen, gaat het kabinet het portaal Wetgevingskalender (wetgevingskalender.overheid.nl)
verder ontwikkelen. Dit gebeurt mede ter voorbereiding van de inwerkingtreding van
de volgende tranche van de Wet Open Overheid, waardoor de openbaarmaking van adviesaanvragen
en ontvangen adviezen wordt voorgeschreven. Via dit portaal zal ook alle inbreng die
langs andere kanalen dan de internetconsultatie is ontvangen verder worden ontsloten.
Zo kan alle inbreng van externen tijdens een wetgevingstraject op één plek worden
geraadpleegd en inzichtelijk worden gemaakt. Dit was ook een aanbeveling uit het rapport
«Mozaïek van Belangen» van Braun en Fraussen.

In aanwijzing 4.44 van de Aanwijzingen voor de regelgeving staat beschreven hoe de
inbreng van externen in de toelichting op wet- en regelgeving vermeld dient te worden.
De volgende wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving zal naar verwachting
medio volgend jaar naar de Raad van State voor advies worden gezonden. Vaststelling
volgt dan naar verwachting na de zomer van 2026. In die voorgenomen wijziging zal
ik met de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid bezien hoe aanwijzing 4.44 kan
worden verduidelijkt zodat de inbreng van externen voortaan inzichtelijker wordt gemaakt,
mede gelet op de aanbevelingen van Braun en Fraussen hieromtrent.

In hun rapport schrijven Braun en Fraussen dat de advies- en consultatieparagrafen
(ook wel «lobbyparagrafen» genoemd) in memories van toelichting de betrokkenheid van
externen bij publieke besluitvorming in het kader van wetgeving inzichtelijk kunnen
maken. Een aantal verbeterslagen zijn mogelijk, zoals het concreter vermelden van
betrokken externen en hun wijze van toegang. Bovendien kunnen de advies- en consultatieparagrafen
volgens de onderzoekers beter worden benut om de bredere belangenafweging op ambtelijk
en politiek niveau weer te geven. De volgende wijziging van de Schrijfwijzer memorie
van toelichting is beoogd in 2026. Hierbij zal ik, samen met de Staatssecretaris van
Justitie en Veiligheid, deze aanbevelingen om de memories van toelichting beter te
benutten waar nodig verwerken.7

Openbare beslisnota’s bij brieven aan het parlement

In beslisnota’s wordt de inbreng van externen bij het betreffende onderwerp inzichtelijk
gemaakt, evenals de afwegingen die mede op basis daarvan zijn gemaakt om tot een ambtelijk
advies aan de bewindspersoon te komen. In eerste instantie zijn beslisnota’s bedoeld
voor de bewindspersoon die over een bepaald onderwerp een besluit dient te nemen.
Aangezien beslisnota’s bij brieven aan de Tweede Kamer actief openbaar worden gemaakt,
wordt de inhoud daarvan kenbaar voor uw Kamer en andere belangstellenden.

Onlangs heb ik een rapportage met uw Kamer gedeeld over de ervaringen met het openbaar
maken van beslisnota’s en de vraag in hoeverre de actieve openbaarmaking ervan bijdraagt
aan een betere informatievoorziening aan het parlement.8 Uw Kamer kan een kabinetsreactie op dit rapport tegemoet zien.

Beleidskompas

Tot slot is (een betere) toepassing van het Beleidskompas door Braun en Fraussen genoemd
als ander bestaand instrument waarmee de transparantie van besluitvorming kan worden
vergroot. Het Beleidskompas is de centrale werkwijze voor het maken van beleid bij
de rijksoverheid en bevordert de betrokkenheid van belanghebbenden (zoals burgers,
bedrijven en organisaties) in de beleidsvoorbereiding. De analyses die voortkomen
uit het gebruik van het Beleidskompas door ambtenaren kunnen gebruikt worden om weer
te geven welke organisaties en personen bij de ontwikkeling van beleid betrokken waren.

De toepassing van het Beleidskompas is echter nog geen vanzelfsprekendheid. Recent
heeft de toenmalige Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in de Kamerbrief inzake
de kabinetsreactie op het WODC-rapport op het gebruik van het Beleidskompas binnen
de rijksoverheid9 aangegeven welke acties de komende tijd worden ondernomen om de bekendheid en het
gebruik van het Beleidskompas te vergroten.

2. Voortgang Europese onderhandelingen over de transparantierichtlijn uit het Defence
of Democracy package

Zoals aangekondigd in het commissiedebat van 12 maart jl., heeft mijn ambtsvoorganger
dit voorjaar zowel met Eurocommissaris Virkkunen als het EP-lid Baljeu (VVD/RENEW)
gesproken over de EU-transparantierichtlijn. In dit gesprek is het Nederlandse standpunt in de onderhandelingen toegelicht,
in lijn met het BNC-fiche en de inbreng van uw Kamer tijdens het commissiedebat. Zo
hecht Nederland sterk aan minimum-harmonisatie en voldoende eigen ruimte bij het ontwikkelen
van een register, mocht het daartoe komen. Tevens dient bij een voorwaarde tot registratie
voldoende aandacht te zijn voor de positie van het maatschappelijk middenveld. Registratie
mag niet leiden tot mogelijke stigmatisering, disproportionele lastenverzwaring of
onbedoeld verminderde participatie vanuit het maatschappelijk middenveld.

Op dit moment zijn de onderhandelingen over de tekst van de richtlijn nog gaande;
er is nog geen definitief politiek akkoord. Een positieve ontwikkeling is dat minimum-harmonisatie
breed omarmd en gedragen wordt door een grote meerderheid van de lidstaten. Het is
in de afgelopen maanden helder geworden dat er meer ruimte komt voor nationale keuzes.
De EU zal het nationale proces tot de ontwikkeling van een register niet doorkruisen
met verregaande verplichtingen. Ik begrijp dat uw Kamer, gezien het verslag en de
aanbevelingen van de rapporteurs Chakor/Van Waveren van hun bezoek aan Brussel,10 deze conclusie ook getrokken heeft.11

In de verdere onderhandelingen blijft Nederland inzetten op voldoende eigen ruimte
voor het maken van keuzes, op aandacht voor de positie van het maatschappelijk middenveld
en het tegengaan van stigmatisering, conform het BNC-fiche.12

3. Traject met belanghebbenden over lobbyregister

In het commissiedebat van 12 maart jl. heeft mijn ambtsvoorganger ook toegezegd om
in gesprek te gaan met belanghebbenden over de vraag aan welke eisen een lobbyregister
zou moeten voldoen, mocht het daartoe komen.

De afgelopen maanden heeft De Argumentenfabriek in opdracht van mijn ministerie een
traject begeleid met belanghebbenden. Onder meer oud-Kamerleden, voormalig politiek
assistenten, wetenschappers, (voormalig) ambtenaren, journalisten en vertegenwoordigers
van bedrijven en uiteenlopende organisaties die belangen behartigen, hebben aan dit
traject meegewerkt. Ik ben alle deelnemers aan het traject zeer erkentelijk voor hun
inbreng.

Het eindrapport van de Argumentenfabriek naar aanleiding van het traject heb ik bij
deze brief gevoegd als bijlage. Hieronder licht ik kort enkele uitkomsten uit.

Mogelijke eisen aan een register

Allereerst reflecteerden de deelnemers aan de denksessies op de vraag welke relevante
eisen zij zouden stellen aan een lobbyregister. Deze zijn door de Argumentenfabriek
ingedeeld in acht categorieën: omvattendheid, veiligheid, doeltreffendheid, doelmatigheid,
legitimiteit, beheerbaarheid, toegankelijkheid en betrouwbaarheid.

1. Omvattendheid

Een register moet allereerst informatie bevatten over belangenbehartigers en hun opdrachtgevers,
aldus de deelnemers. Verder moet er ook informatie in staan over lobbycontacten. De
deelnemers waren verdeeld over de vraag of een register, naast informatie over contactmomenten
met bewindspersonen, ook informatie zou moeten bevatten over contactmomenten met politiek
assistenten, (top)ambtenaren en leden van het parlement (en hun medewerkers).

Tot slot zou een register informatie moeten bevatten over de inbreng van belangenbehartigers.

2. Veiligheid

De deelnemers gaven aan dat een lobbyregister moet voldoen aan relevante wetgeving
rondom privacy en het beschermen van persoonsgegevens.

3. Doeltreffendheid

De deelnemers vonden dat een lobbyregister een helder omschreven doel moet hebben.
Een register zou bijvoorbeeld kunnen bijdragen aan de transparantie van besluitvorming,
een gelijk speelveld voor belangenbehartigers, betere verantwoording over genomen
besluiten en goed openbaar bestuur.13

4. Doelmatigheid

Een lobbyregister moet het gestelde doel, aldus de deelnemers, op efficiënte wijze
vervullen, bijvoorbeeld door bestaande instrumenten aan te vullen, reeds bekende gegevens
opnieuw te gebruiken en structuren die er al zijn te benutten. De baten moeten opwegen
tegen de kosten.

5. Legitimiteit

Sommige deelnemers pleitten voor een register op vrijwillige basis. Anderen vonden
dat een register een wettelijke basis zou moeten hebben, inclusief extern toezicht
en sanctiemogelijkheden. Een register moet kunnen rekenen op draagvlak bij de gebruikers
ervan.

6. Beheerbaarheid

Een register moet werkbaar zijn voor degenen die gegevens moeten invullen. Hier moeten
ook instructies voor worden gepubliceerd. Een lobbyregister moet bovendien technisch
goed te beheren zijn. Uiteraard dient te worden voldaan aan de kaders van de rijksoverheid
met betrekking tot informatievoorziening.

7. Toegankelijkheid

De meeste deelnemers vonden dat het lobbyregister toegankelijk moet zijn en gemakkelijk
te raadplegen voor iedereen. Het register moet daarom actuele en volledige informatie
bevatten. Het is tevens een eis van de deelnemers dat het register makkelijk te doorzoeken
en uit te lezen is.

8. Betrouwbaarheid

Een lobbyregister moet complete en betrouwbare informatie bevatten. Hier moet op gecontroleerd
en getoetst worden.

Aandachtspunten bij de keuze omtrent een register

De deelnemers is ook gevraagd welke verdere aandachtspunten zij aan mijn ministerie
zouden willen meegeven bij het nemen van vervolgstappen met betrekking tot een register.

De deelnemers benadrukten dat een register een duidelijk doel moet dienen en geen
doel op zich moet zijn. Ook moet een register een aanvulling zijn op bestaande instrumenten.
Verder kwamen eenvoud en helderheid naar voren als aandachtspunten voor het ontwikkelen
van een lobbyregister. Een register moet niet te ingewikkeld zijn en heldere definities
hanteren.

Tijdens de denksessies opperden sommige deelnemers om zo snel mogelijk te beginnen
met het invoeren van een lobbyregister, en dit gaandeweg te verbeteren en juridisch
te verankeren. Een register zonder wettelijke basis zou snel ingevoerd kunnen worden
en zou ook al kunnen bijdragen aan het gekozen doel. Andere deelnemers gaven juist
mee dat een doelmatig lobbyregister allereerst een juridische, wettelijke grondslag
nodig heeft met onafhankelijk toezicht op de werking. Voor de invoering zou dan dus
een wetgevingstraject nodig zijn om de juridische basis onder het lobbyregister vast
te leggen.

Voorts raadden de deelnemers aan om gebruik te maken van de kennis die al bestaat
over het ontwerpen van een lobbyregister. Elementen van bestaande lobbyregisters die
goed functioneren, zoals die van Ierland of de Europese Unie, kunnen worden overgenomen.
Het is ook belangrijk om een brede groep toekomstige gebruikers en belanghebbenden
bij de ontwikkeling van het lobbyregister te betrekken, om hun expertise en ervaringen
te benutten.14

4. Vervolg

Op 4 juli jl. is uw Kamer per brief geïnformeerd over de stand van zaken ten aanzien
van de uitvoering van de aanbevelingen en bevindingen van GRECO (Group of States against
Corruption).15 In het eerste addendum bij het tweede nalevingsverslag in de vijfde evaluatieronde
schrijft GRECO ten aanzien van aanbeveling vier het volgende: «GRECO [is] van mening
dat, zoals gezegd in de aanbeveling, de regels en richtlijnen over de wijze waarop
personen met een topfunctie in de uitvoerende macht in contact komen met lobbyisten
en derde partijen moeten worden uitgebreid.» GRECO erkent de Nederlandse inzet voor
het verbeteren van de transparantie van belangenbehartiging en besluitvorming, maar
spoort Nederland ook aan om deze inspanningen met kracht voort te zetten en verbeteringen
te realiseren.

Tevens werd op 8 juli jl. het rechtsstaatrapport voor 2025 van de Europese Commissie
gepubliceerd.16 Dit rapport concludeert dat «er beperkte vooruitgang [is] geboekt met betrekking
tot de aanbeveling inzake transparantie van lobbyactiviteiten». In het rapport van
2024 beval de Commissie Nederland aan om «strengere transparantieregels vast te stellen
voor lobbyactiviteiten voor leden van de regering en het parlement».

Daarnaast heeft uw Kamer recentelijk, zoals hiervoor gesteld, een motie aangenomen
van de leden Dassen en Van Waveren, die de regering verzoekt zo snel mogelijk met
een wetsvoorstel te komen voor de invoering van een lobbyregister naar Iers model,
met een uiterlijke inwerkingtreding op 1 september 2026.17

Transparantie in besluitvorming is essentieel voor het vertrouwen in bestuur en de
politiek. Net als uw Kamer wil ik hierop daarom stappen zetten. Dit demissionaire
kabinet past echter ook terughoudendheid om nieuwe beleidslijnen uit te zetten, zeker
in de aanloop naar de aanstaande Tweede Kamerverkiezingen. Daarom laat ik de uitvoering
van de motie Dassen/Van Waveren aan een volgend kabinet, in samenhang met de uitkomsten
van het stakeholdertraject.

Tot slot

In deze brief heb ik geschetst hoe we bestaande instrumenten in samenhang verbeteren
om transparantie te vergroten. Voorts heb ik gerapporteerd over de stappen die het
kabinet heeft gezet om met belanghebbenden de mogelijke eisen aan een lobbyregister
te verkennen. Ik ga ervan uit dat het volgende kabinet hiermee een goede uitgangspositie
heeft voor besluitvorming over eventuele vervolgstappen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
F. Rijkaart