Brief regering : Europees voorstel tot wijziging van de tolheffingsregels

36 626
Wijziging van de Wet vrachtwagenheffing in verband met de implementatie van de herziene
Europese tolheffingsregels

Nr. 4133
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 september 2025

Op 27 juni jl. heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een voorstel tot
wijziging van de Europese tolheffingsregels gepresenteerd. Met het voorstel wordt
lidstaten de mogelijkheid geboden om emissievrije vrachtwagens gedurende een langere
periode hoge korting of vrijstelling te geven van wegenheffingen.

Aangezien het een beknopt voorstel betreft, dat alleen een verlenging van een bestaande
facultatieve bepaling in de richtlijn bevat, wordt de behandeling van het voorstel
in het Europees Parlement en de Raad naar verwachting op korte termijn afgerond. Om
deze redenen is ervoor gekozen om geen BNC-fiche op te stellen, maar om de Kamer via
deze brief te informeren over het voorstel.

Voordat op het voorstel wordt ingegaan, wordt eerst een toelichting gegeven op de
bestaande Europese tolheffingsregels en de wijze waarop die in Nederland geïmplementeerd
zijn.

De Europese tolheffingsregels

De Europese tolheffingsregels zijn vastgelegd in Richtlijn 1999/62/EG.1 Deze richtlijn laat lidstaten de keuze of wegbeprijzing wordt ingevoerd. Indien wegbeprijzing
wordt ingevoerd, geldt het kader uit de richtlijn. De richtlijn bevat onder meer voorwaarden
over de opbouw en hoogte van de tarieven. De richtlijn is in 2022 herzien,2 waarmee de principes «de gebruiker betaalt» en «de vervuiler betaalt» sterker zijn
verankerd. Als gevolg daarvan kunnen heffingen niet alleen worden gedifferentieerd
op basis van het gewicht en de euro-emissieklasse van voertuigen, maar moeten deze
ook worden gebaseerd op de CO2-emissieklasse van voertuigen en de externe kosten voor luchtverontreiniging.

In Nederland zijn de Europese tolheffingsregels geïmplementeerd in de Wet belasting
zware motorvoertuigen (Wet BZM) en de Wet vrachtwagenheffing.3 De Wet BZM bevat de ratificatie van het Eurovignetverdrag: een zogeheten gebruiksrecht
voor zware vrachtwagens om voor een bepaalde tijdsperiode het wegennet te mogen gebruiken.
De Wet vrachtwagenheffing bevat regels over de toekomstige vrachtwagenheffing, zoals
onder meer het heffingsnetwerk en de opbouw van de tarieven (waaronder een infrastructuurheffing)
die gaan gelden.

De bestaande Wet vrachtwagenheffing wordt momenteel gewijzigd om de in 2022 herziene
richtlijn te implementeren. De Tweede Kamer heeft hiertoe op 1 april jl. het wetsvoorstel
aangenomen.4 Dit wetsvoorstel is momenteel in behandeling bij de Eerste Kamer. Zoals op 3 juni
jl. gemeld in de zesde voortgangsbrief vrachtwagenheffing,5 is de geplande startdatum van de vrachtwagenheffing 1 juli 2026. Met de komst van
vrachtwagenheffing wordt het heffen van het Eurovignet in Nederland beëindigd (en
de Wet BZM ingetrokken).

Het Commissievoorstel

Op 27 juni jl. heeft de Commissie een voorstel tot wijziging van de Europese tolheffingsregels
gepresenteerd.6 Met dit voorstel wordt het mogelijk om emissievrije vrachtwagens tot en met uiterlijk
30 juni 2031 (volledige) vrijstelling te geven van infrastructuurheffingen en gebruiksrechten.
Op grond van de huidige richtlijn (artikel 7 octies bis, eerste lid) is deze optie
tot uiterlijk 31 december 2025 mogelijk en wordt de maximale korting op de infrastructuurheffing
vanaf 1 januari 2026 beperkt tot 75% ten opzichte van het tarief van een reguliere
dieselvrachtwagen in euro-emissieklasse VI.

De Commissie noemt als reden voor het voorstel dat de uitvoeringsperiode van de bestaande
optie tot volledige vrijstelling van de infrastructuurheffing of gebruiksrechten te
kort is om de vraag naar nieuwe emissievrije vrachtwagens voldoende te stimuleren.
De Commissie meent dat de einddatum derhalve moet worden verschoven om de juiste omstandigheden
voor een bredere ingebruikname van emissievrije vrachtwagens te scheppen.

Beoordeling van het voorstel

Het voorstel van de Commissie is met name relevant voor de vrachtwagenheffing. Het
Eurovignet stopt immers per 1 juli 2026. In de (gewijzigde) Wet vrachtwagenheffing
is een vrijstelling opgenomen voor emissievrije vrachtwagens tot en met 4.250 kg.
Verder is op basis van de verplichting in de huidige richtlijn een korting van 75%
toegepast op de infrastructuurheffing voor emissievrije vrachtwagens van meer dan
4.250 kg.

Het voorstel van de Commissie bevat uitsluitend een verlenging van een bestaande facultatieve
bepaling in de richtlijn. Het voorstel bevat geen verplichtingen voor lidstaten. Lidstaten
kunnen daarmee zelf beslissen of tolheffingen ongewijzigd blijven of dat er voor een
langere periode aanvullende korting aan emissievrije vrachtwagens wordt gegeven. Het
kabinet is om deze reden positief over het voorstel. Daarnaast is het oordeel van
het kabinet over de bevoegdheid van de Commissie en over de subsidiariteit positief:
het voorstel bevat immers alleen een verlenging van een bestaande bepaling. Tevens
is het oordeel over de proportionaliteit positief: het voorstel geeft lidstaten een
aanvullende mogelijkheid om de bredere ingebruikname van emissievrije vrachtwagens
te stimuleren. Tegelijkertijd behouden lidstaten de keuzevrijheid om dit doel te bereiken
op een wijze die passend is bij de nationale context en om de hoogte van de wegenheffingen
(binnen de kaders van de richtlijn) zelf te bepalen.

De exacte gevolgen van het voorstel zijn niet duidelijk. De Commissie heeft geen separaat
impact assessment opgesteld, maar baseert zich op het impact assessment dat is opgesteld
bij de voorbereiding van de vorige herziening van de richtlijn. Dit betrof een omvangrijke
wijziging van de richtlijn, waarmee de principes «de gebruiker betaalt» en «de vervuiler
betaalt» sterker in de richtlijn zijn verankerd. Ook in dit impact assessment is geen
duidelijk beeld van de impact die verschillende opties voor kortingen aan emissievrije
vrachtwagens hebben.7 Dit komt omdat het voorstel uit 2017 (waarop het impact assessment betrekking had)
substantieel afwijkt van de uiteindelijk in 2022 vastgestelde richtlijn (waar de huidige
mogelijkheid voor vrijstelling tot en met 31 december 2025 in geregeld is). Om die
reden had het kabinet nu graag een separaat impact assessment gezien.

Aangezien het voorliggende voorstel uitsluitend een facultatieve bepaling bevat zijn
er geen financiële gevolgen.

Vervolg

Naar verwachting wordt de behandeling van het voorstel op korte termijn afgerond,
zodat lidstaten duidelijkheid hebben of er na 31 december 2025 vrijstelling van infrastructuurheffingen
of gebruiksrechten voor emissievrije vrachtwagens gegeven kan worden.

Met het oog op duidelijkheid voor de transportsector over de tarieven van de vrachtwagenheffing,
die een geplande startdatum van 1 juli 2026 heeft, kiest het kabinet ervoor om nu
al te bepalen of de voorgestelde richtlijn (voorafgaand aan de vaststelling) wordt
geïmplementeerd in Nederland. Dat is niet het geval. De tarieven van de vrachtwagenheffing
blijven daarmee ongewijzigd ten opzichte van het wetsvoorstel dat de Kamer op 1 april
jl. heeft aangenomen.

Hier zijn meerdere redenen voor. Eén van de doelen van de vrachtwagenheffing is dat
alle vrachtwagens gaan betalen voor het gebruik van de weg. Het kabinet vindt het
gepast dat ook emissievrije vrachtwagens een (verlaagde) infrastructuurheffing betalen
en vindt daarom een volledige vrijstelling niet aan de orde. Een hogere korting kan
weliswaar een aanvullende bijdrage leveren aan de transitie naar emissieloos vervoer,
maar de bestaande korting van 75% bevat al een grote stimulans. Daar komt bij dat
Nederland, anders dan andere lidstaten, de transitie naar emissieloos vervoer in het
kader van deze richtlijn ook stimuleert door de netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing
beschikbaar te stellen voor innovatie en verduurzaming van de transportsector. Dit
is uitgewerkt in het op 4 oktober 2024 vastgestelde Meerjarenprogramma terugsluis
vrachtwagenheffing 2026–2030.8 Deze zogenoemde terugsluis is uniek in Europa en draagt, net als het Commissievoorstel
beoogt, in belangrijke mate bij aan de transitie naar emissieloos vervoer.

Daarnaast is relevant dat eventuele implementatie van het voorstel financiële gevolgen
heeft. Voor het Eurovignet niet, aangezien het heffen van het vignet al op 1 juli
2026 wordt beëindigd. Voor de vrachtwagenheffing zou implementatie betekenen dat de
korting op de infrastructuurheffing (nu 75%) wordt vergroot tot maximaal 100%. Concreet
zou dit voor een emissievrije vrachtwagen van meer dan 32 ton een aanvullende korting
van ca. 2 cent per kilometer betekenen. Ter verduidelijking: met de huidige tariefstructuur
van de vrachtwagenheffing (die voor ongeveer de helft uit de infrastructuurheffing
en voor de helft uit externekostenheffingen bestaat) is het tarief voor een emissievrije
vrachtwagen van meer dan 32 ton ca. 4 cent per kilometer en voor een reguliere dieselvrachtwagen
van meer dan 32 ton in euro-emissieklasse VI ca. 19,5 cent per kilometer (prijspeil
2025). Een hogere korting voor emissievrije vrachtwagens leidt echter tot lagere opbrengsten
van de vrachtwagenheffing (en daarmee tot minder budget voor de terugsluis) óf tot
hogere tarieven voor niet-emissievrije vrachtwagens om daarmee de opbrengsten gelijk
te houden. Het kabinet vindt beide opties ongewenst en kiest er daarom voor de tarieven
niet te wijzigen.

Als laatste weegt mee dat de stabiliteit van de tarieven van belang is. Zoals aangegeven
in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ter implementatie van de herziene
richtlijn in de Wet vrachtwagenheffing,9 is het uitgangspunt om de tarieven voor vier jaar stabiel te houden omdat dit duidelijkheid
geeft richting transportondernemers bij het nemen van investeringsbeslissingen. Aangezien
de geplande startdatum van 1 juli 2026 nadert, is een aanpassing van de tarieven niet
meer opportuun.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
R. Tieman