Brief regering : Plan van aanpak periodieke rapportage terugkeerbeleid

Nr. 156
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ASIEL EN MIGRATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 september 2025

Inhoud

Conform de uitwerking van de motie Harbers1 informeer ik uw Kamer met deze brief over de planning en opzet van de Periodieke
rapportage van het beleid van begrotingsartikel 37.5 (terugkeerbeleid), die eind 2026
aan uw Kamer wordt aangeboden. Het plan van aanpak wordt in deze brief uitgelegd.
Bijlage één geeft een beknopte beleidstheorie van het terugkeerbeleid. De Periodieke
rapportage (hierna PR) bestrijkt de periode 2018–2025 en gaat over de toenmalige doelstellingen
van het terugkeerbeleid.

Periodieke rapportage terugkeerbeleid

Conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) wordt, op basis van met onderzoek
verkregen inzichten, ten minste eens in de vier tot zeven jaar een PR opgeleverd.
Het Ministerie van Asiel en Migratie heeft in 2026 de PR van het begrotingsartikel 37.5
(terugkeerbeleid) gepland voor de periode 2018–2025.2 De PR is een middel waarmee het kabinet verantwoording aflegt over het al dan niet
behalen van de beleidsdoelstellingen en de redenen daarvoor. Daarnaast vormt de PR
een instrument om zicht te krijgen op welke onderdelen het beleid verder verbeterd
kan worden.

De PR zal voldoen aan de eisen die genoemd zijn in de RPE.3 Er is gekozen om de PR in 2026 op te leveren, 7 jaar na de laatste beleidsdoorlichting.4 Dit biedt voldoende tijd om (veranderingen in) het beleidsdomein en de beleidsimpact
onder de loep te nemen en lessen te trekken voor toekomstig terugkeerbeleid. Een PR
kan intern worden uitgevoerd of door een externe partij. Het Ministerie van Asiel
en Migratie heeft ervoor gekozen om de PR te laten uitvoeren door een nog te bepalen
externe partij. Het plan van aanpak in deze brief ziet op de kernelementen voor de
uitvoering van het onderzoek. In de aanbesteding die volgt, nodigt het Ministerie
van Asiel en Migratie externe partijen uit via een meervoudige onderhandse aanbesteding,
onder andere om dit plan van aanpak verder aan te scherpen tot een gedetailleerde
onderzoeksopzet.

Voor het beleid naar toegang, toelating en opvang vreemdelingen (begrotingsartikel 37.4,
voorheen 37.2) wordt momenteel een aparte PR gemaakt en zal worden gepubliceerd uiterlijk
einde 20255.

Beleidsartikel 37.5 terugkeerbeleid en budgettaire grondslag

Het beleidsartikel terugkeerbeleid zet in op het vertrek van onrechtmatig verblijvende
vreemdelingen in Nederland. Het terugkeerbeleid in Nederland is voor een groot deel
geregeld in de Europese Terugkeerrichtlijn en is verankerd in de Vreemdelingenwet
2000 (Vw) en verder uitgewerkt in het Vreemdelingenbesluit 2000, het Voorschrift Vreemdelingen
en de Vreemdelingencirculaire. Het Nederlandse terugkeerbeleid is erop gericht dat
personen zonder rechtmatig verblijf Nederland en het Schengengebied verlaten. Vreemdelingen
die moeten terugkeren ontvangen een zogeheten terugkeerbesluit wanneer zij niet (langer)
voldoen aan de voorwaarden voor verblijf. Dit gaat vaak gepaard met een vertrekperiode
van 28 dagen, waarin de vreemdeling zelfstandig kan terugkeren. Wanneer een vreemdeling
niet binnen deze termijn vertrekt of wanneer geen vertrekperiode wordt gegund kan
de overheid de vreemdeling uitzetten (dit heet ook wel gedwongen terugkeer). Hierbij
kan als ultimum remedium vreemdelingenbewaring worden ingezet.

Nederland zet beleidsmaatregelen in op drie verschillende richtingen:

1) Begeleiding en ondersteuning van vreemdelingen bij zelfstandig vertrek

2) Toezichtsmaatregelen

3) Keten- en internationale samenwerking.

Ook kunnen er overkoepelende of overige beleidsmaatregelen worden ingezet. Meer informatie
over deze beleidsmaatregelen vindt u in de beknopte beleidstheorie in bijlage één.

Het terugkeerbeleid wordt uitgevoerd door verschillende organisaties in de bredere
(migratie)keten en met samenwerkingspartners daarbuiten. Het betrekken van deze keten-
en samenwerkingspartners is van belang voor de evaluatie. Hieronder volgt een eerste
beeld van het ketenlandschap m.b.t. terugkeerbeleid. Gedurende de PR dient dit beeld
verder uitgewerkt te worden en dienen de relevante ketenpartners geïnterviewd te worden.

De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) beslist of een migrant in Nederland mag
blijven. De Dienst Terugkeer en Vertrek (DTenV) voert het terugkeerbeleid uit. Daarnaast
ondersteunen International Organisation for Migration (IOM) en andere ngo’s vreemdelingen
bij vertrek. Daarnaast houden de Politie (AVIM) en de Koninklijke Marechaussee (KMar)
toezicht op vreemdelingen. Waar nodig kan een vreemdeling in vreemdelingenbewaring
worden gehouden, dat ten uitvoering wordt gelegd door de Dienst Justitiële Inrichtingen
(DJI).

De budgettaire grondslag voor het in de PR geëvalueerde beleid betreft alle uitgaven
voor terugkeerbeleid in de periode 2018–2025. In de tabel hieronder zijn deze bedragen
per jaar terug te vinden. Voor 2025 zijn de meest actuele bedragen opgenomen.

Budgettaire grondslag beleidsartikel 37.5 terugkeerbeleid tussen 2018–2025

Bedragen x 1.000 EUR

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Budgettaire grondslag terugkeerbeleid

33.827

38.198

18.082

22.707

21.668

26.183

32.467

37.202

Beleidsopties

Zoals vereist, zal in de PR aandacht worden besteed aan de verschillende beleidsopties
die de doeltreffendheid en doelmatigheid verbeteren bij gelijke inzet van financiële
middelen. Ook zal een –20 procent besparingsvariant worden uitgewerkt.

Aanpak

De PR wordt uitgevoerd door middel van een syntheseonderzoek. Daartoe zullen onderzoeken
en evaluaties gebruikt worden die sinds de vorige beleidsdoorlichting verschenen zijn,
zowel in opdracht van het Ministerie van Asiel en Migratie als andere partijen.

De beleidstheorie in bijlage één dient als basis voor de PR. De externe partij wordt
geacht om de beleidstheorie verder uit te werken. Het syntheseonderzoek moet in eerste
instantie inzicht verschaffen over het doelbereik van de doelstelling van het beleid,
namelijk het vertrek van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen in Nederland. Verder
wordt er gekeken in hoeverre de geboekte resultaten gerealiseerd zijn dankzij het
ingezette beleid, oftewel hoe doeltreffend het beleid is geweest. Ook werpt de PR
een blik op de doelmatigheid van beleid.

Onderzoeksvragen

Hieronder treft u onderzoeksvragen die aan bod moeten komen in deze PR:

1. Wat is de beleidstheorie achter het terugkeerbeleid in de periode 2018–2025?

– Hoe ziet het terugkeer beleid eruit voor deze periode?

– Welke doelen beoogt het terugkeerbeleid te bereiken?

– Welke beleidsinstrumenten zijn ingezet om deze doelen te bereiken en met welke middelen?

2. Welke ontwikkelingen binnen het terugkeerbeleid hebben plaatsgevonden in de periode
sinds 2018 en wat was de aanleiding voor deze ontwikkelingen?

– Welke maatregelen zijn momenteel in ontwikkeling?

3. In welke mate is een afname van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen in Nederland
behaald?

4. In welke mate is een afname van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen in Nederland
gehaald dankzij de ingezette beleidsinstrumenten (doeltreffendheid)?

– In welke mate zijn de individuele beleidsinstrumenten doeltreffend geweest?

– In welke mate is het overkoepelende terugkeerbeleid doeltreffend geweest?

5. In welke mate was het terugkeerbeleid in deze periode doelmatig?

– In welke mate zijn de individuele beleidsinstrumenten doelmatig geweest?

– In welke mate is het overkoepelende terugkeerbeleid doelmatig geweest?

6. Hoe ontwikkelden de doeltreffendheid en doelmatigheid zich gedurende de periode 2018–2025?

7. Hoe kan 20% bespaard worden op de budgettaire grondslag, met een zo groot mogelijke
doeltreffendheid en doelmatigheid?

– Hoe ziet deze besparingsoptie eruit?

8. In hoeverre is er sprake van positieve of negatieve neveneffecten van het terugkeerbeleid?

9. Welke overkoepelende lessen met betrekking tot doeltreffendheid en doelmatigheid kunnen
worden getrokken?

Kernelementen van het onderzoek

Het uitgangspunt van de PR is de beleidstheorie terugkeerbeleid, te vinden in bijlage één van deze brief. Het onderzoek moet deze beleidstheorie verder
zo precies mogelijk aanvullen, waarbij naast de doelen van het beleid ook de volgende elementen goed moeten worden beschreven:

– de instrumenten waarmee deze doelen moeten worden bereikt, inclusief de middelen voor deze instrumenten

– de output of prestaties, namelijk de beoogde uitkomsten van deze instrumenten die tot het behalen van de doelen
moeten leiden

– de werkzame mechanismen die ten grondslag liggen aan deze instrumenten

– de
contextfactoren die invloed hebben op de werking van beleid maar die zich buiten de invloedsfeer
van beleid vinden.

Het onderzoek richt zich vooral op een synthese van reeds afgeronde onderzoeken en evaluaties voor de periode 2018–2025. Ook zijn
aanvullende interviews met beleidsmedewerkers van het Ministerie van Asiel en Migratie en ketenpartners
belangrijk om meer zicht te krijgen in het beleid en de uitvoering daarvan. Tot slot
moet het onderzoek concrete inzichten en geleerde lessen opleveren die als aanknopingspunten kunnen worden gebruikt om waar nodig het beleid
te verbeteren binnen de volgende cyclus. Het onderzoek moet leiden tot een eindrapportage.

Het onderzoek bestaat in de kern uit de volgende elementen:

a) Aanscherping van de beleidstheorie per thema

b) Beschrijving van het beleid en de beleidsontwikkelingen binnen de periode 2018–2025

c) Aanscherpen lijst indicatoren voor doelbereik

d) Aanvullen overzicht relevante publicaties

e) Doelbereik in kaart brengen aan de hand van indicatoren

f) Documentenstudie doeltreffendheid en doelmatigheid

g) Uitwerking van één of meer besparingsopties waarmee op doelmatige wijze een besparing
van 20 procent op de budgettaire grondslag van het beleidsthema kan worden gerealiseerd

h) Aanknopingspunten en geleerde lessen identificeren.

De PR is voornamelijk evaluerend maar moet ook handvatten bieden om beleidsverbeteringen
in gang te zetten. Dit wordt voor een groot deel gerealiseerd door tijdens het onderzoek
de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid, en de voorwaarden daarvoor, onder
de loep te nemen en geleerde lessen voor de toekomst te identificeren. Voor deze PR
kan de uitvoerende partij ook aanvullende inzichten gebruiken, bijvoorbeeld door te
kijken naar best practices in andere landen of bruikbare inzichten uit de (wetenschappelijke) literatuur.

Tot slot, in de PR wordt ook aandacht besteed aan beleid dat recentelijk is ingevoerd
of nog in ontwikkeling is. Dit beleid kan nog niet worden geëvalueerd en valt daarom
buiten de scope van de PR, maar schetst een beeld van de te verwachten veranderingen.
Bij het identificeren van aanknopingspunten en geleerde lessen kunnen de onderzoekers
ook vooruitkijken naar beleid dat nog in ontwikkeling is.

Relevante publicaties en indicatoren

Voor de synthese kunnen relevante onderzoeken en evaluaties worden gebruikt. Het gaat
in ieder geval om publicaties uitgebracht in het kader van de Strategische Evaluatie
Agenda (SEA) terugkeerbeleid in de afgelopen jaren. Ook andere relevante onderzoeken
en publicaties kunnen de nodige inzichten bieden. In bijlage twee is een niet-uitputtende
lijst te vinden van overige onderzoeken op het terrein van migratie- en terugkeerbeleid,
die zal worden benut voor de PR. De uitvoerende onderzoekspartij dient deze lijst
aan te vullen, waar nodig samen met het Ministerie van Asiel en Migratie.

Om te kunnen beoordelen in hoeverre de doelstelling van het beleid wordt gehaald,
om vervolgens doelmatigheid en doeltreffendheid te toetsen, is het van belang om indicatoren
te identificeren die deze doelen in kaart brengen. Een eerste aanzet van sleutelindicatoren
kan in bijlage drie gevonden worden. Daar treft u ook een eerste overzicht van relevante
cijfermatige bronnen waaruit deze indicatoren kunnen worden gehaald. De uitvoerende
partij dient deze lijsten aan te vullen, waar nodig samen met het Ministerie van Asiel
en Migratie.

Planning en proces PR

Om de kwaliteit van het onderzoek en de opgeleverde producten te waarborgen stelt
het Ministerie van Asiel en Migratie een begeleidingscommissie samen die bestaat uit
verschillende deskundigen, waaronder academici, beleidsmakers en het Ministerie van
Financiën. Ook vraagt het ministerie één onafhankelijke deskundige om een oordeel
over het onderzoek op te stellen. Dit oordeel wordt samen met de PR en de Kabinetsreactie
aan uw Kamer verstuurd. Deze deskundige mag ook lid van de begeleidingscommissie zijn.
De eindverantwoordelijkheid voor het onderzoek en de inhoud van de PR berust bij de
onderzoekers.

Uiterlijk november 2025 wordt een meervoudige onderhandse aanbesteding uitgezet. Uiterlijk
januari 2026 wordt een overeenkomst gesloten met de uitvoerende partij. Uiterlijk
op 31 december 2026 wordt de PR samen met een kabinetsreactie en het oordeel van de
onafhankelijk deskundige aan uw Kamer aangeboden.

Bijlagen

1. Beknopte beleidstheorie terugkeerbeleid

2. Niet-uitputtende lijst Rijksbreed geprogrammeerde migratie- en terugkeeronderzoeken
2018–2025

3. Niet-uitputtende lijst relevante indicatoren en cijfermatige bronnen terugkeerbeleid

De Minister van Asiel en Migratie, D.M. van Weel