Brief regering : NS-tarieven in 2026 en verder

Nr. 1260
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 juli 2025

In de afgelopen periode is er veel met de Kamer gesproken over de financiële situatie
van het openbaar vervoer in Nederland. Deze staat onder druk door stijgende kosten,
achterblijvende vervoersvraag, veranderde reispatronen en beperkte publieke middelen.
Over de hele breedte van het openbaar vervoer dreigen tariefstijgingen, terwijl de
betaalbaarheid van het openbaar vervoer zowel de Kamer als het kabinet nauw aan het
hart ligt. Op 25 april jl. is de Kamer geïnformeerd over de laatste stand van zaken
over de NS-tarieven, naar aanleiding van de Voorjaarsnota 2025 en de lopende gesprekken
met NS over dit thema.1 De gesprekken tussen IenW en NS over dit thema zijn afgerond. Het kabinet en NS hebben
afgesproken dat de NS-tarieven per 1 januari 2026 tussen ca. 6% en ca. 9% zullen stijgen,
in plaats van met de eerder voorziene ca. 12%. De NS-tarieven voor 2026 zullen uiterlijk
1 november 2025 worden vastgesteld. In deze brief wordt dit nader toegelicht. Met
deze brief wordt ook invulling gegeven aan twee toezeggingen uit het commissiedebat
Spoor van 15 mei 2025.2

Stijging NS-tarieven en gesprekken met NS voor een structurele oplossing

Door de motie-Bikker3 zijn de tarieven in het Nederlandse ov per 1 januari 2024 niet gestegen. Voor het
stads- en streekvervoer kon de tariefstijging uit 2024 worden afgewend in plaats van
uitgesteld, omdat de motie voor het regionale ov in structurele middelen voorzag.
Voor de NS-tarieven kwamen echter incidentele middelen voor één jaar beschikbaar.
Daardoor moest de in 2024 voorziene stijging van de NS-tarieven worden doorgeschoven
naar 2025, en dreigde toen een tariefstijging van ca. 12%. Door een eenmalige afspraak
waarin zowel het Ministerie van IenW als NS 3% voor hun rekening namen, kon deze tariefstijging
worden gehalveerd tot ca. 6%. De resterende ca. 6% tariefstijging hoefde daarom niet
in 2025 doorgevoerd te worden.

De voor 2025 gevonden oplossing was echter (net als in 2024) een oplossing voor één
jaar, waardoor de onzekerheid in stand is gebleven over de mate waarin deze resterende
tariefstijging van ca. 6% alsnog in 2026 doorgevoerd zou moeten worden. Het kabinet
vindt het niet wenselijk om deze discussie ieder jaar opnieuw te voeren. Het kabinet
heeft zich daarom ingespannen om de op 17 september 2024 uitgesproken intentie waar
te maken om tot een structurele oplossing voor de NS-tarieven te komen.4 In de afgelopen periode zijn de gesprekken met NS vooral gegaan over een structurele
bijdrage van NS aan het dempen van tariefstijgingen en de maatregelen die daarvoor
nodig zijn. Hierbij is nogmaals duidelijk geworden dat deze bijdrage van NS niet gevonden
kan worden in interne efficiency.5 Om een structurele bijdrage aan het dempen van tariefstijgingen te leveren, moeten
er kostenbesparende maatregelen worden genomen die gevolgen zullen hebben voor de
reiziger.

In het commissiedebat Spoor van 15 mei jl. is toegezegd om voor de zomer van 2025
in kaart te brengen wat ervoor nodig is om (extra) tariefstijgingen op het spoor structureel
te voorkomen. Hiervoor kan enerzijds gekeken worden naar de mogelijkheden voor een
structurele Rijksbijdrage uit de IenW-begroting en anderzijds naar de mogelijkheden
van een structurele bijdrage van NS. Het kost € 84 miljoen per jaar (prijspeil 2024)
om de tariefstijging van 6%, die in 2025 niet is doorgevoerd, blijvend af te wenden.

Geen Rijksbijdrage beschikbaar voor het dempen van tariefstijgingen bij NS

Het kabinet heeft richting de besluitvorming over de Voorjaarsnota geprobeerd om middelen
te vinden om de helft van de extra tariefstijging van ca. 6% af te wenden. Hierbij
is voornamelijk gekeken naar het Mobiliteitsfonds op de IenW-begroting. Maar zoals
op 25 april jl. aan de Kamer gemeld, zijn er geen Rijksmiddelen beschikbaar om tariefstijgingen
bij NS te dempen.6 De middelen in het Mobiliteitsfonds staan reeds jaren stevig onder druk. Om tariefstijgingen
te dempen zouden aanleg- en instandhoudingsprojecten, die hard nodig zijn voor een
toekomstbestendig spoornetwerk, moeten worden geschrapt. Het kabinet kiest daar niet
voor. Daar komt bij dat het Mobiliteitsfonds ten principale bedoeld is voor investeringen
in onze infrastructuur en niet voor het dempen van tariefstijgingen. Omdat deze kanttekeningen
ook richting Prinsjesdag onverminderd van toepassing blijven, is het niet realistisch
dat er alsnog een Rijksbijdrage uit de IenW-begroting komt. Het kabinet benadrukt
ook dat dit vraagstuk niet met incidentele middelen kan worden opgelost. Zowel de
reiziger als NS hebben recht op structurele duidelijkheid.

De structurele bijdrage van NS en de bijbehorende maatregelen

Ondanks dat het Rijk geen bijdrage aan het dempen van tariefstijgingen kan leveren,
gaat NS wel een structurele bijdrage leveren. Er zijn in het overleg met NS maatregelen
afgesproken met een structureel positief financieel effect, in aanvulling op en in
samenhang met de besparingen op de interne efficiency die NS reeds doorvoert.

Hoewel het uitgangspunt is om de reiziger zoveel mogelijk te ontzien, is de structurele
NS-bijdrage aan het dempen van tariefstijgingen niet pijnloos. NS kan deze bijdrage
namelijk alleen realiseren door kostenbesparingen in de dienstverlening door te voeren.
NS zal hiervoor met name ingrepen doen op het gebied van materieel, dat één van de
belangrijkste kostendrijvers voor NS is. De omvang van het materieelpark zal strakker
worden afgesteld op de reizigersvraag. Er zal minder buffer worden aangehouden en
het onderhoud van treinstellen zal anders worden ingericht, met als doel om op drukke
dagen minder materieel te hoeven onttrekken voor onderhoud. NS zal zich bij deze maatregelen
uiteraard wel inspannen om voldoende materieel beschikbaar te houden om in de toekomst
op de vervoersvraag in te kunnen spelen, door het betreffende materieel nu «koud»
terzijde te stellen. De aanpassing van het materieelpark betekent dat het risico wordt
verhoogd dat reizigers op bepaalde momenten te maken krijgen met drukkere treinen,
vooral in de (hyper)spits op dinsdag en donderdag, vooral in het najaar en met name
in de Randstad. Daarom zal het kabinet in overleg treden met NS over een aanpassing
van de bodem- en streefwaarden van de prestatie-indicatoren rondom zitplaatskans.

In aanvulling op de aanpassing van het materieelpark neemt NS ook gerichte kostenbesparingsmaatregelen
in de dienstverlening, die NS binnen de gemaakte afspraken in de Concessie voor het
Hoofdrailnet 2025–2033 (hierna: de concessie) kan uitvoeren. Hierbij gaat het onder
meer om het vervangen van eersteklas- door tweedeklasstoelen in een deel van het materieelpark
om bestaande treinen beter te benutten en het herzien van het aanbod van kortingsproposities.

De bovenstaande maatregelen zijn lastig, maar wel noodzakelijk om een NS-bijdrage
aan het dempen van tariefstijgingen mogelijk te maken. Het kabinet is blij dat NS
voor het dempen van de tariefstijging niet hoeft te schrappen in het aantal treindiensten
ten opzichte van het huidige aanbod. Het kabinet en NS realiseren zich wel dat de
financiële situatie, gecombineerd met de achterblijvende vervoersvraag, maken dat
een uitbreiding van het treinaanbod in de komende jaren complex en uitdagend zal zijn.
IenW en NS zullen dan ook de komende jaren stap voor stap gaan bezien of en hoe dit
verantwoord mogelijk is.

Overige maatregelen

In de concessie is een extra tariefstijging van 3,5% in 2026 vastgelegd. Deze extra
tariefstijging houdt verband met het feit dat de NS-tarieven in de afgelopen jaren
minder hard zijn gestegen dan de inflatie.7 Deze afspraak blijft in principe ongewijzigd, tenzij de komende maanden blijkt dat
spreiding alsnog wenselijk is. De tarieven voor 2026 zullen uiterlijk 1 november 2025
worden vastgesteld.

Verder is in de concessie afgesproken dat NS een voorstel voorlegt voor een nieuw,
gedifferentieerd tariefstelsel. Met tariefdifferentiatie ontstaat de mogelijkheid
om reizigers beter te spreiden over de dag en de week. Dat leidt tot minder drukke
treinen, heeft een positieve impact op de zitplaatskans en het reiscomfort en verlaagt
de gemiddelde prijs van het treinkaartje. Ook verlaagt het (op termijn) de kosten
voor NS. Het kabinet en NS hebben echter geconstateerd dat er op dit moment geen draagvlak
is voor het voorstel dat NS hiertoe heeft gedaan. Daarom zullen voor 2026 en verder
de bodem- en streefwaarden van de prestatie-indicatoren rondom zitplaatskans worden
aangepast.8 Het kabinet blijft in de tussentijd werk maken van beleid om reizigers te spreiden
en de spits te ontlasten.9 Ook NS blijft hier (zoals afgesproken in de concessie) haar bijdrage aan leveren
en zal in de komende jaren, samen met het Rijk en andere betrokken partijen, blijven
onderzoeken op welke wijze het tariefinstrument (op termijn) een oplossing kan bieden.

De te verwachten stijging van de NS-tarieven in 2026 en verder

Met de hiervoor beschreven maatregelen hoeft de helft van de ca. 6% tariefstijging
die in 2025 niet is doorgevoerd, ook komend jaar niet in de tarieven te worden verwerkt.
Omdat er geen Rijksbijdrage beschikbaar is, moet de overige ca. 3% in 2026 wel aan
de reiziger worden doorberekend. Daar komt de reguliere tariefstijging op basis van
inflatie bij. Hierboven is reeds vermeld dat er in de concessie nog een extra tariefstijging
van 3,5% in 2026 is vastgelegd. Als ook deze tariefstijging in een keer wordt doorgevoerd,
komt de totale verwachte tariefstijging in 2026 uit op ca. 9%. Een argument om deze
extra tariefstijging niet in een keer door te voeren maar te spreiden, is een mogelijk
negatief effect op het aantal reizigers. Daarmee zal de uiteindelijke tariefstijging
voor 2026 uitkomen op een bandbreedte tussen ca. 6% en ca. 9%.

Hierbij wordt aangenomen dat de verwachte ontwikkeling van de consumentenprijsindex
in 2026 ca. 2,5% is. De precieze stijging van de NS-tarieven is afhankelijk van de
geprognosticeerde ontwikkeling van de consumentenprijsindex in 2026. Deze wordt bekendgemaakt
in de Macro Economische Verkenning 2026 die in september wordt gepubliceerd.

Activiteiten van NS in relatie tot de deur-tot-deurreis

In het commissiedebat Spoor van 15 mei jl. is toegezegd aan het lid Veltman (VVD)
om te bezien of de deur-tot-deuractiviteiten van NS ook op een andere manier uitgevoerd
kunnen worden.10 Dit ook met het oog op het vinden van een structurele oplossing voor de tarieven
van NS.

Het kabinet streeft naar een drempelloze deur-tot-deurreis voor iedere reiziger. Dit
vraagt om een goede aansluiting tussen vervoersvormen. Zowel NS als diverse andere
partijen leveren hieraan een belangrijke bijdrage via hun aanbod van geïntegreerde
mobiliteitsdiensten. Voor goede marktwerking is een gelijk speelveld essentieel. Daarover
zijn in de concessie afspraken gemaakt met NS. Zo biedt NS via een referentieaanbod
derden de mogelijkheid om NS-vervoer te verkopen via hun eigen kanalen. Het kabinet
ziet toe op de naleving van deze afspraken. Momenteel onderzoekt Impuls Economen of
het referentieaanbod van NS voldoet aan de concessie-eisen. De resultaten worden deze
zomer verwacht. Het kabinet streeft ernaar de Kamer hier vlak na de zomer over te
informeren.

Het loskoppelen van de deur-tot-deuractiviteiten van NS (zowel het eigen aanbod, het
referentieaanbod als andere diensten van NS die bijdragen aan deur-tot-deurreizen)
heeft brede impact op de reiziger en het speelveld. In het tweeminutendebat Spoor
van 27 mei jl. is er verwezen naar het eConomics-onderzoek «Vermeden kosten van NS».
Dit rapport doet aannames over de kosten die NS maakt voor de verkoop en distributie
van vervoerbewijzen. In lijn met de motie-Heutink/Veltman11 zal het kabinet over dit rapport in gesprek gaan met NS. Zoals aangegeven in het
tweeminutendebat wil het kabinet dit gesprek zorgvuldig voeren, ook in het licht van
de lopende juridische procedure op het gebied van de bedrijvenkaartaanbieders. Daarbij
is het van belang te onderkennen dat het onderzoek van eConomics gebaseerd is op inschattingen
en dat het rapport beperkingen kent, zoals ook door de onderzoekers zelf wordt aangegeven.
Het is dan ook te vroeg om nu harde conclusies te trekken op basis van dit onderzoek.
Het kabinet zal daarom eerst een externe expert het eConomics-onderzoek laten bestuderen,
om te borgen dat we over de goede informatie beschikken en zorgvuldig kunnen wegen
welke inzichten het rapport wel en niet biedt. Het streven is om de Kamer hierover
in het najaar van 2025 te informeren.

Tot slot

In de komende periode zal de concessie gewijzigd worden om de overeengekomen tariefontwikkeling
in 2026 mogelijk te maken. Ook zal het kabinet in overleg treden met NS om de bodem-
en streefwaarden van de prestatie-indicatoren12 in balans te brengen met de nieuwe situatie. Hiervoor zal de gebruikelijke procedure
worden doorlopen, waarbij onder meer de consumentenorganisaties om advies zal worden
gevraagd.

Het kabinet is er zich van bewust dat de voorziene stijging van de NS-tarieven in
2026 aanzienlijk is. Tegelijkertijd is het kabinet blij dat de eerst voorziene tariefstijging
van ca. 12% met de bijdrage die NS levert kan worden gereduceerd. Met de gevonden
oplossing ontstaat er duidelijkheid voor de reiziger en worden er geen tariefstijgingen
meer doorgeschoven naar komende jaren. Daarmee ligt er, conform de motie-El Abassi13, een meerjarenplan voor de ontwikkeling van de NS-tarieven. NS krijgt met deze oplossing
de benodigde zekerheid om de bedrijfsvoering in te richten voor een toekomstbestendige
dienstverlening op het spoor.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen