Brief regering : Eerste rapportage vanuit de Monitor Werking Omgevingswet

Nr. 300
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juli 2025

Bijgaand bied ik u de eerste rapportage vanuit de Monitor Werking Omgevingswet aan,
met daarin de bevindingen over het jaar 2024. Vanuit mijn verantwoordelijkheid voor
het stelsel van de Omgevingswet voer ik de Monitor Werking Omgevingswet uit, om zicht
te houden op de werking van het stelsel en instrumentarium van de Omgevingswet.1 De jaarlijkse rapportages vanuit de monitor voorzien uw Kamer, de Eerste Kamer, medeoverheden
en de onafhankelijke Evaluatiecommissie Omgevingswet van beschrijvende informatie
over het gebruik en de werking van de kerninstrumenten van de Omgevingswet, de bijdrage
van het gebruik van die instrumenten aan het realiseren van de verbeterdoelen van
de stelselherziening van het omgevingsrecht en de nieuwe manier van werken die hierbij
nodig is.

De verbeterdoelen zoals door de wetgever beoogd, zijn:

1. Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van
het omgevingsrecht,

2. Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in
beleid, besluitvorming en regelgeving,

3. Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak
mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving,

4. Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

De verzameling van gegevens voor de Monitor Werking Omgevingswet vindt jaarlijks binnen
drie onderzoeken plaats: de kwantitatieve monitoring door de Tactische Beheerorganisatie
(TBO) Kadaster, het kwalitatieve onderzoek door Royal Haskoning DHV en het tekstanalyseonderzoek
door Arcadis.2. Binnen de kwantitatieve monitoring wordt informatie opgehaald over het gebruik van
de kerninstrumenten op basis van de gegevens in het Digitaal Stelsel Omgevingswet
(DSO). Dit onderzoek bevat alle omgevingsdocumenten en verzoeken die in 2024 in het
DSO zaten. Het kwalitatieve onderzoek levert informatie op over de verbeterdoelen
en de nieuwe manier van werken, door middel van desk study en groepsbijeenkomsten
met bevoegde gezagen. Het tekstanalyseonderzoek levert aanvullende informatie over
de kerninstrumenten op, informatie over het vaststellingsproces en de inhoud van de
kerninstrumenten die niet geautomatiseerd uit het DSO te halen is. Zowel het kwalitatieve
onderzoek als het tekstanalyseonderzoek zijn op basis van een selectie van onderzoeksgevallen
gedaan.

De eerste rapportage vanuit de monitor is de Rapportage 2024. Deze rapportage geeft
een beeld van het eerste jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet: een jaar dat
zich kenmerkte als een jaar waarin alle overheden daadwerkelijk met de Omgevingswet
en de kerninstrumenten in de praktijk aan de slag moesten.

In deze brief ga ik in op de vijf beschrijvende conclusies uit de rapportage:

1. De kerninstrumenten worden gebruikt, maar in 2024 werd enkel een begin gemaakt

2. De uitvoering was in volle gang, nieuwe mogelijkheden worden gebruikt

3. Gemeenten hadden in 2024 de voorkeur voor de BOPA-vergunning boven de omgevingsplanwijziging

4. Overheden (her)kennen de verbeterdoelen en streven die na

5. Bevoegde gezagen ervaren geen grote knelpunten in het stelsel, wel onzekerheden

Daarnaast schets ik kort welke onderwerpen binnen de monitor nog op de ontwikkelagenda
staan, want niet alle onderwerpen die opgenomen zijn in het plan van aanpak3 konden in 2024 gemeten worden. Ook ligt ik aan het slot van de brief toe wat de rol
van deze monitor ten aanzien van de onafhankelijke Evaluatiecommissie Omgevingswet
is, en wanneer u de verschillende resultaten uit de andere monitoren – zoals de financiële
monitoring en de monitoring op het DSO – kunt verwachten.

1. De kerninstrumenten worden gebruikt, maar in 2024 werd enkel een begin gemaakt

De Monitor Werking Omgevingswet focust zich hoofdzakelijk op de zes kerninstrumenten:
de omgevingsvisie, het programma, decentrale regels (omgevingsverordening, omgevingsplan,
waterschapsverordening), algemene rijksregels, de omgevingsvergunning en het projectbesluit.
De rapportage laat zien dat 2024 een jaar was, waarin de overheden die met de Omgevingswet
werken de kerninstrumenten in gebruik hebben genomen. In sommige gevallen hadden zij
ook vóór 2024 al kerninstrumenten in gebruik.

Dat in 2024 enkel een begin gemaakt werd, blijkt bijvoorbeeld uit de bevinding dat
de meeste overheden in 2024 nog geen versie van de verplichte kerninstrumenten, zoals
de omgevingsvisie, hadden die aan alle eisen van de Omgevingswet en het DSO voldoet.
Dit is niet onverwacht gezien de transitietermijnen die gelden voor bijvoorbeeld gemeentelijke
omgevingsvisies – tot 2027 – en het omgevingsplan – tot 2032.

Nu het begin gemaakt is, is het de komende jaren van groot belang dat alle overheden
– gemeenten, waterschappen, provincies en rijkspartijen – zich onverminderd inzetten
om nog beter gebruik te maken van de kansen die de Omgevingswet biedt. De onafhankelijke
Evaluatiecommissie Omgevingswet deed eerder dezelfde oproep.

2. De uitvoering was in volle gang, nieuwe mogelijkheden worden gebruikt

De rapportage laat zien dat het aanvragen van vergunningen, doen van meldingen en
verstrekken van informatie door initiatiefnemers rondom de activiteiten die zij in
de fysieke leefomgeving willen verrichten in 2024 in volle gang was. In het eerste
jaar Omgevingswet is de uitvoering op dit gebied zonder grote knelpunten verlopen.
Daarnaast blijkt uit de rapportage dat de nieuwe mogelijkheden voor het meervoudig
aanvragen van vergunningen steeds vaker wordt gebruikt, ook voor de onder de Omgevingswet
gesplitste technische en ruimtelijke bouwactiviteit.

De Omgevingswet maakt het aanvragen van vergunningen voor vergunningplichtige activiteiten
voor initiatiefnemers flexibeller en sneller.

Het aanvragen is sneller geworden omdat de beslistermijnen voor vergunningaanvragen
voor het afwijken van het omgevingsplan zijn verkort tot acht weken onder de reguliere
procedure. Hierdoor krijgen initiatiefnemers sneller duidelijkheid over hun aanvraag.

Het aanvragen is flexibeler geworden door het vervallen van de aanhaakplicht en de
eis van onlosmakelijke samenhang, waardoor verschillende vergunningen benodigd voor
één initiatief afzonderlijk van elkaar aangevraagd kunnen worden. Hierdoor kunnen
initiatiefnemers bijvoorbeeld eerst na gaan of zij een vergunning voor een (buitenplanse)
omgevingsplanactiviteit kunnen krijgen, voordat zij moeten investeren in de benodigde
ontwikkeling voor het aanvragen van een technische bouwactiviteit. Als er zowel een
omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit als een omgevingsplanactiviteit
nodig is dan kan het bouwwerk pas gerealiseerd worden als beide zijn verleend. Dit
is onder de Omgevingswet hetzelfde gebleven.

3. Gemeenten gebruikten in 2024 vaker de BOPA-dan de omgevingsplanwijziging

In de Monitor Werking Omgevingswet worden de kennisgevingen van vergunningen voor
buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA) die overheden in het DSO publiceren
geteld. Ook worden de vastgestelde omgevingsplanwijzigingen (STOP en TAM-IMRO) geteld.
Beide instrumenten zijn reguliere instrumenten van de Omgevingswet en kunnen in principe
gebruikt worden om activiteiten mogelijk te maken die in strijd zijn met het vigerende
omgevingsplan.

Uit de rapportage blijkt dat gemeenten in 2024 vaker de BOPA-vergunning gebruikten
om activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan mogelijk te maken: er werden
ruim 2.800 kennisgevingen gepubliceerd4, terwijl de in 2024 vastgestelde omgevingsplanwijzigingen voor het overgrote deel
enkel de technische in beheer name van de bruidsschat (nu: overgedragen rijksregels5) betroffen en daarmee geen inhoudelijke wijziging van het omgevingsplan omvatten.

De BOPA-vergunning stelt gemeenten in staat relatief snel een activiteit strijdig
met het omgevingsplan mogelijk te maken. De VNG geeft daarnaast aan dat sommige gemeenten
kiezen voor de BOPA-vergunning vanwege het ontbreken van een goedwerkende lokale STOP-planstructuur
voor het wijzigen van het omgevingsplan. De BOPA-vergunning is echter wel maar beperkt
te gebruiken vanwege het toepassingsbereik: de vergunning heeft alleen betrekking
op het initiatief in kwestie en kan dus geen regels bevatten voor andere (toekomstige)
activiteiten op dezelfde locatie. Het omgevingsplan kan dit wel. Vanaf 2032 moet een
BOPA-vergunning die een nieuw bouwwerk of nieuwe functie mogelijk maakt vijf jaar nadat
de vergunning onherroepelijk is worden opgenomen in het omgevingsplan.

Ondanks dat het gebruik van de BOPA-vergunning verwacht en niet alarmerend is, onderschrijf
ik het belang van het voortdurend blijven werken aan de omgevingsplannen van gemeenten.
Het omgevingsplan is namelijk voor gemeenten hét instrument bij het laten doorwerken
en uitvoeren van hun integrale beleid voor de fysieke leefomgeving. Gemeenten hebben
tot 2032 de tijd om tot een volledig omgevingsplan te komen. De VNG speelt hierbij
een belangrijke ondersteunende rol. Ook in de tijdelijke uitvoeringsondersteuning,
die tot ten minste vijf jaar na inwerkingtreding worden aangeboden en waaraan wordt
bijgedragen vanuit mijn ministerie, wordt hieraan aandacht besteed.

4. Overheden (her)kennen de verbeterdoelen en streven die na

Uit de rapportage blijkt dat de bij het kwalitatieve onderzoek betrokken overheden
de verbeterdoelen van de stelselherziening van het omgevingsrecht herkennen en nastreven
bij het werken met de Omgevingswet. De verbeterdoelen werden zoals verwacht in 2024
in de praktijk nog niet volledig gerealiseerd, dit vergt van alle overheden nog inzet
bij het werken met de Omgevingswet.

Ik heb de overheden die met de wet werken eerder al verzocht de inzichtelijkheid,
voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van hun regelgeving over de fysieke leefomgeving
tegen het licht te houden.6 In haar eerste rapport geeft de onafhankelijke Evaluatiecommissie Omgevingswet aan
positieve signalen ontvangen te hebben over de integratie en harmonisatie van de regels
op Rijksniveau, in de provinciale omgevingsverordeningen en de waterschapsverordeningen.

De samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving vergt verder niet alleen dát
overheden de kerninstrumenten van de wet gebruiken, maar ook dat zij deze in elkaar
laten doorwerken. De ambities en beleidsdoelen zoals die in de omgevingsvisie geformuleerd
zijn, moeten bijvoorbeeld handen en voeten krijgen in maatregelen als programma’s,
en regelgeving. Tussen medeoverheden is het van belang dat zij met elkaar hun ambities,
beleidsdoelen en regels op elkaar afstemmen. Ik moedig alle overheden aan de onderlinge
samenwerking waar de Omgevingswet om vraagt verder tot uitvoering te brengen.

De Omgevingswet biedt overheden verschillende mogelijkheden voor lokaal bestuurlijk
maatwerk, bijvoorbeeld het stellen van maatwerkregels of het verlenen van maatwerkvoorschriften
voor initiatieven. Uit de monitor blijkt dat van deze mogelijkheden nog weinig gebruik
wordt gemaakt.

Het versnellen en verbeteren van de besluitvorming over initiatieven is in de regel
versneld onder de Omgevingswet. De onafhankelijke Evaluatiecommissie Omgevingswet
geeft in haar eerste rapport aan dat dit ook gebeurt, met de kanttekening dat het
vooroverleg vóór de vergunningaanvraag belangrijker is geworden en soms ook langer
duurt. Binnen de monitor wordt op dit moment geen informatie verzameld over de beslistermijnen
bij vergunningaanvragen in de praktijk. Ik zal de ontwikkeling ten aanzien van realiseren
van de verbeterdoelen in de praktijk de komende jaren met interesse volgen.

5. Geen grote knelpunten in het stelsel, wel onzekerheden

De bij het kwalitatieve onderzoek betrokken overheden geven aan dat zij in 2024 geen
grote knelpunten in het stelsel en het juridisch instrumentarium van de Omgevingswet
hebben ervaren. Zij zien nog wel uitdagingen voor de komende tijd in bijvoorbeeld
in de eerdergenoemde samenhangende benadering van de leefomgeving. Ook konden zij
nog niet met alle mogelijkheden tot lokaal maatwerk uit de voeten, een beeld dat bevestigd
wordt door de kwantitatieve informatie uit de rapportage.

Uit het onderzoek blijkt dat ook dat sommige van hen aan de operationele kant van
de implementatie in 2024 wel technische problemen met het DSO hebben ervaren. Hoewel
de werking van het DSO buiten de scope van de monitor valt, en op basis van de Monitor
Werking Omgevingswet hier dus geen uitspraken over gedaan kunnen worden, wil ik benadrukken
dat de werking van het DSO zeker mijn aandacht heeft. In het kader van het Interbestuurlijk
Ketentesten (IKT) wordt bijvoorbeeld gekeken naar functionaliteiten van de planketensoftware
die overheden tot hun beschikking hebben. Over het IKT wordt u separaat geïnformeerd
in onder andere de aanstaande voortgangsbrief stand van zaken Omgevingswet Q2 2025,
verwacht begin Q3 2025.

Kortom: overheden hebben nog tijd nodig om de verschillende aspecten van de nieuwe
manier van werken – zoals de integrale benadering binnen de eigen organisatie én met
de medeoverheden, en gebiedsgericht te werken door mogelijkheden voor lokaal maatwerk
te benutten toe te passen. Dat overheden hier tijd voor nodig hebben begrijp ik.

De monitor laat resumerend zien dat overheden in 2024 de goede weg in zijn geslagen
en daarmee klaar zijn om de volgende stappen te zetten bij werken met de Omgevingswet.
Nu het begin gemaakt is, is het de komende jaren van groot belang dat alle overheden
– gemeenten, waterschappen, provincies en rijkspartijen – zich onverminderd inzetten
om nog beter gebruik te maken van de kansen die de Omgevingswet biedt. De onafhankelijke
Evaluatiecommissie Omgevingswet deed eerder dezelfde oproep.7

Ontwikkelagenda 2025

De Rapportage 2024 bevat nog niet alle informatie die in het plan van aanpak8 van de monitor door middel van indicatoren is opgenomen. De monitor bestaat uit in
totaal uit 149 indicatoren. Het grootste deel hiervan is in 2024 gemeten, de rest
staat op de ontwikkelagenda (zie hoofdstuk 5 en bijlage 1 bij de rapportage).

Onder andere het programma en het projectbesluit zullen intensiever onderzocht worden.
Het gaat daarbij zowel om aantallen als typering en ook de inhoudelijke thema’s waar
de instrumenten betrekking op hebben. In het kwalitatieve onderzoek wordt vanaf 2025
meer aandacht besteed aan de bevoegde gezagen bij het Rijk als gebruikers van de Omgevingswet.
Ook worden er manieren verkend om initiatiefnemers, hoofdzakelijk bedrijven, bij het
onderzoek te betrekken.

Overige monitoring en evaluatie van de Omgevingswet

De Monitor Werking Omgevingswet voorziet naast uw Kamer, de Tweede Kamer en de overheden
die werken met de Omgevingswet óók de onafhankelijke Evaluatiecommissie Omgevingswet
van beschrijvende informatie. De evaluatiecommissie gebruikt deze informatie bij de
wetsevaluatie. Ook reflecteert zij jaarlijks op de rapportages vanuit de monitor.
Hun reflectie ontvang ik telkens binnen zes maanden na aanbieding van de rapportages.
Tevens biedt de evaluatiecommissie jaarlijks haar eigen reflectierapport aan mij aan,
op basis van haar onderzoeken en overige activiteiten zoals gesprekken met experts
en haar gebruikersraad. De evaluatiecommissie biedt in 2029 de integrale wetsevaluatie
aan.

De scope van de Monitor Werking Omgevingswet beperkt zich tot de werking van het stelsel
en het instrumentarium van de wet. Andere aspecten van de stelselherziening worden
elders gemonitord. Zo lopen er verschillende andere monitors die óók betrekking op
de Omgevingswet hebben. De interbestuurlijke financiële monitoring geeft informatie
over de financiële impact van de Omgevingswet. Eerder ontving u het «Onderzoek actualisatie
transitiekosten» en de «Nulmeting structurele taken» vanuit deze monitor. Eind dit
jaar ontvangt u de eerste integrale financiële evaluatie. De monitoring van het DSO
geeft informatie over de werking van het DSO en het functioneren van verschillende
ketens, bijvoorbeeld vanuit het IKT. Via mijn voortgangsbrieven wordt u hierover op
de hoogte gehouden. Ook wordt er gewerkt aan de toegezegde invoeringstoets, waarvan
ik de resultaten verwacht te kunnen delen begin 2026. De monitoring op de maatschappelijke
doelen van de wet – de balans tussen benutten en beschermen – is onderdeel van de
Monitor Nationale Omgevingsvisie (MONOVI). Medio 2026 ontvangt u vanuit deze monitor
de derde vervolgmeting.

Afsluitend

De Omgevingswet biedt alle overheden in Nederland een stelsel en instrumentarium om
mee aan de slag te gaan bij het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving.
Daarmee krijgen alle overheden de kans om vanuit hun ambities en doelen in te spelen
op de behoeftes van alle gebruikers van de leefomgeving en tegelijkertijd een hoge
ruimtelijke kwaliteit te borgen. Dat kunnen zij echter niet alleen: het goed benutten
van de kansen van de Omgevingswet behoeft integrale samenwerking, tussen overheden
onderling én overheden, burgers en bedrijven.

De komende jaren volg ik nauwlettend de werking van het stelsel van de Omgevingswet,
op basis van de door mij uitgevoerde monitoren en de onafhankelijke wetsevaluatie.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, M.C.G. Keijzer

Volgnummer

Naam

Classificatie

1

Monitor Werking Omgevingswet – Rapportage 2024

2

Eindrapport kwantitatieve monitoring

3a

Eindrapport kwalitatief onderzoek

3b

Detailinformatie kwalitatief onderzoek

4a

Eindrapport tekstanalyseonderzoek

4b

Detailinformatie tekstanalyseonderzoek