Brief regering : Routekaart Hervormingsagenda inkomensondersteuning

Nr. 849 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juli 2025

Voor een zekerder en begrijpelijker stelsel van inkomensondersteuning waarin (meer)
werken loont, is het noodzakelijk het stelsel te verbeteren en te vereenvoudigen.
In het Regeerprogramma heeft het kabinet daarom een Hervormingsagenda inkomensondersteuning
aangekondigd. Met deze brief geven we invulling aan de eerdere toezegging om de Kamer
in het voorjaar te informeren over de Hervormingsagenda.

In deze brief gaan we eerst in op de aanleiding en aanpak van de Hervormingsagenda
inkomensondersteuning: een werkagenda voor de sociale zekerheid richting 2035 met
een jaarlijks proces richting de budgettaire voorjaarsbesluitvorming. Vervolgens gaan
we in op de zeven inhoudelijke sporen van de Hervormingsagenda op het terrein van
SZW. Daarbij lichten we per spoor toe wat de ambities op korte, middellange en lange
termijn zijn: de Routekaart. De uitdaging waar we voor staan is fors en veel regelingen
in de sociale zekerheid zijn gebaat bij vereenvoudiging. Om hierop voortgang te behouden
kiest het kabinet ervoor om de Hervormingsagenda te versturen, ondanks de demissionaire
status. De concrete uitwerking op de sporen volgt nog stapsgewijs. De voorstellen
moeten vervolgens politiek worden gewogen in het (volgende) kabinet en de Kamer.

De ambtelijke adviezen en onderzoeken van het afgeronde programma Vereenvoudiging
inkomensondersteuning voor mensen (VIM) zijn meegenomen in deze agenda en worden via
de bijlagen aan de Kamer aangeboden.

Waarom hervorming nodig is

In de brief van 19 november 2024 heeft het kabinet beschreven welke problemen mensen
hebben binnen het stelsel van inkomensondersteuning1. Uit gesprekken met mensen, professionals en stakeholders komt naar voren dat het
huidige stelsel van inkomensondersteuning voor groepen mensen onbegrijpelijk is. En
ook dat het daarmee tot onzekerheid en onrechtvaardige uitkomsten kan leiden.

Het kabinet baseert zich daarbij ook op verschillende rapporten die de afgelopen jaren
zijn verschenen, zoals het IBO Vereenvoudiging sociale zekerheid en de rapporten van
de Commissie sociaal minimum en de Staatscommissie Rechtsstaat. Zij hebben inzicht
gegeven in waar regelingen en het stelsel onvoorspelbaar of ontoegankelijk zijn voor
mensen. Zij wijzen bovendien stuk voor stuk op de onbedoelde effecten van complexe
wetgeving en de maatschappelijke kosten die complexiteit met zich meebrengt2. Daarbij gaat het om kosten in brede zin. Want inkomensondersteuning heeft niet alleen
effect op de financiële situatie en bestaanszekerheid van mensen, maar ook op hun
kwaliteit van leven3. Daarnaast is duidelijk dat de publieke dienstverleners als UWV, SVB en ook de gemeenten
tegen de grenzen aan lopen van uitvoerbaarheid van het stelsel. Door toenemende internationalisering
neemt de druk op de internationale dienstverlening toe, in het bijzonder voor de SVB.
De SVB kan daardoor de kwaliteit en tijdigheid niet meer borgen op het niveau dat
past bij een moderne dienstverlener. Dat creëert toenemende onzekerheid en onvoorspelbaarheid
voor mensen. Dit heeft de SVB in haar vierde knelpuntenbrief in 2024 geagendeerd.
Ook voor UWV is het duidelijk dat de uitvoerbaarheid, bijvoorbeeld van het stelsel
van ziekte en arbeidsongeschiktheid, al lange tijd onder druk staat en dat de wet-
en regelgeving complex is geworden. UWV benoemt dit ook in hun knelpuntenbrieven van
de afgelopen jaren. Fundamentele vereenvoudiging in beleid en regelgeving is nodig
om bestaanszekerheid van mensen te kunnen blijven garanderen en het stelsel toekomstbestendig
te houden voor mensen en uitvoering. Deze kennis fundeert de overtuiging dat het stelsel
van inkomensondersteuning dringend aan hervorming toe is.

Werken centraal

Het stelsel van inkomensondersteuning vormt een aanvulling op hetgeen mensen zelf
verdienen of dient als vangnet wanneer de verdiencapaciteit (tijdelijk) ontbreekt.
Het benutten van wat mensen zelf kunnen, oftewel werk en participatie zo veel mogelijk
centraal zetten, is daarom een essentieel uitgangspunt in de vormgeving van de sociale
zekerheid. Daarmee borgen we niet alleen het draagvlak voor en de financiële houdbaarheid
van het stelsel, maar doen we mensen ook recht. Want werk is niet alleen een bron
van inkomen, maar draagt ook bij aan eigenwaarde, sociale contacten en maatschappelijke
participatie.

Het is dan ook belangrijk dat regelingen binnen de sociale zekerheid voldoende activerend
werken en geen armoedeval veroorzaken. Tegelijk is het van belang dat we mensen voldoende
inkomenszekerheid en voorspelbaarheid bieden, en ondersteunen in de toeleiding naar
werk. Want onzekerheid staat vaak in de weg van participatie of meer uren werk. Voor
dit samenspel hebben we binnen de hervorming van de sociale zekerheid voortdurend
aandacht. Dit komt daarom ook terug in de zeven inhoudelijke sporen.

Voor mensen in een uitkeringssituatie, die de stap naar werk maken of meer uren willen
werken is ook de vormgeving van het stelsel van fiscaliteit en toeslagen erg van belang.
Want juist in de samenloop tussen deze domeinen moet werk voldoende lonen.

Daarnaast moet betere dienstverlening aan mensen en werkgevers eraan bijdragen dat
mensen de weg naar de arbeidsmarkt (weer) weten te vinden. In spoor 7 ligt hierop
de focus. Met de hervorming van de arbeidsmarktinfrastructuur beogen we bijvoorbeeld
dat er in iedere arbeidsmarktregio een Werkcentrum is, waar mensen en werkgevers terecht
kunnen met vragen over werk en ontwikkeling. En met de verbeteringen in de banenafspraak
willen we mensen met een arbeidsbeperking beter ondersteunen richting werk.

Ook blijft het essentieel om drempels weg te nemen die mensen belemmeren om (meer)
te gaan werken, zoals onvoldoende passende kinderopvang, gebrek aan ontwikkelmogelijkheden
of onzekerheid over het arbeidscontract. Werken moet niet alleen financieel lonen,
maar ook praktisch haalbaar en aantrekkelijk zijn. Hierop lopen verschillende beleidstrajecten,
die niet allen onderdeel zijn van de Hervormingsagenda inkomensondersteuning.

Hervormingsagenda inkomensondersteuning: scope en aanpak

De hervorming van inkomensondersteuning beslaat een groot deel van de sociale zekerheid.
De Hervormingsagenda richt zich op trajecten die bijdragen aan een zekerder en begrijpelijker
stelsel voor mensen waarin (meer) werken loont. In deze brief ligt de focus op de
sociale zekerheid.

Complexiteit ontstaat ook deels door samenloop van deze regelingen. Veel mensen met
een sociale uitkering zijn ook afhankelijk van een of meerdere toeslagen om rond te
komen. De vormgeving van de toeslagen beïnvloedt daarmee direct de effectiviteit van
het beleid in de sociale zekerheid: zowel de inkomenszekerheid als de stap naar werk.
Maar mensen hebben ook simpelweg met meerdere regelingen tegelijkertijd te maken,
waar verschillende begrippen en regels voor gelden. Verschillende onderwerpen zijn
domeinoverstijgend en daaraan werken de (demissionair) Minister van SZW, de Staatssecretaris
Participatie en Integratie, de Staatssecretaris van Herstel en Toeslagen en de Staatssecretaris
van Fiscaliteit, Belastingdienst en Douane met elkaar samen. Dit betreft de volgende
onderwerpen die ook terugkomen in deze brief: het harmoniseren van betaalmomenten,
het vereenvoudigen van begrippen, de kindregelingen en het verminderen van keteneffecten
door nabetalingen.

Werkagenda sociale zekerheid richting 2035 met jaarlijkse besluitvorming

Deze Hervormingsagenda richt zich op de korte, middellange en lange termijn en heeft
een looptijd tot 2035, en beslaat dus meerdere kabinetsperiodes. De uitdaging waar
we voor staan is fors en veel regelingen in de sociale zekerheid zijn gebaat bij vereenvoudiging.
De regie ligt bij individuele trajecten waarin de uitwerking moet plaatsvinden. Voorbeelden
daarvan zijn de trajecten Participatiewet in Balans en hervorming van de WIA. In de
Hervormingsagenda worden de trajecten op het gebied van de sociale zekerheid samengebracht
in zeven sporen, zodat de samenhang tussen trajecten beter wordt geborgd dan in het
verleden het geval was. Bij mensen komen de regelingen namelijk samen. Per spoor is
in deze brief opgenomen wat het probleem is voor mensen, de ambitie op het thema,
en welke stappen hierin de komende jaren gezet kunnen worden. Daarbij is niet alles
tegelijk mogelijk. Deze Routekaart geeft inzicht in de prioritering van trajecten
binnen de sociale zekerheid, en de fasering in de tijd. In het prioriteren van trajecten
is de impact op mensen het leidende criterium.

Hoewel dit een proces is van de lange adem, is ook belangrijk om steeds stappen te
blijven zetten in de richting van een eenvoudiger stelsel. Dit is een werkagenda met
ambitie, waarvan concrete uitwerking op de sporen stapsgewijs komt. De haalbaarheid
en uitvoerbaarheid zullen per stap worden getoetst, en de voorstellen moeten vervolgens
gewogen worden in het (volgende) kabinet en de Kamer, inclusief de budgettaire randvoorwaarden.
Voor de indicatieve planning van de wetsvoorstellen in deze Routekaart geldt dan ook
het voorbehoud: indien hiertoe wordt besloten, inclusief dekking van eventuele budgettaire
gevolgen. Jaarlijks zal de stand worden opgemaakt binnen welke trajecten vereenvoudigingsopties
gereed zijn voor besluitvorming. Zo kunnen die opties in het politiek gewogen worden
tijdens de voorjaarsbesluitvorming. De Kamer zal jaarlijks voor de zomer geïnformeerd
worden over de voortgang en implementatie van de vereenvoudigingsopties binnen deze
agenda.

Hierbij is de samenwerking met de publieke dienstverleners, sociale partners, lokale
overheden, maatschappelijke organisaties en de mensen om wie het gaat cruciaal. We
werken samen op de ontwikkeling van beleidsopties en de voortgang van de agenda. Zodat
er breed draagvlak ontstaat waar dit kabinet en volgende kabinetten op kunnen voortbouwen.

Politieke keuzes en maatschappelijke kosten en baten

Hervorming en vereenvoudiging gaan gepaard met politieke keuzes. Het is niet gratis,
omdat vereenvoudiging in veel gevallen zal betekenen dat regelingen minder gericht
worden. Afhankelijk van de uitwerking gaan daar negatieve inkomenseffecten of budgettaire
effecten mee gepaard. In de concrete uitwerking van beleidsopties voor verschillende
wetten zullen deze keuzes zorgvuldig in kaart worden gebracht en aan de Kamer worden
voorgelegd. Daaruit zal duidelijk worden dat er mogelijkheden zijn, maar voor hervorming
ook keuzes dienen te worden gemaakt.

De huidige complexe wetgeving brengt grote maatschappelijke kosten met zich mee: kosten
in brede zin, omdat inkomensondersteuning niet alleen effect heeft op inkomenszekerheid
van mensen maar ook op hun kwaliteit van leven. Dat betekent dat vereenvoudigingen
ook maatschappelijke baten met zich meebrengen. Deze baten zijn vaak onderbelicht,
omdat voordelen van vereenvoudiging lastig kwantificeerbaar zijn en eventuele budgettaire
opbrengsten vaak niet één-op-één herleidbaar zijn naar die vereenvoudigingen. Door
vereenvoudiging kunnen de kosten voor de overheid op den duur afnemen, maar dit vraagt
vaak intensivering aan de voorkant. Kosten kunnen bijvoorbeeld op korte termijn toenemen
doordat de voorzieningen beter worden gevonden (minder niet-gebruik). En vereenvoudiging
voor mensen staat niet per se gelijk aan vereenvoudiging voor de uitvoering. Op lange
termijn kunnen hier weer brede baten tegenover staan, zoals gezondheidseffecten door
minder financiële stress. Die baten kunnen ook deels bij de samenleving en de overheid
neerslaan.

Aan vereenvoudiging zijn dus zowel maatschappelijke baten als kosten verbonden. Het
stelsel is echter zo complex geworden dat de voordelen (de gerichtheid) van het huidige
stelsel niet meer opwegen tegen de nadelen (stress en onzekerheid, onuitvoerbaarheid).
De realiteit laat bovendien zien dat de complexiteit die volgt uit een zo gericht
mogelijke regeling, er juist voor kan zorgen dan mensen niet krijgen wat ze nodig
hebben. Ons uitgangspunt is dan ook: hervorming en vereenvoudiging is nodig. De opdracht
is dat zo vorm te geven dat de baten daarvan hoger zijn dan de kosten.

We streven er daarom naar om bij voorstellen die worden overwogen, de brede kosten
en baten zo goed mogelijk in beeld te brengen4.

Routekaart: de zeven sporen van de Hervormingsagenda richting 2035

In deze brief wordt per spoor ingegaan op de maatschappelijke opgave, de ambitie op
de opgave, en welke stappen hierin de komende jaren gezet kunnen worden. Per spoor
worden gerelateerde trajecten in samenhang opgepakt. Daarin staat het perspectief
van mensen centraal. De voorstellen die onder de sporen worden uitgewerkt, moeten
bijdragen aan een beter functionerend stelsel voor mensen in 2035. De voorstellen
worden uitgewerkt in de volgende zeven sporen:

1. Borgen van een toereikend en toegankelijk sociaal minimum

2. Zekere en begrijpelijke regelingen als vangnet en bij werkloosheid

3. Vereenvoudiging gegevensdeling, begrippen en overgangsrecht

4. Een zekere en begrijpelijke regeling voor arbeidsongeschiktheid

5. Zekere en begrijpelijke financiële ondersteuning voor ouders

6. Een voorspelbaar inkomen, door het voorkomen en verminderen van negatieve effecten
van fouten, nabetalingen en terugvorderingen

7. Betere toeleiding naar werk: via werk in inkomen voorzien

Borgen van een toereikend en toegankelijk sociaal minimum (spoor 1)

Het sociaal minimum vormt de ondergrens in het stelsel van sociale zekerheid. Om mensen
in hun bestaanszekerheid te voorzien, is het streven een toereikend en toegankelijk
stelsel voor het sociaal minimum dat naadloos aansluit op alle andere regelingen in
de sociale zekerheid.

Daarvoor moet het stelsel in de eerste plaats eenvoudiger: het aantal regelingen moet
omlaag, regelingen moeten begrijpelijker en toegankelijker worden gemaakt en beter
op elkaar aansluiten. Op dit moment moeten mensen soms te veel landelijke en gemeentelijke
regelingen stapelen om rond te komen, en bovendien zijn veel regelingen te ingewikkeld
voor mensen. Als gevolg daarvan komen te veel mensen uit op een inkomen onder de armoedegrens.
Dit wordt uitgewerkt door in spoor 1 de analyse over de toereikendheid van het sociaal
minimum te actualiseren, te werken aan het vereenvoudigen van gemeentelijke regelingen
en de «mazen» in het stelsel op te sporen en daarvoor voorstellen te maken.

Niet alleen moeten de regelingen en de interactie ertussen eenvoudiger, ook de dienstverlening
hiertoe moet beter: de overheid moet meer moeite doen om te zorgen dat mensen daadwerkelijk
ontvangen waar zij recht op hebben. Automatisch waar dat kan, met persoonlijk contact
waar nodig. Daarnaast is het cruciaal dat de overheid werkt aan vertrouwen. Dat betekent
onder meer dat de overheid levert wat ze belooft. Want zolang er mensen zijn die geen
vertrouwen hebben in de overheid en als gevolg daarvan een regeling niet aanvragen,
lukt het niet om mensen daadwerkelijk te geven waar zij recht op hebben.

Toereikendheid van het inkomen op sociaal minimum

De Tweede Kamer heeft het kabinet met de motie-Welzijn c.s. verzocht om in het kader
van de Hervormingsagenda in beeld te brengen wat ervoor nodig is om te komen tot een
dekkend sociaal minimum5. Het kabinet heeft daarom de analyse van de toereikendheid van het inkomen op het
sociaal minimum, van de Commissie sociaal minimum uit 2023 geactualiseerd6 op basis van de nieuwe armoededefinitie van het CBS, Nibud en SCP en de onderliggende
minimum voorbeeldbegrotingen7. Daarbij is ook het sinds die tijd ingezette beleid meegenomen. Conform de toezegging
aan de heer Flach gaat de analyse ook in op éénoudergezinnen.8

Uit de analyse blijkt dat huishoudens in principe voldoende inkomen hebben voor minimaal
noodzakelijke uitgaven, als zij de uren werken waar zij toe in staat zijn, alle landelijke
regelingen aanvragen waar zij recht op hebben, goed met geld kunnen omgaan en geen
onvermijdbare hoge uitgaven hebben. Een aantal huishoudtypen heeft ook enige ruimte
om tegenvallers op te vangen, al is deze ruimte beperkt. De financiële situatie van
veel huishoudens rond het sociaal minimum is verbeterd ten opzichte van 2023, mede
door de verhogingen van het kindgebonden budget en de huurtoeslag in de afgelopen
jaren. Om rond te komen zijn deze huishoudens wel sterk afhankelijk van toeslagen.

Het aandeel toeslagen in het totale inkomen uit landelijke regelingen is minimaal
25 procent, en kan zelfs oplopen tot ongeveer 60 procent. Daarmee zijn mensen voor
een groot deel afhankelijk van inkomen waarvan het definitieve recht pas na afloop
van het jaar wordt vastgesteld. De mogelijke terugvorderings- en nabetalingsproblematiek
die daarbij ontstaat voor mensen is groot. Bovendien maakt een grotere toeslagafhankelijkheid
werk minder lonend. Er is dus sprake van sterke samenhang met het belasting- en toeslagenstelsel
en met de hoogte van het minimumloon.

Ondanks de uitkomst dat het besteedbaar inkomen op het sociaal minimum (inclusief
toeslagen) in principe toereikend is voor minimaal noodzakelijke uitgaven, zijn er
toch veel situaties in de praktijk waarin mensen niet rond kunnen komen. Dit betreft
ook werkenden met een laag inkomen. We krijgen hierover ook signalen van maatschappelijke
organisaties, zoals het Armoedefonds, SUNN, het Rode Kruis, Kinderhulp en de Voedselbank.
Ook de snelle uitputting van het Tijdelijk Noodfonds Energie kan een indicatie zijn
dat groepen mensen moeilijk kunnen rondkomen. Deze situaties kunnen ontstaan doordat
het inkomen lager is dan het sociaal minimum, bijvoorbeeld doordat mensen regelingen
waar zij recht op hebben, niet gebruiken (onder andere omdat zij de overheid niet
vertrouwen, bang zijn voor terugvorderingen of omdat zij regelingen niet kunnen vinden).
Maar ook doordat het sociaal minimum niet toereikend is vanwege (hoge) onvermijdbare
uitgaven, bijvoorbeeld wanneer mensen in een slecht geïsoleerd huis wonen, hoge zorgkosten
hebben, schulden moeten aflossen of reiskosten maken voor werk. Voor een deel van
deze oorzaken bestaan op dit moment al regelingen, maar dat geldt niet voor alle hoge
onvermijdbare uitgaven. Daarnaast wordt doorgaans slechts een deel van de hogere uitgaven
daarmee gedekt. Bovendien maakt het huidige stelsel mensen afhankelijk van een groot
aantal landelijke en lokale regelingen om rond te kunnen komen, en speelt hier ook
het probleem van niet-gebruik.

De uitkomsten van deze analyse zijn voor het kabinet een bevestiging om te blijven
werken aan het vereenvoudigen van het stelsel van inkomensondersteuning (terugdringen
van complexiteit en afhankelijkheid van regelingen), het beter bereiken van kwetsbare
groepen (terugdringen niet-gebruik) met bijzondere aandacht voor werkenden met een
laag inkomen en het stimuleren van financiële onafhankelijkheid en kansengelijkheid,
bijvoorbeeld door, waar mogelijk, meer uren te werken en de inzet op participatie.
De analyse naar de toereikendheid van het inkomen op het sociaal minimum kan periodiek
herhaald worden op basis van de voorgenomen vierjaarlijkse herijking van het pakket
aan minimale levensbehoeften van het Nibud.

Verbetering en vereenvoudiging van het armoedebeleid en inkomensregelingen Participatiewet
– landelijk en lokaal

De afgelopen tijd zijn er verschillende rapporten verschenen over het sociaal minimum,
het gemeentelijke armoedebeleid en het minimale bedrag dat mensen nodig hebben om
van te kunnen leven. Zowel de Commissie sociaal minimum, het Nibud, de FNV als het
Instituut voor Publieke Economie (IPE) hebben hier aandacht voor gevraagd. Het gaat
om hoe hoog dit minimum moet zijn. Daarnaast onderstrepen de rapporten het belang
van vereenvoudiging, zowel op landelijk als lokaal niveau. Daarbij speelt ook de verhouding
tussen regels van het Rijk en regels van gemeenten een rol.

De rapporten laten ook zien dat het gemeentelijke armoedebeleid versnipperd is. Bovendien
zijn er soms grote verschillen tussen gemeenten. Het kabinet vindt dit niet wenselijk
en heeft op dit terrein stappen aangekondigd, waaronder het streven om een aantal
regelingen te verminderen in overleg met gemeenten.

We willen de landelijke regels eenvoudiger maken en zo het armoedebeleid verbeteren.
Het kabinet heeft hierbij een stelselverantwoordelijkheid en werkt aan een vereenvoudiging
van de inkomensondersteuning. Uitgangspunt daarbij is dat het Rijk de inkomensbasis
goed regelt, zodat mensen voor hun inkomen niet afhankelijk zijn van gemeentelijke
armoederegelingen.

Het kabinet wil daarnaast er samen met gemeenten voor zorgen dat het beleid om (kinder)armoede
aan te pakken verbetert, mede in navolging van de Europese kindergarantie. We willen
komen tot oplossingen die de complexiteit en (ervaren) rechtsongelijkheid verminderen
én die ruimte bieden voor gemeentelijke beleidsvrijheid en mogelijkheden tot maatwerk.
SZW werkt hierin als stelselverantwoordelijke nauw samen met de VNG en Divosa. De
VNG en Divosa doen een nadere verkenning om te komen tot een eenvoudiger, eenduidiger
en overzichtelijker en meer integraal gemeentelijk (kinder-)armoedebeleid. De verkenning
is naar verwachting in het najaar van 2025 afgerond en vormt de basis voor het verdere
gesprek. We willen dat gemeenten van elkaar leren over wat goed werkt (effectief bewezen
bestanddelen) en ook oog hebben voor de positie van werkenden. Het kabinet vindt het
van belang om de groep werkenden met een laag inkomen beter te bereiken en ondersteunen.
In het Nationaal Programma Armoede en Schulden zijn daarom maatregelen aangekondigd
om het bereik te vergroten, onder meer via werkgevers en via een communicatiecampagne.

Ook werkt het kabinet uit hoe het armoedebeleid en de inkomensregelingen in de Participatiewet
landelijk beter georganiseerd kunnen worden. Zodat het geheel eenvoudiger, integraler,
effectiever en eenduidiger wordt en er minder rechtsongelijkheid wordt ervaren. Dit
doet het kabinet in overleg met de VNG en Divosa en mede op basis van de aanbevelingen
van de Commissie Sociaal Minimum en IPE. Hierbij zal ook oog zijn voor het uitgangspunt
dat werken moet lonen.

Bij de uitwerking willen we kijken naar de relatie met de hoogte van het sociaal minimum
(welke regelingen zijn primair gericht op inkomensondersteuning en zijn ontstaan om
te waarborgen dat iemand kan rondkomen). Deze regelingen komen potentieel in aanmerking
voor landelijke uitvoering of landelijke kaders. Verder streven we naar een eenvoudig
en overzichtelijk aanbod van voorzieningen, ook om niet-gebruik tegen te gaan. Daarbij
is het van belang dat gemeenten ruimte houden voor maatwerk om in te kunnen spelen
op lokale en persoonlijke omstandigheden.

Afhankelijk van de uitkomsten van de verkenning en rekening houdend met de aanvaarde
Kamermoties over dit onderwerp bepalen we gezamenlijk de vervolgstappen. We zetten
hierbij in op concrete producten, zoals het vaststellen van een model-beleidskader
voor gemeenten, waarbinnen gemeenten het armoedebeleid kunnen vormgeven. Indien dit
onvoldoende resultaat sorteert, wordt in lijn met de motie De Kort/Inge van Dijk9 verkend hoe wetgeving vormgegeven zou kunnen worden.

Met bovenstaande activiteiten geven we ook invulling aan de motie Van Eijk (over een
onderzoek naar aard en omvang van de gemeentelijke minimaregelingen en het effect
daarvan op de armoedeval en marginale druk)10 en de motie Ceder (over inzetten op het versimpelen van gemeentelijke regelingen).11 Tevens wordt uitgewerkt of de inkomensregelingen in de Participatiewet kunnen worden
vereenvoudigd zoals de studietoeslag, de individuele inkomenstoeslag, de gemeentepolis
en de bijzondere bijstand.

Om het sociaal minimum te borgen, is het van belang dat voorzieningen beter en eenvoudiger
toegankelijk worden. Via het Nationaal Programma Armoede en Schulden zetten we in
op fysieke en digitale hulp voor mensen met geldvragen en geldzorgen. Door een breed
aanbod, zowel fysiek als digitaal, kunnen mensen informatie en hulp vinden die past
bij hun situatie en doenvermogen. Denk aan de Geldfit website en bellijn, aan vrijwilligers
die mensen aan de keukentafel ondersteunen en aan laagdrempelige inlooppunten waar
mensen worden geholpen om te kijken waar zij recht op hebben, bijvoorbeeld via de
Voorzieningenwijzer of de Potjescheck.

Als mensen te maken hebben met problematische schulden, heeft dat direct effect op
de bestaanszekerheid van mensen en kan dat leiden tot een lager besteedbaar inkomen.
De inzet van het kabinet is dan ook om problematische schulden te voorkomen. En als
er schulden ontstaan, moeten drie dingen beter: een kleine vordering moet klein blijven,
mensen met schulden moeten overzicht houden, en er moet snelle en goede schuldhulpverlening
beschikbaar zijn. De nadere invulling van deze inzet komt terug in het Nationaal Programma
Armoede en Schulden.

Sluitend vangnet

Zelfs als mensen gebruik maken van alle beschikbare regelingen, kan het voorkomen
dat ze minder krijgen dan de bedoeling is. Een onbedoelde uitkomst van wisselwerking
tussen verschillende regelingen, zoals bijvoorbeeld het geval was bij alleenverdienershuishoudens
met een Toeslagenwetuitkering, kan daar de oorzaak van zijn. Op korte termijn onderzoeken
we welke groepen uitkomen op een inkomen lager dan het besteedbaar inkomen op sociaal
minimum en waardoor dit komt. Het vinden en verhelpen van deze mazen in het stelsel
doen we aan de hand van casuïstiek en signalen uit de praktijk. We hebben hierbij
onder meer aandacht voor de Toeslagenwet, Aio, bijzondere bijstand, alleenverdienersproblematiek,
energiearmoede en de beslagvrije voet. We streven ernaar dat er geen situaties zijn
waarin mensen een ontoereikend inkomen hebben doordat regelingen tegen elkaar inwerken.

Proactieve dienstverlening

Proactieve dienstverlening draagt bij aan het tegengaan van het niet-gebruik van uitkeringen
en andere sociale voorzieningen, zodat mensen krijgen waarop ze recht hebben. Op korte
termijn werken UWV, SVB en gemeenten samen in fysieke en digitale adviesloketten aan
het faciliteren van (vooringevulde) aanvragen voor inkomensondersteuning. Op korte
termijn is de inzet gegevensdeling mogelijk te maken voor proactieve dienstverlening
bij regelingen met een hoog niet-gebruik, zoals de Aio, Participatiewet en schuldhulpverlening.
En er komen experimenten met gegevensdeling voor betere (proactieve) dienstverlening
in gemeenten die koploper willen zijn en bij UWV en de SVB, passend binnen hun capaciteit.

Op middellange termijn streven we ernaar de goede mogelijkheden voor gegevensuitwisseling
voor proactieve dienstverlening te vergroten met andere publieke dienstverleners,
zoals de Belastingdienst, Dienst Toeslagen, DUO en waterschappen. Op middellange termijn
verkennen we ook waar automatische toekenning mogelijk en wenselijk is, te beginnen
met gemeentelijke minimaregelingen, de Toeslagenwet en de kwijtschelding van de lokale
belastingen. Specifiek voor de kwijtschelding van lokale belastingen voor mensen met
een Wajong- of WIA-uitkering is aan lokale overheden gevraagd de eerder gecommuniceerde,
tijdelijke oplossing te continueren. Over een eventuele structurele oplossing vindt
overleg plaats tussen alle betrokken departementen (SZW, BZK, IenW en FIN) en de betrokken
medeoverheden (VNG en Unie van Waterschappen).

Op lange termijn blijven we werken aan betere datakwaliteit en meer datadeling. We
verkennen welke stappen mogelijk zijn in de richting van persoonsgerichte proactieve
dienstverlening en automatische toekenning als eindbeeld. Minder regelingen en minder
voorwaarden in het stelsel dragen daaraan bij. Essentieel is ook dat bij het (her)ontwerp
van regelingen gekeken wordt naar de benodigde gegevens en de beschikbaarheid daarvan.
En dat aan mensen zo mogelijk slechts eenmaal gevraagd wordt om hun gegevens en die
vervolgens hergebruikt worden voor meerdere processen als dat nodig is. De andere
sporen van deze Hervormingsagenda moeten daar dan ook aan gaan bijdragen.

Zekere en begrijpelijke regelingen als vangnet en bij werkloosheid (spoor 2)

In Nederland bestaat er een solide stelsel van sociale zekerheid, dat onder meer bestaat
uit werknemersverzekeringen, volksverzekeringen en sociale voorzieningen. Dit stelsel
moet bestaanszekerheid bieden, ook wanneer iemand (tijdelijk) zonder werk zit. De
basis van dit stelsel is een vangnet dat ervoor moet zorgen dat iedereen in de noodzakelijke
bestaanskosten kan voorzien.

Maar ook is het belangrijk om een zeker én begrijpelijk stelsel van inkomensondersteuning
in te richten, waarbij mensen erop kunnen vertrouwen dat het daadwerkelijk loont,
wanneer zij (meer) gaan werken. Waar nodig bieden we passende ondersteuning om mensen
uiteindelijk de stap naar werk te kunnen zetten. Hierbij streven we naar meer eenduidigheid
en een meer toegankelijke dienstverlening in de ondersteuning aan werkgevers, werkzoekenden
en werkenden.

Dit vangnet bestaat uit verschillende regelingen op het niveau van het sociaal minimum,
zoals de Participatiewet, de Toeslagenwet en de aanvullende inkomensvoorziening ouderen
(Aio). Mensen kunnen hier alleen beroep op doen als zij niet zelf in hun inkomen kunnen
voorzien en ook geen beroep kunnen doen op andere inkomensregelingen zoals een werknemersverzekering
of volksverzekering. Tegelijkertijd is er sprake van een hoog niet-gebruik van de
Participatiewet en potentieel ook voor de Toeslagenwet. Een deel van de mensen moet
bovendien zowel beroep doen op de Participatiewet, Toeslagenwet als een UWV-uitkering
om rond te komen.12 Daarnaast kennen we in Nederland een werkloosheidsverzekering (WW) en een nabestaandenverzekering
(Anw), waarna een deel van beide groepen uitstroomt in de Participatiewet. Ook hebben
deze sociale uitkeringen, hoewel oorspronkelijk voortkomend uit eigen vormgeving (voorziening,
werknemersverzekering en volksverzekering) met vergelijkbare voorwaarden en vraagstukken
te maken. In spoor 2 wordt daarom de basisvormgeving van deze landelijke sociale uitkeringen
bezien: de vangnet- en werkloosheidsregelingen op zichzelf en in samenhang.

Participatiewet

De Participatiewet wordt in drie parallelle sporen herzien. Het eerste spoor bestaat
uit het wetsvoorstel dat reeds door de Kamer is behandeld, het tweede beoogt de Participatiewet
fundamenteel te herzien. Hierin staan vertrouwen, menselijke maat, vereenvoudiging
en passende ondersteuning naar participatie en werk centraal. Op basis van een probleemanalyse13 werken we beleidsopties uit, om de Participatiewet te vereenvoudigen, om mensen zonder
arbeidsvermogen beter te ondersteunen en om meer passende ondersteuning te bieden
naar werk en participatie. Voor werkgevers willen we het eenvoudiger maken om mensen
de stap naar werk te laten zetten. We onderzoeken onder meer hoe werkgevers eerder
betrokken kunnen worden bij de re-integratie en matching. Goede dienstverlening aan
werkgevers is cruciaal om mensen aan het werk te helpen. Bij werkgevers is er een
grote behoefte aan meer eenduidigheid in het instrumentarium. Tegelijkertijd is de
ruimte die gemeenten hebben om aan te sluiten bij wat mensen nodig hebben ook waardevol.
Om tegemoet te komen aan de behoefte aan duidelijkheid en rechtszekerheid, zijn er
verschillende opties. Zo kan er in meer detail worden vastgelegd welke dienstverlening
werkgevers van een gemeente kunnen verwachten en kan er harmonisering of uniformering
worden aangebracht in de werkvoorzieningen. Het is ook van belang dat er goede voorzieningen
zijn waarmee mensen goed in beeld komen bij werkgevers. Dat draagt bij aan een snellere
matching. Daarbij blijft de bijstand een vangnet voor hen die niet in de noodzakelijke
kosten van het bestaan kunnen voorzien.

Dat betekent dat de bijstand het noodzakelijke niet te boven gaat en dat (meer) werken
loont. Uitgangspunt is ook dat we blijven inzetten op (arbeids)participatie voor wie
dat mogelijk is. We hebben de Kamer onlangs geïnformeerd over de verkenning naar beleidsopties
voor deze fundamentele herziening in een separate brief. Het derde spoor van het programma
brengt de verandering al in de praktijk door de vakkundigheid in de uitvoering te
versterken.

Toeslagenwet (TW)

De Toeslagenwet biedt aanvullende inkomensondersteuning als een loondervingsuitkering
(zoals WW of WIA) of een Wajonguitkering minder is dan het sociaal minimum. Hiermee
wordt voor veel mensen een inkomen ter hoogte van het sociaal minimum geborgd. Echter,
de Toeslagenwet is een moeilijke wet voor mensen om te begrijpen en voor UWV om uit
te voeren. Er is sprake van een potentieel hoog niet-gebruik waardoor mensen niet
de aanvulling krijgen waar zij recht op hebben en zij potentieel onnodig onder het
sociaal minimum leven.

Er wordt gewerkt aan vereenvoudiging van de Toeslagenwet op middellange termijn. Het
doel van mogelijke aanpassingen is verbetering van de begrijpelijkheid, uitvoerbaarheid
en voorspelbaarheid van het inkomen vanuit de Toeslagenwet. Momenteel voert het kabinet
een verkenning uit naar mogelijke vereenvoudigingen van de Toeslagenwet. Hierbij kijken
we naar verschillende voorwaarden voor het recht op deze aanvullende toeslag en de
wijze van inkomstenverrekening. In de loop van 2025 informeren wij de Kamer over de
beleidsopties van deze verkenning.

Algemene nabestaandenwet (Anw)

De Anw biedt inkomensondersteuning aan nabestaanden. Nabestaanden die aan de voorwaarden
voldoen met minderjarige kinderen hebben recht op een Anw-uitkering totdat het jongste
kind 18 is. Uit eerdere onderzoeken is gebleken dat de zelfredzaamheid en (arbeids)participatie
van deze Anw-doelgroep over de jaren is toegenomen14. Op korte termijn doen wij onderzoek naar de inkomenspositie van Anw-ontvangers en
naar het niet-gebruik van de Anw. In 2027 wordt de Anw geëvalueerd, waarna de Kamer
in 2028 wordt geïnformeerd over de mogelijke beleidsopties voor de hervorming en vereenvoudiging.

Werkloosheidswet (WW)

De WW biedt een vangnet bij tijdelijk inkomensverlies vanwege onvrijwillige werkloosheid.
Hoewel de wet voor de meerderheid van de uitkeringsgerechtigden doenlijk is en doet
wat ze beoogt, ervaart een deel van de WW-gerechtigden knelpunten15. Deze knelpunten gaan over informatievoorziening en persoonlijke dienstverlening,
maar ook over de wet- en regelgeving en uitvoeringsvraagstukken. Deze inzichten bieden
een goede basis om gericht verder te werken aan vereenvoudiging van de WW, zodat de
wet zekerder en begrijpelijker wordt. De focus binnen de WW ligt eerst op de hervorming
van de WW, voortkomend uit het Hoofdlijnenakkoord. Daarom heeft het kabinet de vereenvoudiging
van de WW gedeprioriteerd. De Kamer kan in de loop van 2027 worden geïnformeerd over
beleidsopties voor vereenvoudiging van de WW.

In de tussentijd worden wel beleidsopties uitgewerkt voor separate knelpunten die
voor WW-gerechtigden en UWV prioriteit hebben, zoals het knelpunt calamiteitenverlof
buitenland en het knelpunt beëindiging op eigen initiatief van de uitkering.

Modernisering sociale zekerheid Caribisch Nederland

Voor inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt een sociaal zekerheidsstelsel
dat qua beschermingsniveau achterloopt op Europees Nederland. De ambitie is om op
termijn naar een gelijkwaardig stelsel toe te groeien, conform het principe van comply
or explain. Wij werken daar hard aan. Met de Wijzigingswet SZW-wetten BES 2024 wordt
een eerste forse stap gezet. De komende jaren blijven we stappen zetten met onder
andere de verdere ontwikkeling van het ICT-landschap en de verkenning naar een WW-regeling
en een inkomensafhankelijke kindregeling. De opgave om het stelsel verder te moderniseren
en completeren is aanzienlijk en kan niet anders dan gefaseerd worden gerealiseerd.
De uitdaging hierbij is lokaal maatwerk te bieden en eenvoudige en toegankelijke regelingen
in te richten. Het halfjaarlijks wetgevingsoverzicht met de meest prioritaire wetgeving
voor Caribisch Nederland geeft inzicht in de voor de korte en middellange termijn
tot stand te brengen maatregelen.

Vereenvoudiging gegevensdeling, begrippen en overgangsrecht (spoor 3)

De sociale zekerheid heeft zich afgelopen decennia ontwikkeld tot een zeer gericht
en fijn vertakt stelsel. Er bestaan verschillende regelingen met vaak dezelfde begrippen
die soms verschillende achterliggende betekenissen en voorwaarden kennen. Deze verschillen
maken het recht en gebruik voor mensen complex, vooral bij samenloop van regelingen.
Ook kunnen door overgangsrecht van nog bestaande regelingen (die geen nieuwe instroom
meer kennen), meerdere regelingen naast elkaar bestaan die andere uitkomsten hebben
voor mensen in eenzelfde situatie.

De uitkomsten en beslissingen van de overheid zijn hierdoor soms lastig te volgen.
Bovendien maakt het de uitvoering complex: in de regelingen wordt vaak niet aangesloten
bij de bestaande definities in basisregistraties, waardoor mensen zelf nog veel gegevens
aan moeten leveren en de uitvoering regelmatig individueel handwerk moet doen. Ook
gegevensdeling kan namelijk eenvoudiger, indien bij het (her)ontwerp van regelingen
beter aangesloten wordt bij de huidige informatiehuishouding van de overheid. Daarnaast
vergt betere gegevensdeling, het moderniseren van de grondslagen voor gegevensverwerking
in de stelselwetgeving.

Voor mensen en de uitvoering is het van belang om zoveel mogelijk (onderdelen) van
regelingen te harmoniseren en standaardiseren. Daarom wordt er aan een voorstel voor
eenvoudiger gegevensdeling gewerkt en worden mogelijkheden verkend tot vereenvoudiging
van begrippen en een andere omgang met het overgangsrecht. Als bovengenoemde randvoorwaarden
in het stelsel eenduidiger worden, wordt het voor mensen ook duidelijker wat de consequenties
zijn als mensen (meer) gaan werken. Een zeker en voorspelbaar inkomen zorgt ervoor
dat de stap naar (meer) werk gemakkelijker kan worden gezet.

Modernisering grondslagen gegevensverwerking

Zoals ook aangegeven in de Voortgangsbrief over de Werkagenda SUWI16 werken we aan een wetsvoorstel om de grondslagen voor het verwerken van gegevens
specifieker te maken en een inzichtelijke en eenduidige opbouw te geven. Daarmee bieden
we meer duidelijkheid aan mensen en professionals welke organisaties in het domein
van werk en inkomen persoonsgegevens verwerken en waarom. Dit sluit ook aan bij de
ambitie in het Regeerprogramma om mensen meer inzicht te geven in hoe besluiten tot
stand komen en om wetgeving te vereenvoudigen. Bij het moderniseren van de grondslagen
houden we rekening met de wendbaarheid van de dienstverlening. De ervaring leert dat
het ontbreken van grondslagen voor gegevensverwerking soms een belemmering vormt voor
UWV, SVB en gemeenten om nieuwe vormen van publieke dienstverlening voor mensen te
ontwikkelen of snel te acteren op onvoorziene maatschappelijke situaties. Om goed
in te spelen op nieuwe beleidswensen voor de praktijk is het wenselijk dat er sneller
aanpassingen aan de grondslagen kunnen worden gedaan. Daar moet de nieuwe opbouw aan
bijdragen.

Vereenvoudiging van de begrippen inkomen, vermogen en partner

Het kabinet verkent binnen het stelsel van inkomensondersteuning (sociale zekerheid,
toeslagen en fiscaliteit) mogelijkheden tot vereenvoudiging van de begrippen inkomen,
vermogen en partner via standaardisatie en harmonisatie. Dit sluit aan bij de aanbeveling
van de Parlementaire Enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening, om relevante
begrippen eenduidig te definiëren en te harmoniseren14. Het kabinet werkt aan een voorstel voor een beperkt aantal definities. Het streven
is dat deze definities in de toekomst zoveel mogelijk leidend worden voor nieuwe wet-
en regelgeving en aanpassingen aan bestaande wet- en regelgeving. In de eerste helft
van 2026 wordt de Kamer nader geïnformeerd.

Het idee is dat deze standaarddefinities worden gebruikt bij het maken van nieuwe
wet- en regelgeving. Standaarddefinities zouden ook moeten leiden tot een eenvoudigere
toepassing in de uitvoering en makkelijkere gegevensdeling tussen bestuursorganen,
zonder dat mensen telkens opnieuw gegevens zelf moeten aanleveren. Het vraagt ook
om een nieuwe geïntegreerde werkwijze binnen de overheid. Voor duurzame vereenvoudiging
is essentieel dat de nieuwe standaarddefinities ook in de toekomst gebruikt worden
en dat in de loop van de tijd zo min mogelijk domeingerelateerde aanpassingen worden
gemaakt. Dit zal soms knellen met specifieke beleidswensen voor verdere precisiering
of uitzonderingen.

Vereenvoudiging partnerbegrip AOW

Het kabinet heeft in dit kader al vereenvoudiging en harmonisatie van het partnerbegrip
in de AOW verkend. Het huidige begrip sluit niet goed meer aan bij de veranderde samenleving,
kan onduidelijk en onvoorspelbaar zijn en door mensen als inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer worden ervaren. Met een verandering van het partnerbegrip conform de verkenning
zou een nieuw AOW-partnerbegrip aansluiten op het Awir-partnerbegrip voor de toeslagen.
Op deze manier zou ook het knelpunt duurzaam gescheiden leven kunnen worden opgelost.
Belangrijk is om niet alleen te kijken naar vereenvoudiging van de wet, maar ook naar
de brede maatschappelijke effecten. We laten daarom een maatschappelijke kosten-baten
analyse (MKBA) uitvoeren naar het effect van het huidige en het eenvoudiger partnerbegrip
op de domeinen wonen en zorg. Daarna kan een vereenvoudiging van het AOW-partnerbegrip
ter besluitvorming aan de politiek worden voorgelegd.

Vereenvoudiging kostendelersnorm

De kostendelersnorm (onder andere in de Participatiewet, Aio, Anw en Toeslagenwet)
zorgt voor veel mensen voor complexiteit en onzekerheid over de hoogte van de uitkering(en).
Ook wordt de kostendelersnorm binnen de sociale zekerheid op verschillende manieren
toegepast. Nagegaan wordt of de kostendelersnorm kan worden vereenvoudigd. Het kabinet
verkent daarom de gevolgen van aanpassing of afschaffing en welk effect dit heeft
op woningdelen. De eerste uitkomsten van deze verkenning zijn eind 2025 voorzien en
het eindrapport begin 2026.

Overgangsrecht

Het kabinet verkent een andere omgang met overgangsrecht binnen de sociale zekerheid,
via begrenzing en normering. Door overgangsrecht bestaan meerdere uitkeringsregimes
vaak langere tijd naast elkaar. Daardoor ontstaat een niet eenduidige situatie voor
mensen en complexiteit voor de uitvoering. Enerzijds zorgt overgangsrecht ervoor dat
door nieuwe wet- en regelgeving of door een wetswijziging, mensen hun rechten behouden.
Anderzijds, zorgt overgangsrecht ervoor dat mensen in een vergelijkbare levenssituatie,
onder verschillende regelingen vallen. Langdurig overgangsrecht is daarnaast voor
de dienstverleners niet houdbaar. Het doel is om – waar dat mogelijk is en zonder
dat het te grote nadelen voor betrokkenen heeft – niet langer tientallen jaren twee
(of meer) regimes in de lucht te houden.

Er worden voorstellen uitgewerkt voor beperking van overgangsrecht in de tijd als
gevolg van nieuwe regelingen (maximaal één of twee jaar). Ook is het voornemen voorstellen
uit te werken voor het huidige lopende overgangsrecht om te bezien waar inkorting
mogelijk is, zodat regelingen minder lang naast elkaar lopen. De Stand van de uitvoering
sociale zekerheid juni 2024 bevat een overzicht van dergelijke regelingen, zoals de
WAO, WAZ, Wajong (oWajong en Wajong2010), AWW en de AOW-partnertoeslag.

Een zekere en begrijpelijke regeling voor arbeidsongeschiktheid (spoor 4)

Wanneer mensen langdurig ziek of arbeidsongeschikt raken is dat bijzonder ingrijpend.
Het is een gebeurtenis die iedereen kan overkomen, maar die bijna niemand alleen kan
dragen. Daarom is het van groot belang dat mensen weten dat zij in zo’n geval kunnen
terugvallen op inkomensondersteuning. We hebben in Nederland een stelsel dat hierin
voorziet. Echter verschillen de regelingen voor verscheidene groepen mensen, bijvoorbeeld
omdat iemand wel of geen werkgever heeft of omdat iemand duurzaam arbeidsongeschikt
is. Ook binnen regelingen zijn er regels die maken dat de specifieke situatie waarin
iemand zich op een bepaald moment bevindt, veel impact kan hebben op waar iemand precies
recht op heeft. Dit alles maakt het geheel aan regelingen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid
complex en soms moeilijk uitlegbaar.

Het is moeilijk voor mensen die ervan afhankelijk zijn, om de regels goed te doorgronden.
Dit kan leiden tot onzekerheid, bijvoorbeeld over hun inkomen in de toekomst. Dat
kan ook participatie, waar dat nog wel mogelijk is, in de weg staan. Daarnaast heeft
de complexiteit negatieve impact op de uitvoerbaarheid van de regelingen. Dit signaal
geeft UWV als dienstverlener af en dit is ook zichtbaar in de ontstane achterstanden
bij sociaal-medische beoordelingen en speelt ook mee bij de problemen met de kwaliteit
van de beoordelingen.

Om deze redenen is de wens toe te werken naar een eindbeeld waarin mensen die langdurig
ziek of arbeidsongeschiktheid zijn, in een goed passende regeling terecht komen. Een
regeling die hen inkomensondersteuning biedt wanneer dat nodig is, begeleiding terug
naar werk biedt wanneer dat kan en waarin (meer) gaan werken vanuit de uitkeringssituatie
loont. Daarbij wordt onderzocht waar de samenhang tussen bestaande regelingen versterkt
kan worden. Daarnaast is het van belang de verschillen die er zijn, beter uitlegbaar
te maken. Dat zou er uiteindelijk aan bij kunnen dragen dat de precieze omstandigheden
waaronder iemand ziek wordt of arbeidsongeschikt raakt, minder gevolgen hebben op
de ondersteuning die iemand krijgt.

In figuur 1 is inzichtelijk gemaakt met welke regelingen mensen op dit moment te maken
krijgen wanneer ze langdurig ziek of arbeidsongeschikt raken17. De hierboven beschreven ambitie raakt uiteindelijk dit geheel aan regelingen en
wetten. Hieronder volgt een uiteenzetting van de problemen die we met prioriteit oppakken
en de bredere ambities die we op dit spoor hebben.

Figuur 1. Regelingen bij langdurige ziekte en arbeidsongeschiktheid

Verbetering en vereenvoudiging van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA)

Werkenden in loondienst die tijdelijk of voor altijd arbeidsongeschikt zijn, kunnen
na twee jaar ziekte aanspraak maken op de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
(WIA). De WIA is een verzekering waar iedereen die in loondienst werkt aan deelneemt
en waarvoor werkgeverspremies afdragen. Het vorige kabinet heeft een onafhankelijke
commissie (OCTAS) gevraagd oplossingsrichtingen voor te stellen voor een toekomstig
arbeidsongeschiktheidsstelsel, waarin minder hardheden worden ervaren en dat beter
uitvoerbaar is. In de Kamerbrief van januari 2025 heeft de Minister van SZW aangegeven
hoe hij opvolging zou willen geven aan de adviezen van OCTAS. Bij het oplossen van
de problemen in de WIA staat het verminderen van de complexiteit centraal. In de brief
in januari schetste de Minister dat het terugbrengen van het aantal regelingen in
de WIA een manier zou zijn om een vereenvoudigingsslag te maken. Tijdens de financiële
besluitvorming in het voorjaar van 2025, zijn middelen gereserveerd waarmee een beperkt
aantal maatregelen kan worden gefinancierd, waarmee we een eerste stap zetten in het
verlichten van de huidige druk op de uitvoering. Dat gaat om het structureel invoeren
van praktisch beoordelen en om het voorstel om het advies van de bedrijfsarts leidend
te maken van de toets op de re-integratieinspanningen (RIV-toets). Ook met deze maatregelen
zullen de achterstanden op sociaal-medische beoordelingen fors gaan toenemen.

In het IBO WIA wordt nader onderzocht welke verklaringen er zijn voor de stijgende
instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen en worden aanbevelingen gedaan om
de instroom in deze regelingen te verlagen. Voor de langere termijn werken we opties
uit voor een meer fundamentele herziening van de WIA. Er zitten ideeën in varianten
2 en 3 die interessant zijn om verder uit te werken. Het gaat dan om het idee van
een stelsel dat aanvankelijk gericht is op re-integratie en minder op de (medische)
beoordeling, en het idee om regelingen voor verschillende groepen werkenden in meer
of mindere mate te harmoniseren. We zullen bij de uitwerking van lange termijn opties
ook breder kijken dan de ideeën uit OCTAS. Aanvullend op de hier beschreven ambities
is het belangrijk UWV goed te blijven ondersteunen en ervoor te zorgen dat nieuwe
beleidskeuzes de druk op het UWV in elk geval niet vergroten.

Herziening dagloonsystematiek

Hieraan gelieerd onderzoeken we samen met UWV welke vereenvoudigingen in de dagloonsystematiek
mogelijk zijn. Dat betreft zowel de WIA als de Werkloosheidswet (WW), de Ziektewet
(ZW) als de Wet arbeid en zorg (WAZO). Wijzigingen aan deze systematiek betreffen
een langdurig traject, waarbij oog moet zijn voor de effecten op de verschillende
betrokken partijen (uitkeringsgerechtigden, uitvoerder en (ex-)werkgever), begrijpelijkheid,
financiële effecten en geldende juridische verplichtingen uit bijvoorbeeld internationale
verdragen en jurisprudentie. Voor de dagloonvaststelling is essentieel dat we gebruik
maken van gegevens die tijdig en volledig genoeg zijn om op basis daarvan beslissingen
te nemen.

Structureel geen arbeidsvermogen zonder arbeidsongeschiktheidsverzekering

Ook in andere regelingen, zoals in de Participatiewet is er een groep mensen die niet
kan werken door ziekte of handicap. Het kabinet werkt aan een fundamentele herziening
van de Participatiewet.

Eén van de vraagstukken in deze herziening is hoe mensen die structureel geen arbeidsvermogen
hebben, beter kunnen worden ondersteund. In de Kamer wordt breed gedragen dat de Participatiewet
niet passend is voor mensen bij wie arbeidsvermogen structureel ontbreekt. De Staatssecretaris
van Participatie en Integratie heeft dan ook in lijn met de moties Ceder c.s.18 en Rikkers-Oosterkamp19 aan de Kamer toegezegd de mogelijkheden te onderzoeken om de ondersteuning van deze
mensen buiten het regime van de bijstand te organiseren. Hierover heeft hij de Kamer
onlangs via een brief over de fundamentele herziening van de Participatiewet geïnformeerd.
Het is voor het kabinet van belang dat een regeling niet te ruim is, niet te gemakkelijk
leidt tot grote instroom, uitvoerbaar is in de praktijk, op een manier die recht doet
aan de situatie van mensen. Waar mensen met een arbeidsbeperking met ondersteuning
wel kunnen werken, willen we zo veel mogelijk stimuleren dat mensen meedoen op de
arbeidsmarkt door het bieden van meer en betere ondersteuning. Afhankelijk van de
keuzes die gemaakt moeten worden, zal het verbeteren van de Participatiewet gepaard
gaan met aanzienlijke financiële effecten. Het is daarbij goed om te vermelden dat
er op dit moment geen middelen beschikbaar zijn. In een vervolg kan ook de relatie
tot het stelsel (waaronder de Wajong) worden bezien.

Daarnaast werkt het kabinet aan het wetsvoorstel Wet Basisverzekering Arbeidsongeschiktheid
Zelfstandigen, dat een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandig
ondernemers introduceert. Dit draagt bij aan een gelijker speelveld tussen werknemers
en zelfstandigen en meer bescherming tegen inkomensterugval door arbeidsongeschiktheid
voor mensen die hiertegen nu niet (verplicht) zijn verzekerd.

Wajong

Met de Wet vereenvoudiging Wajong zijn de inkomensregelingen in de Wajong in het verleden
vereenvoudigd. Er zijn nu twee regimes, waarbij voor Wajongers die werken met loondispensatie
geldt dat berekening van hun uitkering afwijkt van het regime voor mensen met arbeidsvermogen.
Uit de invoeringstoets blijkt dat mensen in de Wajong deze wijzigingen ook als vereenvoudiging
hebben ervaren. Met de periodieke evaluatie Wajong wordt gelijktijdig de Wet vereenvoudiging
Wajong geëvalueerd. Daarbij wordt ook gekeken naar de rekenregels in de Wajong. In
het kader harmonisatie van instrumenten voor de doelgroep banenafspraak verkennen
we de mogelijkheden voor het vervangen van loondispensatie door het instrument loonkostensubsidie
conform de Participatiewet. Het vervangen van loondispensatie door loonkostensubsidie
kan voor een verdere vereenvoudiging van de verrekenregels zorgen in de Wajong.

Algemene nabestaandenwet (Anw)

Via de Anw wordt aan nabestaanden die arbeidsongeschikt zijn tot aan de pensioenleeftijd
een uitkering verstrekt, omdat deze mensen niet zelfstandig in hun inkomen kunnen
voorzien. Hier zijn de voorwaarden weer net anders dan bijvoorbeeld in de WIA. De
voorwaarden waaraan moet worden voldaan verschillen voor de Anw en de andere uitkeringsregelingen.
Zo kent de Anw een uitkering toe vanaf 45% arbeidsongeschiktheid (in de WIA ligt deze
grens op 35%) en is de Anw niet gericht op participatie.

De samenhang tussen verschillende uitkeringsregelingen werken we verder uit naast
de beleidsopties voor de Anw in spoor 2.

Zekere en begrijpelijke financiële ondersteuning voor ouders (spoor 5)

De financiële ondersteuning van ouders20 met minderjarige kinderen komt voort uit de maatschappelijke wens om ouders in staat
te stellen goed voor hun kinderen te zorgen en dit beiden met arbeid te kunnen combineren.
In de kern zijn er drie grote regelingen: de kinderbijslag, het kindgebonden budget
en de kinderopvangtoeslag. De overheid ondersteunt ouders gedeeltelijk in de kosten
die het hebben van kinderen met zich meebrengt, en levert een bijdrage aan het besteedbaar
inkomen van ouders die er door het krijgen van kinderen financieel op achteruit kunnen
gaan. Indirect worden kinderen door deze ondersteuning van ouders in staat gesteld
om gezond en veilig op te groeien.

Voor de meeste ouders werken de regelingen goed. De kinderbijslag is een eenvoudige
en heldere regeling. Het aanvragen, verwerken van wijzigingen en het contact met de
SVB verlopen zonder grote problemen. De inkomensonafhankelijkheid van de kinderbijslag
biedt veel zekerheid: ouders weten wat ze krijgen en kunnen ervan uitgaan dat ze niets
hoeven terug te betalen. Ook het aanvragen en ontvangen van het kindgebonden budget
levert voor de meeste ouders geen problemen op. Ouders krijgen het kindgebonden budget
automatisch als zij al een andere toeslag ontvangen. De inkomensafhankelijkheid van
het kindgebonden budget en de daarmee samenhangende voorschotsystematiek heeft voordelen;
ouders ontvangen inkomensondersteuning wanneer dat nodig is. Echter voor een deel
van de ouders is het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag ingewikkeld, met
name wanneer zich grote veranderingen in het leven voordoen.

Voor het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag is het van belang dat ouders
tijdig wijzigingen doorgeven. Als dat niet (tijdig) lukt, kunnen zij te veel toeslag
ontvangen en moeten zij dit terugbetalen. Daar komt voor de kinderopvangtoeslag bij
dat deze niet alleen afhangt van het inkomen maar ook van het tarief en aantal gebruikte
uren kinderopvang. Ook dragen beide regelingen voor sommige ouders bij aan een hoge
marginale druk, waardoor werken minder loont. Dat wil zeggen dat meer werken leidt
tot een beperkte stijging van het inkomen naast onzekerheid over mogelijke terugvorderingen,
omdat ouders (deels) het recht op deze toeslagen verliezen en soms ook meer uren opvang
moeten afnemen.

Ook zijn er nog andere groepen ouders voor wie de kindregelingen ingewikkeld kunnen
zijn. Voor sommige ouders die gaan scheiden en beiden voor de kinderen blijven zorgen,
is niet altijd duidelijk hoe de uitbetaling van kinderbijslag en kindgebonden budget
verloopt. Ouders met kinderen die intensieve zorg krijgen of die hogere kosten maken
om onderwijsredenen, hebben daarnaast mogelijk recht op een dubbele kinderbijslag.
Het aanvraagproces voor dubbele kinderbijslag vanwege intensieve zorg is complex en
tijdrovend als er een inhoudelijke beoordeling van die zorg moet plaatsvinden. Daarnaast
kunnen ouders die deze dubbele kinderbijslag ontvangen onder bepaalde voorwaarden
recht hebben op een extra bedrag aan kinderbijslag (AKW+). Ook deze regeling is echter
complex, de afbakening van de doelgroep is moeilijk uitlegbaar en de voorschotsystematiek
zorgt voor problemen.

De internationale uitvoering van de kindregelingen is zeer complex. Grenswerkers en
arbeidsmigranten kunnen naast de Nederlandse gezinstoeslagen ook aanspraak hebben
op buitenlandse gezinstoeslagen. Dit leidt tot soms ingewikkelde situaties afhankelijk
van welk land voorgaat met uitbetaling. Ouders hebben daardoor naast de SVB en Dienst
Toeslagen, ook met een buitenlands orgaan te maken. In situaties waarin zich wijzigingen
voordoen in het land van voorrang, leidt dit tot ingewikkelde berekeningen en betalingen
voor zowel de uitvoerders als de ouders.

De hierboven genoemde knelpunten gelden voor Europees Nederland. Voor Caribisch Nederland
ligt er een opgave om de bestaanszekerheid te vergroten voor kinderen in gezinnen
in Caribisch Nederland die dit het hardst nodig hebben.

Een integrale benadering van de kindregelingen

De kinderbijslag en het kindgebonden budget, vormen samen het fundament voor de bestaanszekerheid
voor kinderen. Verschillende andere regelingen voor gezinnen en kinderen dragen verder
bij aan de bestaanszekerheid van deze groep. Het kabinet heeft de ambitie om ouders
met minderjarige kinderen op een overzichtelijke manier financieel te ondersteunen.
Zekerheid, voorspelbaarheid, begrijpelijkheid van rechten en toegankelijkheid van
dienstverlening staat daarin voorop. Dit zorgt ervoor dat mensen minder financiële
stress ervaren en makkelijker de stap naar (meer) werk kunnen zetten.

Begin 2024 heeft het toenmalige kabinet de Kamer geïnformeerd over een mogelijke structurele
oplossing voor eerdergenoemde knelpunten door te komen tot één vereenvoudigde regeling
(kindgebonden budget en kinderbijslag) met één wettelijk kader21.

De vormgeving van de financiële ondersteuning aan ouders hangt samen met de vormgeving
van het belasting- en toeslagenstelsel. Het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag
zijn immers onderdeel van het toeslagenstelsel waarvan de noodzaak tot een hervorming
breed wordt gedragen. Voor de kinderopvangtoeslag wordt een geheel nieuw stelsel geïntroduceerd:
directe, inkomensonafhankelijke financiering van de kinderopvangorganisaties. Eventuele
hervorming van het kindgebonden budget dient in samenhang te worden bezien met de
vormgeving van het belasting- en toeslagenstelsel. Het voorkomen van terugvorderingen,
het aanpakken van knelpunten in de internationale uitvoering en vereenvoudiging van
de kinderbijslag inclusief het proces van de dubbele kinderbijslagen, is iets waar
we nu mee aan de slag kunnen gaan. Vanuit het perspectief van ouders en toegankelijke
dienstverlening kan worden onderzocht of we op termijn de (financiële) ondersteuning
van ouders en kinderen zoveel mogelijk op één centraal punt samen kunnen brengen,
in bijvoorbeeld een «ouder-kindportaal». Met één centraal punt en een goede en zorgvuldige
gegevensuitwisseling kan de overheid een beter beeld krijgen van kinderen die steun
behoeven. Ook zou op deze wijze overzicht voor ouders en kinderen ontstaan, waarmee
niet-gebruik van regelingen en voorzieningen kan worden bestreden.

Herziening financieringsstelsel kinderopvang

Voor de kinderopvangtoeslag heeft het kabinet al richting bepaald. In 2029 wordt een
nieuwe financieringssystematiek ingevoerd die eenvoudiger en zekerder is voor ouders.
In plaats van een inkomensafhankelijke toeslag komt er voor werkende ouders een inkomensonafhankelijke
vergoeding voor kinderopvang die rechtstreeks naar kinderopvangorganisaties gaat.
Dit betekent dat het inkomen niet meer bepaalt hoe hoog de tegemoetkoming is, waardoor
(meer) werken voor minder onzekerheid zorgt. Als gevolg van de vereenvoudigingen en
het verschuiven van de geldstroom van ouders naar kinderopvangorganisaties wordt er
in de nieuwe financieringssystematiek niet meer teruggevorderd bij ouders. Naar verwachting
is het wetsvoorstel in 2026 afgerond. In 2029 gaat de nieuwe financiering in.

Inkomensondersteuning ouders Caribisch Nederland

Voor Caribisch Nederland is onze ambitie om ouders gelijkwaardig aan ouders in Europees
Nederland financieel te ondersteunen. De vormgeving kan verschillen, maar verschillen
moeten uitlegbaar zijn (comply or explain). Zo kan de andere uitgangsituatie bij het huidige stelsel van inkomensondersteuning
in Caribisch Nederland zorgen tot andere keuzes in de vormgeving. Om deze ambitie
waar te maken, is meer nodig dan alleen vereenvoudiging. Zo werken we samen met de
Openbare Lichamen en betrokken ministeries aan het financieel toegankelijk maken van
de kinderopvang in Caribisch Nederland voor alle ouders. Kinderopvangorganisaties
kunnen sinds juli 2020 via de tijdelijke subsidieregeling financiering kinderopvang
BES subsidie ontvangen voor het uitvoeren van kinderopvang. Ouders betalen een beperkte
inkomensonafhankelijke eigen bijdrage, waardoor kinderopvang financieel toegankelijk
wordt voor alle ouders, met name voor vrouwen en alleenstaande ouders. Met de aanstaande
inwerkingtreding van de Wet Kinderopvang BES wordt deze financiering structureel gemaakt.
Voor Caribisch Nederland ligt er daarnaast een opgave om de bestaanszekerheid te vergroten
voor ouders met lage inkomens via een inkomensafhankelijke kindregeling. De opgave
is om die zo eenvoudig mogelijk vorm te geven. Het is van belang de lokale context
en mogelijkheden hierbij mee te wegen.

Een voorspelbaar inkomen, door het voorkomen en verminderen van negatieve effecten
van fouten, nabetalingen en terugvorderingen (spoor 6)

Zoals eerder beschreven komt complexiteit voort uit het aantal regelingen, de vele
voorwaarden in regelingen zelf en de samenhang ertussen. Hierdoor worden fouten gemaakt
en komen definitief vastgestelde bedragen niet altijd overeen met eerder verstrekte
voorschotten. Zo leidt het huidige stelsel tot veel terugvorderingen en nabetalingen.
Dat mensen niet weten of uitgekeerde bedragen wel kloppen, is slecht voor het vertrouwen
en kan een drempel vormen om (meer) te werken of een uitkering aan te vragen. Dit
is onwenselijk. Het streven is een voorspelbaarder stelsel waarbij mensen meer zekerheid
hebben dat uitgekeerde bedragen kloppen, en de baten van meer werken duidelijk zijn.
We willen terugvorderingen het liefst voorkomen. Evenwel blijven terugvorderingen
bij een onrechtmatige verstrekking van overheidsgelden van belang voor het maatschappelijk
draagvlak voor de sociale zekerheid22. De zoektocht is hier naar balans tussen het maatschappelijk belang en het individueel
belang van de uitkeringsgerechtigde met aandacht voor de menselijke maat.

Herijking handhaving

Speerpunt bij een betrouwbare sociale zekerheid is een meer passende handhaving waarbij
rekening wordt gehouden met de omstandigheden en met de mogelijke impact op mensen.
Vertrouwen is het uitgangspunt en een vergissing moet dus niet direct leiden tot een
boete. Het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid biedt voldoende handhavingsinstrumenten
en geeft de uitvoering meer ruimte om rekening te houden met de persoonlijke situatie
van mensen. Zo krijgen UWV, SVB en gemeenten ruimte om mensen niet automatisch te
straffen bij een foutje tijdens de aanvraag of gedurende de looptijd van een regeling,
waarmee het vergisrecht een plek krijgt in het wettelijk stelsel van de sociale zekerheid.

Preventie

Om de noodzaak tot handhaving te voorkomen, werken we aan duidelijker rechten en plichten.
We onderzoeken veelvoorkomende fouten en doen voorstellen voor aanpassing in wet-
en regelgeving of dienstverlening. Om risico’s op fouten in te schatten wordt geleerd
van ervaringen van mensen. Het continu meewegen van hun ervaringen moet leiden tot
begrijpelijkere regels en dus minder fouten en terugvorderingen.

Verminderen drempel arbeidsparticipatie

Mensen gaan er doorgaans op vooruit als ze vanuit een uitkeringssituatie gaan werken.
Toch ervaren sommige mensen een drempel om (meer) te gaan werken vanuit een uitkering
vanwege onzekerheid over de gevolgen voor hun uitkering en toeslagen. Het beter benutten
van bestaande gegevensbronnen binnen de overheid, zoals de polisadministratie kan
deze onzekerheid temperen en mensen beter begeleiden naar werk. Binnen de sociale
zekerheid worden hiertoe stappen gezet via het wetsvoorstel Proactieve dienstverlening
sociale zekerheid. De Staatssecretaris van Financiën, Herstel en Toeslagen zet in
dit kader in op het delen en beter benutten van informatie en proactieve dienstverlening.
Zij werkt aan een wetsvoorstel dat zij in 2026 wil indienen bij de Kamer23. Het streven is om ook gegevensuitwisseling tussen domeinen (sociale zekerheid, fiscaliteit
en toeslagen) te verbeteren met het uiteindelijke doel dat mensen eerder het juiste
bedrag krijgen.

Modernisering vorderingenbeleid en netto terugvorderen

Terugvorderingen zijn niet geheel te voorkomen. Om negatieve effecten tegen te gaan
verkent het kabinet een modernisering van het vorderingenbeleid in de sociale zekerheid.
In de tweede helft van 2025 informeren we de Kamer over de resultaten van het onderzoek
naar de effecten van het vorderingenbeleid en eventuele vervolgstappen. Onderdeel
hiervan is ook de bruto-netto problematiek. Dit houdt in dat over bruto uitkeringen
loonheffing wordt ingehouden door de uitkeringsinstantie en afgedragen aan de Belastingdienst;
de uitkeringsgerechtigde ontvangt het netto bedrag. Het gebeurt zo’n 60.000 keer per
jaar dat een uitkeringsinstantie een bedrag terugvordert nadat het kalenderjaar is
overschreden. Een terugvordering is dan hoger dan wat iemand te veel op zijn rekening
heeft gekregen. De uitkeringsgerechtigde kan meestal een bedrag ter hoogte van deze
loonheffing terugkrijgen via de aangifte inkomstenbelasting. Dit is echter lastig
uit te leggen, kan leiden tot liquiditeitsproblemen en niet iedereen krijgt dit bedrag
terug24. Het kabinet heeft tot 2029 31 miljoen euro per jaar vrijgemaakt voor een oplossing
op de korte termijn. Met dit geld worden terugvorderingen gematigd tot het bedrag
dat mensen te veel op hun rekening hebben ontvangen. De precieze invulling verschilt
door de aard van regelingen per uitkeringsinstantie. Daarnaast verkent het kabinet
een structurele oplossing.

Verminderen keteneffecten bij nabetalingen

Ook nabetalingen kunnen leiden tot problemen, vooral als deze uit eerdere jaren voortkomen
en relatief hoog zijn. Een nabetaling leidt tot een plotselinge verhoging van het
inkomen die doorwerkt in allerlei inkomensafhankelijke regelingen. Mensen houden daardoor
(veel) minder over dan waar zij recht op hadden gehad als de uitkering wel direct
goed was vastgesteld. Soms leidt het per saldo zelfs tot een negatief bedrag.

Over het jaar 2023 zijn door UWV en SVB circa 16.000 nabetalingen uitgekeerd, die
betrekking hadden op eerdere kalenderjaren en boven de 1.000 euro bedroegen. Het kabinet
heeft oplossingsrichtingen verkend met als uitgangspunten het voorkomen van negatieve
financiële gevolgen en het wegnemen van onzekerheid voor mensen. Dit zijn het uitzonderen
van de nabetaling op het toetsingsinkomen van inkomensafhankelijke regelingen of het
toepassen van eindheffing. De problematiek bij nabetalingen zien we ook in het kader
van de Verbeteraanpak WIA-kwaliteit25. Deze verbeteraanpak betreft een eenmalige corrigeeractie die aan nadere voorwaarden
moet voldoen.

Harmoniseren betaaldata

Tot slot is het wenselijk om mensen duidelijkheid te bieden over wanneer ze hoeveel
geld te besteden hebben. Het kabinet denkt hierbij aan één vaste periode in de maand
waarin alle inkomsten, inclusief inkomstenondersteuning binnenkomen en vervolgens
alle vaste lasten worden afgeschreven. Dit moet bijdragen aan een voorspelbaar besteedbaar
inkomen en geeft mensen meer grip op hun uitgaven. Het kabinet werkt middels een onderzoek
een concreet voorstel uit, dat politiek gewogen kan worden. Dit onderzoek verwachten
we begin 2026 aan de Kamer aan te bieden.

Betere toeleiding naar werk: via werk in inkomen voorzien (spoor 7)

Werk is belangrijk voor mensen. Het leidt tot zingeving, waardigheid, onderlinge verbondenheid
en inkomen. Daarom gaat onze inzet op inkomenszekerheid hand in hand met het doel
om mensen naar de arbeidsmarkt te begeleiden. Veel mensen vinden uit zichzelf hun
weg op de arbeidsmarkt en sommigen hebben onze ondersteuning nodig bij het vinden
van een duurzame plek op de arbeidsmarkt. Een baan waarbij hun kwaliteiten, eventueel
met de benodigde ondersteuning, optimaal tot hun recht komen. Wij werken aan een arbeidsmarkt
met meer arbeidsparticipatie van mensen die langs de kant staan, of meer uren willen
werken.

We nemen drempels weg om te participeren. We brengen vraag en aanbod beter bij elkaar
door dienstverlening op het gebied van werk en scholing via een Werkcentrum per regio
aan te bieden. En daar waar vaardigheden niet aansluiten op wat de arbeidsmarkt vraagt,
bieden we de mogelijkheid voor omscholing via Ontwikkelpaden. Om deelname aan scholing
en leren op het werk te stimuleren, investeren we in onze leven lang ontwikkelen agenda in een sterke leercultuur. Daarnaast willen we met verbeteringen in de banenafspraak,
dat mensen met een arbeidsbeperking de weg naar werk beter kunnen vinden.

Een Werkcentrum in iedere arbeidsmarktregio

Het kabinet neemt met de hervorming van de arbeidsmarktinfrastructuur maatregelen
om de dienstverlening toegankelijker te maken en samenwerking in de arbeidsmarktregio’s
te versterken (Kamerbrief 29 april 2024). In iedere arbeidsmarktregio komt één toegangspoort
voor werkzoekenden- en werkgeversdienstverlening: het Werkcentrum. Ook komt er één
Landelijk Beraad en in iedere arbeidsmarktregio een Regionaal Beraad. Partijen maken
afspraken in een Landelijke Meerjarenagenda en per arbeidsmarktregio in een Regionale
Meerjarenagenda. Welke sectoren hebben mensen nodig? Welke mensen zijn beschikbaar?
Voor welke mensen is een match te maken na een ontwikkeltraject? Het belangrijkste
doel van de meerjarenagenda is om mensen in een kwetsbare positie te begeleiden naar
(ander) werk. In het kader van de proactieve dienstverlening zal worden verkend of
proactieve dienstverlening ook betrekking kan hebben op werkenden die nog gebruik
moeten maken van een vorm van inkomensondersteuning.

De samenwerking in de arbeidsmarktregio is een publiek-private netwerksamenwerking
die zich richt op werkzoekenden, werknemers en werkgevers. UWV en gemeenten helpen
werkzoekenden in de toeleiding naar werk. Voor de werknemers werken sociale partners
aan een meer dekkend van-werk-naar-werk stelsel. Werkgevers zorgen voor banen en bieden
mensen zo kansen. Verbetering van de dienstverlening aan werkgevers is een belangrijk
onderdeel van de hervorming en maakt werkgevers wegwijs in de veelheid aan regelingen.
Onderwijsinstellingen zorgen voor (arbeidsmarktgerichte) scholing om zo tot duurzame
matches te komen. Ook andere partijen als uitzendbureaus en sociaal ontwikkelbedrijven
spelen een belangrijke rol in de toeleiding naar werk.

Om uitvoering te geven aan de diverse maatregelen ter versterking van de arbeidsmarktinfrastructuur,
is wijziging van wet- en regelgeving nodig. Een voorgenomen wetswijziging van wet
SUWI creëert grondslagen en taken waarmee de (regionale) publiek-private samenwerking
wordt versterkt en belemmeringen voor passende dienstverlening worden weggenomen.
Het conceptwetsvoorstel zal naar verwachting begin 2026 aan de Kamer worden toegezonden.
Om de samenwerking in de dienstverlening een impuls te geven, komt er tot en met 2030
jaarlijks ongeveer 50 miljoen euro beschikbaar voor versterking van de dienstverlening.

Ontwikkelpaden: via scholing aan het werk

Onderdeel van het instrumentarium van gemeenten en UWV om werkzoekenden toe te leiden
naar werk is scholing. Scholing is een middel om de mismatch tussen beschikbare en
benodigde vaardigheden te overbruggen. Naar schatting heeft de helft van de bijstandsgerechtigden
geen startkwalificatie en daarmee een structurele achterstand op de arbeidsmarkt.
Vooral praktijkgerichte scholing biedt voor hen uitkomst. Het combineren van werken
met leren, is een van de meest effectieve re-integratie instrumenten.

SZW en OCW werken in co-creatie met sectoren aan het ontwikkelen en implementeren
van sectorale Ontwikkelpaden. In een Ontwikkelpad staat beschreven hoe een (beoogd)
werknemer zich stapsgewijs met praktijkgerichte scholing kan ontwikkelen op verschillende
functies, waaronder instapbanen waaraan geen kwalificatievereisten zijn verbonden
en die geschikt zijn voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt om via scholing
op in te stromen. Ontwikkelpaden worden gemaakt door sociale partners en worden door
de Minister van SZW erkend op grond van de SLIM-regeling. De eerste Ontwikkelpaden
zijn gemaakt voor de sectoren zorg en welzijn, kinderopvang, techniek, bouw en energie,
en groen. Voor deze sectoren zijn ook nieuwe Ontwikkelpaden in de maak. Dat geldt
ook voor de sectoren onderwijs, ICT, luchtvaart, schoonmaak, retail, hospitality en
transport en logistiek.

De Ontwikkelpaden worden in gebruik genomen door sectoren en werkgevers zelf en tevens
geïmplementeerd in de arbeidsmarktregio’s (onder meer als onderdeel van de meerjarenagenda’s).
Tot en met 2027 kan SLIM-scholingssubsidie worden verkregen voor bekostiging van opleidingen
uit de Ontwikkelpaden van maatschappelijk cruciale sectoren (kinderopvang, onderwijs,
zorg, techniek, bouw en energie, ICT en groen) voor instroom van werkzoekenden en
doorstroom of overstappen van werkenden. Hiervoor is ruim 73 miljoen euro beschikbaar.

Momenteel wordt verkend hoe de inzet op scholing, en specifiek praktijkgerichte scholing,
door gemeenten en UWV beter verankerd kan worden in wet- en regelgeving. En daar waar
mogelijk geharmoniseerd kan worden om de gezamenlijke inzet op scholing in de arbeidsmarktregio
te vergemakkelijken en te verstevigen. Zo wordt in het kader van spoor 2 van Participatiewet
in balans, dat ziet op een fundamentele herziening van de wet, hiertoe een beleidsoptie
uitgewerkt. Voor jongeren krijgt een verstevigde inzet op scholing, reeds een plek
in de nieuwe wet- en regelgeving van school naar duurzaam werk, waarmee ook de Participatiewet
wordt gewijzigd. Voor hen gaan terugkeer naar het initieel onderwijs en praktijkgerichte
scholing (leerwerktraject genaamd) bij het ontbreken van een startkwalificatie voor
op toeleiding naar werk.

Tevens worden nadere regels gesteld over wat wordt verstaan onder praktijkgerichte
scholing om de civiele waarde ervan, de bijdrage aan de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt
en de mogelijkheden voor verdere ontwikkeling, te waarborgen. Dat betreft OCW-erkend
onderwijs en door branches gewaardeerde opleidingen uit sectorale Ontwikkelpaden.
Tot slot verkent het Ministerie van SZW samen met het Ministerie van OCW of sectorale
Ontwikkelpaden kansen bieden voor werkzoekenden en kwetsbare werkenden om basisvaardigheden
te leren tijdens het werk of als onderdeel van een voorschakeltraject in aanloop naar
werk.

Versterking sociale infrastructuur

Voor mensen die niet of niet direct kunnen werken bij een reguliere werkgever, zijn
er sociaal ontwikkelbedrijven. Deze bedrijven maken werk mogelijk voor mensen voor
wie dit niet vanzelfsprekend is. Als opstap naar werk, als een plek waar je in een
beschutte omgeving kunt werken en als een plek waarop je kunt terugvallen als het
even niet lukt bij een reguliere werkgever. Het kabinet wil ervoor zorgen dat sociaal
ontwikkelbedrijven ook in de toekomst banen kunnen blijven bieden aan mensen voor
wie werk niet vanzelfsprekend is. Daarom neemt het kabinet diverse maatregelen om
de infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven te versterken. Vanaf 2025 is er een
impulsbudget beschikbaar dat start met een budget van € 35 miljoen en afloopt naar
€ 19,8 miljoen in 2034. Dit budget is bedoeld om gemeenten en sociaal ontwikkelbedrijven
financieel te ondersteunen bij de noodzakelijke transitie en transformatie van de
sociale infrastructuur. In totaal is er € 289,7 miljoen beschikbaar als impulsbudget.
Ook komt er een structurele basisfinanciering voor de bedrijfskosten van sociaal ontwikkelbedrijven.
Deze basisfinanciering bedraagt € 19,8 miljoen in 2025 en loopt op naar € 35,9 in
de structurele situatie vanaf 2035. Verder is een ondersteuningsprogramma voorbereid
dat in 2025 van start gaat. Dit programma bestaat uit handreikingen, een ondersteuningsteam
en een lerend netwerk.

Verbeteringen banenafspraak

Juist voor mensen met een arbeidsbeperking is aan het werk gaan en blijven nog niet
altijd vanzelfsprekend. En ook voor werkgevers ligt het lang niet altijd voor de hand
om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te hebben. Dat moet veranderen. We moeten
als maatschappij blijven kijken naar wat mensen wél kunnen.

We streven naar een nieuwe banenafspraak voor mensen met een arbeidsbeperking, waarin
de ondersteuningsbehoefte leidend is. In de brief van 19 juni 2025 gaat de Staatssecretaris
van Participatie en Integratie uitgebreid in op de langetermijnvisie op de banenafspraak.
In samenspraak met sociale partners, (vertegenwoordigers van) ervaringsdeskundigen,
gemeenten en UWV zijn we tot een aantal uitganspunten gekomen. In de langetermijnvisie
zijn in ieder geval nog drie fundamentele keuzes te maken: 1) de afbakening van de
doelgroep, 2) de precieze doelstelling en 3) de wijze waarop werkgevers gemotiveerd
worden. Het verder uitwerken van het langetermijnperspectief gebeurt in samenspraak
met mensen om wie het gaat, sociale partners, gemeenten, Cedris en UWV. De komende
maanden zetten we verdere stappen om een aantal concrete varianten verder uit te werken.
De Kamer wordt begin 2026 verder geïnformeerd over de verschillende uitgewerkte opties.

De ontwikkeling van een langetermijnvisie betekent niet dat we stoppen met het verbeteren
van de huidige banenafspraak. Afgelopen periode zijn er verschillende stappen gezet
om de doelgroep te verbreden. Het gaat om een beperkte verbreding, waarbij groepen
mensen worden toegevoegd die dezelfde kenmerken en ondersteuningsbehoefte hebben als
mensen die al tot de doelgroep banenafspraak behoren. Per 1 januari 2026 worden de
volgende groepen toegevoegd aan het doelgroepregister:

• Mensen met een Wajong-uitkering die duurzaam geen arbeidsvermogen hebben en die werken
bij een reguliere werkgever;

• Mensen met een IVA-uitkering die werken met loondispensatie

Daarnaast wordt gewerkt aan een wetsvoorstel waarmee mensen in de WIA en de WW die
niet zelfstandig het wettelijk minimumloon (WML) kunnen verdienen, opgenomen kunnen
worden in het doelgroepregister banenafspraak. Ook is de bedoeling met datzelfde wetsvoorstel
loonkostensubsidie beschikbaar te maken in de WIA en de WW, zodat UWV dit instrument
ook in kan zetten. De intentie is om de conceptwetgeving in het najaar te bespreken
met sociale partners en belangenvertegenwoordigers. Tot slot zijn we met UWV in gesprek
over een uitvoerbare oplossing voor (het schrappen van) de leeftijdsgrens die nu nog
wordt gehanteerd voor de groep mensen die alleen dankzij een voorziening, het WML
kan verdienen.

Hervormingsagenda vraagt om keuzes van kabinet en Kamer

Zoals aangegeven in de inleiding van deze brief zal deze Hervormingsagenda met politieke
keuzes gepaard gaan, die veelal aan volgende kabinetten zijn. Hervorming en vereenvoudiging
is niet gratis, omdat vereenvoudiging in veel gevallen zal betekenen dat regelingen
minder gericht worden. Afhankelijk van de uitwerking gaan daar inkomenseffecten of
budgettaire effecten mee gepaard, die van financiële dekking zullen moeten worden
voorzien. Maar het levert ook iets op. Een stelsel wat meer zekerheid een voorspelbaarheid
biedt, geeft mensen ook grip terug op hun leven. En het maakt de stap naar werk en
meer uren werk eenvoudiger. Voor het draagvlak voor en de houdbaarheid van onze sociale
zekerheid is daarbij essentieel dat werken voldoende loont. Dit blijft daarom een
belangrijk uitgangspunt in de hervormingsagenda.

In de concrete uitwerking van beleidsopties voor verschillende wetten zal de haalbaarheid
en uitvoerbaarheid worden getoetst en zullen de keuzes zorgvuldig in kaart gebracht
worden en aan de Kamer worden voorgelegd. Daaruit zal duidelijk worden dat er mogelijkheden
zijn, maar voor hervorming ook keuzes dienen te worden gemaakt. Met het jaarlijkse
proces van de Hervormingsagenda richting budgettaire besluitvorming worden deze keuzes
gefaciliteerd. De Hervormingsagenda is een werkagenda voor de sociale zekerheid met
ambitie, waarvan concrete uitwerking op de sporen stapsgewijs komt en vervolgens politiek
gewogen moet worden, inclusief de budgettaire randvoorwaarden. Met de organisatie
van een jaarlijks proces streven wij naar realisatie van voorstellen die bijdragen
aan een betere bestaanszekerheid voor mensen en een houdbare uitvoering van de sociale
zekerheid.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Y.J. van Hijum

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J.N.J. Nobel

Bijlage I: Adviezen programma VIM (2023-2025)

Het programma VIM is in juli 2023 gestart voor de duur van twee jaar met als doel
domein overstijgend de inkomensondersteuning voor mensen te vereenvoudigen. VIM heeft
gewerkt aan oplossingen voor knelpunten waarvan de oorzaak ligt in de doorwerking
van verschillende domeinen en regelingen op elkaar (toeslagen, fiscaliteit, inkomen
uit werk, sociale zekerheid, eigen bijdragen voor de zorg):

• Keteneffecten door nabetalingen door een overheidsinstantie

• Bruto terugvorderingen van netto uitbetaalde uitkeringen

• Drempel arbeidsparticipatie: terugvorderingen van inkomensondersteuning, zoals toeslagen,
als men halverwege het kalenderjaar meer of vanuit de uitkering gaat werken

• Doorwerking draagkrachtverhogende uitkeringen

• Besteedbaar inkomen bij meerkosten in verband met een beperking

• Vrijwilligersvergoeding

Daarnaast werkte het programma aan voorstellen voor harmonisering van de begrippen
inkomen, vermogen en partner over de verschillende regelingen en domeinen heen. De
ambtelijke adviezen van het programma worden meegenomen in de Hervormingsagenda inkomensondersteuning.
Deze adviezen worden overgedragen om verder uit te werken en integraal te wegen tijdens
de geijkte besluitvormingsmomenten.

Keteneffecten door nabetalingen door een overheidsinstantie

Het komt geregeld voor dat mensen een nabetaling ontvangen van een (overheids)organisatie,
bijvoorbeeld door een correctie van de uitkering of een toekenning met terugwerkende
kracht (door een beslissing na een beroepsprocedure). Nabetalingen kunnen tot lastige
en soms problematische situaties leiden. Door een nabetaling ontstaat immers een plotselinge
verhoging van het inkomen. Deze verhoging werkt vervolgens (voor langere tijd) door
in allerlei inkomensondersteunende regelingen (zogenoemde «keteneffecten»). Door de
keteneffecten kunnen situaties ontstaan waarin mensen (veel) minder overhouden van
de nabetaling dan waar zij recht op hadden gehad als de uitkering wel direct goed
was vastgesteld, waarbij opgemerkt dat in die periode mensen mogelijk meer toeslagen
hebben ontvangen, waardoor dit financiële effect kleiner wordt. Soms komt het zelfs
voor dat het bedrag van de keteneffecten groter is dan het bedrag van de nabetaling
zelf. Daarnaast duurt het vaak lang voordat alle keteneffecten in beeld komen, waardoor
mensen lang in onzekerheid zitten en het inzetten van dempingroutes (zoals schadevergoeding)
lang kunnen duren. Het programma VIM heeft een structurele oplossing verkend die financiële
gevolgen en de onzekerheid bij een nabetaling voor mensen wegneemt. Daartoe is een
aantal opties onderzocht, waaronder het toepassen van de eindheffing met forfaitaire
berekening op de nabetaling en het uitzonderen van de nabetaling op het inkomensbegrip.

De implementatie van een structurele oplossing kost tijd vanwege wetgevingstrajecten
en het aanpassen van systemen. Dit vergt nadere uitwerking. Het verdient aanbeveling
om zo snel mogelijk met de oplossing te starten waarbij rekening moet worden gehouden
met de uitvoerbaarheid, inpasbaarheid en de aanpassing van de wetgeving.

Na dit implementatietraject is het streven om in 2028 met deze maatregel te starten.
In de tussenliggende periode is het belangrijk om wel alvast verbeteringen aan te
brengen in de keten, want mensen ervaren nu keteneffecten door nabetalingen. Het is
van belang om bekendheid te geven aan de bestaande dempingroutes. Zo is er een handreiking
opgesteld over dempingsroutes voor uitvoeringsorganisaties en sociaal raadslieden.
Een handreiking zorgt op de korte termijn voor meer inzicht in wat nu al mogelijk
is om keteneffecten te verminderen dan wel weg te nemen.

Het bovenstaande traject heeft raakvlakken met de Verbeteraanpak WIA-kwaliteit26, maar staat er ook los van. De Verbeteraanpak van UWV is namelijk een eenmalige correctieoperatie
die op korte termijn ingezet dient te worden. De oplossing van het programma VIM ziet
op de structurele oplossing bij keteneffecten van nabetalingen door alle uitkerende
instanties.

Bruto terugvorderingen van netto uitbetaalde uitkeringen

Als mensen te veel uitkering hebben ontvangen, dienen zij dit terug te betalen. Terugvorderingen
kunnen een grote impact hebben op mensen. Bijkomend probleem hierbij is dat uitkeringen
netto, na afdracht van loonheffing, worden uitgekeerd, maar als de jaargrens wordt
gepasseerd bruto, inclusief loonheffing, worden teruggevorderd. Zo is een terugvordering
dus hoger dan wat iemand in eerste instantie te veel op zijn rekening heeft gekregen.
Dit is voor mensen lastig te begrijpen en kan leiden tot liquiditeitsproblemen. De
meeste mensen krijgen een bedrag ter hoogte van dit verschil terug door terugbetalingen
op te geven als negatief inkomen bij de belastingaangifte. Het komt soms echter voor
dat mensen minder terugkrijgen. Dit geldt bijvoorbeeld voor mensen die geen belastingaangifte
(kunnen) doen of voor mensen met een lager marginaal tarief in het jaar van terugbetalen
dan het jaar van ontvangen.

Het feit dat bruto wordt teruggevorderd wordt al jaren gezien als knelpunt: het is
in de knelpuntenbrief UWV benoemd en er is een motie aangenomen om dit probleem op
te lossen27. Eerder uitgewerkte oplossingsrichtingen bleken om uiteenlopende redenen niet uitvoerbaar
of uitlegbaar. Dit kabinet heeft eerder 31 miljoen euro per jaar vrijgemaakt tot 2029.
Door tot 2029 31 miljoen euro vrij te maken, wil dit kabinet inzetten op een korte
termijn oplossing. Hiermee kunnen terugvorderingen worden gematigd tot het bedrag
dat mensen te veel op hun rekening hebben ontvangen. Per uitkeringsinstantie wordt
dit verschillend ingevuld vanwege de verschillende aard van regelingen en uitvoering.
Geadviseerd wordt om een structurele oplossing te verkennen.

Drempel arbeidsparticipatie: terugvorderingen van inkomensondersteuning, zoals toeslagen,
als men halverwege het kalenderjaar meer of vanuit de uitkering gaat werken

Mensen gaan er doorgaans op vooruit als ze vanuit een uitkeringssituatie gaan werken.
Toch ervaren sommige mensen een drempel om (meer) te gaan werken vanuit een (bijstands-)uitkering
omdat ze onzeker zijn over de gevolgen van (meer) gaan werken voor hun uitkering en
toeslagen. Ze zijn dan bang voor hoge terugvorderingen of om hun toeslagen te verliezen.
Deze onzekerheid komt vaak omdat mensen de doorwerking niet doorzien, maar ook omdat
de overheid achteraf het definitieve recht op inkomensondersteuning kan vaststellen.
Belangrijke complicerende factoren zijn het ontbreken van actuele en van kwalitatief
goede gegevens, uniforme begrippen en de beperkte gegevensuitwisseling tussen uitvoerders.

Publieke dienstverleners zoals lokale overheden, het UWV en Dienst Toeslagen proberen
deze onzekerheid al weg te nemen door mensen zo goed mogelijk te informeren over de
gevolgen van een inkomenswijziging. Om dit nog beter te kunnen doen, hebben de uitvoeringsorganisaties
een betere gegevenspositie nodig, met als doel om meer in de actualiteit te kunnen
werken. Ook ontbreken sommige inkomensgegevens, bijvoorbeeld van ondernemers en zelfstandigen.
Het kabinet heeft daarom in het Regeerprogramma de ambitie uitgesproken om te werken
aan een verbeterde inkomensregistratie. Daarnaast is het hiervoor nodig dat de gegevensuitwisseling
tussen uitvoerders, en vooral tussen domeinen (sociale zekerheid en toeslagen), wordt
verbeterd. Het gaat om gegevensuitwisseling waar dat nu al mag en kan. Maar ook het
realiseren van juridische grondslagen, zodat uitwisseling tussen regelingen en domeinen
mogelijk is.28

In de komende periode wordt voor de toeslagen onderzocht of (meer) uitgegaan kan worden
van een situatie waarbij sprake is van «hebben is houden» en mensen niet meer te maken
hebben met terugvorderingen. Zo heeft de Staatssecretaris Herstel en Toeslagen, aangegeven
meer definitieve toekenning in de actualiteit te willen onderzoeken29. Ongeacht volgende stappen zijn dekkende, betrouwbare gegevens en een goede gegevenspositie
van de uitvoering noodzakelijk om mensen zoveel mogelijk juiste en tijdige ondersteuning
te bieden en daarmee drempels voor arbeidsparticipatie als gevolg van onzekerheden
aan te pakken.

Doorwerking van de verhoging van arbeidsongeschiktheidsuitkering bij hulpbehoevendheid
(draagkrachtverhogende uitkering)

De arbeidsongeschiktheidsuitkering (WIA, Wajong, WAZ, WAO) kan vanwege blijvende hulpbehoevendheid
(compensatie in de kosten vanwege persoonlijke verzorging en/of oppassing) worden
verhoogd naar 85% of 100% van de grondslag. Deze verhoging wordt meegerekend bij het
verzamelinkomen en is belast. Daarnaast werkt deze verhoging door in toeslagen en
het recht op (landelijke en lokale) voorzieningen en eigen bijdragen. Hierdoor blijft
er voor een deel van de mensen netto weinig tot niets over, afhankelijk van hun marginale
druk. De verhoging draagt daarom beperkt bij aan de hoge kosten die mensen maken vanwege
blijvende hulpbehoevendheid. De doorwerking op andere regelingen zorgt tevens voor
grote verschillen tussen de verhoging van de uitkering binnen deze doelgroep. Dit
is vanuit het perspectief van mensen moeilijk uitlegbaar, omdat het een vergoeding
voor de kosten is en de kosten niet afhankelijk zijn van het voormalige inkomensniveau.

Er is een beleidsoptie verkend om de vergoeding inkomensonafhankelijk te maken. Mensen
die aan de voorwaarden voldoen, ontvangen dan naast de arbeidsongeschiktheidsuitkering
een vaste (forfaitaire) kostenvergoeding. Een forfaitaire kostenvergoeding past beter
bij het doel van de regeling, namelijk dat mensen tegemoet worden gekomen in de kosten.

Een forfaitair bedrag is een tegemoetkoming in noodzakelijke kosten, maar kwalificeert
vanwege het forfaitaire karakter in principe als belast inkomen. Omdat in feite sprake
is van een kostenvergoeding, kan overwogen worden om dit forfaitaire bedrag vrij te
stellen van inkomen, waardoor het niet meer doorwerkt op inkomensafhankelijke regelingen
en belastingen.

Besteedbaar inkomen bij meerkosten in verband met een beperking

Mensen met een chronische ziekte en/of een beperking krijgen te maken met meerkosten
als gevolg van hun ziekte of beperking. Ook kan de ziekte of beperking de mogelijkheden
tot betaald werk verslechteren. Meerkosten in combinatie met een lager inkomen kunnen
financiële problemen veroorzaken, ondanks de inkomensondersteunende regelingen waar
mensen met een chronische ziekte en/of beperking gebruik van kunnen maken. Het Nibud
gaat hier in haar onderzoek meerkosten van het leven met een beperking op in.

Ervaringsdeskundigen en belangenorganisaties benoemen drie problemen met daarbij een
sterke roep om het stelsel te vereenvoudigen en hun inkomenspositie te verbeteren.
Dit zijn:

1. Onoverzichtelijkheid. Mensen hebben geen overzicht van de regelingen waar ze recht
op hebben.

2. Hoge administratieve lasten. Het kost veel tijd en moeite om een beperkt bedrag aan
te vragen.

3. Ontoereikendheid. Het Nibud constateert dat chronisch zieken en gehandicapten in bepaalde
situaties maandelijks geld tekort komen. Het gebrek aan overzicht op waar de doelgroep
recht op heeft leidt, in combinatie met de hoge administratielast per regeling, tot
hoge complexiteit en een hoog niet-gebruik. Dit niet-gebruik vergroot de ontoereikendheid
van de tegemoetkoming.

De veelheid aan regelingen en het controleren van de bewijslast zonder medische kennis
leiden bovendien tot hoge uitvoeringslasten. Door afbakeningsproblematiek en een ontoereikende
gegevenspositie is het zeer beperkt mogelijk regelingen te richten op specifiek de
doelgroep mensen met een chronische ziekte en/of een beperking. Regelingen zijn daardoor
soms ongericht en worden onjuist gebruikt.

Er is dus voldoende aanleiding om te verkennen of het mogelijk is het stelsel van
inkomensondersteunende regelingen voor mensen met een chronische ziekte en/of beperking
te vereenvoudigen. Mede naar aanleiding van de analyse van het programma VIM wordt
als eerste stap een «foto» gemaakt van alle vergoedingen en eigen bijdragen voor meerkosten.
Deze foto is nodig om tot zicht op de complexiteit en uiteindelijke vereenvoudiging
te komen. Het onderzoek en de vervolgstappen maken ook onderdeel uit van de werkagenda
van het VN-verdrag Handicap.

Vrijwilligersvergoeding

De vrijwilligersregeling biedt de mogelijkheid om de kosten die een vrijwilliger maakt
(forfaitair) onbelast te vergoeden zonder dat daarvoor betalingsbewijzen moeten worden
overlegd. Tot € 2.100 per jaar en € 210 per maand wordt verondersteld dat de vrijwilligersvergoeding
gemaakte kosten dekt. Bij een hoger bedrag moet de vrijwilliger alle gemaakte onkosten
kunnen aantonen.

Een knelpunt betreft de situatie dat een vrijwilliger een hogere vergoeding heeft
ontvangen dan het maximale forfaitaire bedrag, zonder dat kan worden aangetoond dat
de vergoeding gemaakte kosten betreft. Dan wordt het gehele bedrag als belastbaar
inkomen gezien. Dat is in lijn met het uitgangspunt dat over een beloning die wordt
ontvangen voor het verrichten van arbeid in principe loon-/inkomstenbelasting verschuldigd
is. Voor werkenden telt in die situatie de gehele vrijwilligersvergoeding mee voor
de inkomstenbelasting en het vaststellen van het recht op en de hoogte van toeslagen.
Bij bijstandsgerechtigden wordt het bedrag boven het forfait verrekend met de bijstandsuitkering.
Voor de bijstandsgerechtigde geldt wel dat de gehele vrijwilligersvergoeding meetelt
voor de inkomstenbelasting en het vaststellen van het recht op en de hoogte van toeslagen.
Bij werknemersverzekeringen wordt de gehele vrijwilligersvergoeding verrekend met
de uitkering. Het kan voorkomen dat een vrijwilliger weinig tot niets overhoudt van
de vergoeding en kan hierdoor als gevolg van terugvorderingen zelfs in financiële
problemen komen. LCR heeft de knelpunten bij de vrijwilligersvergoeding geagendeerd
in de knelpuntenbrief 2023.

De problematiek is geanalyseerd en er zijn gesprekken gevoerd met LCR/Iederin, de
Ministeries van Financiën, VWS en SZW en de publieke dienstverleners UWV en SVB om
de hardheden en mogelijke oplossingen in kaart te brengen. De gezichtspunten van stakeholders
zijn verzameld en gewogen. Het is aan het volgende kabinet om hier keuzes in te maken.

Harmonisatie en standaardisatie van begrippen

Er is een maatschappelijke wens dat een deel van de inkomensondersteuning regelingen
in Nederlandse afhankelijk is van het inkomen, vermogen en/of het partnerschap (huishouden)
van mensen. Dit vanuit de wens dat inkomensondersteuning alleen gaat naar de mensen
die het nodig hebben. Meer dan 20 inkomensondersteunende maatregelen zijn afhankelijk
van het inkomen van mensen, 8 regelingen van het vermogen en meer dan 15 regelingen
kennen een partnerbegrip. Een groot deel van de complexiteit van het stelsel komt
voort uit de manier waarop we inkomen, vermogen en partnerschap proberen vast te stellen.
Het is ingewikkeld om dat goed en tijdig te doen. Bovendien zien we dat dit in verschillende
wetten op verschillende manieren gebeurt. Dit kan zorgen voor verwarring, onduidelijkheid
en uiteindelijk terugvorderingen, nabetalingen en (onbedoelde) overtredingen van de
inlichtingenplicht.

De mogelijkheden voor het harmoniseren en verbeteren van de begrippen vermogen, inkomen
en partner worden verder uitgewerkt. Dit gebeurt in de vorm van het toewerken naar
een standaard menukaart/begrippenlijst waarin definities worden vastgelegd, geordend
naar het beleidsdoel, die in de toekomst gebruikt kunnen worden voor nieuwe wetgeving
en voor aanpassingen aan bestaande wetgeving. Dit sluit aan bij de aanbeveling van
de Parlementaire enquêtecommissie fraudebeleid en dienstverlening, om relevante begrippen
in de sociale zekerheid eenduidig te definiëren en harmoniseren. Hierdoor ontstaat
een beter uitlegbaar, doenlijk en uitvoerbaar stelsel.

Het idee is dat deze standaard definities – net zoals een set concept-beleidsregels –
gebruikt zouden kunnen worden bij het maken van wet- en regelgeving. Ook zouden er
dan concept-handreikingen gebruikt kunnen worden voor de vertaling naar systemen in
de uitvoering (om te zorgen voor gelijke beoordeling). Dit zou ertoe moeten leiden
dat de begrippen zo eenvoudig mogelijk kunnen worden toegepast.

Deze uniformering zou het ook makkelijker kunnen maken om te regelen dat bestuursorganen
gegevens kunnen delen, zonder dat mensen telkens opnieuw gegevens zelf moeten aanleveren.
Het draagt bij aan vereenvoudiging als er bijvoorbeeld straks één manier is om partnerschap
vast te stellen, deze manier wordt gebruikt bij alle inkomensondersteunende regelingen
waarbij een partnerschap relevant is, alle uitvoerders dit begrip op dezelfde manier
vaststellen, en dit bijna geheel op basis van reeds beschikbare gegevens doen. En
mensen zelf zo goed als niets hoeven aan te leveren. Deze manier zou tevens de nieuwe
standaard kunnen worden voor eventuele nieuwe inkomensondersteunende maatregelen.
Bijkomend voordeel is dat hierdoor vooraf bekend is of deze onderdelen van de regeling
goed uitvoerbaar zullen zijn.

Geadviseerd wordt om bij het harmoniseren van begrippen behalve beleidskeuzes om tot
geharmoniseerde begrippen te komen, ook te kijken naar een nieuwe geïntegreerde werkwijze
binnen de overheid. Voor duurzame vereenvoudiging is het essentieel dat de nieuwe
standaarddefinities ook in de toekomst gebruikt worden en dat in de loop van de tijd
zo min mogelijk domeingerelateerde aanpassingen worden gemaakt. Hierbij geldt dat
de opbrengsten (een beter uitvoerbaar en doenlijker stelsel in zijn geheel) soms zullen
knellen met specifieke beleidswensen voor verdere precisiering of uitzonderingen.

Stand van zaken

Er zijn per begrip uitgebreide wetsvergelijkingen en beleidsanalyses uitgevoerd. Op
basis hiervan worden er eerste voorstellen voor een nieuwe «menukaart» met standaardbegrippen
uitgewerkt. Dit betreft ten eerste voorstellen voor inhoudelijke keuzes voor definities,
ten tweede worden er voorstellen gedaan voor het verbeteren van de gegevenspositie
en gegevensdeling, om definities goed en tijdig vast te kunnen stellen. De mogelijke
inhoudelijke richtingen worden in 2025 ambtelijk verder uitgewerkt waarbij de gevolgen
van voorstellen in kaart worden gebracht voor de doelgroep, financieel, uitvoeringstechnisch
en waar mogelijk ten aanzien van de maatschappelijke impact. Daarnaast worden mogelijkheden
voor verbeterde gegevens verder onderzocht. De beleidsmatige uitwerking, de verkenning
naar de gevolgen en de concrete voorstellen voor gegevensverzameling en deling zullen
in de eerste helft van 2026 met de Kamer worden gedeeld.