Brief regering : Appreciatie amendementen ingediend bij de Wet collectieve warmte (Kamerstuk 36576)

Nr. 116 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2025

Inleiding

Het kabinet wil de Kamer hartelijk danken voor het constructieve plenaire debat over
de Wet collectieve warmte (hierna: Wcw). Na het debat zijn enkele amendementen inhoudelijk
dusdanig gewijzigd dat het kabinet met deze brief deze amendementen van een appreciatie
voorziet. Dit betreft:

1. amendement met Kamerstuk 36 576, nr. 41 van mevrouw Kröger (GLPvdA) over restwarmte (thans: Kamerstuk 36 576, nr. 112);

2. amendement met Kamerstuk 36 576, nr. 62 van de heer Flach (SGP) c.s. over een vrijstellingsregeling buiten de warmtekavel
(thans: Kamerstuk 36 576, nr. 111);

3. amendement met Kamerstuk 36 576, nr. 65 van de leden Grinwis (ChristenUnie) en Erkens (VVD) over de mogelijkheid tarieven
vast te stellen voor meerdere warmtekavels (thans: Kamerstuk 36 576, nr. 113);

4. amendement met Kamerstuk 36 576, nr. 74 van de heer Erkens (VVD) c.s. over de aanwijstermijn voor warmtebedrijven (thans:
Kamerstuk 36 576, nr. 114).

Voor de overige gewijzigde amendementen blijft de eerder gegeven appreciatie actueel
ook al zijn deze amendementen op punten gewijzigd; een overzicht hiervan is in de
bijlage opgenomen. Verder gaat deze brief in op een toezegging aan de heer Vermeer
(BBB) over afsluittarieven.

Amendement met Kamerstuk 36 576, nr. 112 (Kröger): evaluatie restwarmte

Het lid Kröger (GroenLinks-PvdA) heeft na het plenaire debat een aangepast amendement
met Kamerstuk 36 576, nr. 112 ingediend ter vervanging van het amendement met Kamerstuk 36 576, nr. 41. In het aangepaste amendement wordt een evaluatie van het ophaalrecht voorgesteld
na 5 jaar. Het kabinet acht deze evaluatie wenselijk. Restwarmte wordt op dit moment
nog beperkt benut. Met het ophaalrecht wordt beoogd dit te verbeteren. De evaluatie
zal inzicht geven in de doelmatigheid en effecten en op basis daarvan kan worden gewogen
of het beleid aanpassing behoeft. Het kabinet geeft het amendement daarom oordeel
Kamer.

Amendement met Kamerstuk 36 576, nr. 111 (Flach/Bontenbal): vrijstellingregeling buiten de warmtekavel

De indieners stellen voor om kleine collectieve warmtesystemen, verhuurders en verenigingen
van eigenaars die buiten een vastgesteld warmtekavel vallen, vrij te stellen van de
ontheffingsplicht. In plaats daarvan komt een vrijstellingsregeling gecombineerd met
een toets door de ACM op de geschiktheid van het warmtebedrijf. Het voorstel is gewijzigd
ten opzichte van amendement nummer 62 waarin alleen een vrijstellingsregeling voor
kleine collectieve warmtesystemen was voorgesteld.

Het voorstel in amendement met Kamerstuk 36 576, nr. 111 om een vrijstellingsregeling met een meldplicht in te voeren voor niet alleen kleine
collectieve warmtesystemen, maar ook voor verhuurders en verenigingen van eigenaars
buiten een vastgesteld warmtekavel willen aanleggen en exploiteren, kent naar verwachting
beperkte nadelen. Een belangrijk aandachtspunt is dat gemeenten bij toepassing van
een vrijstellingsregeling in combinatie met een meldplicht minder sturingsmogelijkheden
hebben dan onder de huidige ontheffingsprocedure. De gemeente heeft in dat geval niet
de mogelijkheid om per individueel geval te beoordelen of de aanleg toekomstige ontwikkelingen
– zoals de uitrol van een grootschalige collectieve warmtevoorziening binnen een warmtekavel –
onmogelijk maakt of belemmert.

Tegelijkertijd kan de voorgestelde vereenvoudiging bijdragen aan de versnelling van
de realisatie van collectieve warmte. Om vergelijkbare redenen als voor de vrijstellingsregeling
voor kleine collectieve warmtesystemen (zoals opgenomen in het oorspronkelijke amendement)
wordt ook hiermee een vermindering van de regeldruk gerealiseerd. De voorgestelde
wijziging draagt tevens bij aan consistentie met de gekozen benadering in de wet.
Gelet hierop is ook na wijziging van dit amendement het oordeel aan de Kamer.

Amendement met Kamerstuk 36 576, nr. 113 (Grinwis/Erkens): mogelijkheid tarieven vast te stellen voor meerdere warmtekavels

De leden Grinwis (CU) en Erkens (VVD) hebben na het debat een aangepast amendement
met Kamerstuk 36 576, nr. 113 ingediend ter vervanging van amendement nummer 65. Amendement 65 bepaalde dat als
een warmtebedrijf voor meerdere warmtekavels is aangewezen, voor alle warmtekavels
van dat warmtebedrijf hetzelfde tarief zou gelden. Dit amendement heeft het kabinet
ontraden. Het standaard vaststellen van een tarief voor alle warmtekavels van een
warmtebedrijf staat namelijk op gespannen voet met de regierol van gemeenten. Het
risico van tarieven per warmtebedrijf is dat de uitrol van warmtesystemen niet kostenefficiënt
verloopt, omdat de consequenties van eventuele inefficiënte keuzes door gemeenten,
zoals het vaststellen van ondoelmatige warmtekavels of het onvoldoende benutten van
synergievoordelen (zoals «straat één keer open»), voor een deel neergelegd worden
bij verbruikers in andere gemeenten. Ook zou het vaststellen en wijzigen van uitgewerkte
kavelplannen ingewikkelder worden. In deze uitgewerkte kavelplannen die gemeenten
moeten goedkeuren, wordt namelijk ook een indicatie van tarieven opgenomen. Doordat
tarieven voor een warmtekavel dan ook beïnvloed worden door ontwikkelingen op andere
warmtekavels, kan het moeilijker zijn om deze indicatie te geven. Daarnaast zouden
gemeenten, door wijzigingen van uitgewerkte kavelplannen niet goed te keuren, investeringen
in andere gemeenten mogelijk kunnen blokkeren. Een andere reden om het amendement
te ontraden was om tariefschokken te voorkomen bij de aanwijzing van een ander warmtebedrijf
voor dat warmtekavel, bijvoorbeeld als een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang
wordt aangewezen voor dat warmtekavel.

Het aangepaste amendement met Kamerstuk 36 576, nr. 113 maakt het mogelijk dat er één kostengebaseerd tarief wordt vastgesteld voor meerdere
warmtekavels waarvoor een warmtebedrijf is aangewezen, als de gemeenten waarin deze
warmtekavels zijn gelegen daarmee instemmen. Socialiseren kan dus als het warmtebedrijf
en betrokken gemeenten daarom samen verzoeken. Het kan daarbij gaan om alle warmtekavels
van het warmtebedrijf of een deel van diens warmtekavels. Op deze manier kunnen de
gemeenten die hiervoor kiezen, een bewuste afweging maken of de voordelen van onderlinge
socialisering opwegen tegen een bepaalde mate van afhankelijkheid van de keuzes die
in andere gemeenten worden gemaakt. Met deze aanpassing houden gemeenten voldoende
regierol, waarmee het kabinet dit amendement oordeel Kamer geeft.

Omdat de keuzes van een gemeente impact hebben op tarieven in andere gemeenten die
ook voor deze socialisering hebben gekozen, vereist dit wel dat gemeenten de ontwikkeling
van collectieve warmtevoorziening onderling coördineren. Deze oplossing kan daarom
tot op zekere hoogte vergeleken worden met het vaststellen van een gemeentegrensoverschrijdend
warmtekavel. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels
worden gesteld over deze socialisering en bijvoorbeeld de voorwaarden waaronder een
gemeente de instemming voor socialisering kan intrekken.

Amendement met Kamerstuk 36 576, nr. 114 (Erkens c.s.): aanwijzingstermijn voor warmtebedrijven

Dit amendement met Kamerstuk 36 576, nr. 114 van het lid Erkens (VVD) c.s. bewerkstelligt onder meer een verlenging van de aanwijzingstermijn
voor bestaande en nieuwe warmtebedrijven die een collectieve warmtevoorzieningen exploiteren.
Voor nieuwe situaties geldt een termijn van 20–40 jaar, voor bestaande situaties een
termijn van 14–30 jaar met een verplichte verlenging onder voorwaarden van 10 jaar
in geval van een significante uitbreiding.

Met het oog op het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) is er geen
aanleiding om de aanwijzingstermijn die warmtebedrijven krijgen in het overgangsrecht
te verlengen. De aanleiding voor het amendement is, zoals de indieners aangeven, de
onzekerheid die een aantal warmtebedrijven ervaren over de mogelijkheid om nieuwe
investeringen binnen de aanwijzingstermijn terug te verdienen. Dit ondanks dat het
wetsvoorstel regelt dat warmtebedrijven voor investeringen in warmtenetten die binnen
de aanwijzingstermijn in het overgangsrecht nog niet zijn terugverdiend, een restwaardevergoeding
ontvangen volgens een in de regelgeving vastgestelde restwaardebepaling.

De betreffende warmtebedrijven stellen dat op dit moment een aantal parameters in
de rekenregels voor restwaardebepaling en de tariefregulering nog onvoldoende zijn
uitgewerkt om de restwaarde na afloop van de aanwijzingstermijn in detail uit te kunnen
rekenen bij het nemen van de investeringsbeslissing. Het kabinet merkt hierbij op
dat de onzekerheid over de restwaardebepaling al beperkt wordt door het versneld vaststellen
van de gestandaardiseerde activawaarde (GAW), zoals voorgesteld in de tweede nota
van wijziging.1 Met het amendement wordt getracht nog meer investeringszekerheid te bieden door de
maximale aanwijzingstermijn met 10 jaar te verlengen tot maximaal 40 jaar.

Het gewijzigde amendement is op een aantal punten een verbetering ten opzichte van
het eerder ingediende amendement. In de eerste plaats ligt de bewijslast of er sprake
is van een significante uitbreiding niet meer bij de ACM, maar bij het warmtebedrijf.
Bedrijven hebben dan de prikkel om de juiste informatie te verstrekken, waardoor de
ACM niet geconfontreerd wordt met een zeer bewerkelijke taak waarvoor zij additionele
capaciteit toegekend zoumoeten krijgen. Ook is de voorspelbaarheid voor warmtebedrijven
vergroot door een delegatiegrondslag op te nemen voor een toetsingskader en kan de
verlenging worden ingetrokken indien de voorgenomen significante uitbreiding niet
wordt gerealiseerd.

De huidige aanwijzingstermijnen onder het overgangrecht zijn ruim en met het versneld
vaststelllen van de GAW wordt meer duidelijkheid geboden over de restwaardebepaling.
In de brief van 3 juni 20252 heeft het kabinet de indieners nog in overweging gegeven het aan de gemeente te laten
om in overeenstemming met het warmtebedrijf te besluiten over een langere aanwijzingstermijn.
In het amendement heeft de gemeente echter geen zelfstandige afwegingsruimte maar
is zij verplicht de termijn te verlengen wanneer het warmtebedrijf met een investeringsplan
bij de ACM heeft aangetoond aan de criteria te voldoen. Tegen die achtergrond ontraadt
het kabinet het amendement ook in de huidige vorm.

Afsluittarief

Tot slot is tijdens het Kamerdebat door het lid Vermeer (BBB) de vraag gesteld of
het mogelijk is om een ongebruikte aansluiting voor een langere periode te behouden,
zodat hij in de toekomst, bijvoorbeeld door een andere bewoner, weer gebruikt kan
worden. Hij wees hierbij op de hoogte van het tarief voor een permanente afsluiting
in verhouding tot een tijdelijke afsluiting. Ik heb in het debat toegezegd om hierop
terug te komen.

Berekeningen afsluittarief

Afsluittarieven bij warmte zijn gebaseerd op de gemiddelde daadwerkelijke kosten van
het afsluiten. De ACM onderzoekt jaarlijks deze kosten, en berekent met gebruik van
de verzamelde gegevens de maximumtarieven voor verschillende categorieën afsluitingen.
De werkwijze is verder toegelicht in de Kamerbrief van 3 juni 2025.3

Tijdelijke en definitieve afsluiting

Conform het Warmtebesluit onderscheidt de ACM in haar berekeningen verschillende categorieën
afsluitingen. Een belangrijk onderscheid is daarbij het verschil tussen een tijdelijke
en een definitieve afsluiting. Bij een tijdelijke afsluiting wordt de aansluiting
van de verbruiker niet volledig verwijderd, maar tijdelijk ongeschikt gemaakt voor
warmtelevering. In dat geval kan de aansluiting tijdelijk worden afgesloten door het
afsluiten en verzegelen van de hoofdafsluiter of door verwijdering van de afleverset.
Dit kan bijvoorbeeld voorkomen in een situatie van tijdelijke leegstand van een woning
in verband met de verkoop ervan. Voor een tijdelijke afsluiting is in het huidige
Warmtebesluit een tijdsgrens opgenomen van twee jaar.

De kosten van een definitieve afsluiting – inclusief het verwijderen van de leidingen
– zijn veel hoger dan van verzegelen. Daardoor is er een aanzienlijk verschil tussen
de tarieven voor beide soorten afsluitingen (€ 5.250,99 voor definitief en € 586,73
voor tijdelijk).

Moet een ongebruikte aansluiting binnen twee jaar worden verwijderd?

Het in stand houden van een ongebruikte aansluiting kent verschillende nadelen:

• Het leidt tot warmteverliezen. De aansluitleidingen zijn niet meer in gebruik, maar
warmte stijgt («drijft»). De aansluitleidingen liggen namelijk vaak hoger dan het
distributienet, waardoor er nog steeds warmwaterstromen doorheen kunnen gaan.

• Daarnaast kunnen ongebruikte leidingen in de weg zitten en een risico vormen bij graafwerkzaamheden.
Veel gemeenten stellen daarom ook eisen aan het verwijderen van ongebruikte leidingen.

Anderzijds bieden sommige warmtebedrijven de optie van een permanente afsluiting,
waarbij de leiding blijft liggen, als dat technisch veilig is en als de gemeente daarmee
akkoord gaat. In dat geval wordt er een tarief gerekend dat in lijn is met het tarief
voor een tijdelijke afsluiting. Dit geeft aan dat het verwijderen van een aansluiting
niet in alle gevallen na 2 jaar noodzakelijk is.

Afsluittarieven onder de Wcw

De Wcw bepaalt dat afsluittarieven op kosten moeten worden gebaseerd. Hierover worden
in het Besluit collectieve warmte nadere regels gesteld. Het voornemen is om de afsluittarieven
in fase 2 van de kostengebaseerde regulering opnieuw te laten baseren op de gemiddelde,
daadwerkelijke kosten van verschillende categorieën afsluitingen. In het ontwerpbesluit
wordt het huidige onderscheid tussen tijdelijke en definitieve afsluitingen gehanteerd.
Naar aanleiding van de vragen die hierover in het debat zijn gesteld, zal er bij de
uitwerking van het Besluit collectieve warmte opnieuw gekeken worden naar deze definities.
In het bijzonder zal opnieuw worden bekeken of de grens van 2 jaar voor een tijdelijke
afsluiting nog passend is, en of het mogelijk is om een type afsluiting te definiëren
waarbij de afsluiting voor een langere periode ongebruikt blijft maar de leiding niet
verwijderd wordt.

Daarnaast wordt overwogen om, naar aanleiding van de consultatie waarin ook opmerkingen
zijn gemaakt over de hoogte van het afsluittarief, een onderscheid te maken tussen
afsluiten in grondgebonden woningen en in hoogbouw. In appartementen zijn de kosten
van afsluiten namelijk lager. Deze bepaling zal ertoe leiden dat bewoners van appartementen
minder voor afsluiten zullen gaan betalen.

De gemaakte keuzes zullen worden opgenomen in het definitieve Besluit collectieve
warmte.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans