Brief regering : Halfjaarlijkse rapportage uitreizigers

Nr. 753
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 juni 2025

De terroristische dreiging vanuit het jihadisme blijft onverminderd hoog. Recente
aanslagen in Europese landen en meerdere arrestaties van personen die de intentie
hadden om vanuit een jihadistisch motief een aanslag te plegen, zijn illustratief
voor deze dreiging. In 2024 is zowel het aantal aanslagen als het aantal arrestaties
binnen Europa toegenomen ten opzichte van voorgaande jaren. Geopolitieke veranderingen,
waaronder de oorlog in Gaza en de ontwikkelingen in Syrië, worden in deze context
nauwlettend in de gaten gehouden vanwege het mogelijk aanjagende effect op extremisme
en terrorisme. Ook binnen Nederland blijven relevante signalen aanleiding geven tot
alertheid. Zo vond er in maart 2025 in Apeldoorn een aanhouding plaats van een 20-jarige
man op verdenking van deelname aan een terroristische organisatie en het voorbereiden
van een terroristische aanslag.1 Het kabinet blijft zich, in nauwe samenwerking met de betrokken (veiligheids-)partners,
onverminderd inspannen om de terroristische dreiging te mitigeren en de nationale
veiligheid te waarborgen.

Conform de door uw Kamer aangenomen motie van de leden Michon-Derkzen (VVD) en Bikker
(CU) bied ik uw Kamer, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister
van Asiel en Migratie en de Staatssecretaris Rechtsbescherming, de achtste rapportage
uitreizigers aan.2 Ter invulling van deze motie is uw Kamer halfjaarlijks geïnformeerd over de stand
van zaken op het terrein van uitreizigers en ontwikkelingen over de aanpak van jihadisme.

Zoals aangekondigd in de vorige halfjaarlijkse rapportage3 zal ik vanaf dit najaar uw Kamer informeren door middel van een bredere periodieke
rapportage over terrorisme. Voornoemde geopolitieke ontwikkelingen, in combinatie
met het veranderde speelveld maken het wenselijk om breder te kunnen rapporteren dan
enkel over uitreizigers. Deze wijze van rapporteren stelt mij in staat om u te informeren
over ontwikkelingen aangaande de aanpak van terrorisme, zoals lopende strafzaken,
ontwikkelingen rond Nederlandse uitreizigers en vrijkomende terrorismeveroordeelden
die een gevaar kunnen vormen voor de nationale veiligheid. Daarnaast constateert de
Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) dat de dreiging vanuit Nederlandse
uitreizigers die zich in de regio Syrië in detentie bevinden momenteel beperkt is,
zolang zij zich daar bevinden.

De meest impactvolle verandering van het aantal Nederlandse uitreizigers die zich
in de regio Syrië bevonden, werd in het verleden veroorzaakt door repatriëringen van
vrouwelijke uitreizigers ten behoeve van strafzaken in Nederland. Relevante wijzigingen
in de dreiging die uitgaat van de groep Nederlandse uitreizigers zullen, indien mogelijk,
ook in deze rapportage worden opgenomen.

Opbouw brief

In deze brief ga ik achtereenvolgens in op de ontwikkelingen in Syrië, lopende strafzaken,
de stand van zaken betreffende het intrekken van het Nederlanderschap en de uitstroom
van terrorismeveroordeelden zonder rechtmatig verblijf uit detentie.

Ontwikkelingen Syrië

Op 10 maart jl. heeft de Syrische overgangsregering een overeenkomst gesloten met
de Koerdische Syrische Democratische Strijdkrachten (SDF). Het is op dit moment nog
niet duidelijk hoe de overeenkomst geïmplementeerd zal worden, noch welke impact deze
heeft op de lange termijn situatie in de kampen in Syrië.

Ook in het licht van de veranderende situatie in Syrië is het terughalen van Nederlandse
uitreizigers niet aan de orde. Om te kunnen beslissen over repatriëring weegt het
kabinet in iedere casus de verschillende omstandigheden en factoren. Daarbij wordt
onder meer rekening gehouden met de nationale veiligheid, internationale betrekkingen
en de veiligheidssituatie in het gebied en de veiligheid van betrokkene(n).

Er zijn op dit moment geen aanwijzingen dat de terroristische dreiging voor Nederland
is toegenomen naar aanleiding van de ontwikkelingen in Syrië. Desalniettemin houdt
het kabinet de ontwikkelingen in Syrië nauwlettend in de gaten. Het blijft van groot
belang om te zorgen dat het Nederlandse stelsel voldoende is uitgerust om, wanneer
de dreiging toeneemt als gevolg van de veranderende situatie in Syrië, deze dreiging
te mitigeren. We blijven hierover in gesprek met alle betrokken partijen.

De motie van het lid Omtzigt (NSC)4 verzoekt de regering om op zo kort mogelijke termijn aan te geven hoe zij samen met
de Europese partners passende acties onderneemt om te zorgen dat mensen met een EU-paspoort
die momenteel in kampen in Syrië verblijven indien mogelijk berecht worden voor misdaden.
Ook verzoekt de motie de regering om actie te ondernemen zodat deze personen geen
gevaar vormen voor de Nederlandse, Europese en Syrische samenleving. In reactie hierop
kan ik u melden dat veiligheidspartners alert blijven en voortdurend kijken waar en
op welke wijze eventuele aanvullende maatregelen nodig zijn. Internationale samenwerking
en informatie-uitwisseling zijn daarbij van groot belang. Nederland is co-lead van
de Terrorist Travel Working Group van de Anti-ISIS Coalitie (AIC) samen met Interpol,
Turkije en de Verenigde Staten en speelt internationaal een leidende rol om te kijken
hoe het internationale stelsel verbeterd kan worden om reisbewegingen van IS-strijders
tijdig en goed te blijven onderkennen. Met betrekking tot de berechting van deze personen
kan ik u melden dat uw Kamer conform de motie Omtzigt op de hoogte gehouden zal worden
door de Minister van Buitenlandse Zaken over de Nederlandse inzet ten aanzien van
de berechting van ISIS-strijders.

Rechterlijke uitspraken

Strafzaken uitreizigers

Het Hof Den Haag heeft in een aantal recente uitspraken5 in strafzaken van vrouwelijke uitreizigers geoordeeld dat het enkel voeren van een
gemeenschappelijke huishouding met een IS-strijder onvoldoende is om deelname aan
een terroristische organisatie bewezen te achten. In eerste aanleg werd door de rechtbank
Rotterdam in deze zaken het afreizen naar Syrië en het voeren van een gezamenlijke
huishouding met een IS-strijder wél als voldoende bewijs gezien voor de deelname aan
een terroristische organisatie. Ook werden voorbereidingshandelingen aan een terroristisch
misdrijf aangenomen, gelet op de uitreis, de planning daarvan en hun faciliterende
rol bij de terroristische activiteiten van hun echtgenoot.

Het Hof Den Haag oordeelde in de hierboven genoemde zaken echter dat de handelingen
van de verdachten, het met man en kinderen afreizen naar Syrië, het verblijf in IS-gebied
en het voeren van een gemeenschappelijke huishouding, niet gezien kunnen worden als deelnemingshandelingen of als oogmerk om de terroristische
misdrijven voor te bereiden of te bevorderen. Het Hof geeft aan dat om een dergelijke
conclusie te trekken, er meer informatie nodig is over de beweegredenen van de verdachte,
bijvoorbeeld dat zij een bepaalde versie van de jihad aanhing en/of naar Syrië vertrok
om op enigerlei wijze deel te nemen of bij te dragen aan de gewapende strijd. Er dient
volgens het Hof een aantoonbare relatie te bestaan tussen de deelnemingsgedraging
en het oogmerk van de organisatie. Verder wordt de deelneming voor de verdachte op
zichzelf beoordeeld.

In een zaak waarin het Hof wel tot een veroordeling kwam, konden volgens het Hof meer
feiten vastgesteld worden dan enkel in IS-gebied verblijven en een gemeenschappelijke
huishouding voeren met iemand van IS. Het Hof stelde in die zaak vast dat de verdachte
zich het radicaal extremistisch gedachtegoed eigen heeft gemaakt en dat zij vervolgens
is uitgereisd naar het kalifaat waar zij getrouwd is met een IS-strijder met wie zij
samen een huishouding heeft gevoerd, zij heeft de verdachte verzorgd en samen een
bomgordel voorhanden gehad.

Voorheen hanteerde de rechtbank Rotterdam in zaken met vrouwelijke uitreizigers de
lijn dat het enkel voeren van een gezamenlijk huishouden met een strijder in het voormalig
IS-gebied voldoende is om deelname aan te nemen van een terroristische organisatie.
Met de vrijspraken zet het Hof Den Haag een afwijkende lijn neer. Het OM is in de
meeste strafzaken tegen de uitspraak van het Hof in cassatie gegaan.

Op dit moment lopen verschillende strafzaken rondom mannelijke uitreizigers. Deze
uitreizigers bevinden zich momenteel in detentie in Noordoost Syrië. Indien er relevante
ontwikkelingen zijn, zal ik uw Kamer hierover separaat informeren.

Intrekken Nederlanderschap

Personen die onherroepelijk zijn veroordeeld voor een terroristisch misdrijf hebben
ernstige schade toegebracht aan de essentiële belangen van ons Koninkrijk. Het gaat
hier om personen die de fundamenten van onze rechtsstaat niet accepteren – en alles
waar zij voor staat – geweld aandoen.

Door de onherroepelijke veroordeling voor een terroristisch misdrijf hebben deze personen
hun aanspraak op het Nederlanderschap verspeeld. Daarom kán het kabinet op grond van
artikel 14.2 van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN), het Nederlanderschap van
hen intrekken. Daarbij wordt in iedere zaak een individuele afweging gemaakt op basis
van alle omstandigheden van het geval.

Zoals in het regeerprogramma verwoord, zal het kabinet de mogelijkheden tot uitbreiding
van het intrekken van het Nederlanderschap naar andere ernstige misdrijven voor zover
het Europees Verdrag inzake Nationaliteit (EVN) dit toelaat, onderzoeken. Dit onderzoek
is inmiddels door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum in het onderzoeksprogramma
opgenomen.6

Het Nederlanderschap kan ook worden ingetrokken op grond van artikel 14, vierde lid
RWN, indien deze personen zich nog in het buitenland bevinden en uit hun gedragingen
is gebleken dat zij zich hebben aangesloten bij een terroristische organisatie die
een dreiging vormt voor de nationale veiligheid. De Immigratie- en Naturalisatiedienst
(IND) is verantwoordelijk voor de uitvoering van deze wet. De aantallen omtrent intrekken
Nederlanderschap zijn opgenomen in bijlage 2.

Veiligheidsrisico’s als gevolg van onrechtmatig verblijf

In het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN) van december 2024 wordt gesteld dat
vanaf 2025 terrorismeveroordeelden vrijkomen uit detentie die, vergeleken met veel
van de eerder vrijgelaten veroordeelden voor terrorisme, een hoger dreigingsprofiel
hebben.7 Van een deel van deze terrorismeveroordeelden is het Nederlanderschap ingetrokken,
of heeft nooit de Nederlandse nationaliteit gehad.

Indien terrorismeveroordeelden die vrijkomen uit detentie niet (langer) over rechtmatig
verblijf beschikken, al dan niet als gevolg van het intrekken van de Nederlandse nationaliteit,
verblijven zij na het einde van hun detentie illegaal in Nederland. Ten aanzien van
terrorismeveroordeelden die een hoger dreigingsprofiel hebben, brengt dit risico’s
voor de nationale veiligheid met zich mee, aangezien het instrumentarium om toezicht
te houden, zoals de persoonsgerichte aanpak van gemeenten of reclasseringstoezicht,
niet tot nauwelijks inzetbaar is.

Met het oog hierop heeft uw Kamer op 19 december jl. de motie van het lid Boswijk
(CDA) aangenomen waarin de regering wordt verzocht om in kaart te brengen wat de knelpunten
zijn bij het intrekken van het Nederlanderschap en veroordeelde terroristen die vervolgens
het land weigeren te verlaten.8

Knelpunten

Het doel van de wetgever bij intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14,
tweede lid, RWN is geweest om uitdrukking te geven aan het feit dat iemand, die een
terroristisch misdrijf heeft gepleegd, de essentiële belangen van het Koninkrijk heeft
geschaad.

Aangezien de intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 2 RWN
in de regel samengaat met het opleggen van een terugkeerbesluit en inreisverbod, krijgen
betreffende terrorismeveroordeelden de status «vreemdeling zonder rechtmatig verblijf».
Uit de Vreemdelingenwet 2000 volgt dat – als betrokkene niet in aanmerking komt voor
een nieuw verblijfsrecht – hij in beginsel door de IND een terugkeerbesluit krijgt
opgelegd en Nederland dient te verlaten. Aanvullend daarop kan een zogeheten «zwaar
inreisverbod» worden opgelegd, wat wil zeggen dat betrokkene na vertrek uit het Schengengebied
voor een periode van 20 jaar niet (meer) naar het Schengengebied mag reizen.

In de praktijk lukt het in veel gevallen echter niet om terrorismeveroordeelden zonder
verblijfsrecht te laten vertrekken naar het land van overgebleven nationaliteit of
het land van herkomst, of blijkt dit een tijdrovend en complex proces. De betreffende
terrorismeveroordeelde verblijft dan na het uitzitten van zijn straf, onrechtmatig
in Nederland. Veelal komt dit doordat het land van de overgebleven nationaliteit of
het land van herkomst niet meewerkt aan vertrek.

Ondanks dat dit uitvoeringsknelpunt al langer speelt, neemt de urgentie voor een oplossing
en/of mitigerende maatregelen toe omdat vanaf dit jaar terrorismeveroordeelden vrijkomen
uit detentie die, in vergelijking met andere eerder vrijgelaten terrorismeveroordeelden,
een hoger dreigingsprofiel hebben. Door het illegale verblijf dat in veel gevallen
volgt op het intrekken van het Nederlanderschap vervalt de toegang tot voorzieningen
en hiermee ook de meeste contactmomenten met de overheid. Hierdoor is het reguliere
toezichts- en monitoringsinstrumentarium bij illegaal verblijf van terrorismeveroordeelden
op dit moment niet of zeer beperkt inzetbaar. Dit zorgt er binnen de veiligheidsketen
voor dat de uitvoering van maatregelen die erop gericht zijn (toe)zicht te houden
op de terrorismeveroordeelden ernstig wordt bemoeilijkt. Dat belemmert een goede monitoring
en informatiepositie bij de betrokken organisaties en een tijdige onderkenning van
signalen.

Dit is zorgelijk omdat juist het illegale verblijf van terrorismeveroordeelden kan
leiden tot een verhoogde afhankelijkheid van hun bestaande jihadistische netwerk.
Daarmee beperkt de illegale verblijfsstatus, die volgt op intrekking van het Nederlanderschap,
het handelingsperspectief en zicht op deze groep terrorismeveroordeelden en draagt
het bij aan de instandhouding van de dreiging voor de nationale veiligheid die van
hen uitgaat. Om dit risico zoveel als mogelijk te beperken, zijn aanvullende maatregelen
nodig. Momenteel ben ik samen met de betrokken collega bewindspersonen in overleg
om tot risico-mitigerende maatregelen te komen.

Daarnaast kijk ik naar de mogelijkheden om, conform de motie van het lid Boswijk9, de maatregel van het intrekken van het Nederlanderschap gerichter uit te voeren
waarbij overeenkomstig staande praktijk in iedere casus een afzonderlijke beoordeling
plaatsvindt. Ondertussen blijft het kabinet zich maximaal inzetten om vertrek van
de doelgroep (alsnog) te realiseren en het zicht op de vreemdeling tot aan dit vertrek
te houden.

Ik informeer uw Kamer in het vierde kwartaal over de voortgang.

Update Landelijk Afstemmingsoverleg Vertrek en de motie ketenmarinier

Het Landelijk Afstemmingsoverleg Vertrek (LAOV) is op 6 juni 2024 formeel van start
gegaan als pilot gericht op het versterken van de inzet op de aanpak van terrorismeveroordeelden
zonder rechtmatig verblijf. Het doel van het LAOV is het inzetten op het realiseren
van vertrek van deze doelgroep en het zicht houden op dit vertrek, na uitstroom uit
strafrechtelijke detentie tot aan dit vertrek. Een evaluatie heeft recent plaatsgevonden,
waaraan zowel leden van het LAOV10, als niet-leden11 hebben deelgenomen. De evaluatie laat zien dat het overleg de samenwerking tussen
ketenpartners bevordert en bijdraagt aan het beter zicht hebben op de doelgroep tot
aan vertrek en het afstemmen van de benodigde stappen. Het bevorderen van vertrek
blijft in de praktijk moeilijk realiseerbaar gezien de beperkte invloed op daadwerkelijke
vertrekmogelijkheden. Om het LAOV nog effectiever te laten zijn, biedt de evaluatie
ook aanknopingspunten voor de leden om vervolg aan te geven.

Ook de verkenning conform de motie Michon-Derkzen12 naar de mogelijke effectiviteit van de inzet van een ketenmarinier is meegenomen
in de evaluatie van het LAOV. Voorafgaand hieraan zijn gesprekken gevoerd met ketenmariniers,
die worden ingezet bij de aanpak van overlastgevende asielzoekers, de Dienst Terugkeer
en Vertrek, het Ministerie van Asiel en Migratie, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) en de G4. In aanvulling hierop zijn ook gesprekken gevoerd met de gemeente Arnhem.
Uit de verkenning kwam unaniem een beeld naar voren dat het aanstellen van een coördinator
of ketenmarinier op terrorismeveroordeelden die onrechtmatig in Nederland verblijven
niet tot extra effecten zal leiden. Hoewel het aanstellen van een afzonderlijke ketenmarinier
momenteel in de ogen van de betrokken partijen geen toegevoegde waarde heeft, is de
gedachte achter de motie nadrukkelijk meegenomen bij de voortzetting van het LAOV.
De motie sluit dan ook nauw aan bij de primaire doelstellingen van het LAOV, namelijk
inzetten op realiseren van vertrek en het zicht houden op deze doelgroep met het oog
op vertrek. De grondslagen die de Wet Coördinatie Terrorismebestrijding en Nationale
Veiligheid (hierna: Wcotnv) biedt aan de NCTV om een coördinerende rol op zich te
kunnen nemen, dragen ook bij aan een versterkte aanpak van terrorismeveroordeelden
zonder rechtmatig verblijf. Met het afronden van de verkenning is invulling gegeven
aan de motie van het lid Michon-Derkzen (VVD).13, 14

Coördinatie terrorismeveroordeelden uit detentie zonder rechtmatig verblijf

Het feit dat er vanaf 2025 terrorismeveroordeelden vrijkomen uit detentie die een
hoger dreigingsprofiel hebben dan terrorismeveroordeelden die eerder zijn vrijgekomen15 vraagt om een intensivering van de coördinatie op terrorismeveroordeelden zonder
rechtmatig verblijf. In dit kader is er een aantal moties aangenomen in de Tweede
Kamer, die ik hieronder toelicht.

Motie van het lid Van Der Plas (BBB) over ruimte bieden aan AIVD, NCTV en organisaties
uit de migratieketen en motie van de leden Boswijk (CDA) en Diederik van Dijk (SGP)
over coördineren casuïstiek

De motie van het lid Van Der Plas (BBB)16 verzoekt de regering zo veel mogelijk ruimte te bieden aan de AIVD, organisaties
uit de migratieketen en de NCTV om terrorismeveroordeelden die zijn vrijgekomen uit
detentie in de gaten te houden en risico’s voor de nationale veiligheid te minimaliseren.
Daarnaast verzoekt de motie van de leden Boswijk en van Dijk17 de regering de NCTV opdracht te geven om te coördineren bij en de regie te voeren
op casussen van terrorismeveroordeelden die vrijkomen uit detentie met een hoog risicoprofiel,
ten behoeve van het borgen van de nationale veiligheid. Beide moties sluiten aan op
de Wcotnv. Er wordt gebruikgemaakt van processen die hiervoor zijn ontwikkeld. Binnen
deze processen behoudt elke partner zijn of haar eigen rol en verantwoordelijkheid.
Met het oog op de motie en de inwerkingtreding van de Wcotnv kan de NCTV een coördinerende
rol op zich nemen indien terrorismeveroordeelden zonder rechtmatig verblijf vrijkomen
uit detentie en er sprake is van een hoog dreigingsprofiel. Doel is zicht te houden
op vrijgekomen terroristen en risico’s voor de nationale veiligheid te minimaliseren.
Hiermee wordt uitvoering gegeven aan deze moties.

Motie van de leden Diederik van Dijk (SGP), Boswijk (CDA), Michon-Derkzen (VVD) en
Eerdmans (JA21) over de inzet Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding

In lijn met de hierboven benoemde motie van de leden Boswijk (CDA) en Diederik van
Dijk (SGP) over coördineren casuïstiek, verzoekt de motie van het lid Diederik van
Dijk (SGP) c.s. van 19 december 2024 de regering de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding (hierna: Twbmt) in te zetten om zicht te houden op vrijgekomen
terrorismeverdachten met een hoog dreigingsprofiel die een gevaar vormen voor onze
nationale veiligheid.18 De Twbmt kan ingezet worden in situaties waar het strafrecht (nog) geen handelingsperspectief
biedt en heeft tot doel het beschermen van de nationale veiligheid tegen terroristische
dreigingen. De Tijdelijke wet biedt de mogelijkheid tot het opleggen van een meldplicht,
contactverbod, uitreisverbod, gebiedsverbod en/of het intrekken of weigeren van beschikkingen
inzake subsidies, vergunningen, erkenningen of ontheffingen. De motie van het lid
Diederik van Dijk c.s. over de inzet van de Twbmt is geheel in lijn met de uitgangspunten
en grondslagen van de Twbmt en de wet kan dan ook als zodanig worden ingezet op zowel
terrorismeverdachten, als terrorismeveroordeelden die vrijkomen uit detentie en door
hun verhoogde dreigingsprofiel nog steeds een gevaar vormen voor de nationale veiligheid.
Hiermee geef ik ook invulling aan deze motie. Daarnaast kijk ik samen met betrokken
partners hoe deze bestuurlijke maatregelen – na het van rechtswege aflopen van deze
wet op 1 maart 2027 – een bijdrage kunnen blijven leveren aan terrorismebestrijding,
ook gegeven de veranderlijke dreiging. De conclusies en aanbevelingen uit het evaluatierapport
van medio 2024 naar de werking van deze wet, worden hierin meegenomen.19 Hiermee werken we verder aan het toekomstbestendig houden van ons instrumentarium
met oog op de huidige en toekomstige terroristische dreiging. Uw Kamer zal nader worden
geïnformeerd over de vervolgstappen.

Tot slot

De dreiging van het jihadisme blijft onverminderd hoog en manifesteert zich op meerdere
manieren. De onverminderd hoge dreiging vraagt om continue alertheid en het kabinet
blijft zich dan ook, samen met alle veiligheidspartners, voortdurend inzetten voor
de bescherming van onze samenleving tegen deze aanhoudende dreiging.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D.M. van Weel