Brief regering : Ruimte voor industrieclusters

Nr. 258
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 juni 2025

Uit de clusteraanpak van het Nationaal Programma Verduurzaming Industrie (NPVI) is
naar voren gekomen dat de beschikbaarheid van voldoende fysieke ruimte en milieuruimte
in de industrieclusters een belangrijk knelpunt vormt in de verduurzaming van de industrie.
Om dit nader te onderbouwen heeft het kabinet in de eerste helft van 2024 een extern
onderzoek uitgezet, zoals is aangekondigd in de voortgangsbrief Verduurzaming Industrie
van 8 mei 20241
2. Het onderzoek, uitgevoerd door een consortium onder leiding van de Stec Groep, is
als bijlage bij deze brief gevoegd. Momenteel werkt het kabinet aan een (Ontwerp)
Nota Ruimte, de nationale visie voor de ruimtelijke ordening van Nederland, en aan
een Ruimtelijk Economische Visie, als één van de onderleggers voor deze Nota Ruimte.
Dit onderzoek, met een nationale prognose voor de ruimtebehoefte van de industrieclusters,
vormt een belangrijke bouwsteen voor deze visies. Middels deze brief informeert het
kabinet de Kamer, mede namens de Minister van Economische Zaken, de Minister van Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de Staatssecretaris
Openbaar Vervoer en Milieu over de resultaten en vervolgstappen.

Het belang van de industrieclusters

De grote energie-intensieve basis- en verwerkende industrieën in Nederland zijn grotendeels
gelokaliseerd in vijf geografische industrieclusters: Noord-Nederland, het Noordzeekanaalgebied,
Rotterdam-Moerdijk, Zeeland West-Brabant en Chemelot. De bedrijven in deze clusters
leveren basisgrondstoffen voor o.a. zorg, defensie en de energietransitie. Historisch
gezien zijn ze gevestigd in en nabij de Nederlandse zeehavens, dichtbij de aanvoer
van energie en grondstoffen. Chemelot is ontstaan vanuit de industriële activiteiten
rond de staatsmijnen in Limburg. Zowel door marktwerking als door investeringen in
randvoorwaarden hebben ze zich ontwikkeld tot clusters van energie-intensieve basisindustrie.
Ze zijn gaan fungeren als belangrijke gebruikers, producenten en doorvoerlocaties
van energie en grondstoffen naar andere delen van het land en het buitenland. Het
geografisch clusteren van deze bedrijven levert meerdere voordelen op. Zo profiteren
de bedrijven van schaalvoordelen en de aanwezigheid van voorzieningen zoals energie-infrastructuur.

Afbeelding 1: kaart van de vijf geografische industrieclusters met energie-intensieve
bedrijvigheid1

1 «Nationale prognose ruimtebehoefte industrieclusters» (bijlage bij deze brief)

De industrieclusters leveren een grote toegevoegde waarde aan de Nederlandse economie,
creëren volop werkgelegenheid en bieden vruchtbare grond voor innovatie en kennisontwikkeling.
De industrie in deze clusters is goed voor 12.390 bedrijfsvestigingen, 211.850 banen
en ruim € 26,4 miljard toegevoegde waarde3, op een relatief kleine oppervlakte4. Naast de vijf geografische industrieclusters bevinden zich ook energie-intensieve
industriële bedrijven verspreid over Nederland (Cluster 6). Deze spelen ook een belangrijke
rol in de economie met o.a. 56.100 banen en 198 bedrijfsvestigingen5.

Waar de industrieclusters van oudsher ingericht zijn op lineaire productieprocessen
en het gebruik van fossiele grond- en brandstoffen, staan ze de komende jaren voor
de ongekend grote opgave om een duurzame transitie door te maken, op weg naar klimaatneutrale,
circulaire en schone productieprocessen in 2050. Juist de onderlinge verwevenheid
en ruimtelijke nabijheid maken het mogelijk om op efficiënte wijze voldoende groene
energie, herbruikbare grondstoffen en de bijbehorende infrastructuur te realiseren,
waar andere bedrijven ook van kunnen profiteren. De industrieclusters generen zo ook
weer verdienvermogen, doordat ze een aantrekkelijke vestigingsplaats voor nieuwe duurzame
bedrijven kunnen bieden. Ze zijn sterk op weg om de centra van groene groei in Nederland
te worden.

De realiteit is tegelijkertijd ook dat het economisch vestigingsklimaat voor de industrie
in Nederland onder druk staat. Zoals toegelicht in de Voortgangsbrief Verduurzaming
Industrie van 17 maart jl.6 maken hoge energiekosten, netcongestie, complexe vergunningsprocedures en een gebrek
aan (stikstof)ruimte en kritieke energie-infrastructuur het onzeker voor bedrijven
om de grootschalige langetermijninvesteringen te doen waar de verduurzamingsopgave
om vraagt. Dat tij moeten we keren. De basisindustrie is van groot belang voor de
Nederlandse economie en speelt een belangrijke rol in het versterken van onze strategische
autonomie in een geopolitiek onzekere wereld. Het kabinet werkt daarom aan het versterken
van het investeringsklimaat, het versnellen van de verduurzamingsopgave en het scheppen
van de juiste randvoorwaarden. Daarom heb is in de Kamerbrief van 25 april jl. een
pakket voor groene groei aangekondigd, voor een weerbaar energiesysteem en een toekomstbestendige
industrie7.

Ruimte als belangrijke randvoorwaarde

Eén van die randvoorwaarden is het borgen van voldoende ruimte. Het gaat hierbij zowel
om fysieke ruimte als ruimte om binnen de wet- en regelgeving op het gebied van milieu
en veiligheid te kunnen opereren. Met het nationaal programma Ruimte voor Economie
heeft het kabinet daarom richting gegeven om te zorgen voor voldoende en kwalitatief
goede ruimte voor bedrijvigheid op de juiste plek, waaronder voor de industrieclusters.
Dit is ook een belangrijk thema dat betrokken wordt bij de ontwikkeling van de Nota
Ruimte.

Er is ruimte nodig voor de vestiging van nieuwe duurzame industrieën en industriële
bedrijvigheid, o.a. in het kader van groeimarkten8 en sleuteltechnologieën9 die voor de industrieclusters van belang zijn, zodat ze zich kunnen ontwikkelen tot
internationale koplopers in groene groei op terreinen als duurzame geavanceerde chemie
en elektrificatietechnieken. Ook voor andere bestaande bedrijvigheid moet perspectief
zijn op groei. Daarnaast is er extra ruimte nodig voor circulariteit10, omdat verwerking van reststromen, hergebruik van grondstoffen en opslag van circulaire
grondstoffen extra ruimte vergen. De industrie heeft hierdoor ook (tijdelijk) extra
transitieruimte nodig, omdat de om- en afbouw van een fossiel systeem en de opbouw
van een duurzaam systeem gelijktijdig plaatsvindt. Fossiele- en bio-raffinage processen
bestaan bijvoorbeeld tijdelijk naast elkaar, inclusief bijbehorende terminal- en opslagcapaciteit.
Tot slot is er ruimte nodig voor de aanleg van energie-infrastructuur ten behoeve
van de energietransitie, onder andere omdat hier de aanlanding van windenergie van
zee grotendeels plaatsvindt11. Via het Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat (MIEK)12 werkt het Rijk samen met stakeholders aan de realisatie van projecten tot 2030 en
het Programma Energiehoofdstructuur13 (PEH) laat zien welke nieuwe nationale energie-infrastructuur nodig is richting 2050.

Tegelijkertijd staat de beschikbare ruimte in Nederland, en zeker ook de ruimte voor
bedrijven, onder druk. Nederland is een van de meest dichtbevolkte landen van Europa.
Daardoor is de ruimte schaars, terwijl we de ruimte wel nodig hebben voor tal van
functies – naast de industrie en economie bijvoorbeeld ook woningbouw, defensie, landbouw
en natuur. Op meerdere plekken in Nederland zijn recente woningbouwontwikkelingen
steeds meer opgeschoven richting de industrie en bedrijventerreinen. Dit brengt soms
de nodige uitdagingen met zich mee. Energie-intensieve industriële bedrijven kunnen
een groot beslag leggen op de kwaliteit van de leefomgeving, zoals geluid- en geuroverlast,
en de gezondheid van omwonenden. Het Ministerie van IenW werkt middels een actieagenda
aan de invulling van de aanbevelingen uit het onderzoek Industrie en Omwonenden14. Door slimmer keuzes te maken kunnen we de ruimte in ons land efficiënter benutten
en de verschillende ruimtegebruikers een plek geven.

Tegen deze achtergrond van een toenemende druk op de ruimte is, op basis van uitgebreide
dataset per industriecluster, onderzocht hoeveel en wat voor ruimte nodig is voor
de verduurzaming van de industrie in de zes industrieclusters voor 2030 en 2050. De
focus lag op de beschikbare en benodigde fysiek ruimte, waarbij ook de invloed van
de milieuruimte, veiligheidscontouren en milieukwaliteit is onderzocht. Er is zowel
een analyse per cluster als een cluster-overstijgende analyse (nationaal beeld) gemaakt.
De basis hiervoor is een macro-economische groeiprognose15, waarbij ook de circulaire transitie is meegenomen in de berekeningen, aangevuld
met prognoses over de ruimtevraag van het energiesysteem (gebaseerd op het PEH) en
een aantal niet-trendmatige overige ontwikkelingen. Er zijn een aantal handelingsperspectieven
en oplossingsrichtingen in beeld gebracht om de benodigde ruimte tijdig te kunnen
reserveren. Het onderzoek is met betrokkenheid van de clusters zelf, medeoverheden
en andere stakeholders tot stand gekomen.

Conclusie: ruimtetekort in de industrieclusters

Het onderzoek laat zien dat er een aanzienlijke fysieke ruimtevraag in de industrieclusters
wordt verwacht richting 2030 en 2050, zowel door de economische ontwikkelingen als
door de ontwikkeling van het energiesysteem. Op de haven- en industrieterreinen is
te weinig aanbod beschikbaar om deze ruimtevraag te accommoderen, met name op de lange
termijn. Kapitaalintensieve investeringen in combinatie met langjarige erfpachtcontracten
met opties tot verlenging maken dat gronden niet zomaar beschikbaar komen. Op ogenschijnlijk
vrije kavels zijn in veel gevallen al nieuwe contracten gesloten of hebben partijen
concrete opties. Reeds aanwezige overslagbedrijven zetten bijvoorbeeld hun terreinen
voor fossiele overslag in voor andere vormen van overslag. De schuifruimte in de industrieclusters
is daardoor beperkt.

Daarnaast blijkt uit een kwalitatieve analyse dat er ernstige beperkingen zijn aan
de beschikbare milieuruimte, met name de aspecten geluid, externe veiligheid, stikstof
en in mindere mate luchtkwaliteit. Waar wel nog (enige) milieuruimte beschikbaar is,
ligt die niet altijd op de juiste plek, bijvoorbeeld doordat er geen grond beschikbaar
is of de activiteit een te groot risico vormt. Het onderzoek toont dus aan dat fysieke
ruimte en milieuruimte sterk van elkaar afhankelijk zijn voor de verduurzaming van
de industrie en er vaak sprake is van een mismatch. In de clusters zorgt dit nu reeds
voor een knelpunten die alleen door meer ruimtelijke sturing tot een oplossing kan
worden gebracht. Ook andere kwalitatieve kenmerken zoals waterbeschikbaarheid en logistiek/bereikbaarheid
zijn bepalend voor de bruikbaarheid van gronden.

Zodoende concluderen de onderzoekers dat de clusters grotendeels op slot zitten. Er
is een mix aan ruimtelijke strategieën nodig om dit op te lossen, van het optimaliseren
van het huidige ruimtegebruik door intensivering en herstructurering, tot het ontwikkelen
van nieuw aanbod, bijvoorbeeld door middel van strategische uitbreidingen.

De onderzoekers bevestigen de positie van de industrieclusters als uitgelezen plekken
voor de verschillende transities en onze strategische autonomie en concurrentiepositie,
mits daarvoor voldoende fysieke ruimte en milieuruimte worden geborgd. Daartoe adviseren
zij het Rijk om steviger ruimtelijk te sturen op de industrieclusters en de samenwerking
met de medeoverheden en industrieclusters te intensiveren, zodat doorzettingskracht
kan worden gegenereerd. Zij doen verschillende aanbevelingen hoe hier invulling aan
kan worden gegeven, zoals het beschermen van de fysieke ruimte en milieuruimte van
de industrieclusters, het ontwikkelen van ruimtelijk instrumentarium, het monitoren
van vrijkomende ruimte en het op orde brengen van andere randvoorwaarden.

Naast de vijf geografische industrieclusters loopt ook de overige energie-intensieve
industrie, die zich meer verspreid over het land bevindt (Cluster 6), tegen aanzienlijke
ruimtelijke knelpunten aan, zoals beperkte uitbreidingsmogelijkheden en moeilijkheden
om nu of in de toekomst goed aangesloten te zijn op energie-infrastructuur. Hiervoor
is maatwerk nodig, omdat deze bedrijven vaak lokaal geworteld zijn en voor specifieke
ruimtelijke opgaven staan. Oplossingsrichtingen zijn afhankelijk van o.a. lokale plannen,
uitbreidingsbehoefte, milieuruimte en toekomstperspectief.

Vervolg n.a.v. de aanbevelingen uit het onderzoek

Het kabinet herkent het geschetste beeld en wil zich ervoor inzetten om de benodigde
ruimte voor de ontwikkeling van de industrieclusters te borgen. Dit onderzoek vormt
daarvoor een belangrijk uitgangspunt. Hiermee wordt ook tegemoet gekomen aan de motie
van het lid Peter de Groot over het voldoende ruimte borgen in de NOVEX voor de ontwikkeling
van de havens en regie voeren wanneer deze ontwikkeling in het gedrang komt16 en de motie van het lid Boomsma c.s. over het reserveren van voldoende ruimte voor
kade-gebonden bedrijven en bedrijven met een hoge milieucategorie van strategisch
belang17, specifiek ook in de vijf industrieclusters. Met de conclusies en aanbevelingen uit
dit onderzoek en de richtingen uit de Voorontwerp Nota Ruimte18 zal in de (Ontwerp) Nota Ruimte een zorgvuldige afweging worden gemaakt tussen verschillende
nationale belangen in relatie tot de ruimtevraag van de industrieclusters. Daarnaast
werkt het kabinet al in het Programma NOVEX met de medeoverheden en de clusters aan
de samenhangende opgaven in deze clusters.

Het kabinet zal de aanbevelingen uit dit onderzoek dan ook meenemen in de (Ontwerp)
Nota Ruimte. Daarbij zal in het bijzonder aandacht worden besteed aan:

• De noodzaak van meer sturing door het Rijk op de ruimtelijke opgave in de vijf industrieclusters. En daarbij de mogelijkheid
voor het Rijk om, indien vanuit nationaal belang noodzakelijk en van toegevoegde waarde,
nationale instrumenten in te zetten in de clusters. Hiermee kan een belangrijke bijdrage
worden geleverd aan het vinden van oplossingen voor ruimtelijke knelpunten en daarmee
het versneld realiseren van de verschillende opgaven in deze clusters.

• Het beschermen, beter benutten en waar nodig en mogelijk strategisch uitbreiden van de bestaande ruimte van de vijf industrieclusters. Het kabinet zal ter overweging
meenemen om de fysieke contouren en milieucontouren van de industrieclusters explicieter
vast te leggen, zodat sterkere nationale sturing mogelijk wordt gemaakt. Belangrijke
voorwaarde daarbij is dat de industrie, nu en in de toekomst, zich maximaal blijft
inspannen om productieprocessen verder te verschonen om negatieve milieueffecten van
industriële activiteiten op de omgeving te minimaliseren. Dit gebeurt al op grond
van steeds scherper wordende emissienormen en andere wet- en regelgeving om emissies
en hinder te verminderen, zoals gebruik van de best beschikbare technieken.

• Het zorgvuldig omgaan met het relatief beperkte aantal hoogwaardige locaties binnen de industrieclusters, bijvoorbeeld voor kadegebonden activiteiten of activiteiten
met een hoge milieubelasting. Voor elk van de industrieclusters zou goed gekeken moeten
worden welk type activiteiten (economisch activiteiten of onderdelen van het energiesysteem)
nu echt in de industrieclusters gefaciliteerd moet worden en waar er uitwijkmogelijkheden
zijn naar de randen van de industrieclusters of satellietlocaties.

• De kansen voor het aanwijzen van versnellingsgebieden binnen de clusters in het kader van de Europese Clean Industrial Deal en Net Zero
Industry Act. Hiermee kan de vestiging van nieuwe bedrijven voor de ontwikkeling van
schone technologieën maximaal worden ondersteund.

Het kabinet zal deze richtingen verder uitwerken en de volgende uitwerking hiervan
opnemen in de (Ontwerp) Nota Ruimte. De cluster-specifieke consequenties en de vertaling
van de gekozen richtingen worden samen met de betrokken provincies, gemeenten, bedrijven
en havenbedrijven uitgewerkt om zo te komen tot een optimaal samenspel van rollen
en bevoegdheden. Het kabinet roept alle stakeholders op om zich hiervoor in te zetten.
Hiervoor zullen de NOVEX-trajecten worden gebruikt, waarbij de bestaande ontwikkelperspectieven
en uitvoeringsagenda’s de basis vormen. Specifiek voor Moerdijk werkt het Rijk samen met de regio
toe naar een houdbaar toekomstperspectief voor de Powerport regio Moerdijk en omgeving19.

Slot

Met dit onderzoek ligt er een onderbouwing voor de grote ruimtevraag en complexe opgaven
in de industrieclusters. Dit noodzaakt tot het inzetten van ruimtelijke strategieën,
zodat de industrie in de clusters voldoende ruimte heeft om te ontwikkelen en verduurzamen.
Ondertussen hebben de Ministeries van KGG en VRO begin dit jaar een vervolgonderzoek
uitgezet, zetten we volgende stappen hierop in de Nota Ruimte en lopen de gezamenlijke
processen in de NOVEX-gebieden. Zo werken we de mogelijkheden voor deze ruimtelijke
strategieën verder uit en daaraan gekoppeld de mogelijke inzet van instrumenten. Hieraan
geven we op deze manier gezamenlijk invulling met de clusters zelf, medeoverheden
en andere stakeholders. Over de samenhang tussen de uitkomsten van vervolgonderzoek,
de andere lopende trajecten en de inzet van instrumenten wordt de Kamer t.z.t. geïnformeerd.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans