Brief regering : Eerste appreciatie voorlichting van de Raad van State over de Rekenkundige Ondergrens

Nr. 399
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 juni 2025

Op maandag 26 mei heeft de Afdeling advisering van de Raad van State haar voorlichting
gepubliceerd over de mogelijkheden tot introductie van een wetenschappelijke onderbouwde
rekenkundige ondergrens voor stikstofdepositie van 1 mol per hectare per jaar.1 Ik heb uw Kamer in mijn vorige brief2 toegezegd een eerste appreciatie te delen voor het Commissiedebat Stikstof en Mestbeleid
van 18 juni, dit doe ik met deze brief.

Zoals ik in mijn vorige brief al schreef zie ik een aantal herkenbare aandachtspunten.
Deze neem ik ter harte want zoals u weet gaat het kabinet een rekenkundige ondergrens
invoeren. In haar voorlichting geeft de Afdeling advisering aan dat er risico’s zitten
aan de introductie van de rekenkundige ondergrens. We gaan als kabinet zoveel mogelijk
doen om de juridische risico’s te ondervangen. Tegelijkertijd zullen er altijd risico’s
blijven bestaan daar waar wetgeving en beleid worden gemaakt.

Voordat ik op de voorlichting van de Raad van State in ga hecht ik er waarde aan te
benadrukken dat ik de individuele ondernemer of initiatiefnemer van een maatschappelijke
activiteit niet wil belasten met de schijnzekerheid verbonden aan de modellen.

Schijnzekerheid en de wetenschappelijke onderbouwing

Verschillende onderzoeken sinds de commissie-Hordijk bevestigen dat er sprake is van
schijnzekerheid bij het gebruik van AERIUS Calculator, onder andere door het gebruik
van de huidige lage ondergrens. Zoals het onderzoek van TNO/UvA aangeeft vergt een
afbakening van een toepassingsbereik van een model, zoals met een ondergrens, een
expertoordeel. Het expertoordeel over de rekenkundige ondergrens van Petersen is gereviewd
en hoewel er geen consensus is, is er wel brede steun voor het gebruik van de meetdetectielimiet.
Het is inherent aan de wetenschap dat inzichten uiteenlopen. Ik sta nog steeds achter
het expertoordeel van Arthur Petersen, het is uiteindelijk aan de Afdeling bestuursrechtspraak
om te wegen of het expertoordeel voldoende wetenschappelijke onderbouwing geeft.

Hierin ziet de Afdeling advisering een risico dat het expertoordeel van Petersen mogelijk
niet kwalificeert als de beste wetenschappelijke kennis en daarom geen stand houdt
bij de bestuursrechter. In de voorlichting reflecteert zij op de discussies over AERIUS
en de ondergrens. Maar de Afdeling advisering benadrukt dat zij zelf geen wetenschappelijk
oordeel kan geven over het expertoordeel van Petersen.

Rekenkundige ondergrens, drempelwaarde en maatregelpakket

De Afdeling advisering stelt dat een rekenkundige ondergrens alleen verdedigbaar zou
zijn als er eerst een robuust, geloofwaardig en effectief pakket van natuurherstel
maatregelen is gerealiseerd.

Het is echter van groot belang onderscheid te maken tussen een beleidsmatige drempelwaarde
en een wetenschappelijke rekenkundige ondergrens, waar de Raad van State ook aandacht
voor vraagt. Dat is een wezenlijk onderscheid. Een drempelwaarde – waarvan in dit
geval geen sprake is – betreft immers een beleidsmatige keuze waarbij projecten met
een depositiebijdrage onder een bepaalde grens vrij worden gesteld van de vergunningplicht.
Ik ben van mening dat het maatregelenpakket dat volgt op de brief van 25 april 20253 noodzakelijk is om de natuur te verbeteren en versterken. Maar aangezien een rekenkundige
ondergrens niet hetzelfde is als een drempelwaarde is dat in het kader van de invoering
van een hogere rekenkundige ondergrens niet relevant.

Een rekenkundige ondergrens, daarentegen – waarvan in dit geval sprake is – volgt
uit wetenschappelijke argumenten dat een met een model berekende depositiebijdrage
onder deze ondergrens niet meer met voldoende zekerheid aan een individuele bron kan
worden toegerekend. Aangezien het om een wetenschappelijk onderbouwde rekenkundige
ondergrens gaat ben ik daarom van mening dat alhoewel de Staat nog steeds gehouden
is maatregelen te nemen, dit niet randvoorwaardelijk is voor het invoeren van een
rekenkundige ondergrens voor individuele initiatiefnemers. Het gaat er bij een rekenkundige
ondergrens om dat de beperkingen aan het model redelijkerwijs niet mogen worden toegerekend
aan individuele initiatiefnemers.

Situatie in andere lidstaten

In de verschillende lidstaten om ons heen worden drempelwaarden (niet structureel
voorzien van een flankerend maatregelpakket) en ondergrenzen gehanteerd die flink
hoger zijn dan in Nederland. Waarvan een aantal (deels) gebaseerd zijn op de meetdetectielimiet,
zo hanteert Duitsland 21 mol.

Voldoen aan het voorzorgsbeginsel en cumulatie

De Afdeling advisering ziet ook risico’s in cumulatie en het voorzorgsbeginsel. Met
de maatregelen van de MCEN versnellen we de structureel dalende lijn van de depositie.
Dit vraagt dan wel om monitoring van de depositie. Het effect van een rekenkundige
ondergrens kan niet losstaand gemonitord worden. Daarom zal via de al bestaande landelijke
depositie monitoring in kaart moeten worden gebracht of de dalende lijn voldoende
is, of dat er extra maatregelen nodig zijn. Wanneer het maatregelenpakket voldoende
is voor het behalen van de landelijke instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebieden
en het voorkomen van verslechtering, dan kan ook worden voldaan aan het voorzorgsbeginsel.
Overigens is het (op basis van de IPO-verkenning) niet de verwachting dat de rekenkundige
ondergrens zal leiden tot een toename van depositie ten opzichte van het pad in de
prognoses. Daarnaast wijs ik ook in dit verband op het onderscheid tussen een rekenkundige
ondergrens en een drempelwaarde.

Rechterlijke toets

De Afdeling advisering geeft aan dat zij niet de taak en verantwoordelijkheden van
een rechter op zich kan nemen, dat is de taak van de rechtspraak. Eerder heb ik al
aangegeven dat ik de rekenkundige ondergrens zo snel mogelijk wil laten onderwerpen
aan een rechterlijke toets, door het in te brengen in een lopende procedure. Deze
voorlichting van de Afdeling advisering onderstreept dat nogmaals voor mij.

Zoals altijd wordt de juridische houdbaarheid, van in dit geval de rekenkundige ondergrens,
vastgesteld in een juridische procedure wanneer in laatste instantie een uitspraak
van de Afdeling bestuursrechtsspraak volgt, met eventueel betrokkenheid van het Europese
hof (via prejudiciële vragen). Uiteraard zal het kabinet zich daartoe hebben te verhouden.

Motie Flach

Tot slot geeft de Afdeling advisering ook voorlichting over de motie-Flach: «verzoekt
de regering naast de toepassing van een verhoogde rekenkundige ondergrens bij de voortoets
als vergunningvrijstelling ook de mogelijkheid om deze rekenkundige ondergrens als
eenzelfde detectiegrens toe te passen in de fase van de passende beoordeling voor
vergunningverlening mee te nemen in de adviesaanvraag richting Raad van State».4 Hierbij wijst de Afdeling advisering op de wettelijke systematiek: wanneer (als de
ondergrens standhoudt) een voortoets uitwijst dat een depositiebijdrage van een project
onder de rekenkundige ondergrens blijft er geen vergunning nodig is voor het aspect
stikstof, en bij een depositie boven de ondergrens dan een passende beoordeling vereist
is.

Vervolgtraject: stappen en uitwerking

Ter voorbereiding op de invoering zijn nog enkele stappen nodig. De komende periode
zullen de voorbereidingen daarvoor voortvarend worden opgepakt. Ten eerste zal op
zo kort mogelijke termijn de rekenkundige ondergrens worden ingebracht in een lopend
proces, vanzelfsprekend in samenwerking met provincies.

Ten tweede zal parallel de voorbereiding voor een werkbare uitvoering in gang worden
gezet. Hiervoor is het bijvoorbeeld nodig om uit te werken hoe de ondergrens toegepast
wordt bij salderen en is er ook «tooling» (en op termijn een aanpassing aan AERIUS)
nodig om vergunningverleners te ondersteunen. Ik verwacht dat de praktische voorbereidingen
in het derde kwartaal kunnen worden vormgegeven. Daarna zal de daadwerkelijke invoering
plaatsvinden.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma