Brief regering : Kabinetsinzet voor de NAVO-top van 24 en 25 juni

Nr. 519
BRIEF VAN DE MINISTER-PRESIDENT EN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 juni 2025

De NAVO is al sinds 1949 ons schild voor collectieve veiligheid en tegen agressie.
Het bondgenootschap heeft vrede, vrijheid en veiligheid in het Euro-Atlantisch gebied
de afgelopen decennia verzekerd. Dit is niet vanzelfsprekend: de aanhoudende Russische
agressie, zoals het meest zichtbaar in Oekraïne, vormt een onmiskenbare bedreiging
van deze essentiële verworvenheden. Deze blijvend beschermen vraagt eenheid, leiderschap
en verdere inspanning van alle bondgenoten.

Het demissionaire kabinet volgt daarom het voorstel van Secretaris-Generaal van de
NAVO om stapsgewijs tot een nieuwe Defence Investment Pledge van 5% van het bbp te komen. Dit percentage is onderverdeeld naar 3,5% voor defensie-uitgaven
en 1,5% voor bredere investeringen in relevante uitgaven, zoals brede maatschappelijke
weerbaarheid en infrastructuur. De precieze afbakening vergt nadere politieke afspraken.
Het percentage van 3,5% sluit aan bij wat Nederland verwacht nodig te hebben om aan
de NAVO-capaciteitsdoelstellingen te voldoen. De nieuwe Defence Investment Pledge geeft een krachtig signaal af over de toewijding van bondgenoten voor een eerlijke
bijdrage aan onze collectieve afschrikking en verdediging. Bondgenoten zullen de komende
tijd in gesprek blijven over de definitie en invulling van de bredere uitgaven aan
verdediging en weerbaarheid.

Op welke wijze Nederland hier in de toekomst invulling aan zal geven, vraagt om integrale
budgettaire afweging. Voor de ontwerpbegroting 2026 is reeds een stap gezet en geeft
het kabinet 2,2% bbp uit aan Defensie in 2026 (volgens de Nederlandse definitie, inclusief
militaire steun aan Oekraïne1). Het zal in de periode daarna aan het dan zittende kabinet zijn om op de reguliere
besluitvormingsmomenten stapsgewijs invulling te geven aan een nieuwe doelstelling.
Dit is een jaarlijkse dekkingsopgave waarbij verschillende dekkingsopties integraal
gewogen kunnen worden. Daarbij wordt rekening gehouden met het absorptievermogen van
de Defensieorganisatie en de productiecapaciteit van de Defensie-industrie, onder
andere zodat extra middelen niet uitsluitend leiden tot een prijsopdrijvend effect.
Het is niet mogelijk om enkel op basis van de Defence Investment Pledge verplichtingen aan te gaan of uitgaven te doen boven de door het parlement geautoriseerde
begrotingsstanden.

Tot slot, er bestaan verschillende manieren om het ingroeipad naar de 3,5% vorm te
geven: lineair, waarbij jaarlijks eenzelfde percentage wordt toegevoegd of een stijgend
ingroeipad, waarbij in het begin langzamer wordt ingegroeid en gedurende het ingroeipad
versnelling plaatsvindt. De NAVO schrijft geen groeipad voor, hier kan zelf een keuze
gemaakt worden passend bij de nationale omstandigheden. Uitgaande van een lineair
ingroeipad en een gelijkblijvende economische groei betekent dit jaarlijks tot 2032
een structurele reeks ter hoogte van nominaal 2 tot 4 mld. vanaf 2027. Vanzelfsprekend
is dit bedrag nog in beweging want onder andere afhankelijk van de economische ontwikkeling
van Nederland en het gekozen ingroeipad, met inachtneming van de genoemde voorwaarden.

In de bijlage vindt u de reguliere geannoteerde agenda voor de NAVO-top op 24 en 25 juni
2025.

De Minister-President, H.M.W. Schoof

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp

De Minister van Defensie,
R.P. Brekelmans

Geannoteerde Agenda NAVO-top 24 en 25 juni 2025

Op dinsdag 24 juni en woensdag 25 juni 2025 is Nederland gastland van een unieke,
historische bijeenkomst. Voor het eerst in zesenzeventig jaar komen NAVO-staatshoofden
en regeringsleiders in Den Haag bijeen voor de grootste internationale bijeenkomst
die ooit in Nederland is georganiseerd.

Tijdens de NAVO-top zullen de bondgenoten met elkaar spreken over de trans-Atlantische
veiligheidssamenwerking en over de grote geopolitieke veiligheidsuitdagingen waarmee
we te maken hebben.

Nederland heeft als gastland een bijzondere rol tijdens deze NAVO-top. Het gastheerschap
als medeoprichter van de NAVO biedt een uitgelezen kans om nationaal en internationaal
te onderstrepen dat vrede en veiligheid geen gegeven is, en het behoud hiervan onze
constante aandacht en inzet vereist. Juist in deze tijd van grote geopolitieke uitdagingen
is deze boodschap en de bijdrage die Nederland hieraan levert belangrijker dan ooit.
Het demissionaire kabinet is vereerd deze historische top te organiseren, en ziet
ernaar uit de NAVO-staatshoofden en regeringsleiders, Ministers van Buitenlandse zaken,
Ministers van Defensie, en leiders van verschillende NAVO-partners in Den Haag te
mogen verwelkomen.

Met deze brief informeren wij uw Kamer over de verschillende programmaonderdelen en
de onderwerpen (afschrikking en verdediging, defensie-uitgaven, defensie-industrie,
Oekraïne en mondiale uitdagingen) die centraal zullen staan tijdens de top. Hierbij
wordt de rol van Nederland als gastland en de inzet van het kabinet op de inhoud van
de top toegelicht.

Op woensdag 25 juni a.s. komen de staatshoofden en regeringsleiders van de 32 bondgenoten
bij elkaar in de vergadering van de Noord-Atlantische Raad (NAR). Tijdens deze bijeenkomst
spreken de bondgenoten over de meest significante doelstelling van de NAVO-top: de
noodzaak voor verhoging van defensie-uitgaven. Verder zullen de bondgenoten spreken
over de belangrijkste dreigingen voor het NAVO-grondgebied, de versterking van verdediging
en afschrikking en de steun aan Oekraïne.

Afschrikking en verdediging, defensie-uitgaven en defensie-industrie

De NAVO ziet zich genoodzaakt haar bondgenootschappelijke verdediging en afschrikking
aanzienlijk te versterken vanwege de serieuze dreigingen waar het bondgenootschap
mee te maken heeft. De voortdurende Russische agressieoorlog tegen Oekraïne en de
Russische dreiging richting het NAVO-verdragsgebied laten zien dat vrede mondiaal
en op het Europees continent geen vanzelfsprekendheid is. De 32 staatshoofden en regeringsleiders
zullen in dit kader de nieuwe NAVO-capaciteitsdoelstellingen bekrachtigen. Deze nieuwe
capaciteitsdoelstellingen zijn aangenomen om het hoofd te kunnen bieden aan de sterk
toegenomen en veranderende dreigingen. Ze zijn erop gericht om de bondgenootschappelijke
afschrikking te versterken, bij een eventueel conflict sneller te kunnen reageren
en om het voortzettingsvermogen van het bondgenootschap te verzekeren. Dit vraagt
om significant meer inzet van de bondgenoten. Voor Nederland betekent volledige invulling
van de NAVO-capaciteitsdoelstellingen, zoals aangegeven in de brief Financiële en Personele Doorrekening van de NAVO-capaciteitsdoelstellingen 2025 van 20 mei van Minister Brekelmans, dat Nederland 3,5% van zijn bbp aan defensie
uit zou moeten geven.2 Bondgenoten hebben al belangrijke stappen gezet op gebied van verhoging van defensie-uitgaven,
maar om de NAVO-capaciteitsdoelstellingen te kunnen uitvoeren is significant meer
nodig. De bondgenoten zullen tijdens de NAVO-top in Den Haag spreken over deze noodzakelijke
capaciteiten en de daarvoor benodigde financiële middelen. In dit kader zal ook worden
gesproken over burden sharing onder de bondgenoten. Het is van groot belang dat Europese bondgenoten een grotere
verantwoordelijkheid nemen voor de Euro-Atlantische veiligheid. Deze boodschap zal
het kabinet ook tijdens de NAVO-top uitdragen, samen met de eerder aangegeven inzet
rondom een nieuwe Defence Investment Pledge.

Om de capaciteitsdoelstellingen in te vullen is naast voldoende financiering tevens
een grote inspanning nodig op gebied van de defensie-industrie en opschaling van de
gezamenlijke productiecapaciteit. De bondgenoten zullen hier tijdens de NAR ook over
spreken.

Bondgenoten rapporteren voor de top voor de eerste keer aan de NAVO over hun nationale
plannen en voortgang op het gebied van investeringen in en uitbreiding van de nationale
defensie-industrie. Dit is een onderdeel van de tijdens de NAVO-top in Washington
aangenomen NATO Industrial Capacity Expansion (NICE) Pledge en het in februari 2025 herziene Defence Production Action Plan. De NAVO zal de aangeleverde data samenvoegen in een rapport. Het doel hiervan is
de uitwisseling van best practices voor de inkoop en contractering alsmede het genereren van een overzicht van investeringen
in en uitbreiding van industriële productiecapaciteit. Het rapport dient gereed te
zijn voorafgaand aan de top. Over de Nederlandse nationale plannen op dit vlak is
uw Kamer op 4 april geïnformeerd via de Defensie Strategie voor Industrie en Innovatie
2025–2029.3 Tijdens de Defence Ministers Meeting (DMM) in februari 2025 is het herziene Defence Production Action Plan (DPAP) bekrachtigd. Een publieke versie van dit document wordt gepresenteerd op het
NATO Summit Defence Industry Forum (NSDIF25). Dit stelt de industrie in staat om beter aan te sluiten op NAVO-behoeften
en om investeringen doelgericht te plannen.

Oekraïne en mondiale uitdagingen

Rusland vormt de meest significante en directe militaire dreiging voor vrede en stabiliteit
in het Euro-Atlantisch grondgebied. Daarnaast heeft het kabinet grote zorgen over
de toenemende veiligheidssamenwerking van China, Noord-Korea, Iran en Belarus met
Rusland, als belangrijke enablers van het Russische voortzettingsvermogen in de oorlog tegen Oekraïne. Ook is er binnen
de NAVO veel aandacht voor de grootschalige dreigingen en uitdagingen in het hybride
en cyberdomein. Tijdens de top zullen bondgenoten in de formele werkdiners en de Noord-Atlantische
Raad van leiders spreken over deze brede geopolitieke dreigingen en hoe hierop te
reageren.

In de NAVO is blijvende aandacht voor de aanhoudende Russische agressieoorlog tegen
Oekraïne, en de voortzetting van militaire, politieke en diplomatieke steun aan Oekraïne.
Nederland is daarom verheugd dat Oekraïne is uitgenodigd om aanwezig te zijn tijdens
de NAVO-top. Om een rechtvaardige en duurzame vrede te bewerkstelligen onderstreept
Nederland het belang van onverminderde steun aan Oekraïne. Tegelijkertijd moet de
druk op Rusland worden opgevoerd, aangezien Rusland tot op heden geen oprechte bereidwilligheid
tot onderhandelen heeft getoond. Hierbij is het voor Nederland van belang dat bondgenoten
hun respectievelijke verantwoordelijkheid nemen om Oekraïne bilateraal, multilateraal
en via de NAVO blijvend te ondersteunen. Zo heeft Nederland € 3,5 miljard vrijgemaakt
ten behoeve van de voortzetting van militaire en niet-militaire steun aan Oekraïne.
Hiervan is € 100 miljoen toegewezen aan het NAVO Ukraine Comprehensive Assistance Package (UCAP) van waaruit essentiële niet-letale militaire steun wordt geleverd.

Nederland is voorstander van goede samenwerking met NAVO-partners om mondiale uitdagingen
het hoofd te bieden. Het belang hiervan is significant toegenomen. NAVO-EU-samenwerking
speelt hierbij een cruciale rol, waar de beide samenwerkingsverbanden elkaar kunnen
ondersteunen en versterken. De veiligheid van het Euro-Atlantisch grondgebied is niet
los te zien van de uitdagingen waarmee de Indo-Pacifische regio te maken heeft. Nederland
verwelkomt daarom ook de deelname van de EU en de Indo-Pacific partners (Zuid-Korea,
Japan, Australië en Nieuw-Zeeland) tijdens de top in Den Haag.

NAVO-top

Voorafgaand en parallel aan de NAR vinden enkele side-events plaats. Deze zijn:

NATO Summit Defence Industry Forum

Op dinsdag 24 juni staat het NATO Summit Defence Industry Forum (NSDIF) op het programma. Het NSDIF brengt vertegenwoordigers van de defensie-industrie,
de NAVO, experts, Ministers van Defensie en partners als Oekraïne, de Indo-Pacific
partners en de EU samen om een impuls te geven aan een snelle en duurzame opschaling
van de trans-Atlantische defensie-industrie. De deelnemers buigen zich over concrete
beleidsaanbevelingen op gebied van onder meer gezamenlijke productiecapaciteit en
toeleveringsketens, toegang tot financiering, de snelle invoering van innovatieve
oplossingen, nieuwe technologie en hybride dreigingen, en de toenemende rol van de
ruimtesector.

Het forum wordt georganiseerd door de NAVO en het Ministerie van Defensie, in samenwerking
met VNO-NCW en het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Ruim vierhonderd personen zijn
uitgenodigd; een deel van de sessies is online te volgen.4

Public Forum

Parallel aan de NAVO-top in Den Haag vindt het NATO Public Forum plaats. Dit publieksevenement brengt regeringsleiders en staatshoofden, Ministers
van Buitenlandse Zaken en Defensie, experts en maatschappelijke organisaties samen
om te debatteren over actuele veiligheidsthema’s. Het wordt georganiseerd door de
NAVO en Nederland in samenwerking met de Atlantische Commissie, het Haags Centrum
voor Strategische Studies (HCSS) en Clingendael.

De agenda van dit publieksevenement richt zich op strategisch belangrijke thema’s
voor de NAVO en reflecteert de prioriteiten van de top. Hoewel het definitieve programma
wordt bepaald door de actualiteit van de top, komen in elk geval het belang van hogere
defensie-uitgaven, de opschaling van de defensie-industrie en de aanhoudende Russische
agressieoorlog tegen Oekraïne aan bod. Er zijn vijfhonderd genodigden aanwezig. Het
forum is verder online te volgen via de public forum website en de sociale media kanalen
van de NAVO.5 De Minister-President zal een speech geven bij de opening van het forum en sluit
het ook af.

Sociaal diner en werkdiners

Dinsdagavond 24 juni zijn de deelnemende staatshoofden en regeringsleiders met hun
partners uitgenodigd voor een sociaal diner op paleis Huis ten Bosch, op uitnodiging
van Zijne Majesteit de Koning en Hare Majesteit de Koningin. Ook zal er een informele
receptie plaatsvinden op uitnodiging van de Ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie.
Hieraan zullen naast de bondgenoten ook de vicepremiers en leden van de Tweede Kamer
deelnemen.

De Ministers van Buitenlandse Zaken en de Ministers van Defensie hebben twee parallelle
werkdiners in het World Forum, de locatie van de top. Het diner van de Ministers van
Buitenlandse Zaken is een NATO-Ukraine Council (NUC). Welke onderwerpen op de agenda zullen staan van het werkdiner van de Ministers
van Defensie is ten tijde van schrijven nog niet besloten door de NAVO.

Communicatie

Er is in samenwerking met alle betrokken departementen en organisaties een intensieve
communicatieaanpak opgezet door het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Die aanpak
is zowel nationaal als internationaal gericht. Nationaal is het doel om bij te dragen
aan het draagvlak van de NAVO in het algemeen en voor de top in het bijzonder. Internationaal
wordt ingezet op het versterken van de positionering van Nederland als trouwe bondgenoot
van de NAVO en voorvechter voor vrede en veiligheid; daarvoor worden activiteiten
ingezet in nauwe samenwerking met de Nederlandse ambassades en consulaten in het buitenland.

Nationaal is naast de inzet van reguliere communicatiekanalen van de overheid in samenwerking
met het Ministerie van Defensie en drie denktanks de tour «NAVO door Nederland» opgezet.
De tour bevat tal van activiteiten gericht op verschillende doelgroepen en bezoekt
in de aanloop naar de top een aantal Nederlandse steden. De tour wordt zondag 22 juni
a.s. afgesloten met een voorstelling voor MBO-studenten in het World Forum. Vanuit
het communicatieteam bij de taskforce worden ook de communicatie-inspanningen van
alle andere betrokken departementen en organisaties gecoördineerd. Daaronder valt
ook de communicatie over bereikbaarheid. Daarbij worden de bestaande (communicatie)lijnen
van verantwoordelijkheid gevolgd. De NCTV is verantwoordelijk voor de crisiscommunicatie.

De aanpak van desinformatie is ook een aandachtspunt. Bij de NAVO-top in de Verenigde
Staten (2024) en Litouwen (2023) was hier sprake van. Burgers en media worden daarom
in aanloop naar en tijdens de top gewezen op het risico van desinformatie en nepnieuws
over de NAVO-top. Hierbij wordt verwezen naar rijksoverheid.nl voor de juiste en actuele
informatie. Tijdens de top wordt er in samenwerking met verschillende departementen
bepaald hoe er op desinformatie gereageerd kan worden op basis van bestaande structuren
en middelen.

Berekeningswijze

Tot slot geven wij graag invulling aan de toezegging van de Minister-President aan
uw Kamer voor nadere uitleg rondom de verschillende berekeningswijzen tussen Nederland
en de NAVO waarmee de invulling van de Defence Investment Pledge wordt berekend. Vooropgesteld, er is momenteel één norm, te weten 2% van het BBP.
Of Nederland deze norm haalt, wordt bepaald door twee factoren: de hoogte van de Defensie-uitgaven
en de omvang van de Nederlandse economie (bbp). Beide factoren kunnen op verschillende
manier worden berekend.

Zoals eerder aan uw Kamer6 gemeld verschillen de twee berekeningswijzen van elkaar:

(1) de defensie-uitgaven en het bbp worden door de NAVO teruggerekend naar een specifiek
prijspeil. Hierdoor worden de uitgaven gecorrigeerd voor verschillen in prijseffecten
tussen bondgenoten (inflatie), waardoor de volume-effecten inzichtelijk en consistent
worden gemaakt. In de Nederlandse berekeningswijze gebeurt dit niet en worden de defensie-uitgaven
en het bbp in prijzen van het betreffende begrotingsjaar gepresenteerd. Omdat de NAVO
verschillende deflatoren hanteert voor zowel de defensie-uitgaven als het bbp, leidt
dit tot een verschil in de Nederlandse en de NAVO-berekeningswijze.

(2) Daarnaast hanteert de NAVO voor de bbp-raming cijfers van de OESO, waarbij Nederland
hiervoor – conform de initiatiefwet en de Wet houdbare overheidsfinanciën7 – gebruik maakt van de CPB-raming.

We begrijpen dat het gebruik van twee verschillende berekeningswijzen naast elkaar
voor verwarring zorgt. Voor de NAVO-norm zijn echter twee zaken van belang. Ten eerste
moet bepaald worden of de norm behaald is. Ten tweede moet geld gereserveerd worden
voor de komende jaren op de begroting van defensie.

Om te bepalen of de NAVO-norm gehaald is, is de rapportage die de NAVO beschikbaar
stelt volgens de NAVO berekeningswijze relevant. Deze berekeningswijze geldt voor
alle NAVO-bondgenoten en maakt het daarmee mogelijk om de NAVO-prestaties van bondgenoten
onderling te vergelijken. Dat is belangrijk, want bondgenoten rekenen elkaar hierop
af. Als elk land een individuele systematiek zou hanteren, zou je het niet mogelijk
zijn om consistente vergelijkingen te trekken.

Bij het opstellen van de begroting maakt Nederland gebruik van de Nederlandse berekeningswijze
om de omvang van de defensie-uitgaven te bepalen, zoals is toegelicht in de Voorjaarsnota
20258. Dit wordt ook gedaan om de consistentie met andere begrotingen te borgen, en ervoor
te zorgen dat deze op basis van dezelfde uniforme uitgangspunten worden opgesteld.
Voor de integrale weging over de besteding van belastinggeld is het belangrijk dat
er geen appels met peren worden vergeleken. Daarbij komt ook dat het niet mogelijk
is om de NAVO-berekeningswijze te hanteren voor het opstellen van de ontwerpbegrotingen
omdat de NAVO geen meerjarencijfers publiceert, en deze dus dit niet gebruikt kunnen
worden voor meerjarige prognoses. Het is niet uitvoerbaar, noch wenselijk, om voor
de Ontwerpbegroting, Jaarverslag en de Wet Financiële Defensieverplichtingen gebruik
te maken van de NAVO-berekeningswijze.

Internationaal blijven de cijfers van de NAVO leidend. Defensie zal uw Kamer blijven
informeren over de uitkomsten van de berekeningen van de NAVO en zal met de NAVO in
gesprek gaan om mogelijkheden te verkennen de verschillen in de berekeningswijzen
te laten convergeren.

Tot slot heeft Nederland voor het jaarverslag van de NAVO de Nederlandse begrotingsstanden
aangeleverd inclusief en exclusief uitgaven voor militaire Oekraïne-steun. De NAVO
heeft in het jaarverslag 9 gebruik gemaakt van de realisatiecijfers inclusief militaire Oekraïne-steun. In lijn
met de initiatiefwet wordt het defensiebudget bepaald op basis van 2% bbp exclusief
militaire steun aan Oekraïne.

Tabel 1. NAVO-percentages cf. verschillende berekeningswijzen.

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Nederlandse berekeningswijze1

%-bbp, excl. Oekraïnesteun

1,56%

1,79%

2,00%

2,05%

2,08%

2,09%

2,05%

%-bbp, incl. Oekraïnesteun

1,79%

2,19%

2,21%

2,15%

2,12%

2,09%

2,06%

NAVO berekeningswijze2

%-bbp, incl. Oekraïnesteun

2,06%

X Noot

1

Jaarverslag Defensie 2024 en Voorjaarsnota 2025

X Noot

2

De NAVO publiceert geen meerjarig cijfers van het NAVO-percentages cf. de NAVO-berekeningswijze.