Brief regering : Toezeggingen op het dossier mensenhandel

Nr. 254
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 november 2024

Tijdens het commissiedebat over mensenhandel en prostitutie op 11 september jl. (Kamerstuk
28 638, nr. 253) heb ik uw Kamer toegezegd een brief te sturen waarin ik stil sta bij de ambities
van het kabinet bij het aanpakken van mensenhandel. Deze brief stuur ik mede namens
de Staatssecretaris van Jeugd, Preventie en Sport, de Staatssecretaris van Langdurige
en Maatschappelijke Zorg, de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister
van Buitenlandse Zaken, de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp
en de Minister van Asiel en Migratie.

Het kabinet spant zich in voor een veilig en weerbaar Nederland, waarin mensen ten
volle hun vrijheid benutten en zichzelf kunnen ontplooien. Het bestaan van mensenhandel
ondermijnt deze ambitie op grove wijze. Door mensenhandelaren wordt de vrijheid en
integriteit van anderen zware schade berokkend.

Zoals in het regeerprogramma is opgenomen gaat het kabinet door met de uitvoering
van het versterkte Actieplan van het programma Samen tegen mensenhandel, dat deze
zomer aan uw Kamer werd aangeboden.1 Ook zet dit kabinet verder in op het versterken van de strafrechtelijke aanpak van
mensenhandel, onder meer door voortvarend aan de slag te gaan met het implementeren
van de herziene EU-richtlijn over mensenhandel. Ik ben voornemens op korte termijn
een wetsvoorstel daartoe in consultatie te geven. Bovendien ligt het wetsvoorstel
voor modernisering en uitbreiding van de strafbaarstelling van mensenhandel voor in
de Kamer. De nota naar aanleiding van het verslag is op 23 oktober jl. toegezonden.

In het navolgende ga ik eerst in op de uitvoering van het versterkte Actieplan, waarbij
aandacht wordt besteed aan de ambities voor het aankomende jaar, de acties die al
zijn uitgevoerd en de daaruit behaalde resultaten. In de bijlage bij deze brief treft
u daarnaast een overzicht van de behaalde resultaten van de no regret-projecten in de periode 2023–2024 die uit de middelen van het programma Samen tegen
mensenhandel zijn gefinancierd. Verder informeer ik uw Kamer over de uitvoering van
twee in december 2023 aangenomen moties en zal ik enkele toezeggingen gestand doen
die ik heb gedaan tijdens het commissiedebat op 11 september jl. Ten slotte heb ik,
zoals toegezegd, het WODC gevraagd om een onderzoek te doen naar mogelijke misstanden
in de porno-industrie in Nederland.

1. Actieplan programma Samen tegen mensenhandel

Op 17 juni jl. is het Actieplan van het programma Samen tegen mensenhandel toegezonden.2 In de begeleidende brief is toegezegd dat u twee keer per jaar wordt geïnformeerd
over de voortgang van het Actieplan. Ik heb deze toezegging tijdens het commissiedebat
van 11 september herhaald. De komende jaren ga ik, samen met betrokken bewindspersonen,
de actiehouders en betrokken organisaties, aan de slag met de uitvoering van de acties
uit het Actieplan. De afgelopen periode is daarmee reeds gestart. Om brede bewustwording
te creëren is gestart met de inventarisatie van bestaande bewustwordingscampagnes
en meldpunten. Ook zijn voor het vergroten van de meldingsbereidheid voorbereidingen
getroffen om de Wegwijzer Mensenhandel naar de website van het Coördinatiecentrum
Menshandel te verplaatsen en worden er stappen gezet voor de verkenning naar een centraal
informatiepunt. Verder is er gestart met het onderzoek en de inventarisatie naar de
opvangplekken van slachtoffers mensenhandel. Om de bovenregionale en regionale samenwerking
te verbeteren heeft een eerste actiedag met regionale ketenpartners plaatsgevonden
om tot een trainingsprogramma te komen voor een effectieve regionale samenwerking.
Voor het verbeteren van de informatiedeling en gegevensverwerking is een werkgroep
gegevensverwerking en informatiedeling gevormd die wordt begeleid door het Kennis-
en Expertisenetwerk voor vraagstukken op het gebied van privacy en gegevensdeling
bij samenwerking in het sociaal-, zorg- en veiligheidsdomein (KEN!). Bij de betrokken
organisaties is geïnventariseerd wat hun huidige werkwijze is bij de signalering van
mensenhandel en de routering van signalen en wordt er onderzocht of er in deze werkwijze
tot meer eenduidige begrippen kan worden gekomen. Tot slot is er gestart met de uitvoering
van de acties die de positie van minderjarige slachtoffers moet versterken. Hieronder
zal ik nog meer ingaan op de specifieke acties aangaande minderjarige slachtoffers.
In het voorjaar 2025 zal ik u een uitgebreider verslag sturen van de monitoring van
de acties uit het Actieplan.

1.1. Zicht op minderjarigen

In het commissiedebat vroeg uw Kamer aandacht voor het afnemende zicht op minderjarige
slachtoffers. De acties in Actielijn 1 van het plan richten zich op het vergroten
van de bewustwording over wat mensenhandel is. In de actielijn is specifiek aandacht
voor minderjarige jongeren. Het afgelopen jaar heeft CoMensha drie campagnes uitgevoerd
gericht op het vergroten van bewustwording onder professionals over seksuele uitbuiting,
criminele uitbuiting en arbeidsuitbuiting: «Jouw twijfel, iemands kans».3 Bij zowel de campagne over seksuele uitbuiting als criminele uitbuiting wordt een
casus met een jongere in beeld gebracht om de bewustwording te vergroten dat jongeren
een kwetsbare groep zijn. Aan de campagne is een handelingsperspectief gekoppeld voor
de professional die signalen van mensenhandel ziet. Dit draagt bij aan een verhoogde
bewustwording en meer zicht op het aantal minderjarige slachtoffers. De campagnes
worden met financiering vanuit het Actieplan voortgezet.

Om meer zicht te krijgen op (minderjarige) slachtoffers wordt ook ingezet op het vergroten
van de meldingsbereidheid met de acties uit Actielijn 2. Het gaat daarbij onder andere
om het ontwikkelen van één centraal informatiepunt waar slachtoffers en eerstelijns
professionals op een toegankelijke manier informatie kunnen vinden en worden doorverwezen
bij vragen over aangifte, hulp en opvang. Daarnaast zal worden verkend in hoeverre
het haalbaar is de Proeftuin aangiftebereidheid structureel in te bedden. In opdracht
van de politie is deze proeftuin in 2021 gestart met als doel de drempels die slachtoffers
ervaren om aangifte te doen te verlagen en het zicht op deze slachtoffers te vergroten.
De proeftuin kent een operationele looptijd tot en met oktober 2024. De ervaringen
kunnen vervolgens worden gebruikt in de verkenning naar de haalbaarheid van de structurele
inbedding van de proeftuin aangiftebereidheid, wat als actie in het Actieplan programma
Samen tegen Mensenhandel is opgenomen. De rapportage over de verlenging van de proeftuin
verschijnt in het eerste kwartaal van 2025. Verder is in Actielijn 2 een actie opgenomen
die zich richt op het creëren van bewustwording over mensenhandel op scholen. De uitvoering
van deze actie start in 2025. Hierbij wordt waar mogelijk aangesloten bij bestaande
programma’s over onder meer seksuele uitbuiting, mediawijsheid, geldzaken, burgerschap
en criminaliteit en veiligheid.

Tot slot richt actielijn 6 zich op het versterken van de positie van minderjarige
slachtoffers. Het beoogde effect van de acties uit deze actielijn is onder meer een
betere signalering, bescherming en ondersteuning van minderjarige slachtoffers mensenhandel.

1.2. Verbinding tussen het Actieplan en de internationale aanpak

Het versterken van de verbinding tussen de nationale trends en ontwikkelingen en de
internationale inzet draagt bij aan het versterken van de aanpak van mensenhandel
in zijn geheel. Binnen het Actieplan zijn verschillende actielijnen en acties opgenomen
die ten doel hebben om de aanpak van mensenhandel op nationaal niveau te verbeteren.
Deze verbeteringen op nationaal niveau zullen er voor kunnen zorgen dat de internationale
inzet omtrent preventie en bescherming, maar ook de strafrechtelijke aanpak, beter
kan worden afgestemd op de herkomst- en doorreislanden. Zo zal het verbeteren van
het zicht op slachtoffers op nationaal niveau er waarschijnlijk voor zorgen dat duidelijker
wordt waar de meeste slachtoffers en daders vandaan komen. Hierdoor kan de aanpak
beter toegespitst worden op de juiste herkomst- en doorreislanden. Het verbeteren
van het zicht zal moeten plaatsvinden door het vergroten van de meldingsbereidheid
van professionals en de aangiftebereidheid van slachtoffers zelf. In dit kader kunnen
bewustwordingscampagnes voor professionals en het grote publiek een positieve bijdrage
leveren. Veel van de acties in het Actieplan werken zo door in de aanpak die Nederland
internationaal hanteert en omgekeerd. In de context van het Actieplan zal daarom steeds
worden gekeken hoe de nationale en internationale inzet met elkaar kunnen worden verbonden.

De internationale aanpak van mensenhandel is gebaseerd op vier pijlers, die volgen
uit internationale en Europese verdragen. Te weten:

• Prevention – voorkomen;

• Protection – beschermen;

• Prosecution – vervolgen;

• Partnerships – samenwerken.

Op basis van deze pijlers zet Nederland zich in om mensenhandel tegen te gaan op de
verschillende migratieroutes. Door middel van verschillende programma’s4 wordt ingezet op het voorkomen van mensenhandel, het beschermen van (potentiële)
slachtoffers en het verbeteren van de opsporing en vervolging van daders in herkomst-
en doorreislanden. Zo steunt Nederland het PROMIS-project dat wordt uitgevoerd door
het VN-Bureau voor Drugs en Criminaliteit (United Nations Office on Drugs and Crime,
UNODC) en het Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Mensenrechten
(Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR), gericht
op het versterken van capaciteiten van negen West-Afrikaanse staten op dit gebied.
In het kader van dit programma zijn Afrikaanse aanklagers gestationeerd in Europese
landen teneinde de internationale samenwerking te verbeteren. Tot op heden heeft dit
geleid tot juridische samenwerking op 62 zaken van mensenhandel of -smokkel. Een voorbeeld
ter illustratie: een bepaald verzoek tot uitlevering tussen Nigeria en Italië in 2023
heeft geleid tot de veroordeling van een dader in Italië. Vanwege goede resultaten
is deze aanpak uitgebreid naar andere landen. Inmiddels zijn zeven landen betrokken:
naast Nigeria en Italië ook Spanje, Niger, Eritrea, Ethiopië en Libië.

Ook investeert Nederland in het verbeteren van de relaties tussen landen en organisaties
om de internationale samenwerking te intensiveren. Dit wordt onder andere gedaan via
verschillende dialogen zoals het Khartoum-proces5 (dialoog tussen Europa en Oost-Afrikaanse landen), het Rabat-proces6 (dialoog tussen Europa en Centraal-, West- en Noord-Afrikaanse landen) en de Niamey
Declaration7. Binnen deze dialogen wordt aandacht besteed aan het bestrijden van mensenhandel;
er wordt onder andere onderling kennis en informatie op het gebied van (het bestrijden
van) mensenhandel uitgewisseld.

Daarnaast neemt Nederland actief deel aan de verschillende internationale gremia waar
de bestrijding van mensenhandel op de agenda staat, zoals het Nationaal Rapporteurs
Netwerk van de Europese Commissie (NREM), het Comité van de Partijen ten aanzien van
het Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding mensenhandel (GRETA), het samenwerkingsverband
binnen het VN-bureau voor Drugs en Criminaliteit (UNODC) en de samenwerking binnen
de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). De verplichtingen
die voortkomen uit de verschillende gremia worden op nationaal niveau geïmplementeerd.
Voorts vindt binnen de EU samenwerking op operationeel niveau plaats met als doel
om daders aan te pakken en slachtoffers te voorkomen. Dit vindt plaats binnen het
European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats – Trafficking of human
beings (EMPACT-THB). Nederland is sinds 2019 trekker van EMPACT-THB. Binnen dit project
is aandacht voor diverse vormen van uitbuiting waarbij in EU-verband multidisciplinair
wordt samengewerkt.8

2. Uitvoering moties debat 21 december 2023

2.1. Motie-Mutluer e.a. over het House of Inner Strength

Naar aanleiding van de motie van de leden Mutluer (GL/PvdA), Bikker (CU), Tseggai
(GL/PvdA) en Van Nispen (SP) waarin de regering wordt verzocht te overleggen over
op welke wijze de continuering van inloophuis het Eindhovense inloophuis House of
Inner Strength (HIS) kan worden gegarandeerd, hebben nadere gesprekken plaatsgevonden
tussen HIS, de betrokken gemeenten, de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Ministerie
van VWS en mijn ministerie.9 Er blijken geen signalen van dusdanige financiële tekorten bij HIS waardoor de continuering
van de regionale activiteiten van het inloophuis onder druk zou staan. Wel heeft HIS
de wens uitgesproken om de activiteiten van het inloophuis in Eindhoven uit te breiden,
om zo ook andere regio’s te ondersteunen en te adviseren over de doelgroep.

De middelen waarmee het HIS wordt gefinancierd worden vanuit het Rijk decentraal uitgekeerd
aan centrumgemeente ‘s-Hertogenbosch. Het past niet in de financieringssystematiek
om landelijk extra middelen in te zetten voor HIS. Er is gesproken met de overige
centrumgemeenten om te onderzoeken of de regio’s een deel van de uitkering aan het
HIS willen besteden. De centrumgemeenten zijn vrij in de besteding van de middelen
en het is uit de gesprekken duidelijk geworden dat de gemeenten het HIS niet extra
kunnen of willen financieren vanuit die middelen. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid
raadt het HIS aan om met de zorgcoördinatoren en andere partijen van de regio en de
gemeente te onderzoeken of aanvullende financiering op een andere wijze mogelijk is.
In de bijlage is een uitgebreide toelichting over de gesprekken opgenomen. Hiermee
beschouw ik de motie als afgedaan.

2.2. Motie-Mutluer e.a. over onderzoek naar landelijke aansturing en coördinatie mensenhandel

Op 21 december 2023 is door de leden Mutluer (GL/PvdA), Bikker (CU), Tseggai (GL/PvdA)
en Van Nispen (SP) een motie ingediend ten aanzien van de landelijke aansturing en
coördinatie van mensenhandel.10 De aangenomen motie «verzoekt de regering te onderzoeken hoe een landelijke aansturing
en coördinatie van mensenhandel wel kan worden bewerkstelligd en welke meerwaarde
een nationaal coördinator mensenhandel daarbij kan hebben». Ter uitvoering van de
motie is besloten om een onderzoeksaanvraag in te dienen bij het WODC. Naar verwachting
zal het onderzoek in de loop van 2025 van start gaan. Daarnaast heeft de Nationaal
Rapporteur recent een advies uitgebracht over de versterking van de governance aanpak
mensenhandel. Ik kom nog met een reactie op dit advies.

3. Overige toezeggingen debat 11 september 2024

3.1. Wet langdurig toezicht

In het commissiedebat van 11 september jl. heb ik uw Kamer toegezegd in een brief
in te gaan op de Wet langdurig toezicht (Wlt). De hoge recidivepercentages bij veroordelingen
voor binnenlandse seksuele uitbuiting zijn zorgelijk. Langdurig toezicht kan eraan
bijdragen recidive te verminderen. De Wlt, die in 2018 in werking is getreden, speelt
hierbij een belangrijke rol. Het doel van de Wlt is om effectiever toezicht te kunnen
houden op daders van ernstige gewelds- en zedenmisdrijven. De Wlt biedt hiervoor drie
aanvullende mogelijkheden: de ongemaximeerde verlenging van de voorwaardelijke beëindiging
van de maatregel terbeschikkingstelling (tbs), de verlenging van de proeftijd bij
de voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.) en de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende
maatregel (GVM).

De GVM is een zelfstandige toezichtmaatregel die alleen kan worden gecombineerd met
een gevangenisstraf, een tbs-maatregel of beide. De GVM kan bij eindvonnis of eindarrest
worden opgelegd. Wanneer de tbs-maatregel of gevangenisstraf eindigt, moet de GVM
opnieuw door het OM worden gevorderd en beslist de rechter of de GVM ten uitvoer wordt
gelegd. Met de GVM is het mogelijk om langer toezicht te houden en daarbij voorwaarden
te stellen. De reclassering houdt toezicht op de voorwaarden die bij de GVM worden
gesteld.

De Wlt wordt na vijf jaar geëvalueerd. Voor deze wetsevaluatie heeft het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Datacentrum (WODC) een onderzoeksprogramma opgesteld.11 Het onderzoeksprogramma gaat onder meer in op de toepassing en de effecten van de
Wlt. Via jaarlijkse monitoring, verdiepende deelonderzoeken en recidivemetingen wordt
zicht gegeven op de manier waarop de Wlt in de praktijk wordt toegepast. De afgelopen
jaren zijn vanuit het onderzoeksprogramma meerdere onderzoeken en rapporten door het
WODC gepubliceerd.

Op 16 oktober jl. is het rapport «De gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel
in 2022» van het WODC gepubliceerd. Dit rapport blikt terug op de cijfers over de
GVM uit 2018 tot en met 2021, laat de resultaten van de nieuwe opleggingen van de
GVM in 2022 zien en bespreekt de eerste tien tenuitvoerleggingen van de maatregel.
Dit rapport is samen met de beleidsreactie van de Staatssecretaris van Justitie en
Veiligheid op 17 oktober jl. aan uw Kamer aangeboden.12 De verwachting is dat volgend jaar een aantal andere rapporten met recidivemetingen
zal verschijnen. Uw Kamer zal hierover door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
worden geïnformeerd.

3.2. Online opsporingsstrategie politie

Tijdens het commissiedebat op 11 september jl. zijn vragen gesteld over de inzet in
het online domein. Hoewel de online mogelijkheden en inzet binnen de aanpak van mensenhandel
breder zijn dan alleen de online opsporing door de politie, heb ik na vragen van het
lid Bikker toegezegd te verkennen of, en zo ja wat er met betrekking tot de online
opsporingsstrategie mensenhandel van de politie met de Kamer gedeeld kan worden. Ik
doe deze toezegging bij deze graag gestand.

In de Veiligheidsagenda is ten aanzien van de onlinecomponent van mensenhandel onder
andere afgesproken dat de politie uitvoering geeft aan een online opsporingsstrategie
gericht op het signaleren, voorkomen en opsporen van verschillende vormen van (het
faciliteren van) uitbuiting die online plaatsvinden. De politie zorgt daarbij voor
landelijke coördinatie en het centraal signaleren en interveniëren bij verschillende
vormen van uitbuiting. Met de Jaarverantwoording politie 2023 is de Kamer geïnformeerd
dat een opsporingsstrategie is vormgegeven. De strategie ziet op verschillende activiteiten,
waaronder het reeds opgezette landelijk coördinatiepunt voor online mensenhandelsignalen
(LCOM). Het LCOM is een punt van waaruit verschillende projecten zijn geïnitieerd
om zo effectief en efficiënt mogelijk signalen van mensenhandel van online platformen
te halen, ten behoeve van het genereren van opsporingsonderzoeken naar mensenhandel
en het inzetten van alternatieve betekenisvolle interventies. Het doel daarvan is
om uiteindelijk het grootste maatschappelijk effect te bereiken ten aanzien van het
voorkomen van slachtoffer- en daderschap, het beschermen van slachtoffers en het straffen
van daders. Binnen het LCOM zijn alle eenheden vertegenwoordigd, waardoor kennis en
inzicht uit de projecten vertaald kunnen worden naar de dagelijkse lokale opsporingspraktijk.

In het kader van de signalering van verschillende vormen van uitbuiting die online
plaatsvinden richt de politie zich op de online surveillance, de samenwerking met
aanbieders van seksadvertentiewebsites en samenwerking met zorgverleners. Hiermee
wordt getracht vroegtijdig zicht te krijgen op signalen waarop geïntervenieerd kan
worden. Daarnaast is een platform in ontwikkeling, waarbij signalen van online uitbuiting
centraal (digitaal) kunnen worden aangeboden aan de politie. Een voorbeeld van de
samenwerking met een zorgpartner is de samenwerking met Fier bij hun project Chat
met Fier.

Binnen het kader van de opsporing van verschillende vormen van uitbuiting die online
plaatsvinden wordt ingezet op het vormgeven van de opsporing binnen de regionale teams
mensenhandel. Daar wordt op basis van signalen over uitbuiting door gespecialiseerde
rechercheurs online onderzoek gedaan naar online informatie die wordt omgezet naar
tastbare tactische aanknopingspunten om vervolgens in de offline wereld te kunnen
interveniëren. Hierbij wordt onder andere ook gebruikgemaakt van de politiewebcrawler.
Voor de mogelijkheden omtrent de inzet van de webcrawler verwijs ik u naar de verzamelbrief
mensenhandel 2023.13

Om te voorkomen dat mensen slachtoffer worden van verschillende vormen van uitbuiting
die online plaatsvinden, wordt ingezet op het vergroten van de bewustwording. In voorlichting
van de politie over uitbuiting aan partijen zoals gemeenten, scholen en zorginstellingen
wordt specifiek stil gestaan bij de online component. Daarnaast wordt in de samenwerking
met aanbieders van seksadvertentiewebsites bekeken hoe zij door het modereren en het
opwerpen van drempels kunnen voorkomen dat slachtoffers via hun platform worden aangeboden.
Internationaal heeft de politie een samenwerkingsverband met universiteiten in diverse
bronlanden van slachtoffers, waar training wordt gegeven over het signaleren van online
uitbuiting, waarbij onder andere ook de lokale politie en ngo’s aansluiten.

Tot slot zal ik uw Kamer in het voorjaar via een brief informeren over de verdere
voortgang van de uitvoering van het Actieplan.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D.M. van Weel