Brief regering : Aanpak PAS-meldingen

Nr. 295 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 april 2024

Het oplossen van de problematiek van de PAS-melders is in het stikstofdossier een
van de belangrijkste opgaven voor het kabinet. Zoals u weet zet ik alles op alles
om de PAS-melders te helpen. Ik voel me verantwoordelijk om de problematiek voor individuele
ondernemers zo snel mogelijk op te lossen en zie ook vanuit uw Kamer voortdurend de
wil om oplossingen voor de PAS-melders te bedenken. Er moet een einde komen aan de
onzekerheid die veel PAS-melders ervaren. In deze brief geef ik aan hoe de aanpak
vordert en hoe ik de aanpak ga verbreden zodat we de broodnodige versnelling kunnen
aanbrengen in het helpen van PAS-melders. De oplossing kan vaak in de gebieden worden
gevonden, en ik wil samen met de provincies deze kansen gezamenlijk vinden en verzilveren.
Daarmee geef ik ook aan op welke manier ik uitvoering geef aan de motie Nijhof (Kamerstuk
30 252, nr. 144).

Aanpak tot nu toe

Met de PAS-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State1 op 29 mei 2019 werd achteraf duidelijk dat de PAS-melders toch geen toestemming hadden
voor de gemelde activiteit. In de eerste inhoudelijke Kamerbrief over de uitspraak
heeft het kabinet op 11 juni 2019 (Kamerstuk 32 670, nr. 147) aangegeven dat de PAS-meldingen alsnog een toestemmingsbesluit moeten krijgen.

Het toenmalige kabinet vond en ook het huidige kabinet vindt het onbestaanbaar dat
ondernemers die te goeder trouw hebben gehandeld en geen vergunning kónden aanvragen
omdat hun activiteit onder een vrijstelling viel, nadeel zouden ondervinden van de
onverbindendverklaring van die vrijstelling. Sindsdien is een aanpak ontwikkeld waarmee
de PAS-meldingen gelegaliseerd zouden moeten worden. Er werd een pakket bronmaatregelen
genomen om de natuur te herstellen en daarmee ruimte te creëren om PAS-meldingen te
legaliseren.

De opgave om de PAS-meldingen te legaliseren en daarvoor een programma vast te stellen
is in 2021 ook wettelijk verankerd met de Wet stikstofreductie en natuurverbetering
(Wsn). Een jaar later is het legalisatieprogramma vastgesteld.2

Daarin staat onder meer dat een deel van de opbrengsten van verschillende bronmaatregelen
worden ingezet om PAS-melders te helpen aan een oplossing. Dit betrof de Subsidieregeling
sanering varkenshouderijen, de Maatregel Gerichte Aankoop en de Landelijke beëindigingsregeling
veehouderijen. Deze bronmaatregelen zijn een onderdeel van het Programma Aanpak Stikstof.
Naar aanleiding van het rapport «Wat wel kan» van Johan Remkes is in de zomer van
2023 ook gestart met de aanpak piekbelasting. Het kabinet heeft aangegeven de effecten
van de aanpak piekbelasting met voorrang in te zetten voor PAS-meldingen op de plekken
waar de natuur dat toelaat (Kamerstuk 30 252, nr. 35). Met het uitvoeren van deze regelingen is in totaal ruim € 3,5 mld. gemoeid.

Om de kansen voor het gebruik van deze ruimte voor PAS-meldingen te vergroten, heb
ik uw Kamer op 1 mei 2023 (Kamerstuk 35 334, nr. 251) geïnformeerd dat PAS-melders meer prioriteit krijgen in het stikstofregistratiesysteem
(SSRS) ten opzichte van woningbouwprojecten en projecten betreffende de veiligheid
en renovatie van Rijkswegen die ook ruimte uit de SSRS-bank kunnen krijgen. Daarnaast
blijft het ook mogelijk om ruimte te reserveren voor de meest concrete woningbouwprojecten
waarvoor binnen een jaar een vergunningaanvraag wordt gedaan.

Uitdagingen bij legaliseren

Het toedelen van stikstofruimte voor het legaliseren van PAS-melders is juridisch
alleen houdbaar onder de voorwaarden dat die ruimte niet nodig is om verslechtering
van de kwaliteit van Natura 2000-gebieden te voorkomen en om perspectief te houden
op herstel of verbetering waar dat uit de instandhoudingsdoelen van Natura 2000-gebieden
voortvloeit. Dit wordt het additionaliteitsvereiste genoemd. Vanaf de zomer in 2023
zijn de natuurdoelanalyses van de Natura 2000-gebieden gepubliceerd. Daarmee werd
duidelijk dat de opgave om de natuur te behouden en zo nodig te herstellen of verbeteren
nog groter is dan eerder al werd gedacht. En hoe groot de uitdaging is om vergunningen
te verlenen met de huidige omstandigheden en dus ook om PAS-melders te legaliseren.

Dit onderstreept de noodzaak van het Programma Stikstofreductie en Natuurvebetering
(PSN) en van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). Deze programma’s zijn
erop gericht om gebiedsgericht en integraal de kwaliteit van onder meer de Natura
2000-gebieden te verbeteren. Als wordt verzekerd dat deze doelen worden behaald, kunnen
PAS-melders worden gelegaliseerd. Vervolgens kunnen ook andere economische en maatschappelijke
ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt. In het verlengde hiervan is het noodzakelijk
dat de stikstofreductie zodanig wordt gerealiseerd dat er sprake is van een geborgde
en structureel dalende lijn. De adviezen die ik heb uitgevraagd aan de landsadvocaat
en een externe partij (om zeker te weten dat ik geen oplossingsmogelijkheden heb gemist)
bevestigen deze inzichten. Deze adviezen zijn als bijlage bij deze brief gevoegd.
Het moment dat aan deze vereisten wordt voldaan, zal per gebied verschillen. Ik heb
u via de Kamerbrief over de ex ante evaluatie van het NPLG (Kamerstuk 34 682, nr. 187) laten weten dat het halen van de natuurdoelen extra maatregelen vraagt ten opzichte
van het eerdere pakket aan vastgestelde en voorgenomen rijksmaatregelen en provinciale
maatregelen.

Verder is het noodzakelijk voor het legaliseren van PAS-meldingen dat er stikstofruimte
beschikbaar is op de gebieden waar de PAS-melding voor stikstofdepositie zorgt. Die
stikstofruimte wordt beschikbaar gemaakt door het nemen van bronmaatregelen. Het proces
van het beschikbaar stellen van bronmaatregelen – de vrijwillige beëindigingsregelingen
– tot aan het moment dat een ondernemer daadwerkelijk zijn bedrijfsvoering heeft beëindigd,
kost tijd. Vervolgens moet de stikstofreductie ook op de juiste gebieden plaatsvinden
om in te zetten voor toestemmingverlening.

Deze kaders zijn duidelijk geworden doordat ik met maximale inzet andere mogelijkheden
heb geprobeerd te vinden. Zo heb ik eerder – mede op aandragen van stakeholderpartijen –
advies bij de Landsadvocaat ingewonnen over de mogelijkheden om een generaal pardon
voor de PAS-melders te realiseren. In het advies dat ik op 23 juni 2023 met uw Kamer
heb gedeeld (Kamerstuk 30 252, nr. 100)3, bleek dat dit niet mogelijk is. Verder worden op dit moment de mogelijkheden voor
het invoeren van een rekenkundige ondergrens onderzocht. Als dit haalbaar blijkt,
wordt mogelijk een deel van de PAS-melders via die weg gelegaliseerd.

Resultaat tot nu toe

Samen met de provincies hebben we een aantal PAS-melders kunnen helpen, ondanks de
hierboven geschetste uitdagingen. Zoals hieronder inzichtelijk wordt gemaakt, wachten
1.856 van de oorspronkelijke 3.637 PAS-melders nog op een oplossing. Deze verificatie
waarmee duidelijk wordt of een PAS-melder een oplossing via het legalisatieprogramma
krijgt wordt meestal door de provincie uitgevoerd. Hiervoor is het Rijk de provincies
met ruim € 4 miljoen tegemoetgekomen.

Voortgang legalisatieprogramma in cijfers4

Van de 3637 oorspronkelijk ingediende PAS-meldingen, hebben 1160 PAS-melders geen
verzoek gedaan om gelegaliseerd te worden. Van de resterende 2.5575 meldingen die een legalisatieverzoek hebben gedaan, zijn 2.493 in behandeling (geweest),
en is van 918 meldingen vastgesteld of zij via het legalisatieprogramma een oplossing
krijgen. Niet al deze PAS-melders zijn over de uitkomst van hun verificatie door het
bevoegd gezag (vaak de provincie) geïnformeerd.

Voor de 918 PAS-melders geldt het volgende:

– 540 meldingen voldoen aan de criteria van het legalisatieprogramma;

– 378 meldingen voldoen niet aan de criteria van het legalisatieprogramma. Omdat het
vaststellen hiervan snel gaat, is dit aantal relatief hoog

Voor de 540 PAS-melders met een positieve verificatie geldt het volgende:

– 130 PAS-melders hebben een bestuurlijke rechtsoordeel ontvangen omdat er geen stikstofruimte
nodig is.

– 3 PAS-melders hebben een besluit positieve weigering ontvangen omdat er geen stikstofruimte
nodig is. Voor 4 PAS-melders loopt de procedure hiertoe.

– 7 PAS-melders hebben een onherroepelijke vergunning voor hun project.

– 396 PAS-melders wachten op een oplossing.

Ik vind het van belang om constant te bezien of bijsturing op de aanpak nodig is.
Het is duidelijk dat de uitvoering van het legalisatieprogramma bij lange na niet
snel genoeg resultaat oplevert en dat meer nodig is.

Aanpak verbreden

Het legaliseren van een PAS-melding blijft het uitgangspunt. Daarvoor is het nodig
dat de overbelasting van stikstofdepositie op de natuur afdoende wordt teruggebracht.
Gezien de mate van overbelasting is dit een taaie opgave en ik wil PAS-melders de
gelegenheid geven hier niet op te wachten als andere bij hen passende oplossingen
voorhanden zijn. Er is namelijk ook perspectief om op een andere manier tot een oplossing
te komen. Het actieplan dat uw Kamer heeft verzocht via de motie Nijhof roept ook
op om dit perspectief concreet te maken en te faciliteren. In deze brief schets ik
de uitgangspunten en vier mogelijkheden voor deze verbrede aanpak. Daarbij zal blijken
dat op gebiedsniveau meer mogelijk is dan vooraf soms lijkt. Samen met de provincies
zijn we in staat om per geval naar een passende oplossing te zoeken.

Uitgangspunten

Bij het uitwerken van deze verbrede aanpak hanteer ik twee uitgangspunten: keuzevrijheid
van de PAS-melder staat voorop bij de oplossingsrichting en de overheid moet duidelijkheid
geven over het proces, de aanpak van die oplossingsrichting en hulp bieden om dit
te realiseren.

Ten eerste is het van belang dat de PAS-melder meer regie krijgt over welke mogelijkheid
wordt ingezet om het dossier te kunnen sluiten. Uiteindelijk is het grootste belang
dat een oplossing zo goed mogelijk aansluit bij de wensen van de PAS-melder zelf.
Daarom heeft de PAS-melder een beslissende stem in de keuze welke mogelijke oplossing
wordt bereikt. De overheid blijft de taak houden om die keuze mogelijk te maken.

Ten tweede is duidelijkheid over het proces en de aanpak nodig. Nog niet alle PAS-melders
hebben op dit moment een terugkoppeling op dossierniveau gekregen, aangezien provincies
om uiteenlopende redenen de conclusie van de verificatie soms nog niet hebben teruggekoppeld.
Voor de verificatie is het wel nodig dat de PAS-melders de benodigde gegevens hebben
aangeleverd. Ik heb de provincies verzocht om dit proces zo snel mogelijk af te ronden
en de PAS-melders direct daarna te informeren.

Een tweede stap in het bieden van duidelijkheid is het op individueel bedrijfsniveau
aangeven wat de verschillende mogelijkheden zijn die benut kunnen worden om tot een
oplossing te komen. Deze mogelijkheden worden in deze Kamerbrief beschreven. Het is
de rol van de overheid om elke PAS-melder op individueel niveau te helpen bij het
realiseren van een oplossing. Over de uitvoering zijn wij in nauw overleg met de provincies.
Ik zet maximaal in op maatwerk voor een individuele PAS-melders. Daarbij is kennis
van zaken, een luisterend oor en daadwerkelijke oplossingen inclusief middelen essentieel.

Mogelijkheden

Hieronder worden de mogelijkheden uiteengezet waarmee een PAS-melder samen met de
overheid naar een passende manier kan zoeken om het dossier te sluiten. Daarbij kunnen
mogelijkheden combineerd worden. De komende maanden ga ik samen met enkele PAS-melders,
maatschappelijke partijen en de provincies aan de slag om deze mogelijkheden verder
uit te werken en de uitvoering hiervan concreet vorm te geven. Ik ben voornemens u
rond de zomer hier nader over te informeren.

Mogelijkheid 1: legaliseren bestaande situatie

De mogelijkheid die veel PAS-melders wensen is er een waarbij de bedrijfsvoering niet
aangepast hoeft te worden. In veel gevallen betekent dat er gemitigeerd wordt met
stikstofdepositieruimte van een andere initiatiefnemer. De voorwaarde bij deze optie
is dat er stikstofdepositieruimte beschikbaar moet zijn en dat extern salderen mogelijk
is.

De kansen voor deze mogelijkheid zijn het grootst op die locaties in het land waarbij
de natuurdoelanalyses het oordeel «ja» of «ja mits» geven. Dat wil zeggen dat de staat
van de natuur extra depositie toelaat of de plannen om deze te herstellen dusdanig
zeker zijn dat stikstofruimte kan worden ingezet. Het aantal gebieden waar dit aan
de orde is, is op dit moment nog beperkt. Het Rijk zet een breed pakket met generieke
bronmaatregelen in voor stikstofreductie om de toepassing van deze mogelijkheid zo
groot mogelijk te maken en daarmee te borgen dat de doelen voor natuurherstel uit
het NPLG worden gehaald. Dat is een voorwaarde om juridisch houdbare vergunningen
te kunnen verlenen. Een alternatief is om via een ecologische beoordeling vast te
stellen dat geen significant negatieve effecten optreden.

Mogelijkheid 2: maatwerk

De kern van deze mogelijkheid is dat de activiteit zodanig wordt aangepast dat de
stikstofdepositie wordt teruggedrongen tot het niveau van de laatst verleende toestemming.
De praktijk leert dat er meerdere manieren zijn om dat te bereiken, die wel elk hun
eigen uitdagingen kennen. Ideeën over hoe dit zo gunstig mogelijk kan, zijn vaak bedrijfsspecifiek.
Een agrarische PAS-melder kan het bedrijf omschakelen, bijvoorbeeld naar akkerbouw
of biologische bedrijfsvoering en gaat dus door met minder dieren. Een industriële
PAS-melders (zoals een biomassacentrale) kan bijvoorbeeld een nageschakelde techniek
toepassen.

Deze wijze van het realiseren van een oplossing kan mogelijk bij een (groot) deel
van de PAS-melders een optie zijn, aangezien veel PAS-melders een bestaande onderliggende
toestemming hebben (zoals een hinderwet- of natuurvergunning). Daarnaast biedt deze
mogelijkheid ruimte voor creativiteit en ideeën van de ondernemer zelf. Zowel het
Rijk als de provincie kunnen hierin faciliteren.

Mogelijkheid 3: vrijwillige beëindiging

Het is zeker niet ons uitgangspunt, maar PAS-melders kunnen ook zelf besluiten dat
het uiteindelijk voor hen wenselijk is om het bedrijf waarvoor een PAS-melding is
gedaan vrijwillig te beëindigen.

Er zijn drie regelingen waar agrarische PAS-meldingen (op termijn) mogelijk gebruik
van kunnen maken:

– Aanpak piekbelasting: sommige PAS-melders komen ook in aanmerking voor deelname aan
de Lbv+.

– Maatregel gerichte beëindiging: Deze regeling richt zich op bedrijven die gelegen
zijn in veenweidegebieden, beekdalen, (hoge) zandgronden en overgangsgebieden. Een
behoorlijk deel van de PAS-melders zal in aanmerking komen voor deze regeling. Het
streven is dat de regeling rond de zomer van 2024 wordt opengesteld.

– Brede beëindigingsregeling: Mogelijk besluit uw Kamer op een later moment tot het
ontwikkelen en openstellen van een brede beëindigingsregeling in het kader van de
mestproblematiek. Veel bedrijven zullen voor deze regeling in aanmerking komen, en
daarmee ook veel PAS-melders.

Ik onderzoek de mogelijkheid of het binnen de geldende staatssteunkaders ook mogelijk
is om een regeling open te stellen waarbij een gedeelte van het bedrijf wordt beëindigd.
Voor PAS-meldingen buiten de agrarische sector is niet altijd een mogelijkheid beschikbaar
om het bedrijf met een overheidsregeling geheel of gedeeltelijk te beëindigen.

Mogelijkheid 4: schadevergoeding

Het laatste spoor waar een PAS-melder gebruik van kan maken, is het laten vergoeden
van de schade waar de Staat voor verantwoordelijk is.6 De Staat kan aansprakelijk worden gehouden voor die schade, waar sprake is van onrechtmatig
handelen. Daarom is een onafhankelijke adviescommissie ingesteld, zoals u op 23 december
2022 is gemeld (Kamerstuk 35 334, nr. 218). De Commissie schadevergoeding PAS-melders heeft als taak om mij te adviseren over
het afhandelen van schadeverzoeken. Tot op heden zijn er verschillende informatieverzoeken
gedaan maar is nog geen schadevergoeding uitgekeerd.

De commissie stelt zelf een werkwijze op waaruit duidelijk wordt op welke wijze schadeverzoeken
ingediend kunnen worden en in welke situaties er sprake is van de verplichting tot
een schadevergoeding. Meer informatie hierover is te vinden op de website van RVO.7 Hier is ook de werkwijze gepubliceerd van de commissie.

Kansen en randvoorwaarden voor het effectief uitvoeren van de mogelijkheden

Deze aanpak met de verschillende mogelijkheden dient zo effectief mogelijk uitgevoerd
te worden. Het Rijk heeft hier een belangrijke rol en grote verantwoordelijkheid.
Het komen tot een goede, zorgvuldige uitvoering van de bredere aanpak wordt nu opgezet
en de randvoorwaarden worden in de komende periode samen met de provincies verder
uitgewerkt. Wij benutten daarbij de lessen van de andere interbestuurlijke afspraken
die we eerder gemaakt hebben.

Persoonlijke begeleiding PAS-melders

Gezien de verschillende mogelijkheden die PAS-melders met de verbreding van de aanpak
zullen krijgen is het wenselijk om persoonlijke begeleiding mogelijk te maken voor
deze ondernemers, als hier behoefte aan is. Met zaakbegeleiders – als vast contactpersoon
vanuit de overheid – zijn goede ervaringen opgedaan in de aanpak piekbelasting. De
inzet van zaakbegeleiders kan bijdragen om PAS-melders te ondersteunen en begeleiden
in het proces en zo te helpen om regie en duidelijkheid te krijgen en tot oplossingen
te komen. Dat past ook bij het ingrijpende proces waar deze ondernemers al jaren in
zitten. In de komende periode wordt samen met de provincies verder onderzocht hoe
de inzet van zaakbegeleiders kan bijdragen en hoe we dit het beste kunnen vormgeven.

Het Rijk neemt daarnaast de kosten voor het maken van een passende beoordeling (voor
een oplossing via mogelijkheden maatwerk en legalisatie) voor haar rekening. Verder
is een tegemoetkoming van € 1.600 aan PAS-melders verstrekt voor de advieskosten die
PAS-melders moesten maken bij het doen van het legalisatieverzoek.

Gebiedsprocessen

In elk gebied liggen andere opgaven binnen het kader van de natuur-, water- en klimaatdoelen
van het NPLG. Een belangrijk deel van de PAS-melders liggen in een gebied of hebben
effect op een gebied waar een gebiedsproces vanuit provinciale plannen voor het landelijk
gebied plaatsvindt of gaat plaatsvinden. Indien mogelijk is het van belang om kansen
voor het vinden van een oplossing in relatie te zien met het gebiedsproces. Ik verzoek
de provincies om hier aandacht voor te hebben bij het uitvoeren van de mogelijkheden.

Regeling provinciale maatregelen PAS-melders

Vaak moeten maatregelen worden genomen om PAS-melders aan een oplossing te helpen.
En daar is geld voor nodig. Ik zet me ervoor in om hiervoor de benodigde middelen
beschikbaar te stellen. Deze regeling is door provincies in te zetten om bovenop het
maatregelpakket van het Rijk provinciale maatregelen te treffen om PAS-melders aan
een oplossing te helpen. Dit voorstel is onderdeel van de voorjaarsbesluitvorming
waar beide parlementen vervolgens nog mee in moeten stemmen.

Afzien van handhaving

In onfortuinlijke situaties zijn handhavingsverzoeken ingediend bij provincies tegen
PAS-meldingen. Zowel de provincies als ik vinden dit zeer onwenselijk omdat daarmee
de onzekerheid voor deze ondernemers nog verder wordt vergroot terwijl de verantwoordelijkheid
voor deze situatie bij de overheid ligt. Rijk en provincies hebben daarom ook aangegeven
niet actief te handhaven. Dat neemt niet weg dat derde partijen handhavingsverzoeken
kunnen indienen. Een bevoegd gezag moet altijd een besluit nemen of het mogelijk is
om af te zien van handhaving. Als het voor het bevoegd gezag mogelijk is, wordt bij
PAS-meldingen altijd afgezien van handhaving.

Daar zijn wel strenge eisen aan verbonden. Er geldt een beginselplicht tot handhaving.
Daarvan kan volgens vaste jurisprudentie alleen in bijzondere gevallen van worden
afgeweken. Die bijzondere omstandigheden doen zich voor als handhaving tegen PAS-melders
onevenredig is. Daarvoor moet worden beoordeeld of er een redelijk evenwicht is tussen
de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met het handhavend
optreden (het natuurbelang).

De Raad van State heeft op 28 februari jl. een uitspraak gedaan waarbij vast is komen
te staan dat een van de manieren om invulling aan het natuurbelang te geven is dat
de stikstofruimte waar geen toestemming voor is (gemelde deel), feitelijk wordt gemitigeerd
met stikstofruimte die uit een maatregel is gerealiseerd. Dit heeft Overijssel bijvoorbeeld
gedaan met de genomen pachtmaatregel waarbij grond die van de provincie gepacht wordt
niet bemest mag worden. Netto vindt er dan geen toename van depositie plaats. Dit
is ook mogelijk in gebieden waar de natuur niet in goede staat verkeert. Dit is mogelijk
tot medio 2025, gekoppeld aan de looptijd van het legalisatieprogramma. De betreffende
maatregelen moeten ook tot dat moment een zeker effect hebben.

Zowel het Rijk als de provincie hebben de mogelijkheid om maatregelen te nemen waardoor
gerechtvaardigd afgezien kan worden van handhaving. Het is ook mogelijk om een overtreding
te beëindigen door gebruik te maken van de hierboven beschreven mogelijkheden.

Tot slot

De verbrede aanpak moet ertoe leiden dat meer PAS-melders sneller aan een oplossing
geholpen kunnen worden. Ik blijf zoeken naar juridisch houdbare alternatieven waarmee
meer PAS-melders sneller geholpen kunnen worden. Dat heeft mijn hoogste prioriteit.
De PAS-melders en hun gezinnen verkeren al veel te lang in onzekerheid. Ik doe er
alles aan om deze mensen zo snel mogelijk te helpen aan een oplossing.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink