Brief regering : Fiche: Herziening Richtlijn naleving vlaggenstaatverplichtingen

Nr. 3733
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juli 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Herziening Richtlijn naleving vlaggenstaatverplichtingen

Fiche: Herziening verordening Europees Agentschap voor Maritieme Veiligheid (Kamerstuk
22 112, nr. 3735)

Fiche: Herziening Richtlijn havenstaatcontrole (Kamerstuk 22 112, nr. 3736)

Fiche: Herziening Richtlijn Maritiem Ongevallenonderzoek (Kamerstuk 22 112, nr. 3737)

Fiche: Herziening Richtlijn Scheepsverontreiniging (Kamerstuk 22 112, nr. 3738)

Fiche: Verordening bescherming volwassenen en Raadsbesluit tot toetreding tot het
Haags Volwassenenbeschermingsverdrag (Kamerstuk 22 112, nr. 3739)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Herziening Richtlijn naleving vlaggenstaatverplichtingen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Proposal for a DIRECTIVE OF THE EuropEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive
2009/21/EC on compliance with flag State requirements

b) Datum ontvangst Commissiedocument

juni 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM(2023) 272

d) EUR-lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52023PC0272

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD (2023) 165

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Transport, Telecom en Energie (Transportraad)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

h) Rechtsbasis

Artikel 100, tweede lid van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
(VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Het voorstel voor de herziening van de Richtlijn naleving vlaggenstaatverplichtingen
maakt deel uit van een breder maritiem pakket aan voorstellen dat door de Europese
Commissie (hierna: Commissie) op 1 juni jl. werd gepresenteerd1.

De andere voorstellen uit het bredere pakket betreffen de naleving van de havenstaatverplichtingen,
ongevallenonderzoek in de zeescheepvaartsector, de verontreiniging vanaf schepen en
het Europees Agentschap voor Maritieme Veiligheid (EMSA)2. Voor elk van deze voorstellen is een separaat BNC-fiche opgesteld.

Overkoepelend doel van het pakket aan voorstellen is zowel de noodzaak van de aanpassing
aan herziene internationale regelgeving alsmede het borgen van het gelijke speelveld
en het concurrentievermogen van de EU-scheepvaart. Het opnemen van internationale
regelgeving in de EU-wetgeving moet volgens de Commissie gebeuren op een manier die
zorgt voor effectieve toepasbaarheid, uniformiteit en goede handhaving, en dus voor
kwaliteitsscheepvaart.

Het onderhavige voorstel heeft enerzijds het doel te garanderen dat de lidstaten doeltreffend
en consequent hun vlaggenstaatverplichtingen nakomen en anderzijds de veiligheid te
verbeteren en verontreiniging door schepen die de vlag van een lidstaat voeren te
voorkomen. Een vlaggenstaat is de (EU-lid-)staat die verantwoordelijk is voor de naleving
van verplichtingen ten aanzien van o.a. veiligheid, milieu, beveiliging en arbeidsomstandigheden
die op een schip rusten dat de vlag voert van die (lid-)staat. Ook wil de Commissie
met deze voorstellen een verbeterde balans tussen havenstaat- en vlaggenstaatcontroles
bewerkstellingen. Om die doelen te realiseren, stelt de Commissie een aantal wijzigingen
aan de Richtlijn voor.

Ten eerste wil de Commissie de richtlijn actualiseren en in lijn brengen met internationale
wetgeving, waaronder de relevante onderdelen van de Implementation of IMO Instruments-Code (III-Code) van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO)3. De III-Code gaat over de vlaggenstaat-, havenstaat- en kuststaatverplichtingen van
IMO-lidstaten.

Ten tweede wil de Commissie zorgdragen voor adequate inspecties van Europees gevlagde
schepen en het monitoren van het toezicht op erkende organisaties die onder verantwoordelijkheid
van de vlaggenstaat werk uitvoeren. Daartoe wordt in de richtlijn een geharmoniseerd
opleidingssysteem voor de inspecteurs van de lidstaten voorgesteld en wordt de verplichting
gesteld tot het instellen van een controle- en toezichtprogramma op de vloot van de
lidstaat. Ook wordt de verplichting gesteld tot een kwaliteitsmanagementsysteem. Ten
behoeve van een betere benutting van moderne digitale mogelijkheden, met name op het
gebied van elektronische certificaten en koppeling tussen de EMSA-databases, wordt
een verplichting opgenomen. De lidstaten worden verplicht inspectieresultaten en informatie
over hun schepen in een Europese inspectiedatabase te delen. De Commissie stelt voor
om de prestaties van de vlaggenstaat op een (publieke) website te publiceren. EMSA
is in haar rol als Europese maritieme databasemanager verantwoordelijk voor een groot
aantal databases waar Europese lidstaten informatie voor aanleveren. Deze nieuw voorgestelde
Europese vlaggenstaatinspectiedatabase (te beheren door EMSA) zou dan ook door Europese
havenstaatautoriteiten geconsulteerd kunnen worden ter voorbereiding van een havenstaatcontrole
van een Europees gevlagd schip.

Met betrekking tot adequaat toezicht bevat het voorstel een bevoegdheid voor de Commissie
om uitvoeringshandelingen vast te stellen ten behoeve van een geharmoniseerde aanpak
van inspectiecapaciteit voor vlaggenstaatinspecties gerelateerd aan de omvang en het
type van de nationaal gevlagde vloot. Een groep van experts van lidstaten zou de Commissie
moeten gaan adviseren over inspectiecapaciteit. Ook wordt in dit verband een nieuwe
definitie van een vlaggenstaatcontrole, die volgens de Commissie «aan boord van het
schip» plaats dient te vinden, aan de richtlijn toegevoegd.

De derde wijziging betreft de realisatie van een geharmoniseerde benadering van het
rapporteren en meten van de prestaties van de vloot, onder verantwoordelijkheid van
de vlaggenstaat, en van de taken van vlaggenstaten. Daarmee worden lidstaten verplicht
om de IMO-audit eens per minimaal zeven jaar te ondergaan. Deze zogenoemde IMO Member States Audit Scheme (IMSAS) is een verplichting voor IMO-lidstaten en vindt een keer in de zeven jaar
plaats onder leiding van het IMO-secretariaat. De commissie stelt voor om de hieruit
voortkomende zogenoemde «corrigerende acties» te publiceren. Ook behoort het verzamelen
van informatie over de naleving en het toezicht op de erkende organisaties tot deze
wijziging.

Voor de uitwerking en ondersteuning van de Commissie bij het opstellen van de onderliggende
uitvoeringshandeling en ook uitwisseling van ervaring tussen lidstaten, wordt voorgesteld
om een expertgroep voor vlaggenstaataangelegenheden op te richten met leden van de
Commissie, EMSA en de lidstaten. De expertgroep krijgt taken op het gebied van het
ontwikkelen van een gezamenlijke aanpak van vlaggenstaatinspecties en het ontwikkelen
van een rapportage-opzet. Ook zou deze expertgroep twee rekenmethodes moeten ontwikkelen;
een methode voor het bepalen van het aantal inspecteurs ten opzichte van de grootte
en het type van de vloot van een lidstaat en een methode om te bepalen hoeveel vlaggenstaatinspecties
een lidstaat jaarlijks uit dient te voeren. Tot slot is voorzien dat deze expertgroep
de Commissie gaat adviseren over prestatiecriteria voor EU-vlaggenstaten en geharmoniseerde
procedures met betrekking tot uitzonderingen en equivalente toepassingen van IMO-verdragen.

b) Impact assessment Commissie

Basis voor het impact assessment is een door de Commissie uitgevoerde ex-post evaluatie
en een aantal geïdentificeerde problemen. De geïdentificeerde problemen betreffen
de wettelijke onzekerheid over de implementatie van nieuwe internationale regels op
EU-niveau en het gebrek aan een geharmoniseerde benadering van inspecties, controle
en informatiedeling over de Europese gevlagde schepen. De evaluatie onderstreept het
belang van voldoende middelen en bevoegdheden om de internationale vlaggenstaatverplichtingen
na te komen.

Op basis van het impact assessment beoordeelt de Commissie de effectiviteit van het
voorstel als positief.

In het impact assessment heeft de Commissie vier beleidsopties uitgewerkt en beoordeeld,
die variëren in ambitieniveau voor harmonisatie en de mate van controle op het verzekeren
van de naleving van de vlaggenstaatverplichtingen. Dit ziet met name op het wel of
niet gebruik van zogenoemd non-exclusive technical personnel (hierna: non-exclusief personeel). Onder de huidige richtlijn kunnen vlaggenstaten
via erkende classificatiebureaus4 personeel inzetten om de naleving van de vlaggenstaatverplichtingen uit te voeren,
dit personeel werkt dus niet exclusief voor de vlaggenstaat.

Bij de eerste optie zou het verboden worden om non-exclusief personeel in te zetten
voor de uitvoering van werkzaamheden voor vlaggenstaten. Lidstaten zouden middelen
moeten vinden om extra personeel te werven om de taken uit te voeren die nu door non-exclusief
personeel worden uitgevoerd. De tweede optie zou het gebruik van non-exclusief personeel
niet verbieden, maar bakent de werkzaamheden af waarvoor dit personeel kan worden
ingezet. De derde optie voorkomt ook het gebruik van non-exclusief personeel en vereist
dat vlaggenstaten zelf capaciteit in huis hebben om de internationale veiligheidscertificaten
in relatie tot de Internationale Safety Management Code (ISM-code) uit te voeren.
De laatste en vierde optie vereist in aanvulling op de derde optie dat de vlaggenstaten
de capaciteit hebben om, in plaats van via erkende classificatiebureaus, de vlaggenstaatinspecties
en verstrekking van certificaten zelf uit te voeren voordat een schip met een hoog
risico onder de vlag van een lidstaat mag varen.

Na afweging van de mogelijke gevolgen voor de EU-gevlagde vloot en daardoor voor de
strategische veerkracht en de gevolgen voor de handel van/naar de EU als geheel (vermijden
van uitvlaggen naar niet-EU-vlaggen) is de tweede optie als beste beleidsoptie beoordeeld
door de Commissie. Dit is de optie die het gebruik van non-exclusief personeel niet
verbiedt, maar de werkzaamheden afbakent waarvoor dit personeel kan worden ingezet.

De initiële impact assessment is beoordeeld door de Raad voor Regelgevingstoetsing
die deze als positief heeft beoordeeld met reserveringen. De reserveringen betreffen
de onduidelijkheid van de schaal van de problemen en het ontbreken van ondersteunend
bewijs in relatie tot het non-exclusief personeel. Ook heeft het rapport geen duidelijke
keuzes voorgesteld in relatie tot de maatregelen voor de inspecties en hoe deze met
elkaar vergelijken in bijdragen aan effectiviteit. De Commissie heeft als reactie
aanvullende voorbeelden geschetst, de probleemdrijver verder uitgewerkt en ondersteunend
bewijs voor non-exclusief personeel opgenomen in de impact assessment. Verder heeft
de Commissie aanvullende informatie opgenomen waarin het verschil tussen de beleidsmaatregelen
verder wordt uitgelegd. Daarnaast zijn er aanvullende beoordelingscriteria toegevoegd
en is er een nieuwe tekst opgenomen waarin de synergiën en de complementariteit tussen
de vlaggenstaat, de havenstaatcontrole en de initiatieven voor ongevallenonderzoek
werden toegelicht. Het kabinet acht deze aanvullingen als voldoende verduidelijking.

Het kabinet steunt de beoordeling van het initiële impact assessment door de Raad
voor Regelgevingstoetsing inclusief de reserveringen maar vindt de onderbouwing van
de noodzaak tot deze vergaande maatregelen in het impact assessment mager. Er zijn
geen cijfers gegeven over een toegenomen aantal ongevallen of een toegenomen aantal
lidstaten dat niet langer op de witte lijst van Havenstaatcontrole staat.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

De Nederlandse maritieme strategie5 staat voor een gezonde, veilige, duurzame en internationaal concurrerende handelsvloot.
Het beleid wordt internationaal (bij IMO, EU en bij de Internationale Arbeidsorganisatie
(ILO) bepaald, met als doel een gelijk speelveld en het hoogst haalbare veiligheidsniveau.
Omdat de maritieme (zeevaart-)sector internationaal is georiënteerd dient het beleid
ook in internationaal verband te worden vastgesteld. Om een gelijk speelveld te houden
is nationale regelgeving die afwijkt van de internationale regels onwenselijk. Dit
verstoort niet alleen de concurrentiepositie maar kan ook leiden tot ongewenste discussies
met plaatselijke havenstaatautoriteiten wanneer Nederlands gevlagde schepen buitenlandse
havens aandoen.

Nederland heeft alle huidige IMO- en ILO-verdragen die van belang zijn voor de internationale
handelsvloot geratificeerd6. Hiermee wordt voorkomen dat Nederlands gevlagde schepen op basis van de zogenoemde
no more favourable treatment clausule, extra worden geselecteerd voor havenstaatinspecties in buitenlandse havens
van IMO lidstaten die deze Conventies hebben geratificeerd. De Nederlandse Maritieme
strategie (2020–2026) vereist dat Nederland minimaal in de top 10 van vlaggenstaten
van de jaarlijkse (benchmark) lijst van het Paris MoU7 staat. Nederland stond in 2021 op de tweede en voor het jaar 2022 op de vierde plaats
hiervan.

Het certificeringsbeleid is dat, waar toegestaan, veiligheidscertificering waarmee
Nederlandse schepen internationaal kunnen varen door de EU erkende classificatiebureaus
wordt uitgevoerd. Hierdoor maken schepen gebruik van de hoogst haalbare technische
expertise en het wereldwijde netwerk van deze instellingen. Aangezien de veiligheidscertificaten
namens de overheid worden verstrekt vindt periodiek overleg plaats met de Inspectie
Leefomgeving en Transport (ILT)8. De ILT houdt ook toezicht op de klassenbureaus.

Daarnaast geeft de ILT zelf nog certificaten af op het gebied van registratie, bemanningssamenstelling
van het schip en aansprakelijkheid. Ook houdt de ILT met zogeheten vlaggenstaatinspecties
(Flag State Control) toezicht op de arbeidsomstandigheden en veiligheids- en milieueisen aan boord van
zeeschepen die onder Nederlandse vlag varen. Naast het gangbare fysieke toezicht aan
boord, controleert de inspectie via digitaal en systeemtoezicht. Op basis van beschikbare
informatie en risico-inschatting bepaalt de ILT wanneer het welk toezicht waar inzet.
De ILT houdt altijd toezicht als er geen enkele nalevingsinformatie aanwezig is. Daardoor
krijgt zij zicht op arbeidsomstandigheden, veiligheids- en milieuprestaties van alle
onder Nederlandse vlag varende schepen. Verder houdt de ILT toezicht wanneer er sterke
aanwijzingen zijn dat de naleving van wet- en regelgeving onvoldoende is. Naast het
risico- en informatiegestuurd toezicht voert de inspectie steekproefsgewijs scheepsinspecties
uit. Dit om de selectie(risico)profielen in de praktijk te toetsen en om te voorkomen
dat nieuwe trends onopgemerkt blijven. Risicogestuurd toezicht is staand kabinetsbeleid9.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet ondersteunt het doel van het voorstel om enerzijds te garanderen dat de
lidstaten doeltreffend en consequent hun vlaggenstaatverplichtingen nakomen en anderzijds
de veiligheid te verbeteren en verontreiniging door schepen die de vlag van een lidstaat
voeren te voorkomen.

De huidige (zeer beknopte) richtlijn naleving vlaggenstaatverplichtingen uit 2009
biedt voldoende handvatten om het beleid, zoals hierboven geschetst in te richten
maar onvoldoende handvatten om in deze nieuwe voorstellen van de Commissie te voorzien.
In die zin dient de richtlijn aangepast te worden. Het kabinet ondersteunt het actualiseren
en in lijn brengen met de internationale regels, in het bijzonder met de IMO-III-Code.
Dit draagt bij aan een eenduidige toepassing van regelgeving, het hoogste veiligheidsniveau
en een gelijk speelveld tussen de Europese lidstaten. Dit is ook voor reders en de
keuze voor de Nederlandse vlag van belang.

Het kabinet onderkent de noodzaak van adequate inspecties van Europees gevlagde schepen
en het monitoren van het toezicht op erkende organisaties die onder verantwoordelijkheid
van de vlaggenstaat werken. Het kabinet is echter kritisch over de beperkte ruimte
die het voorstel biedt aan nationale overheden voor eigen invulling van het toezicht
op hun gevlagde schepen. Zo houden de voorgestelde definitie van een «supplementary flag state inspection», die stelt dat inspectie aan boord moet plaatsvinden, en de aanvullende toezichtsartikelen
geen rekening met moderne toezichttechnieken, zoals digitaal en systeemtoezicht. Het
fysiek bezoeken van een schip in een buitenlandse haven kan hiervan een onderdeel
zijn, maar het kabinet acht dit niet altijd noodzakelijk of wenselijk voor het meest
effectieve toezicht. Schepen varen internationaal en doen niet altijd Nederlandse
havens aan. Gezien het Nederlandse toezicht risicogestuurd is, zorgt een verplichting
tot fysiek regulier toezicht tot een fundamentele herziening van de toezichtsystematiek
die een aanmerkelijke kostenstijging tot gevolg heeft. Het kabinet zal zich daarom
inzetten om te komen tot bepalingen die lidstaten ruimte bieden het meest effectieve
toezicht te houden. Dit geldt niet alleen voor het toezicht op de vloot maar ook voor
het toezicht op de erkende instellingen en de manieren van toezichthouden zodat dit
innovatie en nieuwe (inspectie-)technieken niet in de weg staat.

Het kabinet steunt het voorstel voor het oprichten van een expertgroep, maar is kritisch
op de taken en verantwoordelijkheden die aan deze expertgroep lijken te worden toebedeeld
en waarvan de resultaten in een uitvoeringshandeling zouden worden vastgelegd. De
voorgestelde takenlijst van deze groep kan ertoe leiden dat lidstaten worden beperkt
in de keuzes die worden gemaakt bij het inrichten van hun inspectie-organisatie en
de wijze van toezicht houden. Het kabinet acht overleg tussen lidstaten over vlaggenstaattoezicht
en toezicht op de klassenbureaus nuttig en wenselijk, maar acht het onwenselijk wanneer
deze expertgroep via een uitvoeringshandeling prescriptieve eisen gaat bepalen die
lidstaten voorschrijven hoeveel inspecteurs voor hoeveel schepen beschikbaar zouden
moeten zijn en wat het jaarlijks aantal te inspecteren schepen zou moeten zijn. Het
kabinet vindt dat op basis van een risicogestuurde aanpak er voldoende ruimte moet
blijven voor vlaggenstaten om haar vlaggenstaatinspecties in te vullen; inclusief
het aantal in te zetten inspecteurs, de opleidingen hiervoor en de te gebruiken inspectietechnieken.
Het kabinet is niet tegen de oprichting van een expertgroep, mits deze dient ter ondersteuning
van Commissie en lidstaten en gericht is op uitwisseling van ervaringen met toezicht
op schepen en erkende instellingen. Het kabinet zet daarom in de onderhandelingen
in op aanpassing van de desbetreffende bepalingen in het voorstel.

Het kabinet ondersteunt het gebruik van elektronische certificaten. Deze dragen bij
aan effectief vlootbeheer, beter overzicht voor toezichtautoriteiten en koppelingsmogelijkheden
met relevante databases. Daarbij ziet het kabinet de voordelen van het verbeteren
van informatiedeling tussen de havenstaatcontroledatebase en de EU-vlaggenstaatdatabase.
Met name met betrekking tot de geldigheid van de veiligheidscertificaten en uitstaande
tekortkomingen. Het koppelen van deze informatiebronnen draagt bij aan effectiever
toezicht op schepen die onder een Europese vlag varen. Lidstaten kunnen bij de voorbereiding
en uitvoering van havenstaatcontroles op elkaars schepen dan immers ook putten uit
EU-vlaggenstaatinspectieresultaten. De koppeling van databases draagt ook bij aan
een geharmoniseerde benadering van het rapporteren en meten van de prestaties van
de vloot onder verantwoordelijkheid van de vlaggenstaat en van de taken van vlaggenstaten.

Het kabinet is positief over de harmonisering van het opleidingsniveau en de rol die
EMSA hierin krijgt toebedeeld. Het kabinet acht EMSA goed uitgerust voor de ontwikkeling
van lesmateriaal en diverse vormen van cursusaanbod. Ook het curriculum van de opleidingen
actueel houden is een rol waarbij EMSA een ondersteunende rol kan spelen. Het kabinet
gaat er daarbij vanuit dat de lidstaten geen verplichting krijgen opgelegd met betrekking
tot cursussen voor de vlaggenstaatinspecteurs. Het kabinet zal hierover opheldering
vragen bij de Commissie, aangezien dit onwenselijk zou zijn. Het kabinet vindt dat
de cursussen op basis van achtergrond, ervaring en competenties ruimte moeten bieden
voor maatwerk en equivalentie.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Naar verwachting zullen de lidstaten overwegend positief met kanttekeningen staan
tegenover de voorgestelde herziening van de richtlijn naleving vlaggenstaatverplichtingen.
Positief omdat de richtlijn daarmee in lijn wordt gebracht met herziene internationale
regelgeving. Kritisch, omdat het voorstel een grote uitbreiding betreft van de bevoegdheid
van de Commissie en zij met de taken die worden neergelegd bij de expertgroep, veel
verantwoordelijkheid naar zich toe trekt die nu bij de vlaggenstaten zelf liggen.
Daarnaast is de onderbouwing van de noodzaak tot deze vergaande maatregelen in het
impact assessment mager. Er zijn geen cijfers gegeven over een toegenomen aantal ongevallen
of een toegenomen aantal lidstaten dat niet langer op de witte lijst van Havenstaatcontrole
staat. Daarnaast zullen grote vlaggenstaten een voorgeschreven aantal inspecteurs
en jaarlijks uit te voeren inspecties naar de grootte van de vloot niet verwelkomen.
De meeste vlaggenstaten voeren met name, net als Nederland, risicogestuurd toezicht
uit naar het model van havenstaatcontroles, waardoor de slechtste schepen de meeste
controle krijgen en er op een efficiënte wijze toezicht uitgeoefend kan worden. Grote
vlaggenstaten zijn voorstander van risicogestuurd toezicht en zijn net als Nederland
van mening dat er geen voorgeschreven relatie tussen de grootte van de vloot en het
aantal inspecteurs moet worden opgelegd. Het voorstel om een kwaliteitsmanagementsysteem
in te voeren en voor digitalisering en uitwisseling van inspectieresultaten zal naar
alle waarschijnlijkheid het meest positief ontvangen worden.

Het voorstel zal behandeld worden door het Comité Transport en Toerisme van het Europees
Parlement. Het Europees Parlement heeft nog geen rapporteur aangewezen. Tijdens het
Comité overleg van Transport en Toerisme van 26 juni jl. is aangegeven door de Comitévoorzitter
dat het Europees Parlement de voorstellen enkel kan behandelen na publicatie van de
vertalingen. Daarnaast wordt er ook aangegeven dat de voorstellen behandeld zullen
moeten worden voor de verkiezingen voor het Europees Parlement in mei 2024. Renew heeft aangegeven dat het voorstel weinig ambitie heeft met betrekking tot onder andere
veiligheidsstandaarden en menselijke factoren van maritieme ongelukken. De voorzitter
geeft ook aan dat er een groter sociaal aspect geïntroduceerd moet worden in het voorstel.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

De Commissie baseert het voorstel op artikel 100, lid 2 VWEU. Dit artikel bepaalt
dat de Unie bevoegd is om passende bepalingen vast te stellen voor de zeevaart en
luchtvaart. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Op het terrein van
vervoer is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en de lidstaten op grond
van artikel 4, lid 2, sub g VWEU.

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet is positief met een kritische kanttekening. De kanttekening
betreft het feit dat, anders dan de Commissie stelt, het kabinet van mening is dat
het subsidiariteitsbeginsel van toepassing is. De Commissie stelt dat de Unie exclusief
bevoegd is op het terrein van internationale instrumenten voor vlaggenstaatcontrole
in de zeevaartsector overeenkomstig artikel 3 lid 2 VWEU. Los van de vraag of een
exclusieve bevoegdheid ten aanzien van de genoemde instrumenten er toe zou leiden
dat het subsidiariteitsbeginsel hier niet van toepassing is, zal het kabinet in de
onderhandelingen aangeven dat het de exclusieve bevoegdheid t.a.v. dit standpunt onvoldoende
gemotiveerd vindt.

Het kabinet staat positief tegenover het voorstel omdat optreden op EU-niveau aangewezen
is. Het doel van het voorstel is om de maritieme veiligheid te verbeteren, maritieme
vervuiling door ongevallen te voorkomen, een gelijk speelveld te creëren voor de maritieme
sector en tussen de lidstaten, en marktverstoringen te voorkomen doordat de EU lidstaten
doeltreffend en consequent hun vlaggenstaatverplichtingen nakomen. Aangezien de digitale
uitwisseling van informatie tussen vlaggenstaten, het verplicht stellen van een kwaliteitsmanagementsysteem
voor vlaggenstaten, een geharmoniseerd inspectiesysteem en een opleidingsprogramma
onvoldoende op nationaal niveau kunnen worden verwezenlijkt is een EU-aanpak nodig.
Door informatie-uitwisseling en harmonisatie in inspecties, organisatie van inspecties
en opleidingen wordt het gelijk speelveld op het terrein van de uitvoering van de
vlaggenstaatverantwoordelijkheden verbeterd. Een wijziging van bestaande EU-regelgeving
kan slechts op EU-niveau plaatsvinden. Om die redenen is optreden op het niveau van
de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet is positief, met een kanttekening. Het doel van het voorstel
is om de maritieme veiligheid te verbeteren, maritieme vervuiling door ongevallen
te voorkomen, een gelijk speelveld te creëren voor de maritieme sector en tussen de
lidstaten en marktverstoringen te voorkomen doordat de EU lidstaten doeltreffend en
consequent hun vlaggenstaatverplichtingen nakomen. Het voorgestelde optreden is geschikt
om deze doelstelling te bereiken omdat het aansluit bij afspraken die internationaal
zijn gemaakt, moderne technische mogelijkheden omarmt en informatie oplevert over
een sector (visserij) waar momenteel gebrek aan is. Het voorstel gaat in het algemeen
ook niet verder dan noodzakelijk. Aansluiting bij IMO regelgeving en het gebruik van
moderne technieken draagt bij aan efficiëntie en de voorgestelde controles op vissersschepen
langer dan 24 meter worden niet als een verplichting opgelegd. De lidstaten kunnen
zelf bepalen of die controles uitgevoerd worden of niet. Met betrekking tot het door
het voorstel van de geïntroduceerde vereiste dat de lidstaten ervoor zorgen dat hun
administratie beschikt over passende middelen die in verhouding staan tot de omvang
en het type van haar vloot, en de aantallen uit te voeren inspecties, is het kabinet
kritisch. Het voorstel houdt onvoldoende rekening met nationaal reeds bereikte efficiëntie
in de uitvoering van de taken met betrekking tot vlaggenstaatcontroles. Het kabinet
is van mening dat voornoemde doelstelling ook zonder prescriptieve eisen kan worden
bereikt door het gebruik van moderne inspectietechnieken.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Op basis van het impact assessment verwacht de Commissie een stijging van de kosten
voor de EU-begroting met 7 – 8,1 miljoen euro voor de periode 2025 – 2050.

De impact op het budget van dit voorstel is meegenomen in het voorstel van de Commissie
inzake de verordening t.a.v. de European Maritime Safety Agency die ook onderdeel uitmaakt van dit maritieme pakket en waarover een separaat BNC-fiche
is opgesteld. Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen
te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. De ontwikkeling
van de administratieve uitgaven voor de periode 2021–2027 moeten in lijn zijn met
de ER-conclusies van juli 2020 over het MFK-akkoord. Het kabinet is kritisch over
de stijging van het aantal werknemers.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De verwachte additionele bestuurlijke kosten worden terugverdiend door de efficiencyverbetering
als gevolg van de voorstellen. Meer vlaggenstaatcontroles en het delen van ervaring
en informatie tussen lidstaten zouden op de lange termijn volgens de Commissie moeten
gaan leiden tot minder havenstaatcontroles op Europees gevlagde schepen. Wanneer het
veiligheidsniveau omhooggaat, volgt een lagere risicofactor voor deze schepen en hiermee
minder havenstaatcontroles. Additionele kosten voor de lidstaten komen onder andere
voort uit vlaggenstaatverplichtingen uit de IMO III Code, uit specifieke vereisten
m.b.t. inspecties verbonden met grootte en type vloot (technische kennis) via nog
tot stand te brengen gedelegeerde wetgeving, uit expertise leveren aan de Flag state expertgroep, uit capaciteit en training vlaggenstaat inspecteurs, uit opmaken van
e-certificaten en invoeren van inspectierapporten, uit publiceren bevindingen IMO
Audit zoals voorgeschreven en tot slot uit het verplicht gebruik van een kwaliteitssysteem
(zowel voor wat betreft scope en dekking).

De kosten zijn mede afhankelijk van de wijze van invulling van de voorgestelde uitvoeringshandelingen.
Bij de totstandkoming van die regelgeving zal Nederland daar scherp op letten. Dan
zou het zomaar tot meer dan een verdubbeling van het aantal inspecties kunnen leiden.
Daarnaast zal er extra capaciteit nodig zijn voor de digitaliseringsopgave, de rapportageverlichting
van de lidstaten en het bemannen en onderhouden van de voorgestelde expertgroep. Een
ruwe inschatting betekent al snel 5 tot 6 extra fte voor de ILT. Mogelijk is ook extra
capaciteit nodig bij de beleidsdirectie Maritieme Zaken van het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat. Het voorstel leidt niet tot baten voor de overheidsbegroting. Eventuele
financiële gevolgen zullen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement conform de begrotingsregels.

Administratieve lasten zitten in de rapportageverplichtingen van de lidstaten doordat
de inspectieresultaten door de lidstaten in de voorgestelde database moeten worden
gevoerd. Ook vloeien administratielasten voort uit jaarlijkse rapportageverplichtingen
aan de Commissie, het digitaliseren van scheepsveiligheidscertificaten en het implementeren
van door de Commissie bepaalde uitvoeringshandelingen in nationale wetgeving.

Op het moment dat inspectieresultaten moeten worden ingevoerd in een Europese database
en voorgeschreven aantallen inspecteurs naar grootte van de vloot worden voorgeschreven
zal dit personele consequenties hebben voor de rijksoverheid.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Door de introductie van elektronische certificaten worden de kosten voor scheepseigenaren
en -managers gereduceerd met 2 – 2,6 miljoen euro voor de periode 2025–2050. De andere
initiatieven betreffen initiatieven op EU-niveau en hebben naar verwachting beperkte
financiële consequenties of gevolgen op de regeldruk voor bedrijven. Afhankelijk van
hetgeen er in de onderliggende uitvoeringsregels bepaald wordt zal het aantal vlaggenstaatinspecties
toenemen. Aangezien dit uiteindelijk zou moeten leiden tot minder havenstaatcontroles,
zou het effect voor het bedrijfsleven nihil moeten zijn. Het wordt niet verwacht dat
het voorstel consequenties heeft voor burgers.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het voorstel geeft aan dat er geen significante gevolgen zijn voor de concurrentiekracht.
Het voorstel bevat een bevoegdheid voor de Commissie om uitvoeringshandelingen vast
te stellen ten behoeve van een geharmoniseerde aanpak van inspectiecapaciteit voor
vlaggenstaatinspecties gerelateerd aan de omvang en het type van de nationaal gevlagde
vloot (nieuw artikel 4b, lid 4). Wanneer de Commissie mede op advies van de expertgroep
bepaalt dat lidstaten bepaalde percentages van hun vloot moeten inspecteren en een
minimumaantal inspecteurs in dienst moet hebben kan dat voorstel gevolgen hebben voor
concurrentiekracht. Dit omdat EU-landen met extra inspectielast te maken kunnen krijgen
en derde landen niet. Hierover is in dit stadium echter nog geen definitief oordeel
te vormen, aangezien dit oordeel afhankelijk zal zijn van onderliggende regelgeving.
Het voorstel kent geen geopolitieke aspecten.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De bepalingen van het voorstel zijn gericht tot de lidstaat. De bepalingen betreffen
de inrichting van het toezicht op zeeschepen door de lidstaat als vlaggenstaat. Aanpassing
van de Nederlandse wet- en regelgeving is derhalve niet nodig. Het voorstel heeft
geen gevolgen met betrekking tot de toepassing van de Lex silencio positivo.

In het voorstel is geen sprake van doorwerking naar medeoverheden.

Het voorstel heeft gevolgen voor de bestaande handhavings- en sanctioneringsbepalingen
met betrekking tot vlagstaatcontrole.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

De Commissie stelt voor dat de bevoegdheid gedelegeerd wordt om handelingen op te
stellen ten behoeve van het verwerken van toekomstige wijzigingen in de IMO III Code
in annex 1 van de richtlijn (nieuw artikel 10a). Het toekennen van deze bevoegdheden
is mogelijk, omdat het geen essentiële onderdelen van de basishandeling betreft. Op
het moment dat de wijzigingen op de III Code in IMO worden aangenomen zijn deze bindend.
Door een gedelegeerde handeling kan de Commissie snel en efficiënt inspelen op de
nieuwe internationale afspraken. Delegatie i.p.v. uitvoering ligt hier voor de hand
omdat er sprake is van een wijziging van de richtlijn. De bevoegdheid is duidelijk
afgebakend.

Het voorstel bevat een bevoegdheid voor de Commissie om uitvoeringshandelingen vast
te stellen ten behoeve van een geharmoniseerde aanpak van inspectiecapaciteit voor
vlaggenstaatinspecties gerelateerd aan de omvang en het type van de nationaal gevlagde
vloot (nieuw artikel 4b, lid 4). Het toekennen van deze bevoegdheden is mogelijk,
omdat het geen essentiële onderdelen van de basishandeling betreft. Toekenning van
deze bevoegdheden acht het kabinet wenselijk, omdat de richtlijn op deze wijze snel
en flexibel op eenduidige wijze kan worden uitgevoerd. Zoals eerder benoemd onder
4b vindt het kabinet het echter onwenselijk wanneer via een uitvoeringshandeling wordt
voorgeschreven hoeveel inspecteurs voor hoeveel schepen beschikbaar en wat het jaarlijks
aantal te inspecteren schepen zou moeten zijn. De keuze voor uitvoering i.p.v. delegatie
ligt hier voor de hand, omdat het gaat om uitvoering van de richtlijn volgens eenvormige
voorwaarden. De uitvoeringshandelingen worden vastgesteld volgens de onderzoeksprocedure
als bedoeld in artikel 5 van verordening 182/2011. Toepassing van deze procedure is
hier volgens het kabinet op zijn plaats want het gaat hier om de bescherming van het
milieu en de veiligheid van mensen (art. 2, lid 2, sub b, onder iii van verordening
182/2011)

Het voorstel bevat ook een bevoegdheid voor de Commissie om uitvoeringshandelingen
vast te stellen, na consultatie van de voorgestelde expertgroep voor vlaggenstaatzaken,
ten behoeve van een uniforme uitvoering en verbetering van de vlaggenstaatverplichtingen
door de lidstaten (nieuw lid 2b van artikel 8). Het toekennen van deze bevoegdheden
is mogelijk, omdat het niet-essentiële onderdelen van de basishandeling betreft. Toekenning
van deze bevoegdheden acht het kabinet wenselijk, om de eenheid en flexibiliteit van
uitvoering het EU-verband na te kunnen streven. De keuze voor uitvoering i.p.v. delegatie
ligt hier voor de hand, omdat het gaat om uitvoering van de verordening volgens eenvormige
voorwaarden. De uitvoeringshandelingen worden vastgesteld volgens de onderzoeksprocedure
als bedoeld in artikel 5 van verordening 182/2011. Toepassing van deze procedure is
hier volgens het kabinet op zijn plaats, omdat het gaat om de bescherming van het
milieu en de veiligheid van mensen (art. 2, lid 2, sub b, onder iii van verordening
182/2011).

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Het voorstel kent een termijn voor implementatie van een jaar na inwerkingtreding.
Het voorstel kan significante gevolgen hebben voor de organisatie en capaciteit van
de vlaggenstaatcontrole. Aangezien die gevolgen vooral samenhangen met hetgeen per
uitvoeringshandeling zou worden geregeld, lijkt de implementatietermijn van het richtlijnvoorstel
zelf haalbaar te zijn.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel bevat geen specifieke evaluatie-/horizonbepaling. De huidige richtlijn
kent in artikel 9 al een verplichte vijfjaarlijkse verslaglegging aan de Commissie.
Het kabinet vindt het wenselijk om vast te houden aan de bestaande vijfjaarlijkse
verslaglegging.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

a) Uitvoerbaarheid

Het voorstel richt zich tot de lidstaten en niet tot marktpartijen. Er zijn geen beperkingen
in de uitvoerbaarheid, alhoewel de voorstellen ingaan tegen het risicogestuurde inspectiemodel
dat recent in Nederland is ingevoerd. Aangezien er veel afhankelijk is van de verdere
onderhandelingen en normstelling in onderliggende nog op te stellen uitvoeringshandelingen,
is het inschatten van de uitvoerbaarheid en consequenties voor de ILT nog lastig vast
te stellen. Echter, dit lijkt op zich al een onwenselijke situatie, mede omdat de
noodzaak onvoldoende naar voren komt uit de impact assessment. Door de voorstellen
wordt de ILT beperkt in de gekozen richting om zoveel mogelijk maatschappelijk effect
te bewerkstelligen op die gebieden waar dit het meest nodig is.

b) Handhaafbaarheid

Dit voorstel bevat regels om de handhaving van de internationale regelgeving waarop
vlaggenstaten moeten toezien te verbeteren en is, onder voorbehoud van de onderliggende
regeling en de uiteindelijke tekst, vooralsnog handhaafbaar. De Commissie zal toezien
of de lidstaten de regels naleven.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Dit voorstel heeft geen andere implicaties voor ontwikkelingslanden ten opzichte van
de gevolgen voor andere derde landen.