Brief regering : Fiche: Herziening Eurovignetrichtlijn voor CO2-emissieklasse van zware bedrijfsvoertuigen met aanhangwagens
22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie
Nr. 3719
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 juni 2023
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).
Fiche: Herziening Eurovignetrichtlijn voor CO2-emissieklasse van zware bedrijfsvoertuigen met aanhangwagens
Fiche: Verordening ondersteuning munitieproductie (Kamerstuk 22 112, nr. 3720)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra
Fiche: Herziening Eurovignetrichtlijn voor CO2-emissieklasse van zware bedrijfsvoertuigen met aanhangwagens
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Wijziging van Richtlijn 1999/62/EG, Richtlijn 1999/37/EG Richtlijn (EU) 2019/520 wat
betreft de CO2-emissieklasse van zware bedrijfsvoertuigen met aanhangwagens
b) Datum ontvangst Commissiedocument
4 mei 2023
c) Nr. Commissiedocument
COM (2023) 189
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=COM:2023:189:FIN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD (2023) 88
f) Behandelingstraject Raad
Raad voor Transport, Telecom en Energie (Transportraad)
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van infrastructuur en Waterstaat
h) Rechtsbasis
Artikel 91, lid 1 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Op 4 mei jl. presenteerde de Europese Commissie (hierna: Commissie) een voorstel tot
herziening van de Eurovignetrichtlijn gericht op de CO2-emissieklasse van zware bedrijfsvoertuigen met aanhangwagens. Met dit voorstel moeten
tolheffingssystemen rekening houden met het effect van aanhangwagens en opleggers
op de CO2-uitstoot van zware bedrijfsvoertuigen.
Gelet op de diversiteit van wegbeprijzingssystemen binnen de Europese Unie (EU) en
de opgave vanuit het Klimaatakkoord van Parijs tot CO2-reductie zet de Commissie binnen de EU in op een duidelijke toepassing van de principes
«de gebruiker betaalt» en «de vervuiler betaalt». Deze principes vormen ook de basis
van de in 2022 vastgestelde herziening van de Eurovignetrichtlijn1, waarmee is geregeld dat heffingen voor zware bedrijfsvoertuigen moeten worden gedifferentieerd
op basis van de CO2-uitstoot van het motorvoertuig.
De kenmerken van een eventuele aanhangwagen en het effect van de aanhangwagen op de
CO2-uitstoot van de voertuigcombinatie zijn niet in meegenomen in 2022 vastgestelde herziening
van de Eurovignetrichtlijn. De reden hiervoor is dat er nog geen certificering van
het effect van aanhangwagens op de CO2-uitstoot van voertuigcombinaties beschikbaar was. In de richtlijn stond wel opgenomen
dat indien nodig en zodra de gecertificeerde waarden van het effect van aanhangwagens
en opleggers beschikbaar zouden zijn, de richtlijn herzien zou worden. Aangezien de
waarden alsnog beschikbaar zijn gekomen2, geeft de Commissie daar met dit voorstel gevolg aan.
Het voorstel betreft maatregelen omtrent de CO2-uitstoot die vrijkomt bij het gebruik van zware bedrijfsvoertuigen en specifiek het
effect van een aanhangwagen op de CO2-uitstoot van voornoemde zware bedrijfsvoertuigen. De kenmerken van een aanhangwagen
hebben effect op de CO2-uitstoot van een voertuigcombinatie. Hoewel een aanhangwagen zelf geen energie verbruikt,
moet het trekkende motorvoertuig immers extra energie leveren om de aanhangwagen te
verplaatsen. Aanhangwagens kunnen ten opzichte van elkaar in meer of mindere mate
energie-efficiënt zijn en daarmee een vermindering van de totale CO2-uitstoot van een voertuig teweegbrengen indien sprake is van een verbetering van
de aerodynamische prestaties, de rolweerstand en het gewicht van de aanhangwagen.
Aanhangwagens worden op basis van hun energie-efficiëntie in een aanhangwagenklasse
ingedeeld. Deze aanhangwagenklasse vormt samen met de CO2-emissieklasse van het trekkende voertuig de nieuwe CO2-emissieklasse van het gecombineerde voertuig. Een hogere CO2-emissieklasse, wat een lagere CO2-uitstoot van het gecombineerde voertuig betekent, leidt tot een verlaging van de
wegenheffing voor de betreffende voertuigcombinatie.
Het voorstel van de Commissie om het gebruik van efficiëntere aanhangwagens te stimuleren
komt voort uit het feit dat het aandeel van zware bedrijfsvoertuigen in de totale
broeikasgasuitstoot binnen de EU meer dan 6% is. Binnen het transport is dat aandeel
meer dan een kwart. Zware bedrijfsvoertuigen verbruiken 42% van alle diesel die binnen
de EU gebruikt wordt, waarbij het de ambitie van de Commissie is om het gebruik van
fossiele brandstoffen te verlagen. Het verlagen van de wegenheffing voor efficiëntere
aanhangwagens zou de vraag naar en de aankoop van efficiëntere aanhangwagens moeten
stimuleren.
Om het doel te bereiken, stelt de Commissie met het voorstel voor om in bestaande
tolheffingssystemen naast de CO2-uitstoot van zware bedrijfsvoertuigen, ook het effect van aanhangwagens op de CO2-uitstoot van combinaties met zware bedrijfsvoertuigen op te nemen. Het voorstel stelt
dat deze differentiatie binnen bestaande wegenheffingen uiterlijk 1 juli 2030 in moet
gaan. De differentiatie is gebaseerd op de rendementsverhouding van aanhangwagens.
Aangezien motorvoertuigen aan verschillende aanhangwagens gekoppeld kunnen worden,
moet in de tolheffingssystemen gekeken worden naar de CO2-emissieklasse van de combinatie van de daadwerkelijk gebruikte aanhangwagen en het
motorvoertuig. Voor het bepalen van de energie-efficiëntie van de aanhangwagen, wordt
de prestatie van een aanhangwagen in termen van CO2-reductiepotentieel vergeleken met de prestaties van een referentieaanhangwagen. De
prestatie in verhouding tot de referentie bepaalt de rendementsverhouding. De rendementsverhouding
van de aanhangwagen heeft effect op de CO2-emissieklasse van een voertuigcombinatie. Bestuurders zullen per rit moeten aangeven
met welke aanhangwagen er gereden wordt, waarmee berekend kan worden in welke CO2-emissieklasse de voertuigcombinatie voor die rit valt.
Om te waarborgen dat bestuurders de prestaties van de aan het motorvoertuig gekoppelde
aanhangwagen correct opgeven als zij gebruikmaken van de verlaging van heffingen op
basis van de CO2-uitstoot, moeten zij op verzoek van handhavingsambtenaren terplekke een bewijs van
de CO2-emissieklasse van de voertuigcombinatie laten zien, waaronder een bewijs van de prestaties
van de aanhangwagen. Hier is fysieke handhaving (langs de weg) voor nodig.
b) Impact assessment Commissie
Voor het voorstel is geen separate impact assessment opgesteld door de Commissie.
Er wordt verwezen naar het impact assessment dat uitgevoerd is voor de verordening
herziening Europese emissienormen voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen.3 In het betreffende impact assessment is gekeken naar het potentieel voor het verlagen
van brandstofgebruik via het optimaliseren van aanhangwagens met betrekking tot de
aerodynamische prestaties, de rolweerstand en het gewicht van de aanhangwagen. Het
optimaliseren van de energie-efficiëntie van aanhangwagens heeft volgens het impact
assessment de potentie om de CO2-uitstoot van vrachtwagens te verlagen op een kostenefficiënte manier terwijl het
ook nul-emissie voertuigen kan helpen hun actieradius te vergroten.
Het impact assessment geeft aan dat, in heel de EU voor de periode 2025–2040, cumulatief
maximaal 35 megaton CO2 bespaard zou kunnen worden wanneer een specifiek kostenefficiëntie-doel voor de CO2-uitstoot van aanhangwagens wordt bepaald. Uit het impact assessment is af te leiden
wat de geschatte bijdrage is van de CO2-besparing door trailers aan de totale besparing ten gevolge van de nieuwe CO2-normen voor zware bedrijfsvoertuigen. In de jaren 2030 tot 2040 loopt die bijdrage
op van ongeveer 2% tot ongeveer 4% van de totale besparing.
Zoals hiervoor beschreven gaat het impact assessment in op het verbeterpotentieel
van de kostenefficiëntie van aanhangwagens van zware bedrijfsvoertuigen. Het assessment
gaat echter niet specifiek in op het aandeel dat het toevoegen van de CO2-emissieprestaties van aanhangwagens aan de differentiatie van wegenheffingen daarin
heeft. Hierdoor is de precieze impact van het voorliggende voorstel, dat juist ziet
op de aanpassingen van de CO2-differentiatie van aanhangwagens in de wegenheffingen, voor het kabinet niet geheel
duidelijk. De Commissie heeft desgevraagd aangegeven zich bewust te zijn van de complexiteit
van het voorstel en toegezegd de impact helderder uiteen te zullen zetten.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
De afgelopen jaren heeft het kabinet op nationaal en op EU-niveau stappen gezet op
het gebied van tolheffingssystemen voor zware bedrijfsvoertuigen. Conform het Regeerakkoord
Rutte III is de afgelopen jaren gewerkt aan de voorbereiding van een zogeheten vrachtwagenheffing.
Met de vrachtwagenheffing gaat het vrachtverkeer betalen voor het gebruik van de weg,
door de omzetting van vaste belastingen (motorrijtuigenbelasting en het Eurovignetverdrag4) naar een variabele heffing waarbij betaald wordt per gereden kilometer. De vrachtwagenheffing
beoogt de Nederlandse vervoerssector te laten innoveren en verduurzamen.
In 2022 is de Wet vrachtwagenheffing vastgesteld. Conform de meest recente voortgangsbrief5 gaat de vrachtwagenheffing naar verwachting in 2026 van start. Totdat deze heffing
per kilometer van start gaat, blijft het Eurovignetverdrag van kracht.
Zowel de toekomstige vrachtwagenheffing als het huidige Eurovignetverdrag voldoen
aan eisen uit de Eurovignetrichtlijn en moeten als gevolg van de in 2022 vastgestelde
herziening van de Eurovignetrichtlijn worden aangepast. Hiermee wordt geregeld dat
heffingen voor zware bedrijfsvoertuigen worden gedifferentieerd op basis van de CO2-uitstoot van het trekkende voertuig.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het doel van het voorstel is om de CO2-uitstoot van zware bedrijfsvoertuigen in de EU te verminderen en het gebruik van
efficiëntere aanhangwagens te stimuleren. Het kabinet ondersteunt dit doel, maar acht
het voorliggende voorstel niet het geschikte middel om het doel te bereiken en bovendien
verder gaan dan nodig. Daarbij is het kabinet van oordeel dat de verwachte kosten
en inzet van middelen die het voorstel momenteel vraagt, niet opwegen tegen de verwachte
baten. Het voorstel vraagt om ingrijpende en kostbare wijzigingen aan de vrachtwagenheffing
om uitvoerbaar en handhaafbaar te zijn. Daarbij brengt het voorstel bovendien hoge
uitvoeringslasten voor de gebruikers met zich mee. Dit wordt hieronder puntsgewijs
toegelicht.
Op basis van het impact assessment van de Commissie, heeft het kabinet, zoals hierboven
aangegeven, geen heldere inschatting van de precieze baten in het reducerende effect
op de CO2-uitstoot van het voorstel omtrent de aanhangwagens. Hoewel het voorstel een reducerend
effect zal hebben op de uitstoot van wegvervoer, zal dit naar verwachting vele malen
beperkter zijn dan het effect dat reeds bereikt wordt met de in 2022 vastgestelde
herziening van de Eurovignetrichtlijn, omdat die zich richt op de verduurzaming van
de trekkende motorvoertuigen zelf. Om die reden acht het kabinet de stimulans van
dit voorstel, ten opzichte van wat de in 2022 vastgestelde herziening van de Eurovignetrichtlijn
al regelt, niet nodig. Aangezien het impact assessment niet geheel duidelijk is over
de baten van het voorstel, zal het kabinet de Commissie vragen het Impact Assessment
verder uit te werken en hierin nader te onderbouwen waarom de Commissie de stimulans
van dit voorstel nodig acht.
Voor wat betreft de uitvoering, moeten als gevolg van dit voorstel de bestaande architectuur
en het systeem van de vrachtwagenheffing worden aangepast. Ook zullen er nieuwe eisen
aan de door de toldienstaanbieders te leveren boordapparatuur voor zware bedrijfsvoertuigen
moeten worden gesteld, zodat het mogelijk wordt de CO2-emissieklasse van de betreffende getrokken aanhangwagen per rit in de boordapparatuur
in te voeren. In de aanbesteding van de hoofddienstaanbieder voor de vrachtwagenheffing,
die op korte termijn van start gaat, is nu geen rekening gehouden met deze eisen aan
de boordapparatuur. Wijzigingen tijdens de aanbesteding leiden tot vertraging van
de invoering van de vrachtwagenheffing en wijzigingen na de gunning van de aanbesteding
kunnen zeer kostbaar en technisch moeilijk uitvoerbaar zijn. De hogere kosten van
het wijzigen van het systeem van de vrachtwagenheffing zullen leiden tot minder netto-opbrengsten
die kunnen worden ingezet voor de verduurzaming van de vrachtsector6. Met de maatregelen die in het huidige kader van de terugsluis genomen kunnen worden,
zou een aanzienlijke CO2-reductie worden bereikt (minimaal 0,8 Mton CO2-uitstoot per jaar)7. Op basis daarvan voorziet het kabinet dat CO2-reductie beter te behalen valt via normstelling voor de CO2-uitstoot bij de marktintroductie van nieuwe aanhangwagens. Dat zou tevens minder
consequenties voor de uitvoering met zich meebrengen. Het kabinet zal de Commissie
vragen om in de nadere uitwerking deze optie mee in overweging te nemen.
Het kabinet heeft ook zorgen ten aanzien van de handhaving van het voorstel. Bij de
in voorbereiding zijnde vrachtwagenheffing wordt voornamelijk ingezet op administratieve
handhaving middels waarnemingsapparatuur. Fysieke handhaving dient als sluitstuk in
dit proces. Het voorliggende voorstel van de Commissie is echter alleen handhaafbaar
door middel van fysieke handhaving. Dit komt omdat bij zware bedrijfsvoertuigen die
rijden met een aanhangwagen met een buitenlands kenteken niet geautomatiseerd kan
worden vastgesteld wat de aanhangwagenklasse is en of deze wel overeenkomt met wat
door de bestuurder voorafgaand aan de rit in de boordapparatuur is ingesteld. De nationale
systemen voor toezicht en handhaving zouden daarom moeten worden aangepast. Handhaving
wordt met de overgang van administratief naar fysiek complexer en bovendien is de
effectiviteit van fysieke handhaving aanzienlijk geringer en tegelijkertijd vele malen
kostbaarder dan de administratieve handhaving die nu nationaal in voorbereiding is
voor de vrachtwagenheffing. Om die reden zal het kabinet pleiten voor zodanige aanpassingen
aan het voorstel dat efficiëntere en effectievere handhavingsmogelijkheden zijn.
Ook heeft het kabinet zorgen over de toename van lasten voor de bestuurders. Bij het
in voorbereiding zijnde systeem van de vrachtwagenheffing hoeven voertuiggegevens
slechts eenmalig aangeleverd te worden op basis waarvan de CO2-emissieklasse van een voertuig bepaald kan worden. Daarmee wordt het tarief vastgesteld
voor ten minste zes jaar. Met het voorliggende voorstel zal een bestuurder voor elke
rit met een aanhangwagen opnieuw de gegevens van de aanhangwagen moeten invoeren zodat
per rit de juiste CO2-emissieklasse van het gecombineerde voertuig en daarmee het tarief bepaald wordt.
Het kabinet zal ervoor pleiten dat de regeldruk voor bestuurders beperkt blijft.
Tot slot stelt het kabinet vraagtekens bij het moment van publicatie van het voorstel.
De verplichte CO2-differentiatie voor trekkende zware bedrijfsvoertuigen, die is geregeld in de 2022
vastgestelde herziening van de Eurovignetrichtlijn, is namelijk nog niet geïmplementeerd
of geëvalueerd terwijl het voorliggende voorstel wel impact heeft op de implementatie
ervan.
Gevolgen voor de brede welvaart
De Tweede Kamer verzoekt met de Motie van het lid Van Raan8 om bij voorstellen voortkomend uit de EU Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit
van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. Het kabinet beoordeelt de impact van
het voorstel op de kwaliteit van leven voor huidige en toekomstige generaties als
positief. Reden daarvan is de beoogde lagere CO2-uitstoot en de positieve impact hiervan op het klimaat. Als kanttekening wordt geplaatst
dat het precieze te verwachten reducerende effect onduidelijk is. Het kabinet beoordeelt
de bijdrage aan de energiezekerheid positief gezien de verwachte reductie van het
energiegebruik. Het kabinet beziet grensoverschrijdende effecten positief, omdat de
verminderde CO2-uitstoot grensoverschrijdende impact heeft op de verandering van het klimaat. Het
kabinet beoordeelt de verdeling van kosten en baten van het voorstel als negatief,
omdat het reducerende effect op de CO2-uitstoot van het voorstel omtrent de aanhangwagen onduidelijk is en de uitvoeringskosten,
handhavingskosten en lasten voor gebruikers aanzienlijk zijn.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De meeste lidstaten hanteren een nationaal systeem voor wegbeprijzing, zoals vignetten,
tolwegen of een kilometerprijs. De meeste nationale systemen zullen naar aanleiding
van dit voorstel aangepast moeten worden, omdat het meenemen van het effect van aanhangwagens
op de CO2-uitstoot van een voertuigcombinatie consequenties heeft voor de methodiek en de tarieven
van een systeem. Net als Nederland heeft een groot deel van de lidstaten ook aandachtspunten
ten aanzien van de complexiteit van het voorstel. Dit gaat met name om zorgen over
de uitvoerings- en handhavingskosten en de lasten voor de eindgebruiker. Naast Nederland
heeft een aantal andere lidstaten vragen over de precieze baten van het voorstel ten
aanzien van het reducerende effect op de CO2-uitstoot. Het voorstel zal behandeld worden door het Comité Transport en Toerisme
van het Europees parlement. Er is nog geen rapporteur of schaduwrapporteur aangesteld.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid van de EU als positief. De Commissie baseert
het voorstel op artikel 91, lid 1 VWEU. Op grond van artikel 90 VWEU worden de doelstellingen
van de EU-Verdragen voor wat betreft vervoer nagestreefd in het kader van een gemeenschappelijk
vervoerbeleid. Op grond van artikel 91, lid 1 VWEU stellen het Europees parlement
en de Raad ter uitvoering van artikel 90 VWEU volgens de gewone wetgevingsprocedure
onder meer de gemeenschappelijke regels vast voor internationaal vervoer vanuit of
naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied van één of meer lidstaten
en de voorwaarden voor toelating van vervoerders tot nationaal vervoer in een lidstaat
waar zij niet woonachtig zijn. Op gebied van vervoer is sprake van een gedeelde bevoegdheid
tussen de Unie en de lidstaten op grond van artikel 4, tweede lid, onder g, van het
VWEU. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Deze grondslag was ook
van toepassing bij de in 2022 vastgestelde herziening van de Eurovignetrichtlijn.
b) Subsidiariteit
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Het doel
van het voorstel is om de CO2-uitstoot van zware bedrijfsvoertuigen in de EU te verminderen en het gebruik van
efficiëntere aanhangwagens te stimuleren. Gezien het grensoverschrijdende karakter
van voertuigemissies door zware bedrijfsvoertuigen met aanhangwagens kan dit onvoldoende
door lidstaten zelf verwezenlijkt worden en beter door de EU worden bereikt. Goederenvervoer
vindt in veel gevallen plaats tussen verschillende lidstaten, waardoor de CO2-emissies van een voertuig in meerdere landen plaatsvindt. Ook de effecten van CO2-emissies op het klimaat zijn grensoverschrijdend, waarmee de klimaatopgave niet op
nationale schaal kan worden aangepakt. Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving
enkel op EU-niveau plaatsvinden. Om bovenstaande redenen is optreden op EU-niveau
gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van proportionaliteit is negatief. Het doel
van het voorstel is om de CO2-uitstoot van zware bedrijfsvoertuigen in de EU te verminderen en het gebruik van
efficiëntere aanhangwagens te stimuleren. Het kabinet ondersteunt dit doel, maar acht
het voorliggende voorstel niet het geschikte middel om het doel te bereiken en bovendien
verder gaan dan noodzakelijk. Voor wat betreft de geschiktheid heeft het kabinet geen
heldere inschatting van de precieze baten van het voorstel op de CO2-uitstoot van het wegverkeer. Het kabinet heeft de verwachting dat het voorstel slechts
in beperkte mate geschikt is om bij te dragen aan de reductie van de CO2-uitstoot van het wegtransport. In lijn hiermee vraagt het kabinet zich af of er geen
effectievere maatregelen zijn om de CO2-uitstoot van het wegtransport te verminderen. Het effect dat (via de in 2022 vastgestelde
herziening van de Eurovignetrichtlijn) reeds wordt bereikt met de verduurzaming van
de trekkende motorvoertuigen zal vele malen groter zijn dan het effect van de maatregelen
voor aanhangwagens die in het voorliggende voorstel zijn opgenomen. Daarbij komt dat
de sector zelf reeds gebaat is bij het verduurzamen van aanhangwagens, omdat dit een
direct en gunstig effect heeft op het brandstofverbruik van het trekkend voertuig
en daarmee op de kosten van het vervoer. Hierdoor twijfelt het kabinet aan de stimulans
die het voorstel beoogt.
Bovendien oordeelt het kabinet dat het voorgestelde optreden verder gaat dan noodzakelijk.
Het voorstel zal om verschillende redenen hoge uitvoeringslasten voor overheden, toldienstaanbieders
en gebruikers meebrengen. Het is de inschatting van het kabinet dat de baten van het
voorstel niet opwegen tegen deze hoge uitvoeringslasten. Ten eerste vergt het voorstel
ingrijpende en kostbare wijzigingen aan het systeem van de vrachtwagenheffing. Deze
kosten leiden tot minder netto-opbrengsten, waarvan het juist de bedoeling is dat
deze worden ingezet voor de verduurzaming van de vrachtsector (de zogenoemde terugsluis
die in de Wet vrachtwagenheffing is opgenomen). Ten tweede brengt het voorgestelde
systeem hoge administratieve- en uitvoeringslasten – en daarmee kosten voor de gebruikers
– met zich mee, omdat een bestuurder voorafgaand aan elke rit opnieuw de gegevens
van de aanhangwagen in de boordapparatuur moet invoeren zodat daarmee het tarief bepaald
kan worden. Ten derde laat het voorstel geen ruimte aan lidstaten om de precieze handhaving
op nationaal niveau te regelen. Het voorstel zorgt er namelijk voor dat lidstaten
verplicht zijn om een systeem van fysieke handhaving toe te passen in plaats van de
nu bij de vrachtwagenheffing gekozen systematiek met hoofdzakelijk administratieve
handhaving. Bovendien is de effectiviteit van fysieke handhaving aanzienlijk geringer
en tegelijkertijd vele malen kostbaarder dan administratieve of digitale handhaving.
5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten
a) Consequenties EU-begroting
Volgens het impact assessment van de Commissie heeft het voorstel geen gevolgen voor
de begroting van de Europese Unie. Mochten er toch consequenties zijn voor de EU-begroting,
dan is Nederland van mening dat eventueel benodigde middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten aansluiten bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden
Het voorstel heeft waarschijnlijk aanzienlijke financiële gevolgen voor de rijksoverheid,
tolheffer en dienstaanbieders. Voor het implementeren van dit voorstel in de vrachtwagenheffing
moeten onderzoeken worden uitgevoerd, de architectuur worden aangepast, de eisen aan
de dienstaanbieder worden aangepast, de processen van gegevensuitwisseling en bijbehorende
ICT-systemen worden aangepast, de functionaliteit van de boordapparatuur worden aangepast
en zullen de systemen voor toezicht en handhaving moeten worden aangepast. Dit zou
betekenen dat contracten met dienstaanbieders en leveranciers moeten worden opengebroken.
Het voorstel gaat tevens uit van fysieke handhaving hetgeen aanzienlijk hogere kosten
met zich mee zal brengen dan de administratieve handhaving (door middel van waarnemingsapparatuur)
waar de vrachtwagenheffing momenteel grotendeels op leunt. Fysieke handhaving door
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is nu het sluitstuk. Daarnaast zullen ook
de camera’s en het proces van administratieve handhaving moeten worden aangepast.
Het systeem en de uitvoering van de vrachtwagenheffing wordt duurder met dit voorstel.
Hierdoor blijft er minder geld over voor de terugsluis waarmee de vervoerssector juist
verduurzaamd zou worden. Zonder nader onderzoek is geen goede inschatting te maken
van de financiële gevolgen. Het kabinet zal een financieel voorbehoud maken tijdens
de onderhandelingen, totdat een beter beeld is verkregen van de financiële consequenties.
Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger
De administratieve lasten voor het bedrijfsleven zullen door dit voorstel fors toenemen.
Fabrikanten van aanhangwagens moeten de energie-efficiëntere aanhangwagens laten registreren
o.b.v. rendementsverhoudingsdrempels. Wegenexploitanten, aanbieders van tolheffingsdiensten
en tolheffers moeten de relevante informatie van efficiëntere aanhangwagens registreren.
Het huidige systeem van de vrachtwagenheffing gaat uit van eenmalig de voertuiggegevens
aanleveren bij het sluiten van een dienstverleningsovereenkomst. Op basis daarvan
kan straks de CO2-emissieklasse worden bepaald. Daarmee is het tarief helder voor de gebruiker en staat
dit tarief voor tenminste zes jaar vast. Door het voorstel zullen de bestuurders voor
elke rit de gegevens van de aanhangwagen in de boordapparatuur moeten invoeren, zodat
daarmee het tarief bepaald kan worden.
Het is onduidelijk of er financiële consequenties verwacht worden met betrekking tot
de aanschaf van aanhangwagens en opleggers. Het is de verwachting dat de totale gebruikskosten
voor een voertuigeigenaar over de hele levensduur van een voertuig lager zullen zijn
vanwege de hogere energie-efficiëntie van een aanhangwagen.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Het voorstel heeft naar verwachting negatieve gevolgen voor de concurrentiekracht
van de EU gezien de verwachte administratieve lasten en regeldruk voor het transporterend,
en daarmee het bredere, bedrijfsleven. Het voorstel kent geopolitieke aspecten. Het
voorstel past binnen de mondiale normstellende, voortrekkersrol die de EU vervult
op het terrein van de groene transitie, op het terrein van meer energie-efficiënte
aanhangwagens wat ook voor producenten buiten de EU tot een prikkel voor de aanpassing
van producten kan leiden door mogelijk toenemende vraag naar deze aanhangwagens.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het voorstel leidt tot een aanpassing van de Wet Vrachtwagenheffing. Deze wet is reeds
gepubliceerd, maar nog niet volledig in werking getreden. De verwachting is dat de
vrachtwagenheffing in 2026 start gaat.9 Voor die tijd zal de wijziging van de in 2022 herziene Eurovignetrichtlijn moeten
worden geïmplementeerd.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan
Het wijzigingsvoorstel kent twee nieuwe gedelegeerde bevoegdheden toe aan de Commissie.
Op grond van het nieuwe artikel 7 octies quater, lid 3, krijgt de Commissie de bevoegdheid
om overeenkomstig artikel 9 quinquies de nieuwe bijlage VIII te wijzigen teneinde
de rendementsverhoudingsdrempels vast te stellen of ze aan te passen aan de wetenschappelijke
en technische vooruitgang. Daarnaast mag de Commissie via gedelegeerde handeling bijlage
VIII wijzigen om een methode vast te stellen voor het bepalen van de toewijzing van
een aanhangwagenklasse aan aanhangwagens die zijn omgebouwd met onderdelen die hun
energie-efficiëntie verbeteren, met name aan die aanhangwagens waaraan geen rendementsverhouding
is toegekend op grond van Uitvoeringsverordening (EU) 2022/1362. Het is mogelijk dergelijke
gedelegeerde handelingen vast te stellen, omdat de bevoegdheden zien op de vaststelling
van niet-essentiële onderdelen van de richtlijn. Het ligt ook voor de hand dat gedelegeerde
bevoegdheden worden toegekend, omdat het hier gaat om wijziging van de bijlagen van
de richtlijn. Bovendien acht het kabinet de toekenning van deze gedelegeerde bevoegdheden
wenselijk gezien hiermee niet de gewone wetgevingsprocedure hoeft te worden belast,
waardoor de benodigde flexibiliteit en snelheid voor aanpassingen aan wetenschappelijke
en technische ontwikkelingen wordt geborgd.
Het kabinet acht de gedelegeerde bevoegdheden voldoende afgebakend qua inhoud, doelstelling,
en strekking. De mogelijkheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen is beperkt
tot een periode van 5 jaar. Deze periode wordt telkens met 5 jaar verlengd, tenzij
de Raad of het Europees parlement daartegen bezwaar maakt. Het kabinet vindt daarmee
ook de duur van de bevoegdheid voldoende ingekaderd.
Het herzieningsvoorstel bevat geen nieuwe dan wel sterk gewijzigde uitvoeringsbevoegdheden.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid
De implementatietermijn is in het voorstel bepaald op één jaar na inwerkingtreding
van de richtlijn. Voor het Nederlandse wetgevingsproces moet echter twee jaar worden
uitgetrokken. De termijn van één jaar acht het kabinet niet haalbaar. De in artikel
7 octies quater opgenomen starttermijn van de CO2-differentiatie voor aanhangwagens van zware bedrijfsvoertuigen van uiterlijk 1 juli
2030 zal voor de Nederlandse vrachtwagenheffing leiden tot het openbreken van uitvoeringscontracten
hetgeen tot hogere kosten leidt. Indien dit voorstel toch doorgaat zal dit bij de
eerstvolgende aanpassing van het systeem van de vrachtwagenheffing, na evaluatie en
net voor nieuwe aanbestedingen, mee moeten worden genomen.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
In het voorstel is geen evaluatie- en/of horizonbepaling opgenomen. Aangezien er onduidelijkheid
bestaat over de baten van het voorstel en er sprake is van forse negatieve effecten
qua kosten en uitvoering, is het kabinet van mening dat een evaluatie van dit voorstel
op korte termijn na inwerkingtreding wenselijk is.
e) Constitutionele toets
Niet van toepassing
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Het voorstel zal naar verwachting een toename betekenen van de inzet voor zowel de
uitvoering als de handhaving. De architectuur en het systeem van de Nederlandse vrachtwagenheffing
moeten worden aangepast naar aanleiding van dit voorstel. Er zullen nieuwe eisen aan
de tolaanbieders moeten worden gesteld, waaronder de functionaliteit van de boordapparatuur.
In de aanbestedingsspecificaties van de hoofddienstaanbieder voor de vrachtwagenheffing
wordt op dit moment niet geëist dat de weggebruiker variabele gegevens moet kunnen
instellen in de boordapparatuur. Ook in de accreditatie-eisen voor de EETS-aanbieders
is deze functionaliteit nu niet meegenomen. In het voorstel geldt een verplichting
tot deze functionaliteit vanaf uiterlijk 1 juli 2030.
Deze verplichting betekent dat de toldienstaanbieders na de start van de vrachtwagenheffing
alle boordapparatuur hierop zullen moeten aanpassen. Ook de processen van gegevensuitwisseling
en bijbehorende ICT in de backoffice moet worden aangepast.
De systemen voor toezicht en handhaving moeten worden aangepast. Sluitende handhaving
van het voorstel is alleen mogelijk met behulp van grootschalige inzet van fysieke
handhaving. Dit komt doordat voor voertuigcombinaties die rijden met een aanhangwagen
met een buitenlands kenteken niet geautomatiseerd kan worden vastgesteld wat de aanhangwagenklasse
is en of deze wel overeenkomt met wat in de boordapparatuur is ingesteld. Voor Nederlandse
kentekens is dat wel mogelijk maar dat vergt forse aanpassingen van het systeem (waarnemingsapparatuur
en de bijbehorende processen in de ICT en backoffice).
De handhaving van de vrachtwagenheffing gaat grotendeels uit van administratieve handhaving
(middels waarnemingsapparatuur) waarbij fysieke handhaving langs de weg voor niet
betaalde boetes het sluitstuk vormt. De vrijheid om zelf de manier van handhaving
te bepalen wordt hiermee ingeperkt. Bovendien is de effectiviteit van fysieke handhaving
aanzienlijk geringer en tegelijkertijd vele malen kostbaarder dan de administratieve
handhaving die nu is voorzien voor de vrachtwagenheffing.
Tenslotte zal door dit voorstel ook het kentekenbewijs moeten worden aangepast omdat
extra gegevens op het kentekenbewijs moeten worden opgenomen. Ook dit leidt tot extra
kosten.
Kortom: het voorstel heeft tot gevolg dat bestaande contracten met dienstaanbieders
en leveranciers moeten worden opengebroken. Ook bestaande systemen moeten worden aangepast
en de handhaving moet worden aangepast naar fysieke handhaving. De fysieke handhaving
moet fors worden uitgebreid. Het voorstel brengt daardoor aanzienlijk hogere kosten
met zich mee. Door enerzijds veel fors grotere inzet van fysieke handhaving dan nu
beoogd en anderzijds door de benodigde aanpassingen in de administratieve handhaving
(door middel van waarnemingsapparatuur).
Het systeem en de uitvoering van de vrachtwagenheffing wordt door dit voorstel duurder.
Hierdoor blijft er minder geld over voor de terugsluis waarmee juist de vervoerssector
verduurzaamd zou moeten worden.
Daarnaast leidt dit tot zorgen over de toename van de regeldruk voor gebruikers. Het
systeem van de vrachtwagenheffing gaat uit van eenmalig de voertuiggegevens aanleveren
bij het sluiten van een dienstverlenersovereenkomst, op basis daarvan kan straks de
CO2-emissieklasse worden bepaald. Daarmee is het tarief helder voor de gebruiker. Door
het voorstel zullen de bestuurders voor elke rit de gegevens van de aanhangwagen moeten
invoeren. Zodat per rit het tarief wordt bepaald door de dienstaanbieder.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Het voorstel heeft geen specifiek effect op ontwikkelingslanden ten opzichte van de
verwachte effecten voor andere derde landen.
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
W.B. Hoekstra, minister van Buitenlandse Zaken