Brief regering : Uitvoering NEC-richtlijn / grensoverschrijdende luchtverontreiniging

Nr. 446
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 juni 2023

Hierbij informeer ik u over de uitvoering van de Europese NEC-richtlijn1. Deze richtlijn bepaalt voor een aantal luchtverontreinigende stoffen voor iedere
lidstaat de maximale hoeveelheid die jaarlijks mag worden uitgestoten. De Emissieregistratie
onder regie van het RIVM stelt vast hoe groot de uitstoot ieder jaar is geweest en
rapporteert deze informatie namens Nederland aan onder meer de Europese Commissie.
De meest recente rapportage betreft 2021 waaruit blijkt dat Nederland ook in dat jaar
heeft voldaan aan de verplichtingen van de NEC-richtlijn. De PBL-emissieramingen wijzen
uit dat dit ook voor de jaren tot en met 2030 het geval moet kunnen zijn. Tot slot
informeer ik u over de meest recente ontwikkelingen op het gebied van grensoverschrijdende
luchtverontreiniging en de internationale dimensie daarvan.

I. Uitvoering NEC-richtlijn in 2021

De emissiereductieverplichtingen uit de NEC-richtlijn hebben betrekking op zwaveldioxide
(SO2), stikstofoxiden (NOx), ammoniak (NH3), vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan (NMVOS) en fijn stof
(PM2,5). De reductiepercentages uit de NEC-richtlijn zijn gebaseerd op het basisjaar
2005. In onderstaande tabel zijn deze omgerekend naar een emissieplafond in kton/jaar.

Tabel 1: Emissiecijfers NEC-stoffen en NEC-plafond (in kton/jaar)

Emissie1

SO2

NOx

NH3

NMVOS

PM2,5

2020

19,7

181,9

123,4

182,5

14,9

2021

20,9

177,8

121,9

190,3

14,2

NEC-plafond

49,1

222,6

134,1

191,1

18,1

X Noot

1

De emissies in alle jaren vanaf 1990 zijn terug te vinden op de website van de Emissieregistratie.

Voor alle luchtverontreinigende stoffen die onder de NEC-richtlijn vallen, lag de
uitstoot in 2021 onder de emissieplafonds. Voor drie van de vijf stoffen was de uitstoot
lager dan in het jaar ervoor, maar de uitstoot van SO2 en NMVOS steeg door externe factoren daarentegen licht:

– De uitstoot van SO2 was in 2021 1,2 kiloton hoger dan in 2020. Dat komt doordat raffinaderijen meer procesgassen
hebben gestookt waar meer zwavel in zat. Daarnaast is er voor de elektriciteitsproductie
meer steenkool gestookt. Ten opzichte van het basisjaar is de uitstoot van zwaveloxiden
inmiddels met 69% gedaald (het NEC-doel is 28% minder).

– De uitstoot van NOx is in 2021 met 4,1 kiloton afgenomen en ligt daarmee 55% lager dan in het basisjaar
(het NEC-doel is 45% minder). De daling komt met name doordat auto’s steeds schoner
worden. Er waren overigens wel enkele activiteiten die iets meer NOx uitstoot tot gevolg hadden dan tijdens het begin van de coronapandemie in 2020. Zo
steeg de uitstoot van vliegverkeer licht met 0,4 kiloton. Personenauto’s reden 4%
meer kilometers.

– In 2021 werd 121,9 kiloton NH3 uitgestoten, 1,4 kiloton minder dan in 2020. Daarmee is de uitstoot 21% minder dan
in het basisjaar (het NEC-doel is 13% minder). Dit komt vooral doordat er in de landbouw
iets minder dieren (rund- en pluimvee en varkens) zijn gehouden en het voer van melkvee
minder eiwit bevatte.

– De uitstoot van NMVOS is in 2021 met 7,8 kiloton gestegen ten opzichte van 2020. Dit
komt vooral doordat sinds de coronapandemie steeds meer handdesinfectiemiddelen worden
gebruikt. Deze middelen bestaan vaak uit vluchtige organische stoffen. Ten opzichte
van het basisjaar is de uitstoot met 8% gedaald (het NEC-doel is 8% minder). Voor
2021 ligt de uitstoot van NMVOS het dichtst tegen de maximaal toegestane hoeveelheid
aan.

– De uitstoot van PM2,5 is verder gedaald tot 14,2 kiloton in 2021, een daling van 51%
ten opzichte van het basisjaar (het NEC-doel is 37% minder).

II. Uitvoering NEC-richtlijn richting 2030

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft, in samenwerking met RIVM, TNO en
Wageningen University & Research (WUR), op 28 februari 2023 de Emissieramingen van
luchtverontreinigende stoffen 20232 uitgebracht. Het rapport geeft een beeld van de verwachte ontwikkeling van de emissies
van de luchtverontreinigende stoffen die onder de NEC-richtlijn vallen voor de jaren
2025 en 2030, met een doorkijk naar 2040. Uit het rapport kan worden afgeleid dat
Nederland op basis van vastgesteld en voorgenomen beleid kan voldoen aan de emissiereductieverplichtingen
voor zowel de periode tot 2030, als voor de periode vanaf 2030 (die vanaf dat jaar
strenger zijn).

Tabel 2: Emissieramingen NEC-stoffen en NEC-plafond (in kton/jaar) voor 2030

2030

SO2

NOx

NH3

NMVOS

PM2,5

Geraamde emissie

20

(15–22)

139

(125–157)

116

(108–122)

149

(141–159)

12,9

(12,3–13,7)

NEC-plafond

32

154

121

177

15

Het vastgestelde en voorgenomen beleid3 is doorgerekend in de KEV 2022 en vormt de basis voor de emissieramingen van luchtverontreinigende
stoffen. Naast het vastgesteld en voorgenomen energie-en klimaatbeleid is bij de emissieramingen
specifiek gekeken naar de effecten van het vastgesteld en voorgenomen beleid uit de
stikstofaanpak, het Schone Lucht Akkoord (SLA) en Europese richtlijnen.

PBL heeft ook nog apart gekeken naar het geagendeerde nationale en Europese beleid.
Voor een deel van de geagendeerde maatregelen waarvoor dit mogelijk was, zijn er op
hoofdlijnen inschattingen gemaakt van de denkbare emissiereductie-effecten in 2030.
Voor een deel van de geagendeerde maatregelen was dit echter niet mogelijk omdat er
nog onvoldoende aanknopingspunten in de plannen waren voor een kwantificering door
het PBL. Bij de geagendeerde maatregelen gaat het onder meer om maatregelen in de
landbouw (zoals de landelijk beëindigingsmaatregel veehouderijlocaties, verlaging
eiwitgehalte in voer voor melkvee), de industrie (zoals vergunnen zoveel als mogelijk
aan de onderkant van de BREF-range), luchtvaart (elektrisch taxiën), scheepvaart (meer
walstroom), wegtransport (Euro7) en mobiele werktuigen (meer schoon en emissieloos
bouwen).

Daarnaast heeft de Minister van EZK op 26 april 2023 een extra pakket maatregelen
aangekondigd om de klimaatdoelen in 2030 te halen (Kamerstuk 32 813, nr. 1230). Deze maatregelen zorgen naar inschatting van het kabinet niet alleen voor een extra
uitstootvermindering van ongeveer 22 megaton, maar tevens voor een extra emissiereductie
van met name NOx en PM2,5. Omdat nog niet al het geagendeerde beleid doorberekend kon worden, is de
kans echter zeer aanzienlijk dat – indien al dit geagendeerde beleid wordt gerealiseerd
– de emissies in 2030 lager zullen zijn dan de ramingen op basis van vastgesteld en
voorgenomen beleid, nu aangeven.

Nationaal NEC-programma

In artikel 6 van de NEC-richtlijn is opgenomen dat iedere lidstaat een nationaal programma
heeft waarin staat aangegeven hoe wordt voldaan aan de emissiereductieverplichtingen.
Dit programma moet ten minste eens in de vier jaar worden herzien. Een herziene versie
is voor de deadline van 1 april 2023 ingediend bij de Europese Commissie, met de kanttekening
dat de parlementaire behandeling nog niet heeft plaatsgevonden en daarnaast een zienswijzeprocedure
doorlopen moet worden. Het nationaal programma heeft inmiddels een zienswijzeprocedure
doorlopen4. Het is mijn voornemen om het nationale programma na het zomerreces van uw Kamer
definitief vast te stellen en te publiceren in de Staatscourant.

III. Grensoverschrijdende en internationale dimensie

Europese Unie

Op 8 december heeft de Europese Commissie de 3e Clean Air Outlook5 uitgebracht waaruit blijkt dat verdergaand beleid noodzakelijk is om de luchtkwaliteit
in de EU te verbeteren. Ambitieus Europees bronbeleid is wat Nederland betreft hiervoor
essentieel en het wettelijk aanscherpen van emissienormen van voertuigen (Euro7),
schepen, de energiesector en de industrie, alsook het vaststellen van aangescherpte
ontwerpeisen voor «schone» verwarmingsketels en kachels, krijgt vanuit Nederland volop
steun. Het tweede spoor betreft de luchtkwaliteitsnormstelling in de Richtlijn Luchtkwaliteit
(2008/50/EG). De Europese Commissie heeft eind 2022 een voorstel uitgebracht om de
richtlijn Luchtkwaliteit te herzien. Het voorstel wordt nu behandeld in de Raad en
het Europees Parlement en uw Kamer is hierbij nauw betrokken. Het derde spoor betreft
het verminderen van grensoverschrijdende luchtverontreiniging waarvoor de NEC-richtlijn
het aangewezen instrument is. Ook in Nederland komt luchtvervuiling voor een belangrijk
deel van bronnen uit het buitenland (in 2021 ongeveer 30% van totale PM10 concentratie,
49% van PM2,5 en 25% van NO26). Tegelijkertijd is Nederland zelf ook verantwoordelijk voor een niet onbelangrijk
deel van de luchtvervuiling in de ons omringende landen wat voor mij nog eens een
reden te meer is om de emissies in Nederland, onder meer met behulp van het Schone
Lucht Akkoord, te verminderen.

Een belangrijke aanjager van het Europese luchtkwaliteitsbeleid is het tweejaarlijkse
Clean Air Forum. Ik ben er trots op dat de vierde editie, op 23 en 24 november 2023,
in Rotterdam plaats zal vinden. Het programma wordt in goed overleg tussen Commissie
en mijn ministerie opgesteld. Emissies van de scheepvaart, de relatie met het klimaatbeleid
en ruimtelijke ordening komen aan de orde, net als de herziening van de Richtlijn
luchtkwaliteit waarover nu onderhandeld wordt in de Raad en het Europees parlement.

Air Convention

Vanwege de gestaag dalende uitstoot van luchtverontreinigende stoffen (uitgezonderd
ammoniak) in Europa neemt het relatieve belang van het inperken van luchtverontreiniging
van bronnen buiten de EU toe. Naast het actief stellen van eisen in het EU toetredings- en nabuurschapsbeleid
en het ontwikkelen van sterkere internationale partnerschappen, betekent dit ook dat
de EU (nog) sterker naar buiten toe moet optreden, zowel bilateraal als op multilaterale
fora, zoals het UNECE Verdrag inzake grensoverschrijdende luchtverontreiniging over
lange afstand (Air Convention). Onder dit verdrag vigeert het Gothenburg Protocol
met soortgelijke emissiereductieverplichtingen als in de NEC-richtlijn voor 2020 (maar
nog niet voor daarna).

Eind 2022 is het Gothenburg Protocol geëvalueerd. Dit jaar wordt besproken hoe aan
de slag te gaan met de punten ter ontwikkeling die hieruit kwamen. In dit kader is
het met name van belang om het aantal partijen bij het protocol te vergroten. Dit
aantal is afgelopen jaren weliswaar toegenomen, maar er zijn nog steeds (te) weinig
ratificaties door niet-EU-partijen. Daarnaast staat op de agenda om de toegevoegde
waarde te bespreken van een aanvullend initiatief om de uitstoot tegen te gaan van
twee relatief nieuwe onderwerpen: methaan en zwarte koolstof (black carbon). Ook hier
is het zaak om breder te kijken dan de EU. Methaan – naast een broeikasgas ook een
precursor van verontreiniging door ozon op leefniveau – verspreidt zich op grote afstand.
Hierdoor zorgt de hoge uitstoot in Noord-Amerika en Azië voor een gestaag stijgende
achtergrondconcentratie van ozon op het noordelijk halfrond, en dus ook in Nederland.
Het huidige Europese beleid dat is gericht op het omlaag brengen van de piekconcentraties
van ozon tijdens zomerse dagen, wordt hierdoor minder effectief. Zwarte koolstof (of
roet) heeft vanwege de specifieke samenstelling een verhoogd negatief effect op de
gezondheid. Daarnaast absorbeert zwarte koolstof licht en warmte in de lucht en draagt
daardoor bij aan opwarming van de aarde, met name in de Arctische gebieden. Een vermindering
van de emissies van methaan en zwarte koolstof zal zowel bijdragen aan schone lucht
als minder klimaatopwarming.

Benelux

Ook binnen de Benelux is en wordt er constructief samengewerkt. Dit heeft enerzijds
betrekking op het afstemmen en zo mogelijk gezamenlijk optrekken in de Raad van de
Europese Unie voor wat betreft de lopende herzieningen van de Richtlijn Industriële
Emissies, de Verordening Portaal Industriële Emissies en de Richtlijn Luchtkwaliteit
en anderzijds op specifieke dossiers zoals houtstook en de handhaving van mileuzones
met betrekking tot voertuigen met buitenlandse kentekens. Tot slot kan ik melden dat
de politieke verklaring waarvan ik in mijn brief van 21 april 20227 melding heb gemaakt, nu ook ondertekend is door Noordrijn-Westfalen.

Tot slot

In 2025 zal de NEC-richtlijn geëvalueerd worden, op basis waarvan de Commissie een
voorstel tot herziening van de richtlijn of andere wetgevende voorstellen kan doen.
Deze evaluatie en eventuele herziening, zoals gesteld in de NEC-richtlijn zelf, zal
zich in ieder geval moeten richten op het EU klimaat- en energiebeleid en op maatregelen
die de uitstoot van ammoniak verminderen. Naar verwachting zal de Commissie voorstellen
dat er een emissiereductie-verplichting voor methaan in de NEC-richtlijn wordt opgenomen.

Ondanks dat Nederland heeft voldaan aan de verplichtingen uit de NEC-richtlijn, blijft
de noodzaak aanwezig om grensoverschrijdende luchtverontreiniging verder in te perken,
zowel in EU-verband als VN-verband. Ik zal mij hiervoor blijven inzetten.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen