Brief regering : Fiche: Verordeningen en richtlijn herziening Europees begrotingsraamwerk

Nr. 3699
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juni 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordeningen en richtlijn herziening Europees begrotingsraamwerk

Fiche: Verordening inzake standaard essentiële octrooien (Kamerstuk 22 112, nr. 3700)

Fiche: Verordening dwanglicenties voor crisisbeheersing (Kamerstuk 22 112, nr. 3701)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Verordeningen en richtlijn herziening Europees begrotingsraamwerk

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstellen

Voorstel voor een Verordening voor effectieve coördinatie van economisch beleid en
multilateraal toezicht op het begrotingsbeleid en het intrekken van Verordening 1466/97;

Voorstel voor wijziging van Verordening 1467/97 van de Raad over de bespoediging en
verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten;

Voorstel voor wijziging van Richtlijn 2011/85/EU van de Raad tot vaststelling van
voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

26 april 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM(2023) 240, COM(2023) 241, COM(2023) 242

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2023:240:FIN

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2023%3A241%3A…

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52023PC0242…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Economische en Financiële Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën in nauwe samenwerking met het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat

h) Rechtsbasis

COM(2023) 240: artikel 121, lid 6 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese
Unie (VWEU)

COM(2023) 241: artikel 126, lid 14, VWEU

COM(2023) 242: artikel 126, lid 14, VWEU

i) Besluitvormingsprocedure Raad

COM(2023) 240: gekwalificeerde meerderheid

COM(2023) 241: unanimiteit

COM(2023) 242: gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

COM(2023) 240 medebeslissing

COM(2023) 241: raadpleging

COM(2023) 242: raadpleging

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De herziening van het Stabiliteits- en Groeipact (hierna: SGP) en de Macro-economische
Onevenwichtighedenprocedure (hierna: MEOP) bestaat uit een pakket van drie wetgevende
voorstellen van de Europese Commissie (hierna: Commissie): (i) een voorstel voor het
vervangen van Verordening 1466/97, (ii) een voorstel voor aanpassing van Verordening
1467/97, (iii) een voorstel voor aanpassing van Richtlijn 2011/85/EU. Dit fiche behandelt
de drie voorstellen gezamenlijk, gezien de nauwe onderlinge samenhang en dezelfde
overkoepelende doelstelling.

Verordening (EG) nr. 1467/97 en 1466/97 vormen sinds 1997 het motorblok van de Europese
begrotingsregels. Verordening (EG) nr. 1466/97 dient ertoe om te voorkomen dat buitensporige
tekorten ontstaan (preventieve arm) en is gebaseerd op artikel 121 VWEU over de economische
beleidscoördinatie. 1467/97 wordt de correctieve arm van het SGP genoemd en geeft
nadere invulling aan de procedure voor het vaststellen en corrigeren van buitensporige
tekorten zoals opgenomen in artikel 126 van het VWEU. Verordening (EG) nr. In 2011
en 2013 is dit motorblok met het zogenoemde six pack en two pack significant aangepast en ingebed in een breder systeem voor economische beleidscoördinatie,
met daarin de MEOP, aanvullende afspraken voor effectieve controle en handhaving van
het begrotingstoezicht in het eurogebied, afspraken over toezicht op landen in financiële
problemen en voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten. De wetgevende
voorstellen voor herziening van het SGP en de MEOP volgen op de evaluatie van de Commissie
van deze six pack en two pack-wetgeving in 20201, de consultatiesessies over de herziening die plaatsvonden in 2021 en 20222, de mededeling van de Commissie over de contouren van de herziening zoals gepubliceerd
in november 20223 en de Raadsconclusies zoals aangenomen tijdens de Ecofinraad in maart 2023.4 De voorstellen leiden tot een significante aanpassing van het SGP.

Het Europees begrotingsraamwerk heeft als doel om schuldhoudbaarheid te waarborgen
en daarmee duurzame en inclusieve economische groei in alle lidstaten te bevorderen.
Om dat doel in de toekomst beter te kunnen bereiken stelt de Commissie voor om in
deze herziening het raamwerk te versimpelen, nationaal eigenaarschap van lidstaten
te bevorderen, transparantie en effectiviteit te vergroten, hervormingen en investeringen
te stimuleren en handhaving te versterken. De Commissie richt zich hierbij op de middellange
termijn en schuldhoudbaarheidsrisico’s van lidstaten.

De Commissie stelt dat met deze voorstellen de inhoud van het Verdrag5 inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie ten
aanzien van de daarin opgenomen afspraken voor het begrotingsbeleid in het rechtskader
van de Europese Unie wordt geïntegreerd. De Commissie stelt geen wijzigingen voor
aan andere voor het SGP en de MEOP relevante verordeningen zoals Verordening (EU)
nr. 472/2013 over begrotingstoezicht op eurolanden in financiële problemen, Verordening
(EU) nr. 473/2013 over het beoordelen van ontwerpbegrotingen voor de eurolanden, Verordening
(EU) nr. 1176/2011 en Verordening (EU) nr. 1174/2011 over het voorkomen en corrigeren
van macro-economische onevenwichtigheden en handhavingsmaatregelen daarbij voor de
eurolanden en Verordening (EU) nr. 1173/2011 over effectieve handhaving van het begrotingstoezicht
in het eurogebied. Voor de eerste drie verordeningen wordt in de voorstellen wel de
relatie met deze delen van het raamwerk verhelderd.

De Commissie geeft in de toelichting bij de voorstellen aan een grotere rol voor de
Europese Begrotingsautoriteit (European Fiscal Board, hierna: EFB) te onderzoeken, bijvoorbeeld in de beoordeling van de implementatie
van het raamwerk en in de (de-)activatie van de ontsnappingsclausules, maar heeft
hiervoor geen concrete voorstellen gedaan in de verordeningen.

Hieronder volgt een beschrijving van de drie voorstellen.

Voorstel voor een Verordening voor effectieve coördinatie van economisch beleid en
multilateraal toezicht op het begrotingsbeleid

De Commissie stelt voor om Verordening (EG) nr. 1466/97 (de preventieve arm van het
SGP) in te trekken en te vervangen door een nieuwe Verordening voor effectieve coördinatie
van economisch beleid en multilateraal toezicht op het begrotingsbeleid. Dit betekent
dat de preventieve arm in de huidige vorm komt te vervallen, en daarmee de middellangetermijndoelstelling
voor het structurele begrotingssaldo (de MTO) en de significante afwijkingsprocedure
(Significant Deviation Procedure; SDP) ophouden te bestaan. Verder vervallen de structurele pensioen-, hervormings- en
investeringsclausules, die binnen de preventieve arm van het SGP ruimte boden aan
lidstaten om tijdelijk van hun (aanpassingspad naar hun) MTO af te wijken. Daarnaast
komen de Stabiliteits- en Convergentieprogramma’s en het Nationaal Hervormingsprogramma
(NHP) te vervallen.

In de voorstellen wordt dit vervangen door een nationaal «fiscal-structural» plan voor de middellange termijn met een looptijd van in principe vier jaar (hierna:
het plan). Lidstaten stellen deze plannen op voor zowel hun begrotingsbeleid als het
economisch beleid met voorgenomen publieke investeringen en hervormingen. Lidstaten
dienen jaarlijks over de voortgang van hun plan te rapporteren.

Specifiek stelt de Commissie het volgende proces voor. Als eerste stap deelt de Commissie
lidstaten in categorieën in op basis van de referentiewaarden van 3% van het bruto
binnenlands product (hierna: bbp) voor het begrotingstekort en 60% van het bbp van
de overheidsschuld (zie Protocol 12 van het VWEU betreffende de procedure bij buitensporige
tekorten).

Als tweede stap stelt de Commissie voor lidstaten die één of beide normen overschrijden
een technisch begrotingspad (hierna: Commissiepad) op in termen van netto uitgaven.
Deze netto uitgaven zijn de overheidsuitgaven gecorrigeerd voor discretionaire inkomstenmaatregelen
en uitgezonderd van uitgaven die worden bekostigd met inkomsten uit EU-fondsen, rente-uitgaven
en cyclische werkloosheidsuitgaven. Het Commissiepad beslaat in principe een periode
van vier jaar (tot zeven jaar bij verlenging zoals hieronder toegelicht). Het dient
te leiden tot een begrotingssaldo voor een lidstaat dat ervoor zorgt dat zonder additionele
beleidsaanpassingen in een periode van tien jaar daarna, ten eerste, de overheidsschuld
geloofwaardig daalt of op een prudent niveau blijft, waarbij de geloofwaardigheid
wordt beoordeeld op basis van de methodiek die de Commissie gebruikt voor haar schuldhoudbaarheidsanalyses;
ten tweede, het feitelijke begrotingstekort blijvend onder de 3% van het bbp wordt
gebracht; ten derde, de begrotingsopgave niet wordt uitgesteld tot latere jaren; ten
vierde, de publieke schuld aan het einde van het plan lager ligt dan aan het begin
van het Commissiepad; ten vijfde, de nationale netto uitgavengroei, gemiddeld genomen,
onder de economische groei op de middellange termijn blijft; en tot slot, voor de
jaren waarin het geplande verwachte tekort de 3% referentiewaarde overschrijdt, en
de overschrijding niet klein en tijdelijk is, de begrotingsopgave consistent is met
een 0,5% verbetering als een benchmark, zoals is opgenomen in de correctieve arm.

Als derde stap stellen alle lidstaten, op basis van het Commissiepad en een technische
dialoog met de Commissie, een plan op voor vier jaar. Dit plan bevat een netto-uitgavenpad
(hierna: uitgavenpad) en onderliggende macro-economische aannames, investeringen en
hervormingen. Het uitgavenpad is de enige operationele indicator waarop wordt gestuurd
in het nieuwe raamwerk.

Het plan dient aan de volgende voorwaarden te voldoen: i) schuld dient geloofwaardig
te dalen of op een prudent niveau te blijven en het begrotingstekort dient onder de
3% van het bbp te blijven op de middellangetermijn, ten laatste op het einde van het
uitgavenpad; ii) opgenomen investeringen en hervormingen dienen recht te doen aan
uitdagingen geïdentificeerd in het kader van het Europees Semester, de landspecifieke
aanbevelingen, inclusief aanbevelingen voor mogelijke macro-economische evenwichtigheden
volgend uit de MEOP, gemeenschappelijke EU prioriteiten; iii) consistentie met het
Herstel-en-Veerkracht Plan (HVP).

Als het plan een specifieke set investeringen en hervormingen bevat die voldoet aan
onderstaand uitgewerkte criteria, kan een lidstaat een verlenging krijgen van het
uitgavenpad van maximaal drie jaar. Dat betekent dat een lidstaat meer tijd krijgt
om de benodigde begrotingsaanpassingen door te voeren, waardoor ook de benodigde jaarlijkse
begrotingsopgave lager ligt. Deze specifieke set investeringen en hervormingen dient
in verhouding te staan tot het risico ten aanzien van publieke schulden en de uitdaging
ten aanzien van de middellangetermijn economische groei. Een lidstaat moet voor de
set investeringen en hervormingen die ten grondslag ligt aan een verlenging van het
uitgavenpad uitleggen hoe die in zijn geheel bijdraagt aan i) economische groei; ii)
schuldhoudbaarheid; iii) EU prioriteiten; iv) landspecifieke aanbeveling en mogelijke
macro-economische onevenwichtigheden. Verder dient, met de set aan hervormingen en
investeringen, het algemene niveau van nationaal gefinancierde publieke investeringen
gedurende het plan hoger te liggen dan het middellangetermijn niveau voorafgaand aan
het plan. Elk van de hervormingen en investeringen in de set dient voldoende gedetailleerd,
verifieerbaar en tijdgebonden te zijn en voldoende vroeg in het plan uitgevoerd te
worden.

Als een lidstaat een minder ambitieus uitgavenpad opstelt dan het Commissiepad, moet
de lidstaat in het plan gegronde en verifieerbare economische argumenten opnemen die
het verschil verklaren. De Commissie toetst ieder plan aan de vereisten. Als de Commissie
tot een positieve beoordeling van een plan komt, neemt de Raad op basis van een aanbeveling
van de Commissie een aanbeveling aan. Daarin wordt het uitgavenpad voor de lidstaat
vastgelegd en wordt, indien van toepassing, de set investeringen en hervormingen goedgekeurd
die ten grondslag ligt aan een verlenging van de aanpassingsperiode. Plannen kunnen
alleen tussentijds worden aangepast als deze niet uitvoerbaar blijken door objectieve
omstandigheden of als dit het verzoek is van een nieuwe regering. Deze objectieve
omstandigheden zijn door de Commissie nog niet nader gedefinieerd. Als de Raad van
mening is dat het plan niet aan de vereisten voldoet kan het op aanbevelen van de
Commissie een lidstaat aanbevelen om een gewijzigd plan in te dienen. Als een lidstaat
dit niet doet, of als de Raad van mening is dat het gewijzigde plan nog steeds niet
aan de voorwaarden voldoet of een lidstaat na afloop van een plan geen nieuw plan
indient, dan zal de Raad op aanbevelen van de Commissie het Commissiepad vaststellen
als uitgavenpad voor deze lidstaat.

Als vierde stap rapporteren lidstaten jaarlijks over de voortgang van hun plan, waarbij
de Commissie de naleving van het vastgestelde uitgavenpad en de 3%-tekortnorm toetst.
De Commissie toetst jaarlijks ook de implementatie van de voorgenomen investeringen
en hervormingen. In geval van het niet implementeren van de hervormingen en investeringen
die zijn afgesproken in het kader van een verlengd uitgavenpad, kunnen de uitgavenplafonds
uit het plan op aanbevelen van de Commissie door de Raad worden aangescherpt.

De verordening stelt dat nationale begrotingscomités een grotere rol krijgen in de
monitoring van de implementatie van de begrotingsregels. Zij dienen de naleving van
het door de Raad vastgestelde uitgavenpad ten opzichte van de daadwerkelijk waargenomen
cijfers te controleren. Daarnaast dienen de begrotingscomités, waar nodig, de factoren
te analyseren die ten grondslag liggen aan een afwijking van het uitgavenpad.

Net als in Verordening (EG) nr. 1466/97 stelt de Commissie twee ontsnappingsclausules
voor, die er toe kunnen leiden dat lidstaten af mogen wijken van het vastgestelde
uitgavenpad: 1) in geval van een ernstige economische neergang in het eurogebied of
de EU en 2) in geval van buitengewone gebeurtenissen waar een lidstaat geen invloed
op kan uitoefenen en die grote gevolgen hebben voor publieke financiën van de lidstaat.
De Commissie specificeert dat het in het laatste geval moet gaan om een schok die
buiten een «normale» reikwijdte valt. De Commissie noemt als voorbeeld dat een natuurramp
niet direct reden is om van het uitgavenpad af te wijken, aangezien een lidstaat hier
tot op zekere hoogte rekening mee kan houden in de nationale begroting. Het is aan
de Raad om, op basis van een aanbeveling van de Commissie, aan te bevelen of lidstaten
mogen afwijken van hun uitgavenpad op basis van een ernstige economische neergang
of buitengewone gebeurtenis. Ook moet de Raad een tijdslimiet specificeren voor afwijkingen
op grond van deze ontsnappingsclausules.

Als de Raad in het kader van de MEOP aanbevelingen aan een land richt om buitensporige
onevenwichtigheden te adresseren moet een land een gewijzigd plan indienen, wat dan
ook zal fungeren als het «plan met corrigerende maatregelen» zoals vereist in artikel
8 van Verordening (EU) nr. 1176/2011.

De criteria en de methodologie voor het Commissiepad en de eisen en het raamwerk voor
de beoordeling van het plan worden vastgelegd in een aantal bijlagen bij de voorgestelde
verordening. De Commissie stelt voor dat zij deze bijlagen met uitzondering van de
eerste zelf kan wijzigen via gedelegeerde handelingen.

Voorstel voor aanpassing van Verordening 1467/97 over versnelling en verduidelijking
van de implementatie van de buitensporigtekortprocedure

Dit voorstel heeft als doel om de correctieve arm van het SGP effectiever te maken
en in lijn te brengen met de voorgestelde nieuwe opzet van de preventieve arm van
het SGP. Omdat de verordening nauw het stappenplan en de eisen van artikel 126 volgt
en het VWEU niet is gewijzigd, verandert de opzet van de verordening in grote lijnen
niet. Enkele elementen uit de correctieve arm blijven ongewijzigd. Ten eerste het
proces voor de opening van een buitensporigtekortprocedure bij overschrijding van
de 3%-tekortnorm. Ten tweede het feit dat de Commissie rekening dient te houden met
alle relevante factoren bij het schrijven van een overkoepelende analyse van de financieel-economische
en budgettaire situatie in het land, voordat een buitensporigtekortprocedure geopend
wordt6. De relevante factoren waren in het verleden vaak de reden dat buitensporigtekortprocedures
niet geopend werden. Ten derde de toegestane afwijking van de 3%-tekortnorm wanneer
deze uitzonderlijk, tijdelijk en beperkt van aard is. Ten vierde de aanbeveling voor
een jaarlijkse begrotingsaanpassing van ten minste 0,5% van het bbp in een buitensporigtekortprocedure.

De buitensporigtekortprocedure op basis van overschrijding van de referentiewaarde
van 60%-schuldnorm wordt wel aangepast. De huidige toets of een schuld boven de referentiewaarde
van 60% snel genoeg daalt, vindt plaats op basis van het criterium of het deel van
de schuld boven de 60% over drie jaar genomen gemiddeld met 1/20e van het overschot afneemt. Deze toets wordt vervangen door te kijken naar afwijkingen
van het hierboven omschreven uitgavenpad uit de preventieve arm. De Commissie neemt
daarbij de schulduitdaging van lidstaten7 mee als zogenaamde «leidende relevante factor», waar een «substantiële uitdaging»
in de regel leidt tot het openen van een buitensporigtekortprocedure. Daarnaast introduceert
de Commissie een controlerekening waarin afwijkingen van het uitgavenpad worden bijgehouden
en opgeteld. De cumulatieve afwijking wordt als relevante factor meegewogen in de
opening van een buitensporigtekortprocedure. Ook de mate van implementatie van de
opgenomen hervormingen en investeringen wordt als relevante factor meegewogen.

De Commissie kan in de beoordeling of sprake is van een buitensporig tekort meewegen
dat lidstaten in de preventieve arm mogen afwijken van hun uitgavenpad wanneer er
sprake is van een ernstige economische neergang in de eurozone of de EU of van buitengewone
gebeurtenissen buiten de controle van de lidstaat met grote impact op de overheidsfinanciën.
Specifiek in het geval van een ernstige economische neergang in de eurozone of de
EU kunnen de Commissie en Raad besluiten dat dit aanleiding is om geen buitensporigtekortprocedure
te openen, zoals dat tijdens de ernstige economische neergang door de COVID-19-pandemie
ook is gedaan.

Zodra de Raad, op voorstel van de Commissie, vaststelt dat er sprake is van een buitensporig
tekort, is het correctieve uitgavenpad dat wordt aanbevolen door de Raad in principe
gelijk aan het uitgavenpad van de betreffende lidstaat zoals eerder door de Raad is
vastgesteld. Daarbij geldt voor lidstaten met een tekort groter dan 3% dat het correctieve
uitgavenpad consistent moet zijn met een begrotingsaanpassing van ten minste 0,5%.
De huidige regel in Verordening (EG) nr. 1467/97 dat de Raad een lidstaat behoudens
bijzondere omstandigheden aanbeveelt het buitensporige tekort binnen 1 jaar te verhelpen,
komt te vervallen.

Nationale onafhankelijke begrotingscomités krijgen een grotere rol om handhaving te
versterken en nationaal eigenaarschap te bevorderen. Zo wordt de opinie van deze autoriteiten
ten aanzien van de relevante factoren meegenomen in de procedure voor het vaststellen
of sprake is van een buitensporig tekort. Daarnaast voegen zij aan het rapport waarin
een lidstaat kenbaar maakt hoe zij aanbevelingen van de Raad om een buitensporig tekort
te corrigeren zal adresseren, een opinie toe over of de aangekondigde maatregelen
adequaat zijn.

De Commissie stelt voor om de boetes die de Raad op basis van artikel 126, lid 11,
VWEU op kan leggen in omvang te verlagen. De maximale omvang bedraagt dan 0,05% bbp
over een periode van zes maanden en kan iedere zes maanden worden toegepast zo lang
een lidstaat geen effectieve actie heeft ondernomen om een buitensporig tekort te
corrigeren. De cumulatieve omvang van de sancties mag maximaal 0,5% bbp bedragen.
Daarnaast geeft de Commissie in de toelichting bij de voorstellen aan dat de macro-economische
conditionaliteit blijft bestaan, waarbij EU-middelen opgeschort kunnen worden wanneer
een lidstaat onvoldoende actie onderneemt om een buitensporig tekort terug te dringen.
Deze conditionaliteit is uitgewerkt in Verordening (EU) nr. 2021/1060 waarin de gemeenschappelijke
bepalingen voor een aantal EU-fondsen is opgenomen en Verordening (EU) nr. 2021/241
over de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

Voorstel voor aanpassing van Richtlijn 2011/85/EU over vereisten voor begrotingsraamwerken
van lidstaten

De Commissie stelt voor om richtlijn 2011/85/EU over voorschriften voor de begrotingskaders
van lidstaten aan te passen. Deze richtlijn heeft als doel om toezicht op nationale
begrotingen te waarborgen, in aanvulling op het Europese begrotingsraamwerk. De richtlijn
stelt vereisten voor onder andere nationale begrotingsregels, onafhankelijke monitoring
van naleving van de nationale begrotingsregels en de invoering van meerjarige begrotingsraamwerken.

De Commissie publiceerde in 2020 een mededeling over een herziening van de richtlijn,
waarin de Commissie aangaf ruimte te zien voor verbetering van de nationale begrotingsraamwerken8. Deze verbeteringen hebben betrekking op onder andere de nationale begrotingsregels,
betrouwbare ramingen, het bevorderen van transparantie en een brede toepassing van
middellangetermijnbegrotingsbeleid. De aanpassing van de richtlijn heeft als doel
om nationaal eigenaarschap en middellangetermijnbegrotingsbeleid te versterken, in
lijn met bovengenoemde verordeningen.

De aanpassingen in de richtlijn richten zich op de vertaling van bovengenoemde verordeningen
naar nationale begrotingsraamwerken. Daarnaast beoogt de Commissie met de aanpassing
een aantal onvolkomenheden in de huidige afspraken op te lossen. Het betreft met name
verduidelijking van afspraken die in de oorspronkelijke verordening door lidstaten
soms verschillend werden uitgelegd en uitgevoerd. Ook waren naar de mening van de
Commissie sommige interpretaties niet geheel in lijn met het oorspronkelijke doel
van de richtlijn. Meer concreet betreffen de aanpassingen met name het versterken
en verduidelijken van de rol van nationale onafhankelijke begrotingscomités in het
nationale begrotingsproces, zowel in de voorbereiding als in de controle. Daarnaast
beoogt dit voorstel de kwaliteit en transparantie van nationale begrotingen te vergroten
waarbij ook de risico’s van klimaatverandering voor nationale begrotingen beter in
kaart worden gebracht en waardoor ook de verantwoording verbeterd kan worden. Om de
richtlijn goed te laten aansluiten bij de voorgestelde focus op de middellange termijn
van het SGP in de nieuwe voorstellen, bevat het voorstel ook een aantal aanpassingen
op dit gebied, ook om de aansluiting tussen jaarbegrotingen en de middellangetermijndoelstellingen
te verbeteren. Verder bevat het voorstel enige versimpelingen, daar waar de Commissie
eerder had geconstateerd dat de regels geen bijdrage leverden aan het versterken van
nationale begrotingsraamwerken.

b) Impact assessment Commissie

De voorstellen zijn uitgezonderd van een impact assessment op grond van, ten eerste,
een gebrek aan opties omdat het Europees raamwerk een kader biedt voor de herziening,
ten tweede, een focus op gerichte aanpassingen, ten derde, geen toegenomen rapportagevereisten
voor lidstaten en, ten vierde, een onderbouwing in recente documenten en mededelingen
van de Commissie gepubliceerd tussen 2020 en 2022.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

De kabinetsvisie op de toekomst van het SGP van 4 maart 20229 en de kabinetsreactie op de mededeling van de Commissie voor de toekomst van het
SGP van 28 november 202210 vormen het beoordelingskader voor de wetgevende voorstellen. Daarin beoordeelt het
kabinet de herziening van het SGP op basis van haar bijdrage aan houdbare overheidsfinanciën,
opwaartse economische convergentie en verbeterde naleving en handhaving.

Het kabinet vindt het essentieel dat het Europees begrotingsraamwerk voldoende ambitie
bevat wat betreft schuldafbouw. Hierbij dient er meer schuldafbouw te worden gerealiseerd
dan er met de toepassing van de huidige regels feitelijk tot stand komt. Het kabinet
staat in beginsel positief tegenover de benadering om lidstaten meerjarenplannen te
laten opstellen met daarin het budgettaire beleid, publieke investeringen en hervormingen.
Dit biedt de mogelijkheid voor elke lidstaat om het begrotingsbeleid en het structurele
economische beleid in samenhang te wegen. Het zorgt voor prikkels om specifieke investeringen
en hervormingen op te nemen die het duurzame groeipotentieel van een lidstaat versterken.11 Daarnaast onderstreept het kabinet het belang van anticyclisch begrotingsbeleid,
zodat lidstaten voldoende buffers opbouwen in economisch goede tijden en voldoende
budgettaire ruimte hebben in economisch slechte tijden. Het kabinet vindt het een
voorwaarde dat naleving en handhaving verbeteren in het nieuwe raamwerk. Het kabinet
erkent daarbij de noodzaak om de regels consistenter, transparanter en voorspelbaarder
toe te passen. Het kabinet steunt het doel om het nationale eigenaarschap van de regels
te verbeteren.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het voorgestelde raamwerk is in lijn met de mededeling van de Commissie van november
2022 en sluit op meerdere aspecten aan op de kabinetsinzet. Het kabinet steunt behoud
van de referentiewaarden voor 3% van het bbp voor het begrotingstekort en 60% van
het bbp van de overheidsschuld of voldoende snel dalend richting de 60% bbp, zoals
vastgelegd in VWEU.

Het kabinet steunt de middellangetermijnbenadering waarin landspecifieke plannen voor
begrotingsbeleid, investeringen en hervormingen centraal staan. De voorstellen bevatten
goede aanknopingspunten voor voldoende schuldafbouw en verbeterde handhaving. Daarbij
zet het kabinet in op waarborgen dat schuldafbouw in de toekomst ambitieus genoeg
blijft en dat de handhaving daadwerkelijk effectiever wordt.

Het kabinet steunt de grotere rol voor schuldhoudbaarheidsanalyses en voorgestelde
waarborgen voor schuldafbouw in het voorgestelde raamwerk. Om ambitieuze schuldafbouw
te waarborgen, pleit het kabinet voor een stevige verankering van een transparante,
stabiele en reproduceerbare schuldhoudbaarheidsanalyse en voor een aanvullende ex-ante
waarborg voor het ambitieniveau van schuldafbouw, bij wijze van achtervang.

Het kabinet verwelkomt dat investeringen en hervormingen die leiden tot een verlengd
pad onder andere moeten bijdragen aan economische convergentie, schuldhoudbaarheid
en kwaliteit van de overheidsfinanciën. Het kabinet verwelkomt dat de plannen binnen
een transparant raamwerk worden beoordeeld op basis van heldere criteria en zet in
op behoud hiervan.

Het kabinet is positief over de introductie van een controlerekening die afwijkingen
van het uitgavenpad bijhoudt en van waarborgen voor snellere opening van buitensporigtekortprocedures.
Het kabinet zet in op behoud van deze waarborgen. Daarnaast zet het kabinet in op
een grotere rol voor de EFB en verduidelijking van de toegestane afwijkingen van het
uitgavenpad.

Hieronder wordt de beoordeling van de voorstellen verder uitgewerkt op basis van de
drie pijlers van de kabinetsinzet: houdbare overheidsfinanciën, opwaartse economische
convergentie, naleving en handhaving12.

Houdbare overheidsfinanciën

Volgens het kabinet is het belangrijk dat het vernieuwde raamwerk leidt tot voldoende
ambitieuze schuldafbouw voor lidstaten met hoge en middelhoge schuldhoudbaarheidsrisico’s,
en dat landen buffers opbouwen om economische en financiële schokken op te kunnen
vangen.

Het kabinet is positief over gebruik van een netto-uitgavenpad als enige sturingsvariabele,
omdat het ruimte biedt voor de automatische stabilisatoren in de begroting aan te
passen om economische schommelingen op te vangen en deze variabele door overheidsbeleid
beïnvloed kan worden en daarmee nationaal eigenaarschap kan versterken. Lidstaten
hoeven bij tegenvallende economische omstandigheden gedurende hun plan geen aanvullende
budgettaire maatregelen te nemen. Bij meevallende economische omstandigheden zal de
schuld juist sneller dan voorzien moeten afnemen, omdat meevallende inkomsten en lagere
werkloosheidsuitgaven dan geen extra uitgavenruimte creëren. Hierdoor heeft het uitgavenpad
een anticyclische werking. Het kabinet steunt het anticyclische karakter van het uitgavenpad
en het voornemen om het structureel saldo en de middellangetermijndoelstelling daarvoor
als sturingsvariabelen te laten vervallen. Hierbij acht het kabinet het van belang
dat ook in economisch goede tijden er voldoende sprake is van bufferopbouw middels
anticyclisch beleid.

In de wetgevende voorstellen wordt het ambitieniveau voor schuldafbouw gebaseerd op
een schuldhoudbaarheidsanalyse. Het kabinet staat hier positief tegenover, omdat hierdoor
een grotere aandacht uitgaat naar de doelstelling van het SGP ten aanzien van het
waarborgen van houdbare overheidsfinanciën. Tegelijkertijd erkent het kabinet dat
de effectiviteit van een schuldhoudbaarheidsanalyse afhangt van de onderliggende aannames.
Daarom is het volgens het kabinet essentieel dat stabiliteit, voorspelbaarheid en
reproduceerbaarheid van de schuldhoudbaarheidsanalyse volledig gewaarborgd is en er
sprake is van prudente onderliggende aannames.

Schuldhoudbaarheidsanalyses vergroten de focus op schuldhoudbaarheid en schetsen een
completer beeld van de risico’s ten aanzien van publieke schulden van lidstaten dan
alleen de hoogte van de bruto schuld als percentage van het bbp. Zoals ook toegelicht
in de appreciatie van de Commissiemededeling uit november, kan de grotere rol voor
de schuldhoudbaarheidsanalyse bijdragen aan de zichtbaarheid en het belang van deze
analyses en hun signaalwaarde richting de financiële markten versterken. Dit is het
geval ook omdat de schuldhoudbaarheidsanalyse van de Commissie breder in het Europese
raamwerk een belangrijke functie vervult, bijvoorbeeld bij de beoordeling van aanvragen
voor financiële steun bij het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM). De wetenschap
dat het niet naleven van de begrotingsregels voor lidstaten met een onhoudbare schuld
gevolgen kan hebben voor de toegang tot het ESM en de kans dat een deelname van de
private sector wordt verlangd bij herstructurering van een onhoudbare schuld, maakt
dat financiële markten risico’s beter inprijzen.

Het kabinet vindt het passend dat lidstaten met een hoog risico aan een ambitieuzer
uitgavenpad moeten voldoen. Op basis van eerste vertrouwelijke simulaties van het
Commissiepad op basis van de Commissiemededeling van november jl. is er volgens het
kabinet sprake van voldoende ambitieuze voorspelde schuldafbouw en een significante
meerjarige vereiste begrotingsaanpassing voor lidstaten met hoge schulden. Deze eerste
simulaties laten zien dat een uitgavenpad van vier jaar voor veel landen tot een zeer
ambitieuze jaarlijkse begrotingsaanpassing leidt. Dat maakt dat de prikkel om dit
uitgavenpad met een set investeringen en hervormingen te verlengen groot zal zijn.
De ambitie van het raamwerk hangt af van de methodologie en de criteria die hiervoor
worden vastgesteld (opgenomen in annexen 1 en 5 van de voorgestelde nieuwe verordening
voor de preventieve arm). Het kabinet vindt het belangrijk dat de ambitie in de toets
voor geloofwaardige schuldafbouw en voldoende begrotingsinspanning behouden blijft.
Het kabinet zal inzetten op goede verankering van de methodologie en criteria die
ten grondslag liggen aan deze toets in de wetgeving, om de stabiliteit van het raamwerk
te waarborgen.

Het kabinet waardeert dat de Commissie, naast de vereiste dat schuld geloofwaardig
daalt en het begrotingstekort onder de 3% blijft, waarborgen heeft toegevoegd aan
de vereisten voor het Commissie- en uitgavenpad. Het is positief dat de publieke schuld
aan het einde van het uitgavenpad niet gestegen mag zijn. Hierbij merkt het kabinet
op dat de Commissie niet zal monitoren op de daadwerkelijke schuldontwikkeling, maar
dat een voorspelde daling van de schuld als onderdeel van de schuldhoudbaarheidsanalyse
als vereiste wordt opgenomen in het opstellen van het uitgavenpad. Als aanvullende
waarborg voor het Commissiepad dient uitgavengroei, gemiddeld genomen, onder de middellange
termijn economische groei te liggen gedurende het plan. Deze waarborg geldt niet voor
het uitgavenpad in het plan van lidstaten. Het kabinet zal om verduidelijking vragen
van dit verschil. Het kabinet vindt het van belang dat lidstaten de benodigde begrotingsopgave
niet mogen uitstellen en al vanaf de start van het plan beginnen met het verbeteren
van hun tekorten. In dat kader is het positief dat de wetgevende voorstellen benoemen
dat de begrotingsopgave gedurende het plan ten minste proportioneel moet zijn met
de totale tijdsduur van het uitgavenpad. Het kabinet interpreteert dit zo dat, bij
een uitgavenpad van zeven jaar, lidstaten gedurende de eerste vier jaar 4/7e van de totale begrotingsopgave moeten volbrengen. Het kabinet zal inzetten op verduidelijking
van deze vereiste. Verder beoordeelt de Commissie als additionele waarborg of de begrotingsopgave,
daar waar het verwachte tekort de 3% referentiewaarde overschrijdt, en de overschrijding
niet klein en tijdelijk is, consistent is met een jaarlijkse verbetering van 0,5%
bbp. Het kabinet staat hier positief tegenover. Hierbij signaleert het kabinet dat
het ambitieniveau van schuldafbouw voornamelijk wordt gedreven door de criteria13 in de schuldhoudbaarheidsanalyse en dat het nog onduidelijk is wat de aanvullende
waarborgen betekenen voor de begrotingsopgave van lidstaten ten opzichte van de eerste
simulaties op basis van de Commissiemededeling uit november. Het kabinet zal de Commissie
hierop bevragen.

Verder merkt het kabinet op dat de door de Commissie voorgestelde waarborgen geen
effect hebben op het ambitieniveau voor schuldafbouw. Het kabinet vindt het belangrijk
dat het nieuwe raamwerk zorgt voor voldoende schuldafbouw. Om voldoende schuldafbouw
te waarborgen zet het kabinet, naast het op een goede manier verankeren van de methodologie
en criteria in wetgeving, in op een additioneel numeriek criterium voor het ambitieniveau
van voorspelde schuldafbouw in de schuldhoudbaarheidsanalyse die ten grondslag ligt
aan de totstandkoming van het Commissiepad. Het kabinet bepleit geen toetsing ex-post
op een jaarlijks minimumvereiste aan schuldafbouw voor alle lidstaten en in alle omstandigheden,
zoals nu met het 1/20e-criterium het geval is. Dit verhoudt zich minder goed met de anticyclische opzet
van het nieuwe SGP, waar het kabinet zeer aan hecht. Het kabinet vindt het positief
dat een evaluatieclausule is opgenomen zodat periodiek de effectiviteit van de regels
wordt getoetst.

Het kabinet merkt op dat de uitgavenpaden geschoond worden van cyclische werkloosheidsuitgaven
en rente-uitgaven en dat tegenvallers in de inkomsten geen effect hebben op het uitgavenpad.
Dit kan er bij tegenvallende economische omstandigheden toe leiden dat de overheidsfinanciën
verslechteren zonder dat dit gevolgen heeft voor de naleving van de regels en dat
de schuld minder snel zal dalen dan voorspeld. Daar staat tegenover dat bij meevallende
economische omstandigheden lidstaten gebonden blijven aan het uitgavenpad waardoor
de schuld sneller zal dalen dan verwacht. Het kabinet zal er in de onderhandelingen
op letten dat deze symmetrie behouden blijft, omdat in het verleden juist in goede
economische omstandigheden door een aantal lidstaten onvoldoende buffers zijn opgebouwd.
Voor de stabiliteit van de begrotingsopgave vindt het kabinet het acceptabel dat lidstaten
bij tegenvallende economische omstandigheden of hoger dan verwachte rentekosten niet
tussentijds budgettair bij hoeven te sturen. Rente-uitgaven en ontwikkelingen worden
bij het vaststellen van het uitgavenpad namelijk al meegewogen. Daarbij merkt het
kabinet op dat ook bij de voorbereiding van een volgend plan rekening wordt gehouden
met de verwachte rentes en economische ontwikkelingen. Bij aanvang van een nieuw plan
zullen hogere rentestanden en tegenvallende economische ontwikkelingen dus alsnog
tot een grotere budgettaire opgave voor de lidstaat leiden.

Ten slotte heeft het kabinet als aandachtspunt dat de grotere rol van schuldhoudbaarheidsanalyses
de complexiteit van het raamwerk kunnen vergroten. In dat kader is het kabinet positief
over het feit dat de Commissie volledige transparantie biedt over de toegepaste methodologie
en de achterliggende data.

Opwaartse economische convergentie

Het kabinet steunt dat hervormingen en investeringen een integraal onderdeel worden
van de landspecifieke begrotingsplannen. Hierdoor ligt er, naast budgettaire maatregelen,
een grotere focus op het verbeteren van schuldhoudbaarheid middels verhoogde economische
groei. Het raamwerk bevat een prikkel voor het opnemen van een specifieke set hervormingen
en investeringen, omdat lidstaten op basis hiervan meer tijd kunnen krijgen voor de
benodigde budgettaire aanpassingen. Dit draagt daarmee ook bij aan het adresseren
van gemeenschappelijke Europese uitdagingen zoals de groene en digitale transities.
De flexibiliteit die het voorstel biedt voor lidstaten is naar mening van het kabinet
voldoende om dergelijke ambities in de nationale meerjarenplannen in te passen.

De omvang van de prikkels en ambities hangt af van de invulling van de plannen en
is op dit moment niet te kwantificeren. Als lidstaten niet voldoen aan de toegezegde
hervormingen en investeringen, heeft dit consequenties voor de tijd die lidstaten
kunnen nemen voor hun budgettaire aanpassingen. Het kabinet vindt het positief dat
ten behoeve van de toetsing investeringen en hervormingen voldoende gedetailleerd,
verifieerbaar en tijdgebonden moeten zijn. Het is in de ogen van het kabinet echter
nog onvoldoende duidelijk hoe nauwgezet de toetsing op de voortgang zal zijn. Het
kabinet zal zich inzetten voor verduidelijking hiervan, waaronder de toetsing op voortgang
ten aanzien van de gemeenschappelijke Europese uitdagingen zoals de groene en digitale
transities. Het kabinet wijst erop dat, naast de ruimte die binnen de nieuwe begrotingsregels
wordt geboden, het aan de lidstaten zelf is om binnen hun begroting de juiste prioriteiten
te stellen om voldoende publieke investeringen te doen.

Het kabinet waardeert de vereiste dat het algemene niveau van nationaal gefinancierde
publieke investeringen gedurende het plan hoger dient te liggen dan het middellangetermijnniveau
voorafgaand aan het plan. Dit borgt dat de begrotingsaanpassing niet ten koste gaat
van groeibevorderende investeringen. In de brief over de kabinetsvisie op de toekomst
van het SGP uit maart 2022 heeft het kabinet een uitgebreide verhandeling gegeven
over de mogelijkheden om de kwaliteit van de overheidsfinanciën te verbeteren.

Het kabinet waardeert dat de hervormingen en investeringen beoordeeld worden binnen
een transparant EU-raamwerk. Het kabinet merkt daarbij op dat het hanteren van benchmarks
binnen het Europees Semester inzichtelijk kan maken hoe een lidstaat het doet op een
beleidsterrein ten opzichte van andere lidstaten. Dit kan bijdragen aan het identificeren
en concretiseren van gepaste maatregelen voor een plan en het beoordelen van het ambitieniveau.
Het kabinet zal daarom voorstellen om het gebruik van benchmarks toe te passen in
de beoordeling van de set van investeringen en hervormingen. Het kabinet is geen voorstander
van het generiek uitzonderen van investeringsuitgaven; dit komt de transparantie en
handhaafbaarheid van de regels niet ten goede.

Het kabinet vindt dat het verbeteren van economische convergentie, het waarborgen
van schuldhoudbaarheid en de kwaliteit van overheidsfinanciën prioriteit dient te
zijn voor de set van investeringen en hervormingen en zal er op inzetten dat deze
als vereisten behouden blijven.

Verder is het kabinet geen voorstander van investeringen en hervormingen die gedaan
zijn in het kader van de Herstel- en Veerkracht Faciliteit (HVF) ten grondslag te
laten liggen van een verlengd uitgavenpad. Lidstaten kunnen door het uitvoeren van
deze maatregelen al aanspraak maken op middelen uit het HVF. Het kabinet merkt daarbij
op dat de HVF in 2026 afloopt, waardoor de overlap met de eerste plannen van de lidstaten
beperkt is.

Het kabinet hecht daarnaast aan het tijdig identificeren en corrigeren van macro-economische
onevenwichtigheden in de EU-lidstaten. De link tussen de MEOP en onevenwichtigheden
en landspecifieke aanbevelingen in de voorstellen is echter soms beperkt en de mate
waarin landspecifieke aanbevelingen bijdragen aan het verminderen van bepaalde onevenwichtigheden
is soms onduidelijk. Het kabinet is daarom van mening dat de positie van de MEOP versterkt
kan worden door bijvoorbeeld als apart criterium voor een verlenging van de aanpassingsperiode
het adresseren van vastgestelde macro-economische onevenwichtigheden op te nemen.

Naleving en handhaving

Het kabinet onderstreept dat de landspecifieke en risicogebaseerde benadering van
het nieuwe raamwerk hand in hand moet gaan met verbeterde naleving en handhaving van
de regels. Het voorstel van de Commissie vormt hiervoor een goed uitgangspunt. Het
uitgavenpad als enige operationele indicator kan bijdragen aan vereenvoudiging van
het raamwerk en effectievere handhaving. Echter is het nog onduidelijk in welke mate
het uitgavenpad daadwerkelijk mag afwijken van het Commissiepad en hoe de Commissie
dit toetst. Het kabinet zet in op verduidelijking van de toegestane afwijking en de
criteria, om de mogelijkheid voor afwijking van het Commissiepad te beperken.

Het kabinet acht het positief dat de buitensporigtekortprocedure op basis van overschrijding
van de 3%-tekortnorm ongewijzigd blijft. Ook verwelkomt het kabinet dat de buitensporigtekortprocedure
op basis van de 60%-schuldnorm wordt getoetst op afwijking van het uitgavenpad. Het
kabinet acht dit beter haalbaar dan de huidige toets op het 1/20e-criterium en is van mening dat dit bijdraagt aan anticyclisch begrotingsbeleid. In
het huidige systeem wordt door de focus op jaarlijkse toetsing met verschillende flexibiliteitsclausules
te weinig aandacht besteed aan cumulatieve afwijkingen die over de jaren kunnen opbouwen.
De voorgestelde controlerekening om cumulatieve afwijkingen bij te houden is volgens
het kabinet daarom een interessant element van het nieuwe systeem en draagt bij aan
verbetering van de handhaving. Het kabinet zet in op verdere verduidelijking waarbij
de afwijkingen op de controlerekening volledig moeten worden gecorrigeerd. Daarnaast
pleit het kabinet voor verdere opheldering van de toegestane afwijkingen van het uitgavenpad,
voordat een buitensporigtekortprocedure wordt geopend. Het kabinet is van mening dat
lidstaten met hun eigen uitgavenpad slechts beperkt mogen afwijken van het Commissiepad
en dat het transparant en inzichtelijk is op basis waarvan ze dit mogen. Daarom is
het positief dat lidstaten bij afwijking met gegronde en verifieerbare economische
argumenten dienen te komen.

Het kabinet ziet in het voorstel waarborgen die kunnen leiden tot snellere opening
van buitensporigtekortprocedures. Zo vindt het kabinet het positief dat de cumulatieve
afwijkingen in de controlerekening als relevante factor worden meegewogen in de opening
van een buitensporigtekortprocedure. Ook vindt het kabinet het positief dat de schulduitdaging
van lidstaten met hoge publieke schulden de leidende relevante factor wordt die in
de regel leidt tot de opening van buitensporigtekortprocedures. Dit is een voorbeeld
van de verduidelijking van het gebruik van relevante factoren waar het kabinet voor
pleit. Het kabinet vindt het acceptabel dat het correctieve uitgavenpad in een buitensporigtekortprocedure
in principe gelijk is aan het uitgavenpad in het goedgekeurde plan van de betreffende
lidstaat. Het kabinet zal om opheldering vragen onder welke objectieve omstandigheden
de Commissie een aangepast uitgavenpad in een buitensporigtekortprocedure kan voorstellen.

Het kabinet staat open voor het voorstel om de hoogte van boetes bij onvoldoende naleving
van aanbevelingen in een buitensporigtekortprocedure te verlagen, omdat dit kan leiden
tot snellere toepassing van sancties. Het is daarbij wel belangrijk dat deze snellere
toepassing ook daadwerkelijk gerealiseerd wordt. Het kabinet zal om verduidelijking
vragen over de toepassing en omvang van de sancties. Ook zal het kabinet informeren
of de Commissievoorstellen nog aanpassingen vereisen in Verordening 1173/2011 over
effectieve handhaving in de eurozone. Daarnaast vindt het kabinet het positief dat
de macro-economische conditionaliteit behouden blijft. Daarbij merkt het kabinet op
dat deze maatregelen alleen effectief zijn als de Commissie en de Raad voldoende snel
buitensporigtekortprocedures openen en voldoende effectief toetsen of een lidstaat
de aanbevelingen voor de correctie van het buitensporig tekort ook opvolgt. Daarom
zijn de hierboven beschreven aanknopingspunten voor het beter gebruik maken van de
buitensporigtekortprocedure in de ogen van het kabinet essentieel.

Het kabinet vindt het positief dat de Raad een rol krijgt in de activatie en eventuele
verlenging van de ontsnappingsclausules en in het vaststellen van een tijdslimiet
voor eventuele afwijkingen van het uitgavenpad. Dit kan bijdragen aan het eigenaarschap
van de begrotingsregels.

Het kabinet staat positief tegenover de voorgestelde grotere rol van onafhankelijke
nationale begrotingscomités, omdat het kan bijdragen aan het nationaal eigenaarschap
van lidstaten. Tegelijkertijd verschilt de kwaliteit van de onafhankelijke begrotingscomités
per lidstaat sterk. Het is essentieel dat deze voldoende capaciteit hebben en voldoende
onafhankelijk zijn om een dergelijke rol goed te kunnen vervullen. Het kabinet benadrukt
hierbij het belang van consistente ramingen, met name op het gebied van vergrijzingsgevoelige
uitgaven. De Commissie en lidstaten moeten daarom ook inzetten op versterking van
deze onafhankelijke begrotingscomités.

Daarnaast zet het kabinet in op een sterkere rol voor de EFB. Volgens het kabinet
kan de EFB een grotere adviserende rol krijgen in de beoordeling van de naleving van
de regels, die de besluitvorming kan versterken. Hierbij merkt het kabinet op dat
de EFB niet de rol van de Commissie en de Raad, zoals vastgesteld in het Verdrag,
kan overnemen.

Het kabinet is van mening dat het volledige potentieel van de MEOP benut moet worden,
inclusief het openen van de buitensporige-onevenwichtighedenprocedure (EIP). Dit is tot op heden nog nooit gedaan door de Commissie, ondanks
de vaststelling (door de Commissie) van buitensporige onevenwichtigheden. Dergelijke
niet-activatie van de EIP verzwakt de geloofwaardigheid en effectiviteit van de MEOP.
Het kabinet is van mening dat meer criteria voor en transparantie over het niet openen
van de EIP in geval van buitensporige onevenwichtigheden zou kunnen bijdragen aan
het versterken van de MEOP, bijvoorbeeld via een publieke «comply or explain»-regel indien de Commissie besluit de EIP niet te openen in geval van buitensporige
onevenwichtigheden. Dit verkleint de discretionaire ruimte van de Commissie in de
huidige MEOP-verordening en vergroot de voorspelbaarheid van de procedure.

De voorstellen bevatten geen bevoegdheid voor het Europees Parlement om lidstaten
in een buitensporigtekortprocedure ter verantwoording te roepen om hun corrigerende
maatregelen toe te lichten. Conform de motie van het Tweede Kamerlid Alkaya14 zet het kabinet zich er voor in dat dit zo blijft.

Nationale begrotingsraamwerken

Het kabinet kan de doelstellingen voor de aanpassingen van de richtlijn steunen. Wel
is het belangrijk om ervoor te waken dat de administratieve lasten beperkt blijven.
Het kabinet erkent dat het positief is dat nationale begrotingsraamwerken grotendeels
aansluiten bij de voorgestelde middellangetermijnbenadering in de herziening van het
Europees begrotingsraamwerk. Het kabinet ondersteunt ook het vergroten van de transparantie
van het begrotingsproces en het vastleggen van de rol en positie van onafhankelijke
nationale begrotingscomités voor alle EU-lidstaten in lijn met de afspraken uit het
Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire
unie (Fiscal Compact). De Commissie stelt ook voor de risico’s van klimaatverandering
in kaart te brengen. Dit vraagt nog om een zorgvuldige weging van de haalbaarheid
en toegevoegde waarde. Het kabinet gaat hierover het gesprek aan met de Commissie.
Ook het voorstel om gegevens niet alleen te verzamelen op kasbasis, maar ook op basis
van baten-lasten, zal zorgen voor verhoging van de administratieve lasten. Het standpunt
van het kabinet is dat de toegevoegde waarde hiervan niet opweegt tegen de administratieve
lasten.

Het kabinet merkt op dat er zorgen bestaan dat de voorgestelde nieuwe systematiek
in de uitvoering tot hogere administratieve lasten voor lokale overheden gaat leiden.
Deze zorgen komen voort uit het feit dat het sturen op een uitgavenpad niet aansluit
bij het baten- en lastenstelsel waarmee lokale overheden vanuit de nationale begrotingssystematiek
werken. Het kabinet zal in gesprek gaan met de Commissie over hoe de concrete uitwerking
van het uitgavenpad in de nationale begrotingen zodanig kan worden vormgegeven dat
het voor lokale overheden uitvoerbaar is binnen hun bestaande nationale systematiek.
Het kabinet zal er voor waken dat de uitvoering voor nationale en lokale overheden
zo effectief en doelmatig mogelijk kan worden gerealiseerd.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Er is consensus onder lidstaten dat het SGP effectiever moet worden, maar de meningen
verschillen over de manier waarop. Sommige lidstaten hebben twijfels over de door
de Commissie voorgestelde landspecifieke risico-gebaseerde benadering. Andere lidstaten,
waaronder Nederland, zien in de door de Commissie voorgestelde benadering wel een
basis voor de toekomst van het SGP, maar verschillen onderling van mening over de
wijze waarop de juiste balans gevonden moet worden tussen verschillende doelstellingen.
Het gaat dan onder meer over nationaal eigenaarschap en gelijke behandeling, ruimte
voor investeringen, het tempo waarmee schulden moeten worden afgebouwd en de voorspelbaarheid
van regels versus flexibiliteit om met onvoorziene omstandigheden om te kunnen gaan.
Een aantal lidstaten twijfelt aan het gebruik van de schuldhoudbaarheidsanalyse binnen
het SGP. Op hoofdlijnen wijst een deel van de lidstaten, waaronder Nederland, met
name op het belang van voldoende schuldafbouw, effectieve

handhaving en investeringen en hervormingen die bijdragen aan schuldhoudbaarheid en
economische convergentie. Een ander deel van de lidstaten vraagt primair aandacht
voor nationaal eigenaarschap, flexibiliteit en meer ruimte voor investeringen. Sommige
lidstaten pleiten in het bijzonder voor meer ruimte voor defensie-uitgaven.

De positie van het Europees Parlement aangaande de herziening is nog niet bekend.
Ook is de (schaduw-)rapporteur nog niet aangewezen. Op zit moment zijn de verschillende
fracties bezig met positiebepaling. Vervolgens vindt op een nader te bepalen moment
een plenaire stemming plaats waarin de positie van het Europees Parlement wordt aangenomen.
Het is op dit moment lastig in te schatten wanneer de positiebepaling wordt afgerond.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
ter vervanging van Verordening (EG) nr. 1466/97 is gebaseerd op artikel 121, lid 6,
VWEU. Op grond van dit artikel kunnen bij verordeningen nadere bepalingen worden vastgesteld
voor de multilaterale toezichtprocedure inzake het economisch beleid van lidstaten.
De voorstellen tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1467/97 en Richtlijn 2011/85/EU
zijn gebaseerd op artikel 126, lid 14, VWEU. Op grond van die bepaling neemt de Raad
passende bepalingen aan die in de plaats komen van de bepalingen uit de in het aan
het VWEU gehechte protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten. Deze
bepalingen hebben betrekking op het gemeenschappelijk economisch beleid. Het kabinet
kan zich vinden in de voorgestelde rechtsgrondslagen. In artikel 5 VWEU is vastgelegd
dat de lidstaten hun economisch beleid binnen de Unie coördineren, waarbij bijzondere
bepalingen gelden voor de lidstaten die de euro als munt hebben.

b) Subsidiariteit

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van de voorstellen positief. De voorstellen
voor herziening van het Europees begrotingsraamwerk hebben als doel om schuldhoudbaarheid
te waarborgen en daarmee duurzame en inclusieve economische groei in alle lidstaten
te bevorderen. Vanwege de gedeelde munt en de sterke verwevenheid van de economieën
van de lidstaten, kunnen de doelstellingen van het overwogen optreden onvoldoende
op het niveau van de lidstaten en beter op EU-niveau worden verwezenlijkt. Om de houdbaarheid
van de overheidsfinanciën in de Unie te waarborgen is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.
Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving enkel op EU-niveau plaatsvinden.
Om die redenen is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit van de voorstellen positief. De voorstellen
voor herziening van het Europees begrotingsraamwerk hebben als doel om schuldhoudbaarheid
te waarborgen en daarmee duurzame en inclusieve economische groei in alle lidstaten
te bevorderen. De lidstaten beschouwen hun economisch en begrotingsbeleid als een
aangelegenheid van gemeenschappelijk belang, zo volgt uit artikel 121(1) van het VWEU.
De voorstellen zijn geschikt om het doel van houdbare overheidsfinanciën in de EU
te bereiken, omdat de regels uniform van toepassing zijn op alle lidstaten en er toezicht
en handhaving plaatsvindt door de Commissie. De voorstellen gaan ook niet verder dan
noodzakelijk om de budgettaire beleidscoördinatie in de EU te versterken en laten
voldoende ruimte voor de lidstaten voor het voeren van een eigen begrotingsbeleid
en economisch beleid.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie stelt voor dat boeteopbrengsten ten goede komen aan de EU-begroting.
De Commissie stelt dat dit een aanpassing vereist van artikel 21(2) van het Financieel
Reglement.

Er zijn op basis van deze voorstellen geen aanvullende uitgaven voor de EU-begroting
voorzien. Het kabinet is van mening dat de eventueel benodigde middelen gevonden dienen
te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De voorstellen hebben in principe geen financiële gevolgen voor de (Rijks)overheid.
Zolang Nederland handelt conform de regels van het SGP, zijn er geen gevolgen voor
de nationale begroting. Wanneer Nederland niet handelt conform de vereisten van het
SGP, kan dit in het uiterste geval leiden tot onder meer financiële sancties.

Aangezien het uitgavenpad op nationaal niveau wordt vastgesteld, stelt de Commissie
dat er geen directe financiële consequenties zijn voor medeoverheden. Echter zullen
medeoverheden zich wel moeten verhouden tot het behalen van het uitgavenpad zoals
dit door de Commissie wordt voorgesteld. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast
op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van
de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De voorstellen hebben naar verwachting geen gevolgen voor de administratieve lasten
bij burgers en/of bedrijven.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Goed functionerende begrotingsregels zijn een belangrijke voorwaarde voor het realiseren
van stabiliteit en groei. Dit kan de concurrentiekracht van de Unie ten goede komen.

Daarnaast kunnen goed functionerende begrotingsregels bijdragen aan versterking van
de internationale rol van de euro. Er zijn geen verdere geopolitieke implicaties voorzien.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De voorgestelde aanpassingen hebben gevolgen voor de Wet houdbare overheidsfinanciën,
zo zal de passage over de middellangetermijndoelstelling (MTO) bijvoorbeeld niet meer
relevant zijn. Te zijner tijd zal er moeten worden bezien hoe eventuele aanpassingen
aan het SGP geïmplementeerd moeten worden, om dit zo effectief en doelmatig mogelijk
te realiseren. Over de uitvoerbaarheid vindt nader overleg plaats met stakeholders
zoals het Centraal Planbureau, de Raad van State en medeoverheden.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

De voorstellen tot wijziging van Verordening 1467/97 en Richtlijn 2011/85/EU bevatten
geen gedelegeerde en/of uitvoeringsbevoegdheden. Het voorstel ter vervanging van Verordening
1466/97 bevat geen uitvoeringsbevoegdheden, maar wel een aantal gedelegeerde bevoegdheden.
Artikelen 32 bevat de delegatiegrondslag op grond waarvan de Commissie Annexen II
tot en met VII van de voorgestelde verordening kan wijzigen. Artikel 33 zet de voorwaarden
voor delegatie uiteen. Het betreft gedelegeerde handelingen voor wijzigingen in i)
de informatievereisten voor de nationale middellange termijn begrotingsplannen (Annex
II), ii) de informatievereisten voor de jaarlijkse nationale voortgangsrapportages
(Annex III), iii) het functioneren van de controlerekening (Annex IV), iv) de methodologie
om de geloofwaardigheid van de verwachte schuldratio te beoordelen (Annex V), v) de
lijst van gedeelde prioriteiten van de Unie (Annex VI) en vi) het beoordelingsraamwerk
voor een verlenging van het uitgavenpad (Annex VII). De bevoegdheid voor het vaststellen
van de voornoemde gedelegeerde handelingen geldt voor onbepaalde tijd. Het kabinet
zal de Commissie om verduidelijking vragen over de inhoud en implicaties van de gedelegeerde
bevoegdheden, met name in annexen II, IV en V, op basis waarvan de voorlopige kabinetspositie
zoals hieronder weergegeven waar nodig kan worden aangepast. Ook zal het kabinet pleiten
voor toekenning van de bevoegdheden voor bepaalde tijd met de mogelijkheid van stilzwijgende
verlenging waarbij de bevoegdheidsdelegatie naar behoren geëvalueerd kan worden. Hieronder
volgt een appreciatie van de gedelegeerde handelingen per Annex.

Annex II

Annex II heeft betrekking op informatievereisten voor de nationale begrotingsplannen.
Het kabinet twijfelt nog over het toekennen van de bevoegdheid om deze annex middels
een gedelegeerde handeling aan te passen. Omdat nog onduidelijk is wat de inhoud en
implicaties van de gedelegeerde bevoegdheid zijn, kan het kabinet niet beoordelen
of er sprake is van een essentieel onderdeel van de basishandeling. Het kabinet zal
hier opheldering over vragen. Het kabinet kan zich nog niet uitspreken over de wenselijkheid
van de toekenning van deze bevoegdheid. De bevoegdheid komt weliswaar de flexibiliteit
en snelheid van de aanpassingen ten goede, maar onduidelijk is nog wat eventuele wijzigingen
aan de kant van de Commissie voor gevolgen hebben voor de lidstaten. Het kabinet zal
hier vragen over stellen. Gelet op het voorgaande kan het kabinet nog niet beoordelen
of de keuze voor delegatie voor de hand ligt.

Annex III

Annex III heeft betrekking op de jaarlijkse voortgangsrapportage die lidstaten moeten
indienen, die de Commissie vervolgens gebruikt om de implementatie van de nationale
begrotingsplannen te monitoren. Het kabinet twijfelt nog over het toekennen van de
bevoegdheid om deze annex middels een gedelegeerde handeling aan te passen. Omdat
nog onduidelijk is wat de inhoud en implicaties van de gedelegeerde bevoegdheid zijn,
kan het kabinet niet beoordelen of er sprake is van een essentieel onderdeel van de
basishandeling. Het kabinet zal hier opheldering over vragen. Het kabinet kan zich
nog niet uitspreken over de wenselijkheid van de toekenning van deze bevoegdheid.
De bevoegdheid komt weliswaar de flexibiliteit en snelheid van de aanpassingen ten
goede, maar onduidelijk is nog wat eventuele wijzigingen aan de kant van de Commissie
voor gevolgen hebben voor de lidstaten. Het kabinet zal hier vragen over stellen.
Gelet op het voorgaande kan het kabinet nog niet beoordelen of de keuze voor delegatie
voor de hand ligt.

Annex IV

Annex IV betreft het functioneren van de controlerekening zoals gedefinieerd in artikel
21 van de voorgestelde verordening. Het kabinet twijfelt nog over het toekennen van
de bevoegdheid om deze annex middels een gedelegeerde handeling aan te passen. Aanpassingen
in de manier waarop de controlerekening functioneert hebben namelijk gevolgen voor
de manier waarop afwijkingen van het uitgavenpad worden bijgehouden en kunnen de effectiviteit
van handhaving in het nieuwe raamwerk beïnvloeden. Omdat nog onduidelijk is wat de
inhoud en implicaties van de gedelegeerde bevoegdheid zijn, kan het kabinet niet beoordelen
of er sprake is van een essentieel onderdeel van de basishandeling. Het kabinet zal
hier opheldering over vragen. Het kabinet kan zich nog niet uitspreken over de wenselijkheid
van de toekenning van deze bevoegdheid. De bevoegdheid komt weliswaar de flexibiliteit
en snelheid van de aanpassingen ten goede, maar onduidelijk is nog wat eventuele wijzigingen
aan de kant van de Commissie voor gevolgen hebben voor de lidstaten. Het kabinet zal
hier vragen over stellen. Gelet op het voorgaande kan het kabinet nog niet beoordelen
of de keuze voor delegatie voor de hand ligt. Het kabinet zal om opheldering vragen
en zo nodig zich ervoor inzetten dat de bevoegdheid om Annex IV aan te passen blijft
voorbehouden aan de Uniewetgever.

Annex V

Annex V definieert de methode die de Commissie conform artikel 8 van de verordening
moet gebruiken om te beoordelen of de verwachte schuldratio van een lidstaat een neerwaartse
trend vertoont of op prudent niveau blijft. Het toekennen van de bevoegdheid om deze
Annex middels een gedelegeerde handeling aan te passen is volgens het kabinet niet
mogelijk omdat het een essentieel onderdeel van de basishandeling betreft. Deze methodologie
bepaalt het ambitieniveau van een nationaal begrotingsplan. Wijzigingen in deze methodologie
hebben daarom gevolgen voor de stabiliteit en voorspelbaarheid van het voorgestelde
raamwerk. Wijzigingen in deze Annex vragen om politieke betrokkenheid van de Raad,
aangezien het hierbij gaat om politieke keuzes die tot de eigen verantwoordelijkheid
van de Uniewetgever behoren. Het kabinet zal zich er voor inzetten dat de bevoegdheid
om de methodologie aan te passen blijft voorbehouden aan de Uniewetgever.

Annex VI

Annex VI zet de gemeenschappelijke prioriteiten van de Unie uiteen waarvoor lidstaten
volgens artikel 12(b) moeten uitleggen hoe hun nationale begrotingsplannen daaraan
bijdragen. Het toekennen van de bevoegdheid om deze annex aan te passen is volgens
het kabinet mogelijk omdat het geen essentieel onderdeel van de basishandeling betreft.
Toekenning van deze bevoegdheid aan de Commissie is ook wenselijk omdat het de flexibiliteit
voor aanpassingen ten goede komt en zo ook de wetgevingsprocedure ontziet. Daarnaast
is de Commissie de uiteindelijke toezichthouder en is het in beginsel daarom aan de
Commissie om te bepalen welke informatie zij nodig heeft voor haar beoordeling. De
keuze voor delegatie ligt ook voor de hand omdat het gaat om een bevoegdheid tot wijziging
van de wetgevingshandeling.

Annex VII

Annex VII bevat de criteria waaronder een lidstaat conform artikel 13 van de voorgestelde
verordening in aanmerking komt voor een verlenging van het uitgavenpad. Deze criteria
zijn daarmee een nadere uitwerking van het beoordelingskader zoals vastgelegd in artikel
13(2). Het toekennen van de bevoegdheid om Annex VII te wijzigen is mogelijk omdat
het geen essentieel onderdeel van de basishandeling betreft. Toekennen van deze bevoegdheid
acht het kabinet eveneens wenselijk, omdat het bijdraagt aan flexibiliteit voor aanpassingen
en de wetgevingsprocedure zo niet wordt belast. De keuze voor delegatie ligt hier
voor de hand omdat het gaat om een bevoegdheid tot wijziging van de wetgevingshandeling.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

COM(2023) 240: De Verordening zal in werking treden op de twintigste dag volgend op
de publicatie in het Officiële Publicatieblad van de Europese Unie. Omdat de exacte
data van inwerkingtreding nog niet duidelijk zijn, wordt de haalbaarheid nog nader
onderzocht.

COM(2023) 241: De Verordening zal in werking treden op een nader te bepalen moment
volgend op de publicatie in het Officiële Publicatieblad van de Europese Unie. Omdat
de exacte data van inwerkingtreding nog niet duidelijk zijn, wordt de haalbaarheid
nog nader onderzocht.

COM(2023) 242: Lidstaten moeten de richtlijn uiterlijk 31 december van een nader te
bepalen jaar implementeren. Omdat de exacte data van inwerkingtreding nog niet duidelijk
zijn, wordt de haalbaarheid nog nader onderzocht.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De verordeningen en de richtlijn bevatten een bepaling dat de Commissie elke vijf
jaar een rapport publiceert, met een evaluatie van de effectiviteit van de verordeningen
en de voortgang in de economische beleidscoördinatie. Het kabinet kan dit steunen.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De Stabiliteits- en Convergentieprogramma’s en het Nationaal Hervormingsprogramma
(NHP) komen te vervallen. Deze worden vervangen door een nationaal «fiscal-structural»
plan voor de middellange termijn met een looptijd van in principe vier jaar (hierna
het plan). Lidstaten stellen deze plannen op voor zowel hun begrotingsbeleid als het
economisch beleid met voorgenomen publieke investeringen en hervormingen. Lidstaten
dienen jaarlijks over de voortgang van hun plan te rapporteren.

De administratieve lasten zouden kunnen toenemen als gevolg van extra rapportage-eisen.
Voorbeelden hiervan zijn het in kaart brengen van risico’s gerelateerd aan klimaatrampen.
Het is op dit moment nog onvoldoende duidelijk wat er precies wordt verwacht. Er is
meer verduidelijking en motivering nodig om goed te kunnen beoordelen wat voor consequenties
dit daadwerkelijk gaat hebben.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Niet van toepassing.