Brief regering : Fiche: Herziening EU farmaceutische wetgeving

Nr. 2
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 mei 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 8 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Herziening EU farmaceutische wetgeving

Fiche: Verordening en richtlijnen wijziging Europees crisisraamwerk voor banken (CMDI
review) (Kamerstuk 22 112, nr. 3691)

Fiche: Wijziging Verordening Europees kader voor cyberbeveiligingscertificering (Cyber
Security Act) (Kamerstuk 22 112, nr. 3692)

Fiche: Verordeningen aanvullende beschermingscertificaten (ABC’s) (Kamerstuk 22 112, nr. 3693)

Fiche: Mededeling Cybersecurity Skills Academie (Kamerstuk 22 112, nr. 3694)

Fiche: Cybersolidariteitsverordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3695)

Fiche: Raadsaanbeveling uitbreiding EU-maatregelen resistentie tegen antimicrobiële
stoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 3696)

Fiche: Raadsaanbevelingen digitaal onderwijs en digitale vaardigheden (Kamerstuk 22 112, nr. 3697)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Herziening EU farmaceutische wetgeving

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstellen

Richtlijn: Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL
on the Union code relating to medicinal products for human use, and repealing Directive
2001/83/EC and Directive 2009/35/EC

Verordening: Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL
laying down Union procedures for the authorisation and supervision of medicinal products
for human use and establishing rules governing the European Medicines Agency, amending
Regulation (EC) No 1394/2007 and Regulation (EU) No 536/2014 and repealing Regulation
(EC) No 726/2004, Regulation (EC) No 141/2000 and Regulation (EC) No 1901/2006

b) Datum ontvangst Commissiedocumenten

26 april 2023

c) Nr. Commissiedocumenten

Richtlijn: COM(2023) 192 en Verordening: COM(2023) 193

d) EUR-Lex

Richtlijn: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2023%3A192%3A…

Verordening: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2023%3A193%3A…

e) Nr. impact assessment Commissie

SWD(2023) 192

f) Behandelingstraject Raad

De Raad voor Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken
(Gezondheid)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)

h) Rechtsbasis

Artikel 114 en artikel 168, lid 4, sub c, van het Verdrag betreffende de Werking van
de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstellen

De Europese Commissie (hierna: Commissie) heeft wetsvoorstellen gepubliceerd ter herziening
van de EU-basiswetgeving voor geneesmiddelen (Richtlijn1 en Verordening2), de Verordening voor geneesmiddelen voor zeldzame aandoeningen (hierna: weesgeneesmiddelen)3 en de Verordening voor geneesmiddelen voor kinderen.4 Tevens worden met deze herziening de genoemde vier individuele stukken wetgeving
samengevoegd tot één richtlijn en één verordening, die gezamenlijk de regels en procedures
bepalen voor het verkrijgen van een handelsvergunning voor het op de Europese markt
brengen van geneesmiddelen voor menselijk gebruik, inclusief geneesmiddelen voor kinderen
en zeldzame aandoeningen. Dit fiche heeft betrekking op het voorstel voor zowel de
richtlijn als de verordening. Onderdeel van de Commissievoorstellen is ook een Raadsaanbeveling
antimicrobiële resistentie. Deze zal in een separaat BNC fiche beoordeeld worden.

De doelen van de bestaande stukken wetgeving zijn het garanderen dat alleen geneesmiddelen
die van hoge kwaliteit, veilig en werkzaam zijn op de markt komen en het stimuleren
van onderzoek en ontwikkeling van geneesmiddelen voor zeldzame aandoeningen en kinderen.
Een ander doel is het zorgen voor gelijke voorwaarden voor het bedrijfsleven voor
het in de handel brengen van geneesmiddelen, om zo het onderlinge concurrentievermogen
te bevorderen. In haar evaluaties van genoemde stukken wetgeving5 concludeert de Commissie dat deze grotendeels zijn geslaagd in het behalen van genoemde
doelen, maar dat er ook structurele problemen zijn die opgelost moeten worden. De
voornaamste oplossingen die de Commissie hiertoe voorstelt volgen hieronder.

Allereerst wordt het systeem van stimulerende maatregelen (incentives) aangepast om meer te kunnen sturen op de ontwikkeling van (wees-)geneesmiddelen voor onvervulde medische behoeften.6

Het huidige systeem kent aan ieder innovatief geneesmiddel 8 jaar data- en 2 jaar
marktexclusiviteit toe (tezamen «regulatoire exclusiviteit»)7. Dit betekent dat gedurende 8 jaar andere producten niet mogen verwijzen naar de
voor het innovatieve middel geproduceerde (pre-)klinische gegevens. Dit betekent verder
dat het innovatieve middel 10 jaar exclusieve toegang heeft tot de Europese markt,
pas daarna mogen generieke geneesmiddelen de markt betreden. Parallel ontvangt een
weesgeneesmiddel nu 10 jaar marktexclusiviteit. In die periode mag geen vergelijkbaar
geneesmiddel op de markt komen voor dezelfde therapeutische indicatie. De Commissie
introduceert middels deze wetsvoorstellen een meer getrapt systeem van incentives. Hierbij gaat de data-exclusiviteit voor alle innovatieve middelen omlaag van 8 naar
6 jaar en de marktexclusiviteit voor weesgeneesmiddelen van 10 naar 9 jaar. (Wees-)geneesmiddelen
die voorzien in een onvervulde medische behoefte krijgen vervolgens extra exclusiviteit
toegekend bovenop deze basisperiodes (+1 jaar marktexclusiviteit voor weesgeneesmiddelen
en +6 maanden data-exclusiviteit voor overige innovatieve geneesmiddelen).

De Commissie zet het systeem van incentives tevens in om innovatie in het algemeen, competitie, EU-brede markttoegang, beschikbaarheid
en betaalbaarheid te verbeteren. Door het terugbrengen van de basisperiode voor regulatoire
exclusiviteit kunnen generieke geneesmiddelen in beginsel eerder op de markt gebracht
worden. Om EU-brede toegang te verbeteren wordt extra exclusiviteit toegekend aan
producten die 2 jaar na afgifte van de handelsvergunning beschikbaar zijn in alle
lidstaten (+1 jaar marktexclusiviteit voor weesgeneesmiddelen en +2 jaar data-exclusiviteit
voor overige innovatieve geneesmiddelen) en aan producten waarvoor vergelijkende klinische
studies zijn uitgevoerd (+6 maanden data-exclusiviteit). Dit laatste heeft als doel
het proces van Health Technology Assessment (HTA)8 en de daarop gebaseerde prijsstelling en vergoeding te bevorderen. Verder krijgen
weesgeneesmiddelen die worden goedgekeurd voor een zeldzame aandoening waarvoor het
off-label9
in de medische praktijk al vele jaren wordt toegepast (well-established toepassing), en waarvoor het bedrijf dus geen uitgebreide klinische studies heeft
hoeven uitvoeren, een marktexclusiviteit van slechts 5 jaar in plaats van de huidige
10 jaar. Daarmee wordt de beloning meer gekoppeld aan de mate van inspanning, met
als doel betaalbaarheid en toegankelijkheid te bevorderen. Om innovatie te steunen
krijgt een geregistreerd weesgeneesmiddel 1 jaar extra marktexclusiviteit voor een
nieuwe therapeutische indicatie; een dergelijke verlenging voor een nieuwe indicatie
mag slechts twee keer worden toegepast om verdere stapeling van exclusiviteit te voorkomen.
Verder wordt aan repurposed geneesmiddelen10 4 jaar data-exclusiviteit toegekend, op voorwaarde dat significante (pre-)klinische
studies zijn uitgevoerd voor de repurposed toepassing en deze toepassing een significant therapeutisch voordeel biedt ten opzichte
van bestaande middelen. Echter, indien het een middel betreft waar nog regulatoire
exclusiviteit op rust, dan wordt de lopende exclusiviteitsperiode «slechts» verlengd
met 1 jaar. Dit laatste is conform huidige regelgeving.

In een voetnoot is het getrapte systeem van incentives samengevat.11

Verdere maatregelen om de toegang tot betaalbare geneesmiddelen te verbeteren bestaan
uit een verplichting voor bedrijven tot transparantie over ontvangen publieke financiering
voor onderzoek en ontwikkeling, alsook uit vroegtijdige samenwerking tussen HTA- en
regulatoire autoriteiten en entiteiten voor HTA en prijsstelling en vergoeding via
een door het Europese Geneesmiddelenbureau (EMA) op te zetten consultatieproces.

Om leveringszekerheid te bevorderen, stelt de Commissie voor om de rapportage over
tekorten te harmoniseren, een tekortenmanagementplan te introduceren, het toezicht
op leveringsketens te versterken en het monitoren van tekorten te versterken. Ten
behoeve van beschikbaarheid tijdens een gezondheidscrisis stelt de Commissie twee
maatregelen voor. Ten eerste breidt zij de reikwijdte van de dwanglicentie12 uit van enkel een uitzondering op octrooirecht naar ook een uitzondering op data-exclusiviteit.
Ten tweede krijgt de Commissie de mogelijkheid om op basis van slechts beperkte gegevens
een tijdelijke noodhandelsvergunning toe te kennen aan geneesmiddelen bedoeld om een
gezondheidscrisis te mitigeren. Hiertoe moet op Unie-niveau een gezondheidscrisis
zijn uitgeroepen en moet het voordeel van onmiddellijke beschikbaarheid opwegen tegen
het risico van minder data over kwaliteit, veiligheid en werkzaamheid. Deze vergunning
geldt alleen tijdens de crisis.

Maatregelen om antimicrobiële resistentie (AMR) in te perken betreffen met name het
recept-plichtig maken van alle antimicrobiële middelen en een plan voor risicomitigatie,
monitoring en rapportage. Om de ontwikkeling van innovatieve antimicrobiële middelen
te stimuleren, introduceert de Commissie een overdraagbare voucher voor een jaar extra
data-exclusiviteit. Deze voucher wordt toegewezen aan een bedrijf dat zo’n middel
heeft ontwikkeld en is overdraagbaar naar een ander product van hetzelfde bedrijf
of (tegen betaling) een ander bedrijf. De Commissie omkleedt deze voucher met voorwaarden
en criteria om de toepassing ervan en economische onzekerheden voor nationale gezondheidssystemen
en generieke bedrijven in te perken.

Door het versterken van de milieurisicobeoordeling (environmental risk assessment / ERA) wordt gepoogd de milieu-impact van de productie, het gebruik en het weggooien
van geneesmiddelen te verminderen. Zo kan, anders dan in de huidige wetgeving, een
onvolledige ERA of het niet adequaat adresseren van een geïdentificeerd milieurisico
leiden tot weigering van de handelsvergunning. Nieuw is verder dat, naast milieueffecten,
de ERA voortaan ook aandacht moet besteden aan volksgezondheidsrisico’s via het milieu,
inclusief het risico op AMR door het vrijkomen van antimicrobiële middelen in het
milieu, en informatie moet bevatten over emissies en lozingen naar lucht, water en
bodem bij productie. Verder kan het EMA een bedrijf verplichten tot een post-autorisatie
studie voor verdere milieurisicobeoordeling als er zorgen ontstaan over nieuwe risico’s.
De vergunninghouder moet de ERA in ieder geval 5 jaar na afgifte van de handelsvergunning
actualiseren, en eerder indien nieuwe informatie beschikbaar komt.

Om het regelgevende systeem efficiënter, flexibeler en toekomstbestendiger te maken,
worden bepalingen voor nieuwe concepten als real world evidence, adaptive clinical trials, platform technologies en regulatory
sandboxes geïntroduceerd13, worden bepaalde procedures afgeschaft of vereenvoudigd, wordt gefaseerde beoordeling
ingevoerd voor geneesmiddelen die een exceptionele doorbraak betekenen14, wordt het EMA geherstructureerd, wordt voor milieurisicobeoordeling een centraal
systeem (monografie) voor stof-gebaseerde beoordeling ingericht en wordt «digitaal»
als uitgangsprincipe gehanteerd, inclusief door het invoeren van elektronische productinformatie
(ePI). Daarnaast wordt de milieurisicobeoordeling van klinische proeven met geneesmiddelen
die genetisch gemodificeerde organismen (ggo) bevatten geharmoniseerd en gecentraliseerd.
Ook poogt het wetsvoorstel een effectiever inspectiesysteem te realiseren, o.a. middels
het creëren van inspectiecapaciteit bij het EMA en de mogelijkheid dat locaties binnen
een EU-lidstaat niet alleen door de eigen inspectieautoriteit worden geïnspecteerd,
maar ook door inspecteurs van het EMA of andere lidstaten.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft twee impact assessments uitgevoerd: één voor de basiswetgeving
en één voor de verordeningen voor kinder- en weesgeneesmiddelen. In deze analyses
heeft de Commissie verschillende beleidsopties overwogen om genoemde problemen aan
te pakken. In beide analyses zijn de beleidsopties vergeleken met het uitgangsscenario
waarbij de wetgeving ongewijzigd blijft.

Voor de basiswetgeving zijn drie beleidsopties getest. Optie A en C voorzien in een
overdraagbare exclusiviteitsvoucher voor innovatieve antimicrobiële middelen, terwijl
optie B hiervoor een «pay or play» model introduceert. Optie A kent daarnaast, bovenop de huidige beloning, extra dataexclusiviteit
toe aan geneesmiddelen die voorzien in een onvervulde medische behoefte of bij een
EU-brede marketing. Optie B levert een getrapt systeem van incentives, waarbij de
basisperiode van dataexclusiviteit omlaag gaat ten opzichte van de huidige situatie
en extra exclusiviteit kan worden verdiend indien wordt voorzien in een onvervulde
medische behoefte. Indien het middel niet binnen 5 jaar na registratie in de meerderheid
van de lidstaten is gelanceerd, wordt onder optie B het alleenrecht tot het in de
handel brengen opgeheven en kunnen generieken vervroegd toetreden tot de markt. Optie
C bouwt voort op het getrapte systeem van incentives van optie B, door niet alleen
extra exclusiviteit toe te kennen in geval van onvervulde medische behoeften, maar
ook bij EU-brede marketing binnen 2 jaar na registratie en bij het indienen van vergelijkende
klinische studies. Opties B en C verplichten bedrijven tot transparantie over publieke
financiering van onderzoek en ontwikkeling. Optie C kenmerkt zich verder door introductie
van maatregelen op tekorten en het versterken van de milieurisicobeoordeling. Horizontale
maatregelen die onder alle beleidsopties zijn getest hebben met name betrekking op
het versimpelen en toekomstbestendig maken van het regelgevende systeem. Voor de kinder-
en weesgeneesmiddelenverordeningen heeft de Commissie eveneens drie beleidsopties
getest. Onder optie A wordt een overdraagbare voucher geïntroduceerd voor wees- en
kindergeneesmiddelen die voorzien in een hoge onvervulde medische behoefte, waarbij
de regulatoire exclusiviteit van een product met een jaar verlengd kan worden. Alternatief
kan een kindergeneesmiddel voor een onvervulde medische behoefte ook 12 maanden verlenging
van het aanvullende beschermingscertificaat (ABC) ontvangen. Onder optie B wordt de
huidige 10 jaar marktexclusiviteit voor weesgeneesmiddelen geheel afgeschaft. Optie
C voorziet in een getrapt systeem van incentives, waarbij de duur van de marktexclusiviteit
afhangt van de mate waarin het product voorziet in een onvervulde medische behoefte
en van de mate van inspanning geleverd voor het verzamelen van onderliggende data.
Weesgeneesmiddelen die in alle lidstaten op de markt worden gebracht krijgen extra
marktexclusiviteit. Voor kindergeneesmiddelen zijn onder optie C geen wijzigingen
voorzien in incentives. Horizontale maatregelen die onder alle beleidsopties zijn
getest hebben wederom met name betrekking tot het versimpelen van het regelgevende
systeem.

De Commissie concludeert in beide impact assessments dat beleidsoptie C de beste uitkomst
biedt op het geheel van het stimuleren van innovatie, het aanpakken van onvervulde
medische behoeften, het verbeteren van EU-brede toegang tot (innovatieve) (wees-)geneesmiddelen
en de betaalbaarheid van gezondheidssystemen. Specifiek voor de basiswetgeving komen
hier nog de elementen van leveringszekerheid en het mitigeren van milieueffecten bij.
De wetsvoorstellen zijn dan ook gebaseerd op beleidsopties C.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het Nederlandse geneesmiddelenbeleid en de uitvoering zijn grotendeels gebaseerd op
Europese wetgeving. Een goed functionerend, efficiënt, toekomstbestendig regelgevend
kader is essentieel voor het garanderen dat, nu en in de toekomst, alleen geneesmiddelen
die werkzaam, veilig en van hoge kwaliteit zijn op de Europese markt komen en zijn,
alsook dat de Unie een aantrekkelijke omgeving blijft voor innovatie en ontwikkeling
van geneesmiddelen. Tekorten, leveringszekerheid en AMR zijn multidimensionale, grensoverschrijdende
aspecten die alleen middels EU-brede samenwerking aangepakt kunnen worden. Nederland
speelt al jaren op Europees niveau een proactieve en een agenda-zettende rol op de
onderwerpen toegankelijkheid, betaalbaarheid, leveringszekerheid, tekorten, onvervulde
medische behoeften, aantrekkelijk innovatie- en vestigingsklimaat, een gebalanceerd
en voorspelbaar systeem van intellectueel eigendom en innovatie van geneesmiddelen.
Zo zijn de onderwerpen waar Nederland zich voor inzet opgenomen in de Farmaceutische
Strategie voor Europa15 en zo verankerd op EU-niveau.

Nederland maakt zich, in samenwerking met relevante stakeholders waaronder het bedrijfsleven,
zowel nationaal als in Europees verband, hard om oplossingen voor te stellen om kwetsbaarheden
in de internationale productie- en leveringsketens te verminderen en zo het risico
op tekorten te verkleinen. Hierbij wordt ook gekeken naar productiemogelijkheden dicht
bij huis.16 De EU-lidstaten hebben ongelijke toegang tot innovatieve en betaalbare medicijnen
als key issue aangeduid. Nederland zet zich al sinds zijn EU-voorzitterschap in 2016 in om dit
probleem aan te pakken. Zo heeft Nederland in 2017 via het «Equal Access to Medicines Initiative»17 de Commissie en de lidstaten opgeroepen om gelijke toegang voor alle lidstaten tot
hun prioriteit te maken, de discussie te starten en tot oplossingen te komen. Om voor
de Nederlandse patiënt de tijdige toegang tot betaalbare medicijnen te garanderen,
werkt Nederland binnen het Beneluxa-initiatief al enige tijd succesvol samen met verschillende
lidstaten op het gebied van HTA en beleid voor prijsstelling en vergoeding.18

Daarnaast is Nederland medeoprichter van de «International Horizon Scanning Initiative» (IHSI), dat inmiddels negen Europese landen beslaat.19 Dit betreft een samenwerking voor een meer structurele uitwisseling van best practices en informatie over ontwikkelingen op de markt van geneesmiddelen.

Er zijn nog steeds patiënten die nog niet of nog niet optimaal geholpen kunnen worden
met medicijnen. Daarom is Nederland actief om innovatie en ontwikkeling in den brede
te stimuleren. Zo heeft Nederland het expertisecentrum «Future Affordable Sustainable Therapies» (FAST) en het Actieprogramma «Nieuwe kansen voor Topsector LSH» opgezet. Het Actieprogramma
is inmiddels afgerond en delen ervan worden ondergebracht bij FAST. FAST richt zich
op het sneller, slimmer, beter en goedkoper ontwikkelen, produceren en beschikbaar
stellen van nieuwe therapieën voor patiënten. Over de voortang is onlangs een brief
naar de Kamer gestuurd.20 Daarnaast zet Nederland zich zowel nationaal als in Europees verband in om innovatie
te stimuleren richting onvervulde medische behoeften. Zo heeft Nederland een onderzoek
laten uitvoeren naar het financiële ecosysteem van geneesmiddelenontwikkeling, inclusief
een vervolgonderzoek naar de opbrengsten van dit ecosysteem. Hierdoor wordt inzicht
gekregen in de drijvers voor geneesmiddelenontwikkeling, wat van belang is om deze
ontwikkeling in de toekomst meer te kunnen sturen naar patiëntbehoeften. Inmiddels
zijn gesprekken opgestart met artsen en patiënten om inzichtelijk te krijgen of de
geneesmiddelen die het huidige ecosysteem oplevert, overeenkomen met de medische vraag.21 Nederland gebruikt de uitkomsten van deze onderzoeken tevens om het onderwerp op
Europees niveau verder te brengen, meest recentelijk tijdens de EU Gezondheidsraad22 en in de «EU Directors of Pharmaceutical Policy» bijeenkomst, allebei in december 2022. Parallel hieraan is Nederland agenda-zettend
op het uitwerken van een heldere definitie en duidelijke criteria voor «onvervulde
medische behoefte», de mogelijkheid een gradering in de hoogte van deze behoefte aan
te brengen en het hieraan koppelen van wettelijke en niet-wettelijke beloningen. Nederland
is tevens agenda-zettend. Zo heeft de Commissie in mei 2022 op voorzet van Nederland
een EU-bijeenkomst op directeuren-generaal-niveau georganiseerd over onvervulde medische
behoeften en werkt Nederland momenteel met een klein groepje lidstaten verder ideeën
uit hierover.

Nederland heeft internationaal een vooraanstaande positie als het gaat om de bestrijding
van AMR. Zo is Nederland in Europees en internationaal verband bezig te kijken naar
nieuwe prikkels om de ontwikkeling van antimicrobiële middelen te stimuleren. Nederland
heeft onlangs, gesteund door 13 andere lidstaten, een non-paper geschreven om aandacht
te vragen voor inzet op de juiste prikkels.23 Voor verdere informatie over de Nederlandse inzet wordt verwezen naar het BNC-fiche
over de AMR Raadsaanbevelingen dat separaat aan uw Kamer wordt gezonden.

Nederland zet zich ook in voor duurzaamheid. Zo voert Nederland momenteel gesprekken
met onder andere China, India en de VS over mogelijkheden voor verdere samenwerking
op leveringszekerheid en kennisdeling over efficiëntere en meer duurzame productieprocessen.
Nederland neemt deel aan de eerste ronde van de IPCEI Health24 op het gebied van innovatie en vergroening van productieprocessen en -technologieën
van geneesmiddelen. Tegengaan van verspilling van geneesmiddelen staat hoog op de
Nederlandse agenda in het kader van besparing van kosten, duurzaamheid, doelmatig
gebruik en beschikbaarheid. Nederland organiseert dit jaar een Europese ronde tafel
om ideeën uit te wisselen over het verduurzamen van medische producten over de hele
levenscyclus, van ontwerp tot de (afval)verwerking. Hier zal Nederland tevens de pilot
heruitgifte dure geneesmiddelen25 presenteren om medestanders te vinden om wettelijke bepalingen die heruitgifte in
de weg staan aan te passen of uitzonderingen mogelijk te maken. Verder hebben verschillende
ministeries de Nederlandse Green Deal Duurzame Zorg 3.0 (GDDZ 3.0) getekend26 en zich gecommitteerd bij te dragen aan het verduurzamen van de zorg. De nationale
Ketenaanpak medicijnresten uit water is onderdeel van deze Green Deal.27

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet herkent de problemen zoals geïdentificeerd door de Commissie. Het wetsvoorstel
adresseert veel van de geïdentificeerde problemen. Het kabinet is daarmee overwegend
positief over de voorstellen, maar heeft ook enkele bedenkingen.

De huidige EU-wetgeving is beperkt van invloed gebleken op de sturing van de ontwikkeling
van geneesmiddelen tegen specifieke aandoeningen en de toegang van patiënten tot betaalbare
(innovatieve) geneesmiddelen. Eén van de redenen is dat innovatie voornamelijk gestuurd
wordt door het verwachte financiële rendement voor de industrie. Geneesmiddelenontwikkeling
is zeer innovatief, maar kent ook grote risico’s. Om rendement te behalen is een goede
risico-inschatting nodig. Het verwachte financiële rendement bepaalt niet alleen welke
geneesmiddelen worden ontwikkeld, maar ook voor welke medische indicatie. Daarmee
sluit het niet altijd voldoende aan op gezondheidsprioriteiten.28 Het kabinet steunt daarom een getrapt systeem van incentives, waarbij de basisbescherming omlaag gaat en extra regulatoire exclusiviteit wordt
toegekend aan (wees-)geneesmiddelen die voorzien in een onvervulde medische behoefte. Hierdoor kan innovatie
meer behoefte-gestuurd worden. Ook zorgt dit voor een beter evenwicht tussen beschikbaarheid,
toegankelijkheid en betaalbaarheid, omdat concurrentie door generieke producenten
eerder mogelijk is voor producten die niet in een onvervulde medische behoefte voorzien.
Het kabinet merkt wel op dat het succes van deze maatregel afhangt van de definitie
en criteria voor «onvervulde medische behoefte». Ook een belangrijke factor voor succes
is het creëren van een aantrekkelijke omgeving voor het bedrijfsleven om te blijven
investeren in geneesmiddelenontwikkeling.

Het kabinet steunt de betere koppeling van inspanning aan de mate van beloning in
geval van weesgeneesmiddelen. Zo wordt op meer kosteneffectieve wijze een well-established therapeutische toepassing, waarvoor geen uitgebreide klinische studies zijn gedaan,
breder beschikbaar gemaakt, omdat er niet langer 10 maar 5 jaar marktexclusiviteit
tegenover staat. De overgebleven 5 jaar wordt voldoende geacht om firma’s nog wel
te stimuleren tot omzetting van off-label naar on-label. Dit is van belang, omdat off-label gebruik meer veiligheidsrisico’s kent voor de patiënt. Om dezelfde reden, en om innovatie
te stimuleren, steunt het kabinet het toekennen van 4 jaar data-exclusiviteit aan
repurposed geneesmiddelen.

Het kabinet steunt het streven naar EU-brede marktintroductie. Het koppelen hiervan
aan de duur van regulatoire exclusiviteit zou een mogelijkheid kunnen zijn om EU-brede
toegang te verbeteren, maar vraagt nadere bestudering om de uitvoerbaarheid, zekerheid
en haalbaarheid te bepalen voor de lidstaten (inclusief de samenhang met de nationale
rechtelijke zorg- en vergoedingssystemen) en het bedrijfsleven. Het kan tevens de
werking van de interne markt voor geneesmiddelen ten goede komen. Het kabinet steunt
het koppelen van extra regulatoire exclusiviteit aan het aanleveren van vergelijkende
klinische proeven als onderdeel van de aanvraag voor een handelsvergunning, alsook
het inregelen van een vroege dialoog tussen regulatoire autoriteiten en HTA- en prijsstelling-
en vergoedingsautoriteiten. Deze maatregelen ondersteunen de HTA en de prijsstellings-
en vergoedingsprocessen en dragen aldus bij aan toegankelijkheid en betaalbaarheid.
Om dezelfde reden ziet het kabinet graag de mogelijkheid toegevoegd om tijdens de
levenscyclus van het geneesmiddel de effectiviteit in de klinische praktijk opnieuw
te beoordelen; deze mogelijkheid ontbreekt in het wetsvoorstel. Het kabinet is voorstander
van transparantie, maar zal kritisch kijken naar de haalbaarheid en uitvoerbaarheid
van de voorgestelde verplichte transparantie voor bedrijven over publieke fondsen
voor onderzoek. Het kabinet wil tijdens de onderhandelingen nadere discussie over
de gekozen lengte (6 maanden) van de extra regulatoire exclusiviteit die wordt toegekend
aan producten die voorzien in een onvervulde medische behoefte. Het kabinet is niet
op voorhand overtuigd of een dergelijke beperkte periode voldoende stimulans biedt
om onderzoek en ontwikkeling meer te sturen richting onvervulde medische behoeften.

Het kabinet merkt op dat de gestelde voorwaarden aan het verkrijgen van additionele
regulatoire exclusiviteit uitvoerbaar moeten zijn, een positief effect moeten hebben
op de bereidwilligheid te investeren in onderzoek en ontwikkeling en daarmee de beschikbaarheid
voor de patiënt. Het kabinet zal de Commissie vragen hier nadere aandacht aan te besteden.
Het kabinet wil daarnaast dat de Commissie nog een nadere analyse uitvoert welke geneesmiddelen
in aanmerking komen voor een kortere of juist langere beschermingsperiode om de financiële
impact op de uitgave aan geneesmiddelen te bepalen. Het kabinet is van mening dat
de herziening niet mag leiden tot hogere uitgaven aan geneesmiddelen.

Het kabinet juicht de inspanningen van de Commissie toe om de leveringszekerheid te
vergroten en geneesmiddelentekorten aan te pakken. Maatregelen om de rapportage over
tekorten en het toezicht op het aanbod te harmoniseren worden in het algemeen gesteund.
Het kabinet is echter van mening dat de oplossing niet moet worden gezocht in een
verlenging van de notificatieperiode voor tijdelijke tekorten tot zes maanden in plaats
van de huidige twee maanden. Dit kan leiden tot een aanzienlijke toename van notificaties
over potentiële tijdelijke leveringsonderbrekingen die niet daadwerkelijk tot tekorten
leiden, hetgeen het zicht op de werkelijke tekorten belemmert. In plaats daarvan moet
volgens het kabinet worden nagegaan hoe de melding van leveringsonderbrekingen en
de definities voor tekorten en leveringsonderbrekingen in de hele EU kunnen worden
geharmoniseerd om beter te signaleren en actie te ondernemen bij aanstaande tekorten
en onnodige meldingen te voorkomen. Het kabinet zet in de onderhandelingen in op een
verdere dialoog over de mogelijkheid van beheersplannen voor tekorten en meer transparantie
in de distributieketen, inclusief over de haalbaarheid en uitvoerbaarheid voor lidstaten
en bedrijven. Voor wat betreft transparantie van de toeleveringsketen onderstreept
het kabinet het belang van snelle digitale toegang voor de bevoegde autoriteiten en
van interoperabiliteit van het dossier van de vergunning voor het in de handel brengen.
Verder steunt het kabinet de EU-brede uitrol van elektronische productinformatie (ePI)
en meertalige verpakkingen, omdat dit kan helpen (dreigende) tekorten te mitigeren
en oudere producten op de markt te houden. Door een EU-brede uitrol van ePI worden
vergunninghouders van dergelijke producten gestimuleerd om deze op de markt te houden.
Verder mag volgens de huidige wetgeving een apotheker zijn bereiding niet doorleveren
aan andere apothekers («collegiaal doorleveren»), terwijl hier in de praktijk wel
behoefte aan is. Het kabinet zet erop in dat de EU farmaceutische wetgeving de ruimte
biedt om het collegiaal doorleveren van apotheekbereidingen toe te staan.

Dwanglicenties regelen momenteel alleen een uitzondering op het octrooirecht. Zo’n
dwanglicentie staat echter niet toe dat generieken op de markt kunnen komen, als er
op het geoctrooieerde product ook nog regulatoire exclusiviteit van toepassing is.
Een dwanglicentie heeft mede daarom in de praktijk beperkte waarde om de beschikbaarheid
te vergroten. Het kabinet steunt daarom het voorstel de reikwijdte van de dwanglicentie
uit te breiden zodat deze nu ook de regulatoire exclusiviteit opschort tijdens de
duur van de dwanglicentie.29Het kabinet merkt wel op dat de Commissie de uitbreiding van de reikwijdte beperkt
tot dwanglicenties afgegeven tijdens volksgezondheidscrises, terwijl het TRIPS-verdrag30 lidstaten de mogelijkheid geeft zelf te bepalen wat de gronden zijn voor het verlenen
van dwanglicenties en wat een nationale noodsituatie of andere uiterst dringende omstandigheid
is. Het kabinet is daarom van mening dat de uitbreiding van de reikwijdte niet beperkt
moet blijven tot dwanglicenties verleend in het kader van een gezondheidscrises, maar
moet gelden voor alle door lidstaten afgegeven dwanglicenties. Het kabinet staat gereserveerd
tegenover de mogelijkheid voor de Commissie een tijdelijke noodhandelsvergunning toe
te kennen aan geneesmiddelen bedoeld om een gezondheidscrisis te mitigeren. De ervaring
in Nederland met de noodtoelating voor COVID-19 behandelingen leert dat dit niet per
se leidt tot toepassing bij patiënten, omdat behandelaren terughoudend zijn met geneesmiddelen
waarvan de werkzaamheid en veiligheid nog niet volledig zijn beoordeeld. Het kabinet
is er daarnaast voorstander van dat lidstaten de mogelijkheid behouden zelf te beslissen
of een (nog) niet-geregistreerd middel beschikbaar wordt gesteld.

Het kabinet steunt het Commissievoorstel niet om in geval van nood de ggo-milieurisicobeoordeling
buiten werking te stellen, omdat ggo’s een risico voor mens en milieu kunnen vormen
en omdat een goed uitvoerbaar alternatief voorhanden is.31 Zo zal het kabinet pleiten voor gebruik van een versnelde beoordeling van de milieurisico’s
van ggo’s in geval van nood, parallel aan de wel plaatsvindende medische beoordeling,
waarvan tijdens de COVID-19 crisis op nationaal niveau de uitvoerbaarheid is bewezen.

Het kabinet is ingenomen met de inclusie van nieuwe concepten als platform technologies, adaptieve klinische proeven, real-world evidence en sandboxing. Deze maatregelen dragen bij aan de toegankelijkheid van innovatieve therapieën en
tot de toekomstbestendigheid van het wetgevingskader. Het kabinet merkt wel op dat
het succes van deze maatregelen afhangt van nadere uitwerking in de implementatiefase
van de wetgeving in bijvoorbeeld wetenschappelijke richtsnoeren en van de bereidheid
om na sandboxing wetgeving blijvend aan te passen. Bovendien zet het kabinet erop in dat de wetgeving
rekening dient te houden met nieuwe technologieën om gelijke tred te kunnen houden
met de snelle vooruitgang in wetenschap en technologie. Het kabinet merkt verder op
dat het regelgevende kader vooral gericht is op geneesmiddelen voor grote groepen
patiënten, met als gevolg een focus op de handelsvergunning als eindresultaat. Dit
is echter niet voor alle producten een haalbaar resultaat, met name voor producten
voor zeer kleine patiëntengroepen en voor gepersonaliseerde geneesmiddelen. Om deze
producten op de markt te krijgen, wil het kabinet dat andere routes voor markttoelating
worden overwogen. Het kabinet is verheugd dat de Commissie alternatieve kaders (een
«adapted framework») wil laten onderzoeken voor bepaalde minder complexe geavanceerde
therapieën. Het kabinet heeft bedenkingen bij de gefaseerde beoordeling (rolling review) voor geneesmiddelen die een exceptionele doorbraak kunnen bieden. Deze gefaseerde
beoordeling werd voor het eerst toegepast bij COVID-19-middelen. Hoewel het bijdroeg
aan het sneller beschikbaar komen van deze middelen, brengt deze wijze van beoordeling
een erg hoge werklast voor regelgevende autoriteiten met zich mee. Het is zeer de
vraag of het gehele Europese regelgevende netwerk, nu en in de toekomst, voldoende
capaciteit heeft voor het vaker toepassen van de gefaseerde beoordeling. Daarnaast
moet voorkomen worden dat via de gefaseerde aanpak het indienen van onvolledige datasets
(onbedoeld) wordt gestimuleerd.

Het kabinet steunt veel van de voorgestelde maatregelen om de wetgevende kaders efficiënter
te maken en, daarmee, regelgevende en administratieve lasten te verlagen. Vermindering
van de administratieve en regelgevingslast voor alle betrokkenen leidt tot lagere
kosten, maakt capaciteit vrij en creëert een aantrekkelijker marktklimaat voor geneesmiddelen.
Het kabinet tekent aan dat het verminderen van het aantal wetenschappelijke comités
niet moet leiden tot overbelasting van de overgebleven comités. Daarnaast vergroten
de gefaseerde beoordeling en verkorte doorlooptijden voor procedures voor aanvragen
voor een handelsvergunning juist de werkdruk voor het EMA en de nationale autoriteiten.
Het kabinet zal de Commissie vragen de exacte gevolgen beter in kaart te brengen.

Het kabinet steunt de opzet van een gecentraliseerde stof-gebaseerde beoordeling van
milieurisico’s middels een monografiesysteem. Hierdoor wordt de beoordeling geharmoniseerd
en efficiënter, worden dubbele testen vermeden wat bijdraagt aan het verminderen van
het aantal dierproeven en krijgen stakeholders (milieu-instanties, watersector, publiek,
zorgpersoneel) betere toegang tot milieudata. Het kabinet steunt de inzet op optimalisatie
van de inspecties, maar heeft nog wel vragen over de uitwerking. Het kabinet juicht
gezamenlijke inspecties toe ten behoeve van training of indien er zeer specialistische
kennis nodig is die niet bij de betrokken lidstaat aanwezig is. Het wetsvoorstel is
echter onduidelijk over wat de bevoegdheidskaders van het EMA zijn en wanneer en op
welke wijze inspecties van Nederlandse locaties door het EMA of inspecteurs uit andere
lidstaten kunnen worden uitgevoerd. Dit zou de onafhankelijkheid van het toezicht
in Nederland en zeggenschap over de eigen inspectiecapaciteit kunnen raken. Het is
de vraag of het voorstel daadwerkelijk bijdraagt aan een effectiever inspectiesysteem
en vergroting van de Europese inspectiecapaciteit.

Het kabinet steunt het streven tot harmonisatie van de milieurisicobeoordeling van
klinische proeven met ggo-geneesmiddelen, omdat bedrijven zo niet langer meerdere
aanvragen per lidstaat hoeven in te dienen en verschillen tussen lidstaten en vertraging
in procedures worden verminderd. Het kabinet tekent wel aan dat centralisatie niet
ten koste mag gaan van de kwaliteit en noodzaak van de ggo-milieurisicobeoordeling.

Het kabinet erkent de noodzaak tot maatregelen voor het reduceren van AMR. Het kabinet
steunt dan ook de wetsvoorstellen voor een AMR plan voor risicomitigatie, monitoring
en rapportage. Het kabinet meent verder dat om resistentie te voorkomen het nuttig
is om het gebruik verantwoord terug te dringen. De Commissie stelt hiertoe voor om
alle antimicrobiële middelen receptplichtig te maken. Het kabinet is van mening dat
dit onwenselijk is, zoals bijvoorbeeld in het geval van bepaalde antischimmel- en
antiparasitaire middelen, vanwege de last die receptplichtige geneesmiddelen voor
(de capaciteit) van de gezondheidszorg en de patiënt/consument betekenen.

Het kabinet is het eens met de Commissie dat het huidige systeem van regulatoire incentives de ontwikkeling en beschikbaarheid van antimicrobiële middelen niet stimuleert, maar
heeft bedenkingen bij de introductie van overdraagbare exclusiviteitsvouchers. Redenen
hiervoor zijn dat vouchers geen rechtstreekse stimulans zijn voor de ontwikkeling
van nieuwe antimicrobiële middelen en niet garanderen dat deze gedurende een bepaalde
tijd in de hele EU beschikbaar blijven. Ze komen bij overdracht met name ten goede
aan producten met andere, meer winstgevende indicaties, waardoor daar innovatie door
concurrenten wordt geremd en de introductie van generieke geneesmiddelen wordt vertraagd.
Dit heeft een negatief effect op de beschikbaarheid en betaalbaarheid van producten.
Daarnaast zijn vouchers een indirecte en ondoorzichtige vorm van financiering met
onduidelijke en onvoorspelbare kosten voor nationale gezondheidsstelsels. Volgens
de Commissie moeten de extra kosten van vouchers voor nationale gezondheidsstelsels
worden gezien in de context van de bedreiging van en kosten door resistentie, zoals
fataliteiten (33.000 doden/jaar) en kosten voor gezondheidszorg en door productieverlies
(€ 1,5 miljard/jaar in de EU). Het kabinet erkent de enorme sociaaleconomische lasten
van AMR en onderschrijft daarom de noodzaak tot extra stimulansen voor antimicrobiële
middelen. Het kabinet ziet echter een betere oplossing in nieuwe bedrijfsmodellen
die niet per se van wetgevende aard zijn, die een directe vorm van financiering zijn
en die inkomsten voor een bedrijf kunnen ontkoppelen van de verkoop van het geneesmiddel.
De nieuw opgerichte Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA) kan hierin een belangrijke rol spelen.

De huidige wetgeving draagt onvoldoende bij aan de vermindering van de ecologische
voetafdruk van de vervaardiging, het gebruik en de verwijdering van geneesmiddelen.
Het kabinet steunt daarom de voorgestelde maatregelen ter versterking van de ERA.
Het kabinet steunt ook dat een handelsvergunning geweigerd kan worden als de ERA incompleet
is. Het kabinet zet in op een nadere uitwerking van het voorstel de handelsvergunning
te kunnen weigeren als de voorgestelde mitigerende maatregelen onvoldoende worden
geacht. Het is verder niet duidelijk of bedrijven gecontroleerd moeten gaan worden
op de uitvoering van mitigerende maatregelen. Het kabinet steunt de koppeling met
belangrijke EU-milieuwetgeving voor water en industriële emissies.32

Het kabinet merkt verder op dat de huidige farmaceutische wetgeving, met inbegrip
van de Richtlijn Vervalste Geneesmiddelen33, niet toestaat dat ongebruikte, reeds verstrekte geneesmiddelen opnieuw worden verstrekt
aan een patiënt. Dit heeft ongewenste gevolgen voor het milieu en, vooral in het geval
van dure geneesmiddelen, voor de betaalbaarheid van nationale zorgsystemen. Het kabinet
zal de positieve ervaringen die in Nederland zijn opgedaan met het onderzoek heruitgifte
van dure geneesmiddelen op EU-niveau delen, met als doel draagvlak te krijgen bij
andere lidstaten en de Commissie voor heruitgifte van geneesmiddelen, zoals ook toegezegd
in de Kamerbrief van 21 februari 2023.34

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De lidstaten delen breed het beeld van de problemen die de Commissie heeft geïdentificeerd
in de evaluaties en de daaropvolgende voorstellen. De meeste lidstaten steunen dat
de lengte van data- en marktexclusiviteit wordt gekoppeld aan de mate waarin een nieuw
geneesmiddel voorziet in een onvervulde medische behoefte. De lidstaten maken zich
tevens al jaren hard voor aanvullende, geharmoniseerde maatregelen om de leveringszekerheid
van geneesmiddelen en EU-brede toegang voor patiënten te verbeteren en AMR, tekorten
en de milieu-impact van geneesmiddelen te verminderen. In verschillende Raadsconclusies
hebben de lidstaten hiertoe reeds een oproep gedaan.35 Wel verschillen lidstaten van mening over de wijze waarop de aanpak moet worden ingevuld.
Het idee voor een overdraagbare exclusiviteitsvoucher wordt niet breed gesteund.36 Hoewel alle lidstaten het noodzakelijk vinden dat EU-brede toegankelijkheid verbeterd
wordt, hebben meerdere lidstaten hun twijfels uitgesproken over een koppeling van
regulatoire exclusiviteit aan EU-brede markttoegang wegens de administratieve lasten
die dit mee kan brengen voor de lidstaten.

De positie van het Europees Parlement (EP) ten aanzien van het wetsvoorstel is op
dit moment niet bekend. De verordening en richtlijn zullen behandeld worden in de
Commissie voor milieu, publieke gezondheid en voedselveiligheid (ENVI). De overdraagbare
exclusiviteitsvouchers zullen naar verwachting ook in het EP gevoelig liggen. Wel
is het de verwachting dat het EP de doelen van de herziening grotendeels zal steunen.
Zo heeft het EP zich eerder uitgesproken voor een meer gebalanceerd systeem van incentives, waarbij innovatie wordt beloond en toegang wordt bevorderd.37 Ook heeft het EP zich uitgesproken over het EU-breed aanpakken van geneesmiddelentekorten38 en milieueffecten van geneesmiddelen.39 Daarnaast heeft het EP zich eerder overwegend positief uitgesproken over de Farmaceutische
Strategie voor Europa, omdat deze aansluit bij de oproepen om tekorten aan te pakken
en de negatieve effecten op het milieu te verminderen.40

De Europese Volkspartij (rapporteur: Pernille Weiss) zal verantwoordelijk zijn voor
de EP positie ten aanzien van de richtlijn en de Sociaaldemocratische groep (rapporteur:
Tiemo Wölken) voor de verordening.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De voorstellen
zijn gebaseerd op artikel 114 en artikel 168, lid 4, sub c, van het Verdrag betreffende
de Werking van de Europese Unie (VWEU). Artikel 114 geeft de EU de bevoegdheid tot
het vaststellen van maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke
en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking
van de interne markt betreffen. Bij voorstellen op het gebied van de volksgezondheid
wordt uitgegaan van een hoog beschermingsniveau, daarbij in het bijzonder rekening
houdend met alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd.
Op grond van artikel 168, lid 4, sub c, VWEU, kan de Unie maatregelen nemen om gemeenschappelijk
veiligheidskwesties op het gebied van volksgezondheid het hoofd te bieden, door het
nemen van maatregelen waarbij hoge kwaliteits- en veiligheidseisen worden gesteld
aan geneesmiddelen. Het kabinet kan zich vinden in deze grondslag. Op het terrein
van gemeenschappelijke veiligheidsvraagstukken op het gebied van de volksgezondheid
en op het terrein van de interne markt is er sprake van een tussen de EU en de lidstaten
gedeelde bevoegdheid (artikel 4, tweede lid, onder a en k, VWEU). De wetsvoorstellen
eerbiedigen de verantwoordelijkheden die op de lidstaten rusten met betrekking tot
de bepaling van hun gezondheidsbeleid, alsmede de organisatie en de verstrekking van
gezondheidsdiensten en geneeskundige verzorging, welke verantwoordelijkheden het beheer
van gezondheidsdiensten en geneeskundige verzorging, alsmede de allocatie van de daaraan
toegewezen middelen omvatten. (artikel 168, lid 7).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De wetsvoorstellen
hebben tot doel innovatie te bevorderen – met name voor onvervulde medische behoeften
–, EU-brede patiënttoegang te verbeteren en tekorten in te perken, een meer flexibel
en toekomstbestendig raamwerk te creëren en de milieu-impact van geneesmiddelen te
reduceren. Dit kan onvoldoende op nationaal, regionaal of lokaal niveau bereikt worden.
Geharmoniseerde vereisten inzake de kwaliteit, veiligheid en werkzaamheid van geneesmiddelen
voor het verlenen en onderhouden van handelsvergunningen zijn essentieel voor het
goed functioneren van de interne markt, wat weer van belang is voor de voorzieningszekerheid
in de hele EU. Ook vormen dergelijke vereisten een volksgezondheidsvraagstuk voor
alle lidstaten en heeft de geneesmiddelensector een sterk grensoverschrijdend karakter.
Het opstellen en waarborgen van de vereisten op kwaliteit, veiligheid en werkzaamheid
kunnen dus het meest efficiënt op Unie-niveau worden verwezenlijkt. Ongecoördineerde
maatregelen van de lidstaten zouden kunnen leiden tot concurrentievervalsing en belemmeringen
voor de interne handel voor geneesmiddelen. Tevens zouden hiermee de administratieve
en regelgevende lasten voor farmaceutische bedrijven, die vaak in meer dan één lidstaat
actief zijn, alsook voor nationale bevoegde autoriteiten aanzienlijk toenemen. Een
geharmoniseerde Europese aanpak biedt ook meer mogelijkheden voor het creëren van
stimulansen om innovatie te bevorderen en voor gecoördineerde EU-actie voor de ontwikkeling
van geneesmiddelen voor onvervulde medische behoeften en voor de vermindering van
tekorten en AMR. De impact van alle lidstaten bij elkaar is groter dan van de impact
van de lidstaten afzonderlijk. Optreden op het niveau van de Unie is dan ook gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief met kanttekening.
De wetsvoorstellen hebben tot doel innovatie te bevorderen – met name voor onvervulde
medische behoeften, EU-brede patiënttoegang te verbeteren en tekorten in te perken,
een meer flexibel en toekomstbestendig raamwerk te creëren en de milieu-impact van
geneesmiddelen te reduceren. De overkoepelende doelen moeten daarbij blijven behouden,
te weten het garanderen dat alleen geneesmiddelen die van hoge kwaliteit, veilig en
werkzaam zijn op de markt komen en de interne markt harmoniseren. De meeste voorstellen
lijken geschikt om deze doelen te bereiken en gaan daartoe niet verder dan nodig.
Het kabinet vindt dat de Commissie in haar impact assessments een zorgvuldige afweging
heeft gemaakt tussen aspecten die tegenstrijdig kunnen zijn, zoals het bevorderen
van innovatie enerzijds (sturen op onvervulde medische behoeften middels het systeem
van incentives) versus betaalbaarheid en patiënttoegang anderzijds (eerdere generieke competitie
en beloning voor toegang).

Wel plaatst het kabinet een kanttekening bij enkele specifieke maatregelen. Het kabinet
is van mening dat de verlenging van de notificatieperiode voor tijdelijke tekorten
van twee naar zes maanden leidt tot belemmering van het zicht op werkelijke tekorten
en dat deze daarmee niet geschikt is om tekorten aan te pakken. Voor wat betreft het
stimuleren van de ontwikkeling van nieuwe antimicrobiële middelen meent het kabinet
dat er betere oplossingen zijn dan exclusiviteitsvouchers die niet de eerder genoemde
negatieve effecten van vouchers met zich meebrengen. Het kabinet denkt hierbij met
name aan nieuwe bedrijfsmodellen die niet per se wetgevend van aard zijn, die een
directe vorm van financiering zijn en die inkomsten voor een bedrijf kunnen ontkoppelen
van de verkoop van het geneesmiddel. Verder steunt het kabinet het voorstel niet om
in geval van nood de ggo-milieurisicobeoordeling buiten werking te stellen, omdat
ggo’s een risico voor mens en milieu kunnen vormen en omdat in de toepassing van een
versnelde beoordeling een goed uitvoerbaar, minder vergaand alternatief voorhanden
is. Verder vraagt het kabinet zich af of de voorstellen daadwerkelijk bijdragen aan
een effectiever inspectiesysteem en het vergroten van de Europese inspectiecapaciteit.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Implicaties voor de EU-begroting zijn met name gerelateerd aan extra taken die het
EMA uit moet voeren voor onder andere het beheersen van tekorten en verbeteren van
leveringszekerheid, versterkte wetenschappelijke en regulatoire ondersteuning aan
academica en andere aanvragers, versterkte milieurisicobeoordeling en extra in-house inspectiecapaciteit. De totale financiële impact komt neer op € 17,8 miljoen extra
voor de periode 2024 – 2027. Het overgrote deel hiervan, ~€ 13,4 miljoen, zal worden
gedekt door inkomsten uit vergoedingen die ondernemingen aan het EMA betalen voor
het verkrijgen en onderhouden van Europese handelsvergunningen.41 De resterende € 4,4 miljoen komt ten laste van de EU-begroting. Dit bedrag wordt
volledig gerealiseerd door herschikking van bestaande budgetten binnen de EU4Health-portefuille.
Het kabinet kan zich hier in vinden. Het kabinet is van mening dat de benodigde middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de
EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting. Daarnaast moet de ontwikkeling van de administratieve uitgaven in
lijn zijn met de ER-conclusies van juli 2020 over het MFK-akkoord.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/of medeoverheden

De Commissie schat in dat de budgettaire impact voor nationale gezondheidssystemen
van maatregelen op toegang en onvervulde medische behoeften positief of neutraal is.
Verbeterde toegang tot (innovatieve) geneesmiddelen en het beter voorzien in gezondheidsprioriteiten
zal naar verwachting leiden tot minder noodzaak tot zorg en hospitalisatie en minder
verlies in arbeid. Ook de vroegere generieke markttoegang voor producten die niet
voorzien in een onvervulde medische behoefte heeft een positief effect op de betaalbaarheid
van nationale zorgsystemen.

De introductie van overdraagbare exclusiviteitsvouchers voor nieuwe antimicrobiële
middelen zal daarentegen leiden tot een stijging van kosten. Deze vouchers leiden
tot langere regulatoire bescherming voor het antimicrobiële middel zelf of, meer waarschijnlijk,
voor een middel met een meer lucratieve indicatie (van hetzelfde of een ander bedrijf).
Hierdoor wordt generieke competitie uitgesteld en hebben nationale gezondheidsstelsels
voor een langere periode hogere kosten. De Commissie heeft de impact hiervan proberen
te beteugelen door het toekennen van de voucher te verbinden aan strikte voorwaarden.
De kosten voor nationale gezondheidsstelsels hangen af van het aantal toegekende vouchers
en de producten waaraan ze gekoppeld gaan worden. De Commissie heeft berekend dat
als 1 voucher per jaar wordt afgegeven, deze per stuk de EU gezondheidssystemen en
patiënten € 441 miljoen kosten. De Commissie merkt terecht op dat de financiële gevolgen
van AMR veel hoger liggen (~€ 1,5 miljard/jaar in zorgkosten en kosten voor productiviteitsverlies)42 dan de mogelijke kosten voor een maximum van 10 vouchers over een periode van 15
jaar. Het kabinet steunt daarom incentives voor antimicrobiële middelen, maar onderschrijft het belang van incentives die een directe, voorspelbare vorm van financiering betreffen, in plaats van overdraagbare
exclusiviteitsvouchers. Verder kunnen bedrijven middels additionele incentives een
jaar langere maximale periode van regulatoire exclusiviteit verdienen dan nu het geval
is. Het kabinet wil een nadere analyse van de financiële gevolgen van de herziening,
met name voor de vraag over welke geneesmiddelen in aanmerking komen voor een kortere
of juist langere beschermingsperiode om zo de financiële impact op de uitgave aan
geneesmiddelen te bepalen. Het kabinet is van mening dat de herziening niet mag leiden
tot hogere uitgaven aan geneesmiddelen en zal bij verdere besprekingen zijn standpunt
langs deze lijn bepalen.

De Commissie verwacht dat de totale budgettaire impact voor regelgevende autoriteiten
neutraal is, op voorwaarde dat voor nieuwe en gewijzigde procedures adequate vergoedingen
worden ingesteld middels het EMA-vergoedingenstelsel43. Het meer efficiënt maken van de regulatoire procedures en verdere digitalisatie
hebben tot doel de administratieve en regelgevende lasten voor het EMA en de nationale
medicijnagentschappen en inspectieautoriteiten, zoals het (agentschap) College ter
beoordeling van geneesmiddelen ((a)CBG) en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ)
te verminderen. Echter, er worden ook nieuwe concepten, werkwijzen en werkzaamheden
ingepast, inclusief een bredere toepassing van de gefaseerde beoordeling en verkorte
doorlooptijden van procedures voor aanvragen voor een handelsvergunning. Deze voorstellen
zouden nadelige gevolgen kunnen hebben voor de ervaren lasten, omdat ze juist significant
meer capaciteit vergen van het EMA en de nationale autoriteiten dan de huidige wijze
van beoordelen. Het kabinet zal de Commissie vragen de exacte gevolgen beter in kaart
te brengen. Maatregelen ter verbetering van leveringszekerheid en tekorten zullen
de uitwisseling van informatie tussen de nationale autoriteiten vergemakkelijken en
de strategieën om tekorten aan te pakken verbeteren. Beide aspecten zouden de kosten
voor de autoriteiten op lange termijn moeten verminderen. Daarentegen is mogelijk
extra budget en expertise nodig, omdat de herziening naar verwachting leidt tot meer
aanvragen voor het verkrijgen van een handelsvergunning en daarmee ook inspecties.
Ook vereisen maatregelen rondom tekorten extra beoordeling en opvolging en er is beoordeling
nodig of producten in aanmerking komen voor extra regulatoire exclusiviteit in het
kader van onvervulde medische behoeften. Het versterken van de ERA vereist ook extra
beoordelingscapaciteit en expertise van het EMA en nationale bevoegde autoriteiten.
Het voorstel geeft geen duidelijkheid over hoe toezicht op de opvolging van de ERA
eruitziet en waar dit wordt belegd. De eventuele implicaties voor de IGJ zijn dan
ook onbekend.

Een deel van de extra kosten voor nationale autoriteiten zal gedekt worden door vergoedingen
die ondernemingen betalen voor geleverde diensten middels vergoedingenstelsels van
de lidstaten zelf en van het EMA. De uiteindelijke budgettaire gevolgen voor het (a)CBG
en de IGJ hangen af van het eindresultaat van de Europese onderhandelingen over de
onderhavige regelgeving, alsook van de mate waarin en snelheid waarmee adequate vergoedingen
voor nationale bevoegdheden geregeld worden voor aangepaste of nieuwe procedures.
Snelle aanpassing is wenselijk om zo spoedig mogelijk na toepassing van de wetgeving
de benodigde investeringen en relevante kosten te kunnen dekken. Eventuele budgettaire
gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Maatregelen ter optimalisatie van wetgeving (meer efficiëntie, meer digitalisatie,
minder regeldruk en administratieve lasten) hebben gunstige gevolgen voor zowel innovatieve
als generieke industrie. Het reduceert de administratieve en regelgevende lasten en
daarmee kosten voor het op de markt brengen en houden van geneesmiddelen (de Commissie
heeft berekend dat dit neerkomt op een besparing van € 80 – € 160 miljoen per jaar).
Maatregelen om de wetgeving toekomstbestendig te maken (inachtneming van wetenschappelijke
en technologische vernieuwingen) geeft de industrie ruimte voor innovatie. De generieke
industrie heeft voordeel van een reductie in de basisperiode voor regulatoire exclusiviteit,
omdat zij hun producten eerder op de markt kunnen brengen. Innovatieve industrie zal
daarentegen geen voorstander zijn van een kortere basisperiode voor regulatoire exclusiviteit,
omdat dit hun alleenrecht tot vermarkten verkort. Daar staat echter tegenover dat
bepaalde geneesmiddelen door additionele incentives in aanmerking kunnen komen voor dezelfde of zelfs een langere periode van bescherming
dan onder de huidige wetgeving. Verder wordt opgemerkt dat voor een groot deel van
de innovatieve geneesmiddelen niet regulatoire exclusiviteit de langste bescherming
biedt, maar aanvullende beschermingscertificaten (ABC’s) en octrooien.44 Ook hangt het besluit van industrie om in een bepaalde regio te investeren in innovatie,
ontwikkeling en het op de markt brengen van geneesmiddelen niet enkel af van de geboden
beschermingsmechanismen. Andere factoren, zoals subsidies voor onderzoek en ontwikkeling,
het fiscale klimaat en de beschikbaarheid van hooggekwalificeerd personeel hebben
een aanzienlijke invloed op de mate van investeringen door industrie.45 En specifiek voor weesgeneesmiddelen blijkt de rol van publieke instellingen en publieke
fondsen van belang te zijn.46 De maatregelen die als doel hebben tekorten en milieueffecten van de productie, het
gebruik en het weggooien van geneesmiddelen te mitigeren, kosten zowel generieke als
innovatieve industrie geld (zo’n € 30 miljoen/jaar). De kosten voor innovatieve industrie
zullen naar verwachting geen significante impact hebben op innovatie op wereldschaal.
De industrie investeert gemiddeld 25% van haar brutowinst in onderzoek en ontwikkeling,
en is daarmee één van de meest R&D intensieve sectoren. Als wordt uitgegaan van het
meest negatieve scenario getest onder beleidsoptie C waarbij innovatieve industrie
€ 602 miljoen/jaar verliest, betekent dit dat jaarlijks € 150 miljoen voor innovatie
verloren zou gaan. Dit valt in het niet bij de totale investeringen die de industrie
jaarlijks doet. Zo heeft de industrie in 2021 wereldwijd € 238 miljard besteed aan
onderzoek en ontwikkeling.47 Het mogelijke verlies bedraagt dus 0,07% van de wereldwijde investeringen. De Commissie
heeft berekend dat hierdoor slechts 1 op de volgende 1500 nieuwe geneesmiddelen niet
wordt ontwikkeld, wat een onzichtbaar verlies in innovatie zou zijn in de komende
15 jaar.

Het wetsvoorstel heeft naar verwachting gunstige gevolgen voor de burger en nationale
gezondheidssystemen. Het toestaan van eerdere generieke concurrentie voor bepaalde
producten komt ten goede aan de betaalbaarheid en beschikbaarheid van producten voor
de patiënt.

De Commissie heeft berekend dat een 2 jaar lagere basisperiode voor regulatoire bescherming
gekoppeld aan 2 jaar extra exclusiviteit voor EU-brede markttoegang de generieke industrie
€ 63 miljoen extra brutowinst oplevert, wat overeenkomt met een directe kostenbesparing
van € 444 miljoen voor de betalers. Daarbovenop zouden patiënten een 15% toename zien
in toegang tot geneesmiddelen. Hierbij wordt aangetekend dat iedere toegekende bonusincentive
een stijging in kosten voor betaler en patiënt betekent, omdat generieke competitie
wordt uitgesteld. Tegelijkertijd hebben bonusincentives ook een positieve sociaaleconomische impact, omdat zij naar verwachting leiden tot
minder ziekenhuisopnames, minder morbiditeit en mortaliteit en minder productieverlies.
De koppeling van regulatoire exclusiviteit aan EU-brede vermarkting verbetert de toegankelijkheid
tot geneesmiddelen voor de Europese patiënt. De maatregelen om regelgeving meer efficiënt,
flexibel en toekomstbestendig te maken hebben gunstige gevolgen voor de patiënt, omdat
deze bijdragen aan het sneller beschikbaar komen en beschikbaar blijven van (innovatieve)
geneesmiddelen. Het wetsvoorstel zou ook een repurposing van geneesmiddelen moeten bevorderen, waardoor op kosteneffectieve wijze therapieën
breder beschikbaar komen. Maatregelen om tekorten, AMR en milieueffecten te mitigeren
komen patiënten en de publieke gezondheid in het algemeen ten goede.

Het kabinet heeft wel de volgende bemerking. De exacte kosten en/of baten voor innovatieve
en generieke industrie, patiënten en nationale zorgsystemen voor het totaal aan maatregelen
zijn niet volledig duidelijk. Zo heeft de Commissie voor het wetsvoorstel gekozen
voor andere periodes van «bonusincentives» voor regulatoire exclusiviteit, en combinaties daarvan, dan getest onder de verschillende
beleidsopties voor het impact assessment. Zo is de maximale duur van exclusiviteit
die verdiend kan worden onder het wetsvoorstel langer dan onder voorkeursoptie C en
wordt een kortere exclusiviteitsperiode toegekend aan onvervulde medische behoeften
dan getest onder de beleidsopties. Dat een andere exclusiviteitsperiode voor bonusincentives en een andere combinatie hiervan een duidelijke impact heeft op de kosten en baten
is duidelijk uit de berekeningen die de Commissie heeft gedaan voor de geteste opties.48 Zoals ook aangegeven onder de beoordeling van de voorstellen, zal het kabinet de
Commissie om nadere duiding vragen.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het meest in het oog springende voorstel is de verkorting van de basisperiode voor
regulatoire exclusiviteit. Innovatieve ondernemingen kunnen middels «bonusincentives» (voor geneesmiddelen die voorzien in onvervulde medische behoeften, door het indienen
van vergelijkende klinische proeven bij de aanvraag voor een handelsvergunning en
door EU-brede markttoegang) dezelfde of zelfs een langere periode van exclusiviteit
krijgen dan onder de huidige wetgeving. Daarnaast wordt voor de meeste innovatieve
geneesmiddelen de langstlopende bescherming geleverd door andere beschermingsmechanismen
(ABC’s, octrooien). Verder dient rekening gehouden te worden met het feit dat de geneesmiddelenmarkt
mondiaal is. Ongeveer 20% van de in de EU toegelaten nieuwe geneesmiddelen is afkomstig
uit de EU; de overige zijn hoofdzakelijk afkomstig uit de VS, het VK, Zwitserland
en Japan. Deze komen in gelijke mate in aanmerking voor EU-incentives, net zoals dat in de EU gevestigde innovatieve bedrijven ook kunnen profiteren van
stimuleringsmaatregelen in regio’s buiten de EU, als zij hun producten daar op de
markt brengen. Evenzo zal de voorwaardelijke beloning voor EU-brede marktintroductie
het relatieve concurrentievermogen van EU-bedrijven niet aantasten, omdat deze geldt
voor zowel binnen als buiten de EU gevestigde bedrijven. Op verzoek van de Raad heeft
de Commissie twee studies laten uitvoeren naar het effect van stimuleringsmechanismen,
met name ABC’s. De studie van het Max Planck Instituut concludeert dat andere factoren
dan de beschikbaarheid van octrooien en ABC’s waarschijnlijk van groter belang zijn
voor bedrijven om te besluiten onderzoeksfaciliteiten in een bepaalde regio te vestigen.49 De studie van Copenhagen Economics stelt dat ABC's een rol kunnen spelen bij het
aantrekken van innovatie naar Europa, maar wijst er eveneens op dat belastingen, training
en andere factoren in dat verband waarschijnlijk belangrijker zijn.50 Specifiek voor weesgeneesmiddelen blijkt de rol van publieke instellingen en publieke
fondsen van belang te zijn.51

De verkorting van de basisperiode voor regulatoire exclusiviteit pakt positief uit
voor de generieke industrie die hun product in de EU op de markt brengt, omdat zij
hun producten immers eerder kunnen verkopen. De voorstellen voor optimalisatie van
de regelgeving (minder regelgevende en administratieve lasten, flexibiliteit, toekomstbestendigheid)
zullen de EU voor zowel innovatieve als generieke industrie aantrekkelijker maken.

De strengere verplichtingen en eisen om tekorten te monitoren en te voorkomen (met
inbegrip van het aanleggen van voorraden) en het aanpakken van milieueffecten zouden
een impact kunnen hebben op de concurrentiekracht van de Europese industriesector.
Het kabinet hecht eraan dat deze maatregelen in lijn zijn met internationale verplichtingen,
waaronder de multilaterale handelsafspraken in de akkoorden van de Wereldhandelsorganisatie
(WTO). De Commissie geeft in haar impactanalyse aan dat de maatregelen van toepassing
zijn op alle geneesmiddelen die op de Europese markt geplaatst worden. Er wordt daarbij
geen onderscheid gemaakt tussen EU producten en geïmporteerde producten, in lijn met
het WTO non-discriminatiebeginsel. De maatregelen voor tekorten en milieu mogen handel
niet meer beperken dan nodig is om de doelstellingen van beschikbaarheid van medicijnen
en bescherming van het milieu te behalen. Het kabinet is het eens met de Commissie
dat de voordelen van de maatregelen voor de leveringszekerheid en het terugdringen
van de milieu-impact van geneesmiddelen de maatregelen rechtvaardigen.

Alles overziend schat de Commissie in dat de balans van de maatregelen voor het concurrentievermogen
over het geheel genomen nog steeds positief is. Het kabinet is vooralsnog van mening
dat het geheel aan maatregelen de concurrentiekracht van de Nederlandse en Europese
industrie niet wijzigt.

Het voorstel heeft geen geopolitieke implicaties.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel betreft een richtlijn en een verordening. De richtlijn heeft gevolgen
voor de Nederlandse Geneesmiddelenwet en onderliggende regelgeving, waarin deze zal
worden geïmplementeerd. De verordening heeft een directe werking en is voor iedere
lidstaat bindend. De Nederlandse regelgeving zal eventueel op punten moeten worden
aangepast, daar waar de inhoud niet in lijn is met de verordening.

Het voorstel heeft mogelijk gevolgen voor de bevoegdheden van de rijksoverheid en
medeoverheden ((a)CBG en IGJ). Het voorstel is onduidelijk in hoe en waar toezicht
op het ERA belegd wordt; eventuele implicaties voor de IGJ zijn daarom onbekend. Evenzo
zijn de voorstellen op het gebied van inspecties onduidelijk, zoals wat betreft de
bevoegdheidskaders van het EMA, wanneer en hoe inspecties van Nederlandse locaties
door het EMA of inspecteurs uit andere lidstaten kunnen worden uitgevoerd, alsook
de (rechts)gevolgen van dergelijke inspecties.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

De richtlijn kent de Commissie de bevoegdheid toe om gedelegeerde handelingen vast
te stellen ten aanzien van de volgende onderwerpen: definities (artikel 4(2)); procedures
voor en inhoud van de ERA monografie (artikel 24(5)); de procedure voor de beoordeling
van een aanvraag voor een active substance master file (ASMF) certificaat en additionele quality master files voor stoffen aanwezig in of gebruikt voor de productie van geneesmiddelen, de publicatie
van en toegang tot dergelijke certificaten en de beoordeling ervan en de procedure
voor aanpassing van de master file en het certificaat (artikel 25(9) en 26(3)); de categorieën geneesmiddelen waarvoor
een handelsvergunning kan worden verleend waaraan specifieke verplichtingen zijn verbonden
en het specificeren van de procedures en eisen voor het verlenen en verlengen van
een handelsvergunning (artikelen 28(2), 28(3)); het verplichten van ePI en het recht
van de patiënt tot toegang tot een papieren versie (artikel 63(5)); het aanpassen
van de verplichte informatie op verpakkingen, inclusief voor meertalige verpakkingen
(artikel 65(2)); gedetailleerde regels voor veiligheidskenmerken en procedures voor
notificatie van de Commissie (artikel 67(2)); de situaties waaronder post-autorisatie
studies voor werkzaamheid opgelegd kunnen worden (artikel 88); het specificeren van
de categorieën van, procedures voor en uitzonderingen op variaties op de condities
voor de handelsvergunning, alsmede de voorwaarden en procedures voor samenwerking
met derde landen en internationale organisaties op het beoordelen van variaties (artikel
92(4)); bepaalde condities voor homeopathische middelen om in aanmerking te komen
voor de gesimplificeerde registratie (artikel 126(1)); de criteria en verificaties
voor beoordeling of een geneesmiddel gefalsificeerd is (artikel 150(3)); de notificatie
van de «bevoegde persoon» (qualified person) aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat over bepaalde wijzigingen betreffende
een productiesite (artikel 153(4)); details over de geformaliseerde risicobeoordeling
voor het bepalen welke goede productiepraktijken (good manufacturing practices) voor hulpstoffen moeten worden toegepast (artikel 161); het opschorten van voorwaarden
gekoppeld aan het op de markt brengen en houden van geneesmiddelen uit het Verenigd
Koninkrijk in Ierland, Cyprus en Malta, indien wijzigingen in regelgeving in het Verenigd
Koninkrijk, en de naleving daarop, van invloed kunnen zijn op de bescherming van de
volksgezondheid (artikel 210(3), (4) en (5)); gegevensvereisten voor aanvragen voor
een handelsvergunning, vereisten voor de kwalificatie van een bevoegd persoon en vereisten
voor etikettering en productinformatie (artikel 213).

Daarnaast kent de verordening de Commissie de bevoegdheid toe om gedelegeerde handelingen
vast te stellen ten aanzien van de volgende onderwerpen: de reikwijdte van de centrale
procedure (artikel 3); de reikwijdte (type middelen), procedures en vereisten voor
handelsvergunningen onder voorwaarden (artikel 19(8)); de situaties waaronder post-autorisatiestudies
voor werkzaamheid opgelegd kunnen worden (artikel 21); het specificeren van de categorieën
van, procedures voor en uitzonderingen op variaties op de condities voor de handelsvergunning,
alsmede de voorwaarden en procedures voor samenwerking met derde landen en internationale
organisaties op het beoordelen van variaties (artikel 47(4)); de procedures voor de
beoordeling van een transfer van een handelsvergunning (artikel 49(2)); specifieke
criteria voor het aanwijzen als weesgeneesmiddel voor bepaalde aandoeningen (artikel
63(3)); aanpassingen in de informatie opgenomen in het register voor aangewezen weesgeneesmiddelen
(artikel 67(4)); aanpassing van de regels en vereisten ten aanzien van pediatrische
onderzoeksplannen en uitzonderingen daarop (artikelen 74(4), 75(3) en 81(4)); de gegevensvereisten
ten aanzien van meldingen van leveringsonderbrekingen en het intrekken van de handelsvergunning
en van de inhoud van de tekortenpreventieplannen (artikel 116); procedures voor het
toekennen van boetes door de Commissie aan vergunninghouders (artikel 172(10)).

De richtlijn kent de Commissie de bevoegdheid toe om uitvoeringshandelingen vast te
stellen volgens de onderzoeksprocedure in de zin van artikel 5 van Verordening (EU)
182/2011 ten aanzien van de volgende onderwerpen: details voor goedkeuring van en
dataverzameling voor een hospital exemption, alsook de toepassing van een geavanceerde therapie onder de hospital exemption (artikel 2(7)); een lijst met kleurstoffen die toegepast mogen worden in geneesmiddelen
(artikel 27(3)); het finale Commissiebesluit over het afgeven van de handelsvergunning
(artikel 42(2)); format en principes voor het rapporteren van publieke financiering
door ondernemingen (artikel 57(6))); algemene standaarden voor ePI (artikel 63(6));
de aanpassing van de procedures en vereisten voor het verlengen van de data-exclusiviteit
voor EU-brede vermarkting (artikel 82(6)); maatregelen naar aanleiding van een periodiek
veiligheidsverslag te nemen door lidstaten ten aanzien van afgegeven handelsvergunningen
(artikel 112(5)); maatregelen naar aanleiding van een Unie-spoedprocedure te nemen
door lidstaten ten aanzien van afgegeven handelsvergunningen (artikel 116(4)); vereisten
voor de uitvoering van geneesmiddelenbewakingsactiviteiten (artikel 122); het opstellen
van een lijst van kruidensubstanties en -preparaten en combinaties daarvan voor gebruik
in traditionele kruidengeneesmiddelen (artikel 139); het includeren van derde landen
in een lijst op basis van beoordeling van de daar geldende regulatoire kaders in relatie
tot actieve bestanddelen te importeren naar de Unie (artikel 159(2)); specificatie
van de principes van goede productie- en distributiepraktijken voor geneesmiddelen
en actieve bestanddelen (artikel 160); vereisten voor een gemeenschappelijk logo voor
websites voor de verkoop van geneesmiddelen (artikel 173(2)); principes voor inspecties
(artikel 190(1)). Verder geven de overwegingen van de richtlijn weer dat de Commissie
via uitvoeringshandelingen de criteria voor de definitie van onvervulde medische behoefte
zal vaststellen (overweging 50).

De verordening kent de Commissie de bevoegdheid toe om uitvoeringshandelingen vast
te stellen volgens de onderzoeksprocedure in de zin van artikel 5 van Verordening
(EU) 182/2011 ten aanzien van de volgende onderwerpen: finaal Commissiebesluit over
het toekennen van een Europese handelsvergunning (artikel 13(2)); besluitvorming over
het toekennen van een noodvergunning, alsmede besluiten tot het tijdelijk opschorten
of intrekken van zo’n noodvergunning (artikelen 33(1) en 35); het toekennen van een
overdraagbare exclusiviteitsvoucher voor prioritaire antimicrobiële middelen (artikel
40(1)); de mogelijkheid om urgente veiligheids- of werkzaamheidsrestricties toe te
passen in geval van een risico voor de volksgezondheid (artikel 44(2)); het besluit
over de transfer van een handelsvergunning (artikel 49(1)); tijdelijke maatregelen
voor geneesmiddelen als gevolg van referral procedures (artikel 55(3)); Commissiebesluit ten aanzien van de classificatie van
een product als geneesmiddel (artikel 62(3)); de voorschriften voor het uitvoeren
van de criteria voor weesgeneesmiddelenstatus (artikel 63(3)); de aanpassing van de
gegevens betreffende in derde landen uitgevoerde klinische studies die in de EU-database
moeten worden ingevoerd (artikel 94(4)); het opzetten, verlengen of (tijdelijk) stopzetten
van een regulatory sandbox (artikel 113(6), (8), (9) en (10)); de criteria voor, procedures voor aanvraag van
en rechten en plichten van deelnemers aan een regulatory sandbox (artikel 115); vaststellen en aanpassen van de EU-lijst van kritieke geneesmiddelen
(artikel 131(3)); het vaststellen van maatregelen voor het verbeteren van leveringszekerheid
(artikel 134(2)).

Het toekennen van deze bevoegdheden lijkt op het eerste oog mogelijk, omdat het niet
de vaststelling van essentiële onderdelen van de wetsvoorstellen betreft. Het kabinet
vindt het verder wenselijk dat bevoegdheden voor gedelegeerde en uitvoeringshandelingen
aan de Commissie worden toegekend, omdat zij daarmee flexibel kan inspelen op technische,
digitale en wetenschappelijke ontwikkelingen of crisissituaties en zo tevens kan zorgen
voor een Europees geharmoniseerde uitleg en uitwerking. Het kabinet voert momenteel
een nadere analyse uit om voor ieder onderwerp te bepalen of de gekozen bevoegdheid
passend is.

Wat betreft de gedelegeerde bevoegdheden acht het kabinet deze op het eerste oog inhoudelijk
voldoende afgebakend. De bevoegdheid van de Commissie ten aanzien van gedelegeerde
handelingen worden in de richtlijn en verordening toegekend voor een periode van vijf
jaar, met daarna stilzwijgende verlenging. Uitzondering hierop is de bevoegdheid in
artikel 201(3) en (5) van de richtlijn die voor onbepaalde tijd wordt toegekend. Het
toekennen voor onbepaalde tijd van de onder deze artikelen bedoelde bevoegdheden is
conform de bevoegdheden (duur en inhoud) zoals de huidige wetgeving deze aan de Commissie
heeft toegekend.52 Echter, het kabinet merkt op dat artikel 201(3) en (5) niet genoemd worden in artikel
215(3) over het intrekken van de bevoegdheid. Dit wijkt af van de huidige richtlijn,
waarin de Raad en het EP wel deze zelfde bevoegdheidsdelegatie te allen tijde kunnen
intrekken.53 Het kabinet is in principe geen voorstander van deze wijziging. De reden voor deze
wijziging is onduidelijk. Het kabinet zal de Commissie daarom om opheldering vragen.

Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen
middels de onderzoeks- in plaats van de raadplegingsprocedure. Deze uitvoeringshandelingen
hebben namelijk betrekking op de bescherming van de gezondheid en veiligheid van mensen,
waardoor de onderzoeksprocedure van toepassing is conform artikel 2(2)(b)(iii) van
Verordening (EU) Nr. 182/2011.54 Het kabinet merkt op dat de uitvoeringshandeling voor vaststelling van de criteria
voor onvervulde medische behoeften niet in de overwegingen, maar in de wetsartikelen
opgenomen dient te worden.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De richtlijn treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan
in het Publicatieblad van de Europese Unie en is van toepassing 18 maanden na de datum
van inwerkingtreding. Gezien de omvang van de richtlijn acht het Kabinet het noodzakelijk
minimaal een termijn van 18 maanden toe te staan voor het inpassen van de richtlijn
in nationale wetgeving. De verordening treedt in werking op de twintigste dag na die
van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie en is direct
van toepassing in alle EU lidstaten. Directe toepassing van de verordening kan problematisch
zijn, omdat conflicterende nationale regelgeving moet worden aangepast. Tijdens de
onderhandelingen over deze wetsvoorstellen zal het kabinet de haalbaarheid nader in
ogenschouw nemen.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De wetsvoorstellen bepalen dat de Commissie uiterlijk tien jaar na inwerkingtreding
de toepassing van de richtlijn en verordening evalueert en een evaluatieverslag opstelt
over de voortgang van het verwezenlijken van de doelstellingen. De verordening bepaalt
daarnaast dat de Commissie uiterlijk vijf jaar na inwerkingtreding, en vervolgens
om de tien jaar, het presteren van het EMA evalueert in relatie tot zijn mandaat.
De evaluatie heeft met name betrekking op de eventuele noodzaak om het mandaat van
het EMA te wijzigen en op de financiële gevolgen van een dergelijke wijziging. Het
kabinet kan zich vinden in deze voorstellen. Deze stellen de Commissie in staat te
controleren of de wetgevende kaders inderdaad adaptief genoeg zijn om in te spelen
op wetenschappelijke en technologische vernieuwingen, of de gekozen maatregelen de
beschikbaarheid en toegankelijkheid van geneesmiddelen in de hele EU hebben bevorderd,
of innovatie en ontwikkeling meer gericht zijn op onvervulde medische behoeften en
of het mandaat van het EMA nog altijd passend is om goede uitvoering te geven aan
de wettelijke kaders. Het kabinet acht het echter wenselijk dat, conform de huidige
wetgeving, een bepaling wordt opgenomen dat de Commissie iedere tien jaar de uitvoering
van de procedures zoals beschreven in de richtlijn en de verordening analyseert. Hierdoor
is er een frequente controle op de efficiëntie en de uitvoering van de procedures.
Deze evaluatie kan worden samengenomen met de evaluatie van het presteren van het
EMA.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De wetsvoorstellen hebben tot doel te zorgen voor minder regelgevende en administratieve
lasten. Dit komt ten gunste van de uitvoering door het (a)CBG en de IGJ. Het kabinet
heeft in dit verband een aantal bedenkingen. Hoewel het wetsvoorstel beoogt een efficiënter
regelgevend kader te creëren, worden er ook nieuwe concepten, werkwijzen en werkzaamheden
ingepast, inclusief verkorte doorlooptijden voor regulatoire procedures. Dit vereist
een aanpassing van het regelgevende systeem en de werkwijze van EMA en nationale bevoegde
autoriteiten, waaronder het (a)CBG, de CCMO en de IGJ, alsook additionele expertise
van deze organisaties. Het toepassen van gefaseerde beoordeling voor «doorbraak-»geneesmiddelen
moet met uiterste zorgvuldigheid overwogen worden, omdat deze een zeer groot beslag
legt op de toch al onder druk staande capaciteit van het regelgevende netwerk.

Het voorstel is verder onduidelijk in hoe en waar toezicht op het ERA belegd wordt;
eventuele implicaties voor de IGJ zijn daarom onbekend. Verder zijn de voorstellen
op het gebied van inspecties onduidelijk voor wat betreft de bevoegdheidskaders van
het EMA en wanneer en hoe inspecties van Nederlandse locaties door het EMA of inspecteurs
uit andere lidstaten kunnen worden uitgevoerd. Het kabinet zal hier opheldering over
vragen. Ten aanzien van digitalisatie is het belangrijk om de uitdagingen te erkennen
die gepaard gaan met het realiseren van goed functionerende IT-systemen voordat deze
efficiënt kunnen worden ingezet voor het optimaliseren van processen. Alles bijeengenomen
zijn de precieze consequenties van de wetsvoorstellen voor uitvoering en handhaving
nog niet volledig duidelijk. Het kabinet zal hier toelichting op vragen tijdens de
onderhandelingen.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het voorstel heeft geen specifieke implicaties voor ontwikkelingslanden, anders dan
de implicaties die voorzien zijn voor derde landen in het algemeen.