Brief regering : Integriteitsbeleid openbaar bestuur

Nr. 254 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 april 2023

Onze democratische rechtsstaat kan niet zonder een goed functionerend openbaar bestuur.
Ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers spelen hierbij een belangrijke
rol. Zij nemen een bijzondere positie in, omdat mensen erop moeten kunnen vertrouwen
dat de overheid eerlijk en betrouwbaar is. Dat zij niet voor zichzelf werken, maar
voor het algemeen belang en dat ze dienstbaar zijn aan de samenleving. Niet voor niets
zweren of beloven ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers trouw aan de
Grondwet, en daarmee aan de basisregels waar de overheid zich aan moet houden.

Deze opdracht is des te urgenter nu we zien dat bij een deel van de Nederlanders het
vertrouwen in politici en ambtenaren is afgenomen.1 Zij voelen zich onvoldoende gehoord en twijfelen aan het vermogen van politiek en
bestuur om de urgente kwesties van onze tijd op te lossen. Dit tast het fundament
aan van onze democratische rechtsstaat.

Met een betrouwbare, dienstbare en rechtvaardige overheid werken we aan herstel van
dit vertrouwen en slaan we bruggen naar de samenleving. Dat is een overheid die mensen
niet alleen ziet als klant of kostenpost, maar zich door waarden laat leiden. Een
overheid die dichtbij mensen staat en naar hen luistert. Die niet meer belooft dan
ze waar kan maken en die het goede doet, ook als niemand kijkt.

Zo’n overheid vraagt om ambtenaren en bestuurders voor wie integriteit onlosmakelijk
verbonden is met hun vakmanschap. Die mensen gelijkwaardig en respectvol behandelen
en eerlijkheid en betrouwbaarheid altijd vooropstellen.2

Voor een geloofwaardig overheidshandelen dienen integriteit en onkreukbaarheid voorop
te staan. Misstanden en onrechtmatigheden dienen te worden bestreden.3 Het uiterste van niet-integer gedrag betreft strafbaar handelen, zoals corruptie.
Goed functionerend integriteitsbeleid van de overheid is daarom van fundamenteel belang
bij het voorkomen van corruptie.4 Waar het gaat om corruptie staat Nederland structureel bij de top tien minst corrupte
landen in Corruption Perceptions Index van Transparency International.5 Toch komen ook in Nederland integriteitsschendingen voor, bedoeld en onbedoeld. Met
deze brief geef ik voor het eerst sinds twintig jaar inzicht in de samenhang van het
Nederlandse integriteitsbeleid. Mijn integriteitsbeleid is – in lijn met de nota integriteit
openbaar bestuur uit 2003 – gericht op het voorkomen van oneigenlijk en frauduleus
handelen door het openbaar bestuur. Ik wil dit beleid versterken waar het goed gaat
en tevens onder ogen te zien waar verbeteringen mogelijk zijn, om vervolgens daarop
te handelen.

Aan deze nota is een intensief proces van samenwerking voorafgegaan met bestuurders
uit het land, en met ambtenaren en andere functionarissen die allen een rol spelen
in de bevordering van integriteit van het openbaar bestuur. Zo heb ik verschillende
expertsessies met bestuurders georganiseerd waarin het gesprek is gevoerd over de
stand van het integriteitsbeleid. Bij deze bijeenkomsten waren ook vertegenwoordigers
van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, de Wethoudersvereniging, de Nederlandse
Vereniging voor Raadsleden, de Vereniging van Griffiers, de Vereniging van Gemeentesecretarissen,
de Vereniging van Statenleden, de Kring van Commissarissen van de Koning en de Unie
van Waterschappen aanwezig. Daarnaast heb ik verschillende wetenschappers bevraagd
over hun visie op de ontwikkeling van het integriteitsbeleid in de afgelopen periode.6

Uit deze gesprekken komt naar voren dat het thema integriteit sterk leeft bij bestuurders
en ambtenaren. Zij werken voor de democratie, omdat ze graag de publieke zaak willen
dienen. De dagelijkse realiteit is echter vaak weerbarstig. Bestuurders en ambtenaren
verrichten hun werk in een klimaat van maatschappelijke onrust en toenemende agressie
en intimidatie. Een enkele beschuldiging van een mogelijke integriteitsschending kan
verstrekkende gevolgen hebben voor bestuurders en ambtenaren, ook al is nog onduidelijk
is of deze gegrond is. Ook raakt het openbaar bestuur in toenemende mate doordrongen
van het feit dat zij waardevolle diensten verzorgt en met gevoelige gegevens werkt
die ook aantrekkelijk kunnen zijn voor de onderwereld. Ik maak mij zorgen over de
kwetsbaarheid van het openbaar bestuur hiervoor.

Een doorlopend gesprek over de integriteit van het Nederlandse openbaar bestuur is
voor mij van groot belang. Integriteit is immers naast regels vooral gedrag, het goede
voorbeeld geven, opstaan als het nodig is, misstanden of vermoedens daarvan aankaarten,
in de wetenschap dat je je gesteund kan voelen in die rol.

In het commissiedebat Integriteit Openbaar Bestuur van 10 maart 2022 heb ik aangekondigd
in het voorjaar van 2023 een brief over de samenhang van het integriteitsbeleid van
de publieke sector aan de Tweede Kamer te sturen.7 Deze toezegging heb ik herhaald in de kabinetsreactie van 11 juli 2022 over de initiatiefnota
van de leden Dassen en Omtzigt.8 In het commissiedebat burgemeesters van 19 oktober 2022 heb ik eveneens toegezegd
de Kamer via deze brief nader te informeren over de rol van de burgemeester in het
lokale integriteitsbeleid.9

Ook in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt momenteel gewerkt
aan de verdere ontwikkeling van het integriteitsbeleid en de versterking van het anti-corruptiebeleid.
Uw Kamer is hier op 18 april jl. apart over geïnformeerd door de Minister van Justitie
en Veiligheid en de Staatssecretaris Koninkrijksrelaties en Digitalisering naar aanleiding
van de opvolging van de aanbevelingen van de Raad voor de Rechtshandhaving. Bij de
verdere uitwerking van mijn integriteitsbeleid zal ik de openbare lichamen meenemen,
tenzij hun specifieke omstandigheden en hun uitgangspositie vragen om een andere aanpak.

Daarnaast heeft de Minister van Justitie en Veiligheid toegezegd dat zij het risico
op corruptie en de noodzaak voor gedegen veiligheids- en integriteitsbeleid binnen
alle lagen van de overheid onder de aandacht van andere vakdepartementen zal brengen,
onder meer door dit te agenderen voor de Ministeriële Commissie Aanpak Ondermijning.
Daarom ben ik in overleg met mijn ambtsgenoot om te bezien hoe het anti-corruptiebeleid
goed kan worden aangesloten op de bestaande en nieuwe initiatieven voor de bevordering
van de integriteit van het openbaar bestuur en zodat het anti-corruptiebeleid en het
integriteitsbeleid elkaar kunnen versterken. Hierbij bouw ik de verbinding uit die
al is gelegd met het programma weerbaar bestuur. Dit programma is nu al gericht is
op het weerbaarder maken van overheidsorganisaties en politieke ambtsdragers.10 Dit past ook binnen de opvolging van het onderzoek Koers bepalen waarin is gesignaleerd dat de aanpak van bestuurlijke en ambtelijke integriteit een
relatieve blinde vlek in de aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit
is.11

In deze nota geef ik eerst op basis van de beschikbare cijfers inzicht in de ontwikkeling
van het integriteitsbeleid voor het openbaar bestuur. Daarna schets ik welk doel het
integriteitsbeleid zou moeten hebben en in hoeverre hiervoor al beleid ontwikkeld
is. Ik sluit af met een vooruitblik in de toekomst waarbij ik mijn inzet voor het
integriteitsbeleid voor de komende jaren uiteenzet.

1. Cijfers over integriteit openbaar bestuur

Meerdere organisaties doen onderzoek naar de integriteit of daaraan verwante thema’s
zoals corruptie. Voor het nationale niveau bestaan twee toonaangevende metingen met
betrekking tot integriteit in het openbaar bestuur: de Monitor Veiligheid en Integriteit,
grotendeels tot stand gekomen door enquêtes onder politieke ambtsdragers en ambtenaren
en de Politieke Integriteitsindex die een jaarlijks overzicht geeft van integriteitsaffaires
waarin Nederlandse politici terecht komen.

Het beschikbare onderzoek laat zien dat het aantal geregistreerde integriteitsschendingen
over het algemeen niet stijgt. In de jaren rond 2013–2017 was nog sprake van 261 integriteitsaffaires,
terwijl de daaropvolgende periode slechts 191 incidenten werden geregistreerd.12 Voor politieke ambtsdragers op het decentrale niveau springen volgens de Monitor
de verstrengeling met belangen van familie, vrienden, collega’s, het meestemmen over
zaken met een persoonlijk belang en de omgang met vertrouwelijke informatie het meest
in het oog. Ten opzichte van 2020 is het vermoeden van niet-naleven van regels door
collega-politieke ambtsdragers voor bijna alle gedragingen met een paar procentpunten
gestegen. Opvallend is ook dat er een stijging te zien is in integriteitsmeldingen
over het gedrag van externen richting het openbaar bestuur. Daarbij gaat het vooral
om bedreiging en intimidatie.13

Sinds 1990 is er naar een twintigtal politieke ambtsdragers strafrechtelijk onderzoek
gedaan.14 Een onderzoek uit 1991 heeft het over circa 19 strafzaken per jaar, resulterend in
zes veroordelingen voor zowel ambtenaren als politieke ambtsdragers.15 Ter vergelijking, Nederland kende in 2022 8.500 raadsleden, 1426 wethouders, 345 (waarnemend)
burgemeesters, 570 Statenleden, 68 gedeputeerden, twaalf commissarissen van de Koning,
515 AB-leden, 89 DB-leden, 21 dijkgraven, 225 leden van de Staten-Generaal en een
wisselend aantal bewindspersonen.16 In algemene zin is daarmee het beeld dat het openbaar bestuur in Nederland tot op
heden niet vaak met strafrechtelijk onderzoek naar politieke ambtsdragers is geconfronteerd.

Uit recente strafrechtelijke onderzoeken is gebleken dat corruptie onder ambtenaren
van overheden vaker te koppelen is aan de zware georganiseerde en ondermijnende criminaliteit.
Voorbeelden zijn het lekken van informatie door ambtenaren van de Belastingdienst
en het vervalsen van paspoorten.

Voor wat betreft de rijksoverheid laat de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2021
een dalende trend zien als het gaat om het aantal vermoedelijke integriteitsschendingen
in de periode 2017–2021: van 802 in 2017 naar 286 in 2021.17

Deze relatief positieve cijfers staan in schril contrast met een media-analyse die
eveneens is uitgevoerd.18 Een analyse van alle krantenartikelen van nationale en lokale kranten sinds de jaren
'90 laat zien dat het aantal nieuwsberichten over integriteitsschendingen in de loop
van de jaren significant is toegenomen. Ook wetenschappers en bestuurders hebben het
beeld dat er meer integriteitsschendingen zijn geweest de afgelopen periode, maar
dat de registratie te wensen over laat.19 Het beeld laat zich dus moeilijk met de cijfers rijmen en benadrukt de noodzaak van
beter inzicht in de omvang van de problematiek.

Het beschikbare cijfermateriaal in internationale context gaat over corruptie. Zo
behoort Nederland consequent tot de tien landen ter wereld waar de minste corruptie
wordt waargenomen volgens de eerdergenoemde Corruption Perception Index van Transparency
International. In het jaar 2000 stond Nederland op plek negen (van de 90 landen),
in 2010 op plek zeven (van de 178 landen) en in 2022 op plek acht (van de 180 landen).20 Uit de Eurobarometer volgt dat Nederlanders denken dat corruptie hier minder vaak
voorkomt in vergelijking met andere Europese landen. Desondanks denkt nog steeds de
helft van de Nederlanders dat corruptie in eigen land vaak voorkomt, tegenover 68%
van de Europese bevolking.21

Cijfers zoals hierboven zijn belangrijk om trends te ontwaren en beleid te kunnen
voeren, maar vereisen nauwkeurige interpretatie. Zo hanteren de verschillende onderzoeken
wisselende definities van een integriteitsschending. Sommige onderzoeken meten ook
slechts de integriteitsperceptie, die niet altijd parallel hoeft te lopen met de stijging
of daling van het aantal daadwerkelijke schendingen. Ik wil er voor zorgen dat meer
kwantitatieve data beschikbaar komt om nieuw integriteitsbeleid op te baseren en gevolgen
van maatregelen te monitoren. Daarbij blijf ik waken voor het te snel leggen van een
relatie tussen het beleid en de (beschikbare) cijfers; daarvoor is het thema te veelomvattend
en te belangrijk. Een stijging van het aantal meldingen kan het gevolg zijn van een
toename van het aantal schendingen, maar ook van een stijging van de meldingsbereidheid
door bijvoorbeeld intensieve media-aandacht voor een incident. Hoe dan ook is het
belangrijk om de meldingsbereidheid zo hoog mogelijk te maken, zodat op basis van
betrouwbare cijfers goed beleid kan worden gemaakt.

2. Ontwikkeling van het integriteitsbeleid

Integriteit staat sinds het begin van de jaren negentig op de politieke agenda. Daarvoor
was er vooral veel aandacht voor corruptie en fraude. Dit betreft in feite het integriteitsbeleid
in enge zin, waarbij beide begrippen in de praktijk steeds breder werden uitgelegd
en een onafhankelijk bestaan kregen naast de bestaande wettelijke normen.22 Het begrip integriteit kreeg pas zelfstandige betekenis na de beroemde speech van
Ien Dales uit 1992 waarin het integriteitsbeleid werd geduid als machtsbederf. Dit
is het risico van bezoedeling van de ambtelijke en politieke reputatie, de aantasting
van de integriteit en de ondermijning van de democratische rechtsstaat.

In de jaren voorafgaand aan deze speech waren er nationaal verschillende onthullingen
over de betaling van steekpenningen aan ambtenaren en bestuurders gedaan. Daarnaast
nam in die tijd de zorg over de invloed van de georganiseerde misdaad toe. Ten slotte
groeide internationaal in deze periode de aandacht voor corruptiebestrijding.23 In de jaren die volgden ontwikkelde het integriteitsbeleid zich gradueel, waarbij
drie bewegingen opvallen. Het gaat dan om uniformering, internationalisering en verbinding
tussen integriteit en moraliteit.

Met de nota integriteit openbaar bestuur uit 1999 begon de ontwikkeling richting een
meer uniform integriteitsbeleid en uniforme regulering en toezicht op de uitvoering
van de beleidsmaatregelen. Dat was allereerst zichtbaar in de ontwikkeling van het
integriteitsbeleid voor ambtenaren. De Ambtenarenwet, de Militaire Ambtenarenwet 1931
en de Politiewet 1993 werden gewijzigd met als doel de integriteit van het overheidsapparaat
te bevorderen. Er kwamen regelingen voor klokkenluiden, de openbaarmaking van nevenwerkzaamheden
en openbaarmaking en melding van financiële belangen en effecten.24 In de nota integriteit openbaar bestuur uit 2003 werd deze uniformering doorgezet.
In 2005 volgde een wetswijziging die het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen
de opdracht gaf gedragscodes op te stellen met daarin normen en waarden voor goed
ambtelijk handelen en hierover aan de ondernemingsraad te rapporteren. Daarnaast verplichtte
deze wetswijziging tot de aflegging van de eed of de belofte. Ook krijgt het goed
werkgeverschap hier een plek. Tot slot was daar de wetswijziging uit 2006 waarin enkele
nieuwe artikelen met betrekking tot integriteit worden opgenomen in de Ambtenarenwet
en het daarin vervatte «integriteitsartikel» 125 wordt geherstructureerd.25

Eenzelfde beweging is zichtbaar met betrekking tot politieke ambtsdragers. De ontwikkeling
richting meer uniformering gaat wel minder snel dan bij ambtenaren. In de nota integriteit
openbaar bestuur uit 2003 werd aangekondigd dat een inventarisatie zou plaatsvinden
naar de stand van het integriteitsbeleid. Deze inventarisatie beperkte zich tot decentrale
politieke ambtsdragers. Bij deze inventarisatie werd vooral gekeken naar de inrichting
van de integriteitsinfrastructuur. In de jaren die volgden heeft mijn ministerie een
aantal instrumenten vastgelegd om gemeenten en provincies te ondersteunen bij het
vaststellen van een goede integriteitsinfrastructuur voor politieke ambtsdragers.
Zo heb ik een handreiking integriteit politieke ambtsdragers met modelgedragscodes
en een beleidskader verboden handelingen vastgesteld.26 Sinds 2016 hebben burgemeesters de taak om de bestuurlijke integriteit van de gemeente
te bevorderen.27 Daarnaast heeft de commissaris van de Koning taken en bevoegdheden ten aanzien van
het adviseren en bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen of wanneer de
bestuurlijke integriteit van de gemeente in het geding is. Ook geldt sinds 1 januari
van dit jaar voor kandidaat-bestuurders zoals wethouders de verplichting om over een
VOG te beschikken alvorens zij benoemd kunnen worden.28

Een tweede ontwikkeling is de verdere internationalisering van het integriteitsbeleid.
Internationale organisaties zoals de in 1999 opgerichte Group of States against Corruption
(GRECO) van de Raad van Europa, de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
(OESO), de Verenigde Naties en de Europese Commissie geven door middel van evaluatiemechanismen
aanbevelingen ter versterking van het nationale integriteits- en anticorruptiebeleid.
Hetzelfde geldt voor internationale non-gouvernementele organisaties zoals Transparency
International en de Open State Foundation. Deze organisaties houden zich steeds meer
bezig met de vormgeving van het Nederlandse integriteitsbeleid, waaronder het beleid
gericht op bewindspersonen. Het gaat dan vooral om aanbevelingen over maatregelen
voor het voorkomen van het risico van misbruik van positie en belangenverstrengeling.

Een derde ontwikkeling is de bredere kijk op het integriteitsbeleid. De nota integriteit
openbaar bestuur uit 2003 plaatst het integriteitsbeleid nadrukkelijk in het kader
van het versterken van de aandacht voor de gemeenschappelijke normen en waarden in
onze samenleving. Dat vindt onder andere zijn beslag in de modelaanpak basisnormen
integriteit die in 2006 tot stand komt.29 De daaropvolgende jaren krijgt het integriteitsbeleid een steeds bredere lading.
Integer handelen gaat niet langer alleen over het volgen van de geldende regels, maar
ook over het (samen) formuleren van waarden en moreel juist handelen.

3. Wat willen we bereiken? Doel en richting integriteitsbeleid

Integriteit kent vanuit wetenschappelijk perspectief meerdere definities, die variëren
van abstract tot concreet.30 Bovendien verandert het denken over integriteit met de tijd. Verder wordt integriteit
ook in generaties van ontwikkeling onderscheiden. In het begin ligt de nadruk op de
harde infrastructuur (hard controls als beleid, regels, codes, straffen), daarna is
er ook aandacht voor de zachte infrastructuur (softe controls als dilemmatraining,
bespreekbaarheid organiseren) en ten slotte wordt integriteit onderdeel van het ambtelijk
en bestuurlijk vakmanschap (waarden, professionaliteit, collegialiteit).31

Ontwikkelingsfase integriteit

Beschrijving

1.0

Nadruk op harde integriteitsinfrastructuur (normen, regels, codes, straffen)

2.0

Aandacht voor zachte infrastructuur (dilemmatraining, organiseren van bespreekbaarheid)

3.0

Integriteit is integraal onderdeel van ambtelijk vakmanschap (waarden, professionaliteit,
collegialiteit)

Binnen integriteitsmanagement zijn er wetenschappelijk twee strategieën: regel-georiënteerd
en moreel-georiënteerd. Voor effectief beleid is het noodzakelijk beide goed te combineren
en binnen de organisatie in evenwicht te laten zijn.

De definitie van integriteitsbeleid die is gehanteerd in de nota integriteit openbaar
bestuur uit 2003 dekt de brede lading van het integriteitsbeleid en is dus nog steeds
actueel. Zoals hierboven al naar voren kwam stelt die nota aandacht voor gemeenschappelijke
normen en waarden in onze samenleving centraal voor het voeren van integriteitsbeleid.
Integriteitsbeleid moet oneigenlijk handelen door ambtenaren en politieke ambtsdragers
voorkomen en is onmisbaar voor geloofwaardig overheidshandelen. Ook dient het gedrag
van het openbaar bestuur de toets der kritiek van de samenleving te kunnen doorstaan.
Een burger moet kunnen vertrouwen op een fatsoenlijke overheid.

Bovengenoemde definitie vormt voor mij nog steeds de ruggengraat van het beleid dat
ik wil voeren, omdat deze duidelijk maakt dat het doel van het integriteitsbeleid
meer behelst dan het opstellen van regels en gedragscodes en ook breder is dan het
organiseren van trainingen en dilemmasessies. Integriteitsbeleid is voor mij een integraal
onderdeel van het vakmanschap van politieke ambtsdragers en ambtenaren. Het gaat niet
alleen om moreel juist gedrag vertonen volgens de geldende spelregels, maar ook dilemma’s
signaleren en bespreken wanneer je zelf twijfelt of aanvoelt dat er twijfel bij anderen
kan zijn. Ook staat integriteitsbeleid voor weerbaarheid van ambtenaren tegen invloeden
van buitenaf en druk, bijvoorbeeld vanuit de georganiseerde criminaliteit. Integriteitsbeleid
staat voor mij voor standvastig, zorgvuldig en uitlegbaar handelen van het openbaar
bestuur, ook in nieuwe, veranderlijke en complexe situaties waar nog geen heldere
richtinggevende kaders voor bestaan.

Terecht wijst de Raad van State in zijn recente voorlichting over de sanctionering
van een gedragscode voor bewindspersonen op het risico dat het begrip integriteit
gejuridiseerd wordt.32 Zoals de Raad dit treffend omschrijft, gaat het bij integriteit om de intern gevoelde
noodzaak bepaalde morele waarden na te streven en daaraan vast te houden. Dit vraagt
om een cultuur waarin leiderschap, het bespreken van specifieke dilemma’s en voorbeeldgedrag
centraal staan.

Tegelijkertijd blijft een kader aan regels over integriteit wel noodzakelijk als de
maatschappelijk vastgelegde norm van integer handelen. Regels bieden ook houvast voor
alle betrokkenen bij de afwikkeling van een concrete casus. Bestuurders en ambtenaren
kunnen dit niet alleen. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
heeft hierbij een belangrijke normstellende rol voor zowel politieke ambtsdragers
als rijksambtenaren.

Een robuuste en weerbare integriteitscultuur voor het openbaar bestuur is voor mij
een cultuur waarin heldere regels en uitgangspunten gelden. Bijvoorbeeld over de wijze
waarop met nevenactiviteiten en geschenken wordt omgegaan. Ook is dit een cultuur
waarin ruimte is om te reflecteren op nieuwe ontwikkelingen en lastige casus. Essentieel
daarbij is dat lastige kwesties kunnen worden besproken en dat de regels niet star
zijn zodat weloverwogen maatwerk mogelijk is. In het ene geval kan een nevenfunctie
gewenst zijn vanuit maatschappelijke betrokkenheid, terwijl in het andere geval een
nevenfunctie een tegenstrijdig belang kan opleveren. Bovendien kan een nevenfunctie
zich ontwikkelen van gewenst naar ongewenst tijdens de duur van een dienstverband
of een ambtsperiode. Ten slotte vind ik van belang dat de integriteitscultuur van
het openbaar bestuur lerend en normerend is.

Een dergelijke cultuur maakt bestuurders en ambtenaren weerbaar tegen oneigenlijke
invloeden van buitenaf. Door dilemma’s en casus te bespreekbaar te maken kan men steun
of advies vinden binnen het openbaar bestuur. Dat is noodzakelijk in het huidige tijdsgewricht
waarin de cijfers laten zien dat bestuurders en ambtenaren steeds vaker worden bedreigd
en geïntimideerd door burgers. Juridische procedures worden niet geschuwd om bestuurders
en ambtenaren onder druk te zetten om een bepaalde beleidsverandering af te dwingen.
Daarbij komt dat bestuurders en ambtenaren tegenwoordig een grotere rol hebben bij
het tegengaan van georganiseerde ondermijnende criminaliteit dan in het verleden het
geval was.33 Dat betekent ook dat de criminele individuen en organisaties steeds vaker met ambtenaren
en bestuurders te maken zullen krijgen en omgekeerd.34 Een sterke en weerbare integriteitscultuur zorgt ervoor dat bestuurders en ambtenaren
zich gesteund weten door de organisatie en hun collega’s. Waar strafwaardige integriteitsschendingen
hebben plaatsgevonden, is het uiteraard van belang om deze zo effectief mogelijk aan
te pakken met een beleid dat schendingen registreert en passende (straf)maatregelen
kent.

4. Wie doet wat? Rol en verantwoordelijkheden

Als Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zie ik voor mijzelf een
aanjagende en normerende rol bij het ontwikkelen van een robuuste integriteitscultuur
binnen het openbaar bestuur. De Minister van BZK heeft een verantwoordelijkheid voor
het integriteitsbeleid in de volle breedte van het openbaar bestuur. Deze verantwoordelijkheid
bestaat uit twee onderdelen.

Ten eerste is de Minister van BZK verantwoordelijk voor het overkoepelende integriteitsbeleid
voor politieke ambtsdragers in alle bestuurslagen. Om de integriteit te bevorderen,
werk ik nauw samen met decentrale bestuurders, bestuurlijke koepels, beroeps- en belangenverenigingen
van politieke ambtsdragers en politieke partijen. Ik ondersteun deze partners met
richtlijnen, voorbeelden en instrumenten om de integriteit onder politieke ambtsdragers
te bevorderen – met behoud van ieders eigen rol en verantwoordelijkheid. Daarnaast
staat uiteraard het eigen individuele bewustzijn en gedrag van politieke ambtsdragers
en ambtenaren voorop bij het voorkomen van integriteitsschendingen. Ten slotte kan
de wetgever een norm stellen bijvoorbeeld ten aanzien van onverenigbare betrekkingen
en verboden handelingen.

Volksvertegenwoordigingen35 zijn in grote mate zelf verantwoordelijk voor hun integriteitsbeleid. Politieke partijen
doen zelf de selectie en screening van hun kandidaten voor de volksvertegenwoordigingen.
In de Gemeentewet zijn voor volksvertegenwoordigers een aantal belangrijke integriteitsregels
vastgelegd. Het gaat dan concreet om regels omtrent nevenfuncties, onverenigbare betrekkingen,
verboden handelingen en stemonthouding. Deze regels bepalen de grenzen waarbinnen
volksvertegenwoordigers hun functie naar eigen inzicht kunnen invullen. Naast de eigen
verantwoordelijkheid van volksvertegenwoordigers, spelen ook politieke partijen een
belangrijke rol bij de selectie van volksvertegenwoordigers en bestuurders. In dat
verband kom ik met de Wet op de politieke partijen, waarin regels zijn opgenomen voor
de organisatie, financiering en wijze van adverteren van politieke partijen.

Als Minister van BZK vind ik het belangrijk dat volksvertegenwoordigingen zelf verantwoordelijkheid
nemen voor hun integriteitsbeleid binnen hun gemeente, provincie of waterschap. Dat
kan bijvoorbeeld door keuzes te maken bij de – verplicht vast te stellen – gedragscode
integriteit. Het wettelijk kader blijft echter altijd leidend. De eigen invulling
zal dan ook binnen die kaders moeten plaatsvinden.

Ten tweede heeft de Minister van BZK een coördinerende rol als werkgever voor het
Rijk. De vakministers zijn zelf als werkgever verantwoordelijk voor de daadwerkelijke
uitvoering en naleving van het integriteitsbeleid bij hun eigen ministeries en de
daaronder ressorterende organisaties.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO)
en de Vereniging Werken voor Waterschappen (VWVW) zijn de overkoepelende sectorwerkgevers
voor het personeel van gemeenten, provincies en waterschappen. De gemeente- en provinciesecretarissen
en secretaris-directeuren van waterschappen spelen hierin een belangrijke rol. Zij
bewaken de uitwerking van de afspraken met werknemersorganisaties, ook die over integriteit.
Ze dragen zorg voor de stimulansen en ondersteuning die nodig zijn voor de ontwikkeling
en de uitwerking van het integriteitsbeleid. Ik zal met de koepelorganisaties spreken
over ervaringen en lessen die het integriteitsbeleid kunnen verbeteren, maar decentrale
overheden zijn primair zelf verantwoordelijk zijn voor de integriteit binnen de eigen
organisaties. De positie van ambtenaren van decentrale overheden laat ik daarom voor
deze brief buiten beschouwing. Waar «ambtenaren» staat, doel ik op ambtenaren in dienst
van de rijksoverheid. Daar waar «openbaar bestuur» staat, doel ik op alle niet-gekozen
politieke ambtsdragers en rijksambtenaren.

5. Op weg naar een nieuwe balans in het integriteitsbeleid

Het Nederlandse integriteitsbeleid is inmiddels ruim dertig jaar oud. Internationalisering
en harmonisering hebben ervoor gezorgd dat iedere bestuurslaag en alle Rijksambtenaren
over een integriteitsinfrastructuur beschikken. Zoals het bijgevoegde overzicht laat
zien, zijn er op alle niveaus van het openbaar bestuur regelingen ingericht voor screening
van ambtenaren en politieke ambtsdragers. Ook zijn er op alle niveaus gedragscodes
waarin afspraken over bijvoorbeeld het aannemen van geschenken, omgang met (financiële)
belangen en het privégebruik van voor werk beschikbaar gestelde middelen – en vice
versa – zijn vastgelegd. Ten slotte zijn er regels voor nevenfuncties.

De ontwikkeling van de bredere kijk op het integriteitsbeleid zorgt ervoor dat op
alle niveaus niet alleen aandacht is voor de normen, maar ook voor de morele waarden
die daar onderliggen. Denk bijvoorbeeld aan onderwerpen als ethisch leiderschap.

Tegelijkertijd constateer ik dat het huidige integriteitsbeleid nog niet geheel in
balans is. Ten eerste omdat ik zie dat de veelheid aan normen op de verschillende
niveaus ervoor zorgt dat de juridische kaders niet altijd helder zijn. Ten tweede
omdat de ontwikkeling van de hierboven weergegeven cijfers zich moeilijk laten rijmen
met de aandacht voor integriteit in de media en de opvattingen van experts en wetenschappers.
Zo stelde het Sociaal Cultureel Planbureau in hun rapport «Sociale en Culturele Ontwikkelingen:
Stand van Nederland 2023» vast dat een overgrote meerderheid van de Nederlanders denkt
dat ambtenaren zich soms of vaker laten omkopen en dat ambtenaren aan vriendjespolitiek
doen.36

Daarnaast signaleer ik dat er op alle niveaus éénzelfde type normen bestaat, maar
dat deze normen inhoudelijk verschillen. Denk bijvoorbeeld aan nevenfuncties: voor
alle politieke ambtsdragers zijn daar regels voor, maar waar bewindspersonen nevenactiviteiten
moeten neerleggen, geldt dat niet zonder meer voor andere niet-gekozen politieke ambtsdragers.
Hetzelfde geldt voor de verschillen in de wijze waarop een robuuste en weerbare integriteitscultuur
wordt bevorderd. Ook kwam uit expertmeetings met ambtsdragers van decentrale overheden
naar voren dat bestuurders zich onvoldoende gesteund voelen bij integriteitsincidenten
en dat de kwaliteit van integriteitsonderzoeken soms te wensen overlaat. Dat maakt
bestuurders en ambtenaren kwetsbaar voor de inzet van integriteit als (politiek) wapen
door kwaadwillenden. Tot slot pleit ik voor meer balans tussen het integriteitsbeleid
van het openbaar bestuur en dat van volksvertegenwoordigingen. Daarom kom ik met de
volgende maatregelen.

5.1 Duidelijkere kenbare normen en kaders

Om integer te kunnen handelen, is naast het eigen moreel kompas ook kennis nodig over
het (juridische) kader dat geldt voor het openbaar bestuur. De rijksoverheid heeft
dit opgeschreven in de Gedragscode Integriteit Rijk (GIR). Op landelijk niveau is
recent de Gedragscode Integriteit Bewindspersonen vastgesteld.

Een dergelijk overzicht ontbreekt voor wat betreft wetgeving en instrumenten voor
decentrale politieke ambtsdragers. Deze zijn nog verspreid in wetgeving en op overheidswebsites,
wat het geldende kader onduidelijk maakt. Daarom heb ik reeds een integraal handboek
integriteit opgesteld waarin het bestaande ondersteunde instrumentarium wordt gebundeld
zodat voor iedereen direct inzichtelijk is welke regels er gelden. Dit handboek moet
decentrale overheden, politieke partijen en politieke ambtsdragers ondersteunen bij
het bevorderen van de bestuurlijke integriteit en de aandacht voor het onderwerp en
het integriteitsbewustzijn te vergroten. Dit handboek wordt eind april 2023 gepubliceerd.
Dit document zal, met de GIR, de kern zijn voor de normstellende rol die de Minister
van BZK heeft als verantwoordelijke voor het openbaar bestuur en als sectorwerkgever.

Ik zal er zorg voor dragen dat het handboek in samenspraak met het openbaar bestuur
regelmatig wordt geactualiseerd, net zoals de GIR regelmatig wordt geactualiseerd.
Dat is nodig, omdat de integriteitscultuur die ik beoog niet rigide is, maar kan meebewegen. Door het voeren van gesprekken
en reacties op nieuwe incidenten zullen de waardering van waarden en regelgeving veranderen
en nieuwe aspecten van integriteit zullen naar de voorgrond komen.

5.2 Bevordering van kennis en inzicht

Binnen het Rijk wordt al jaren gewerkt met een uniform registratiesysteem, waarbij
elk departement zelf zorgdraagt voor de registratie en rapportage van integriteitsschendingen
en misstanden. We hebben gemerkt dat er interpretatieverschillen ontstaan bij de invoering
van de gegevens. Het is daardoor moeilijk om cijfers rijksbreed te duiden. De gepresenteerde
cijfers geven daarnaast slechts een beperkt beeld. Het geeft geen inzicht in hoe integer
organisaties daadwerkelijk zijn. Dit vraagt naar de toekomst om een andere manier
van verantwoorden over het integriteitsbeleid. Voor de langere termijn is het de bedoeling
om in een gefaseerd meerjarenplan toe te werken naar een betere verantwoordingssystematiek,
waarbij kwantitatieve en kwalitatieve gegevens de basis zullen vormen voor sturingsinformatie.
Daarbij wordt aangesloten bij de monitoring op integriteit en de verantwoordingsplicht
als geformuleerd in de Ambtenarenwet.

Het serieus nastreven van een integere organisatie betekent ook dat behoefte is aan
(meer) inzicht in hoe integer de eigen organisatie is en welke risico’s er worden
gelopen; welke bedreigingen zijn er voor de integriteit van de organisatie? Hierbij
kan gedacht worden aan fraude, diefstal, informatielekken of corruptie. Nu weten we
Rijksbreed welke integriteitsschendingen zijn gemeld, maar dat geeft geen inzicht
in waar welke risico’s het grootst zijn (geweest). Ik zal onderzoeken op welke manier
invulling kan worden gegeven aan risicomanagement binnen het Rijk. Hierbij zal ik
ook met het Ministerie van Justitie en Veiligheid bespreken in hoeverre andere meetinstrumenten
– zoals de National Risk Assessment Witwassen, waarin aandacht wordt besteed aan corruptie
– hierin mogelijkerwijs al dan niet in aangepaste vorm een rol in kunnen spelen.

Parallel hieraan wil ik onderzoeken of de lessen binnen de rijksoverheid ook nuttig
zijn voor politieke ambtsdragers en ambtenaren van decentrale overheden en vice versa.
Daarvoor ga ik in gesprek met de koepelorganisaties IPO, VNG en UvW, en met de beroeps-
en belangenverenigingen van politieke ambtsdragers.

5.3 Meer aandacht voor cultuur

Binnen de rijksoverheid, inclusief de Algemene Bestuursdienst, is er momenteel al
veel aandacht voor een cultuur van ambtelijk vakmanschap en tegenspraak. Daarnaast
is er veel aandacht voor het gesprek tussen ambtenaren over het bevorderen van ethisch
leiderschap. Ook is al ervaring opgedaan met instrumenten die het spreken over integriteit(sdilemma’s)
makkelijker moet maken. Hierbij kan worden gedacht aan de Gedragscode Integriteit
Rijk (GIR)-app, maar ook aan verschillende workshops en de jaarlijkse Week van de
Integriteit.

Ik wil samen met centrale en decentrale bestuurders gaan bekijken hoe het gesprek
over integriteit ook bij landelijke en decentrale bestuurders verder kan worden aangemoedigd.
Ik ga daarvoor in gesprek met de koepels en beroeps- en belangenverenigingen om te
bezien of hierin gezamenlijk kan worden opgetrokken. Zelf zal ik een jaarlijkse sessie
over integriteit organiseren in de ministerraad. Daarnaast zal ik in mijn gesprekken
met commissarissen van de Koning over dit thema reflecteren.

5.4 Uniformering waar moet, variatie waar kan.

De overheid bestaat uit verschillende bestuurslagen die allemaal hun eigen functie
en takenpakket hebben, waardoor het niet mogelijk is integriteitsbeleid één op één
toe te passen op alle actoren in het openbaar bestuur. Hoewel het doel van integriteitsregels
– een betrouwbare, dienstbare en rechtvaardige overheid – altijd dezelfde is, kan
de precieze normstelling en de wijze waarop deze is vastgelegd, verschillen tussen
de verschillende overheidsorganisaties.

Dat hoeft niet problematisch te zijn; verschillen in integriteitsbeleid zijn meestal
gerechtvaardigd. Nevenfuncties op lokaal niveau kunnen bijvoorbeeld toegevoegde waarde
hebben voor bestuurders, waardoor een verbod op nevenfuncties, zoals bij landelijke
politici het geval is, niet gerechtvaardigd is. Een verbod op nevenfuncties voor volksvertegenwoordigers
die het ambt in deeltijd vervullen, is zelfs onwerkbaar en weegt niet op tegen de
voordelen van nevenfuncties die helpen om te weten wat er speelt in de samenleving.
Voor bepaalde politieke functies zoals bewindspersonen en parlementsleden geldt bovendien
dat zij, ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme, onderworpen
zijn aan specifiek bancair toezicht, waarbij ook integriteitsrisico’s kunnen worden
gesignaleerd.37 Ook zijn er verschillen tussen ambtenaren en politieke ambtsdragers. De positie van
ambtenaren is fundamenteel anders dan die van politieke ambtsdragers. Politieke ambtsdragers
in bestuursfuncties leggen verantwoording af aan de volksvertegenwoordiging, zoals
de Staten-Generaal en de gemeenteraad. Ambtenaren zijn geen publieke functionarissen
en leggen geen publieke verantwoording af, maar vallen onder de Ambtenarenwet. Dit
verschil betekent dat het integriteitsbeleid ook gerechtvaardigd anders kan zijn.
Dit neemt niet weg dat er ook verschillen zijn die zich niet goed laten rechtvaardigen
en die ik weg wil nemen. Daarvoor ga ik een aantal stappen zetten. Daar waar maatregelen
een wijziging van de Gemeentewet of Provinciewet vereisen, treed ik in overleg met
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat over mogelijk vergelijkbare wijzigingen
die de Waterschapswet kunnen raken.

Ten eerste wil ik verschillen in de screening meer gelijk trekken. Voor bewindspersonen,
kroonbenoemde decentrale politieke ambtsdragers en ambtenaren is er een wettelijke
grondslag voor het doen van naslag. Niet-kroonbenoemde bestuurders worden in de praktijk
veelal onderworpen aan screening in de vorm van een risicoanalyse integriteit, maar
dit gebeurt nog niet overal. Daarom kom ik met een wetsvoorstel dat de risicoanalyse
integriteit voor niet-kroonbenoemde bestuurders verplicht stelt.38 Het doel hiervan is om, aan de hand van een risicoanalyse, inzicht te bieden in eventuele
kwetsbaarheden met betrekking tot de bestuurlijke integriteit van de kandidaat en
het bewustzijn hiervan (verder) te vergroten. De raad kan de uitkomsten van de analyse
bij de benoeming en het debat daarover, betrekken.39

Ook zal ik met het Ministerie van Justitie en Veiligheid bespreken of het huidige
instrumentarium voor screening nog volstaat en de andere departementen verzoeken om
te bezien of de huidige wijze van screening voor bepaalde ambtenaren, in bijvoorbeeld
functies waarbij met gevoelige informatie wordt gewerkt, nog volstaat en of daar bewust
differentiatie toegepast dient te worden. Uiteraard betrek ik ook Justis hierbij om
de uitvoerbaarheid te toetsen.

Ook zal ik bezien of de self-assessment die bewindspersonen gebruiken ook toepasbaar
is bij de benoeming van commissarissen van de Koning en burgemeesters. In overleg
met de Minister van I&W kan worden verkend of een self-assessment ook van toepassing
zou kunnen zijn bij de benoeming van dijkgraven. Bewindspersonen gebruiken de self-assessment
om aan de hand daarvan een gesprek met de formateur te voeren. In dit self-assessment
komen de belangrijkste integriteitsvragen aan bod en waar nodig worden beheersmaatregelen
afgesproken, zoals het op afstand plaatsen van zakelijke en financiële belangen en
het neerleggen van nevenfuncties.

Daarnaast wil ik een verdere inventarisatie maken van welke eisen tijdens en na het
ambt zich lenen voor verdere harmonisatie of aanscherping. Hiervoor ga ik in gesprek
met beroeps- en belangenverenigingen, de VNG, het IPO en de UvW. Zo ben ik vanwege
de toegenomen complexiteit voornemens de wettelijke regeling omtrent onverenigbare
betrekkingen en verboden handelingen tegen het licht te houden. Dit is ten aanzien
van de onverenigbare betrekkingen bijvoorbeeld van belang, omdat door toegenomen regionale
samenwerking meer volksvertegenwoordigers werkzaam kunnen zijn bij of voor publiek-
of privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden waar hun gemeente, provincie of waterschapsbestuur
aan deelneemt. Dit terwijl volksvertegenwoordigers tot taak hebben om dat bestuur,
ook deze verbanden, te controleren. Dit hoeft niet altijd problematisch te zijn, maar
het is zaak de zuiverheid in belangen te waarborgen. Daarom wil ik kijken of deze
regels nog voldoende aansluiten bij de huidige praktijk. Dit geldt evenzeer voor de
regels omtrent verboden handelingen. Dit zijn de belangrijke integriteitsnormen voor
onder meer decentrale volksvertegenwoordigers. Ook die moeten bij de tijd zijn en
daarom wil ik kijken of deze regels nog voldoende aansluiten bij de huidige praktijk.

De consultatie van het wetsvoorstel regels gewezen bewindspersonen is reeds afgerond.
Dit voorstel legt het lobbyverbod wettelijk vast en bevat een afkoelperiode voor een
termijn van twee jaar, waarin gewezen bewindspersonen advies aan de Adviescollege
Rechtspositie Politieke Ambtsdragers moeten vragen bij het zetten van een nieuwe stap
in hun loopbaan.

Ook op decentraal niveau speelt het vraagstuk hoe om te gaan met vertegenwoordigers
belangengroepen en hun lobby richting bestuurders en volksvertegenwoordigers. De toegankelijke
wijze waarop ons decentraal bestuur is georganiseerd is een groot goed. Dat laat onverlet
dat voor oneigenlijke beïnvloeding geen plaats is en dat kiezers inzicht moeten kunnen
krijgen in de overwegingen die aan besluiten ten grondslag hebben gelegen. Daarom
wil ik in navolging op het conceptwetsvoorstel bezien of en zo ja, op welke wijze
de samenhang met decentrale lobby- en draaideurregelingen kan worden bestendigd.

Ten slotte ga ik in samenwerking het IPO, de VNG en de VWVW bezien of het integriteitsbeleid
voor Rijksambtenaren nog voldoende is aangesloten op dat van ambtenaren van decentrale
overheden en welke lessen van en met elkaar zijn te leren.

5.5 Kwaliteitseisen voor integriteitsonderzoeken

Ik wil komen tot verplichte kwaliteitseisen voor integriteitsonderzoek om te zorgen
dat een onderzoek zorgvuldig en gedegen plaatsvindt en dat kroonbenoemde bestuurders
weten wat er van hen wordt verwacht. Gezien de publiekelijke aard van met name politieke
ambtsdragers zijn zulke eisen extra belangrijk om het openbaar bestuur en individuen
niet onnodig te schaden. Daarnaast moeten kwaliteitseisen het risico verkleinen dat
politieke ambtsdragers door kwaadwillenden als niet-integer worden weggezet in het
politieke debat en moeten deze politieke ambtsdragers en ambtenaren beschermd worden
als zij onderwerp zijn van een integriteitsonderzoek. Dit vergt een zekere mate van
voorspelbaarheid over de wijze waarop de onderzoeksvraag wordt vastgelegd, betrokkenen
worden gehoord en informatie wordt gedeeld. Een voorspelbaarheid die nu vaak ontbreekt
omdat onderzoeksbureaus, op eigen wijze, een onderzoek inrichten. Dit is eveneens
van belang indien de kroonbenoemde bestuurder zelf onderwerp van discussie of onderzoek
dreigt te worden.

Het Rijk beschikt al over een schriftelijk vastgelegde procedure voor het verrichten
van onderzoek, de zogenaamde Baseline Intern Persoonsgericht Onderzoek (BIPO). Hierin
staan richtlijnen over hoe de werkgever een integriteitsincident onderzoekt. De BIPO
wordt de komende jaren geëvalueerd en verfijnd. Ik zal bezien in hoeverre het mogelijk
is om de ervaring die het Rijk heeft opgedaan ook voor decentrale politieke ambtsdragers
te introduceren. Ook zal ik ervaringen en goede voorbeelden van andere overheden benutten
voor het opstellen van zorgvuldigheidseisen.

Een zorgvuldig onderzoek vereist ook goede juridische ondersteuning voor de ambtsdrager
in kwestie. Beroeps- en belangenverenigingen kunnen hierin een rol vervullen als steun-
en informatiepunt. Een vraag is of juridische ondersteuning voor vergoeding in aanmerking
zou moeten komen wanneer politieke ambtsdragers voorwerp van onderzoek zijn als gevolg
van eerder gevoerd beleid. Ik zal bezien of het Rechtspositiebesluit decentrale politieke
ambtsdragers hierop moet worden aangepast.

In het kader van kwaliteitseisen van integriteitsonderzoek is het nuttig om te vermelden
dat het bureau van Mariëtte Hamer, regeringscommissaris seksueel grensoverschrijdend
gedrag en seksueel geweld, zich bezighoudt met een traject «Onderzoek naar meldingen
en casuïstiek». In november 2022 is hiervoor een eerste expertsessie gehouden. Ik
blijf aangehaakt op de ontwikkelingen die uit dit traject voortkomen.

5.6 Verbetering van de positie van kroonbenoemde bestuurders

Sinds 2016 hebben kroonbenoemde bestuurders de wettelijke zorgplicht om de bestuurlijke
integriteit te bevorderen. Vanwege de neutrale en eigenstandige positie die kroonbenoemde
bestuurders hebben binnen het openbaar bestuur, zijn zij daartoe het best gepositioneerd.
Bij de uitvoering van die taak moeten burgemeesters, commissarissen van de Koning
en dijkgraven hun rol onbelemmerd kunnen vervullen. Het kan – zoals wederom bevestigd
tijdens de expertsessies met decentrale bestuurders – voor burgemeesters lastig zijn
om invulling te geven aan deze zorgplicht. Dit geldt zowel in relatie tot het college
van burgemeester en wethouders dat gestoeld is op het principe van collegiaal bestuur
of in de verhouding tussen raad en burgemeester.

Eerder hebben burgemeesters in verschillende consultatiesessies aangegeven behoefte
te hebben aan meer middelen om hun zorgplicht om de bestuurlijke integriteit te bevorderen
en om hieraan invulling te geven.40 Om burgemeesters, commissarissen en dijkgraven in de praktijk alvast meer handvatten
te beiden, laat ik een nieuwe escalatieladder ontwikkelen voor bestuurlijke problemen
en integriteitskwesties. Ook ben ik voornemens een modelprotocol op te stellen voor
de omgang met (vermoedens) van integriteitsschendingen.

De wettelijke zorgplicht van kroonbenoemde bestuurders is reeds zeven jaar van kracht
en de opbrengst uit de recent gehouden kennissessies met decentrale bestuurders vragen
om de werking in de praktijk nader te onderzoeken. Op basis van het beeld dat daaruit
ontstaat, wil ik bezien welke maatregelen aangewezen zijn om de positie van de kroonbenoemde
bestuurders te verbeteren. Hiervoor zijn enkele waardevolle suggesties gedaan tijdens
de expertmeetings. Het gaat dan om het wettelijk verankeren van de periodieke verantwoording
van het door de burgemeester gevoerde beleid om de bestuurlijke integriteit te bevorderen.
Ook is voorgesteld om de burgemeester formeel te kunnen laten constateren dat – naar
analogie van de thans geldende procedure bij verboden handelingen waarbij de raad
beslist op voorstel van de burgemeester – een wethouder of raadslid een norm uit de
gedragscode heeft overtreden.

Deze groep bestuurders mag niet alleen staan in de bevordering van de integriteit.
Ik krijg signalen van burgemeesters en commissarissen van de Koning dat de uitoefening
van hun zorgplicht kwetsbaar is aan het einde van een ambtstermijn wanneer de gemeenteraad
een aanbeveling moet opstellen voor herbenoeming. Dit signaal is van belang rond de
herbenoeming van een bestuurder en de klankbordgesprekken die de opmaat daarnaar vormen.
Door de circulaire over de benoeming en herbenoeming van burgemeesters aan te scherpen
wil ik de verhouding tussen volksvertegenwoordiging en kroonbenoemde bestuurder verhelderen
binnen de bestaande wettelijke kaders.

5.7 Betere ondersteuning

Het Steunpunt Integriteitsonderzoek Politieke Ambtsdragers biedt thans al ondersteuning
aan gemeenten bij integriteitsincidenten en wordt gesubsidieerd door het Ministerie
van BZK. Het steunpunt biedt alert, onafhankelijk en vakkundig advies over de aanpak
van mogelijke integriteitsschendingen. Ik ga bezien of ik deze ondersteuningsstructuur
verder kan uitbouwen met een kennis- en expertisecentrum voor integriteit van politieke
ambtsdragers. Ook ga ik in gesprek met het NGB, de Kring van commissarissen van de
Koning en de dijkgraven of aanvullend behoefte is aan integriteitscommissies zoals
onder andere bepleit door de wetenschap en tijdens de recent georganiseerde expertbijeenkomsten
eveneens aan bod kwam. Deze commissies kunnen zowel preventief als reactief een rol
spelen op het gebied van integriteit door kroonbenoemde bestuurders te adviseren of
een integriteitsonderzoek te begeleiden. Dit vergt nadere uitwerking om duidelijkheid
over hun rol en mandaat te creëren.

5.8 Balans in de verhouding tussen volksvertegenwoordiging en openbaar bestuur

Volksvertegenwoordigers stemmen zonder last en oefenen hun functie zelfstandig en
onafhankelijk uit. Dit betekent dat zij worden geacht naar eigen inzicht en overtuiging
te stemmen. Dit brengt ook met zich dat volksvertegenwoordigers in de eerste plaats
zelf de verantwoordelijkheid dragen om hun eigen integriteit te waarborgen. Ik roep
de leden van de Staten-Generaal, Statenleden, gemeenteraadsleden en algemeen bestuursleden
van waterschappen op om de integriteitscultuur binnen hun eigen gelederen vorm te
geven in gedragscodes en in gesprek te gaan hierover. Vooral lokale partijen zullen
hier, bij het ontbreken van een landelijk partijbureau, zelf aan de slag moeten gaan.
Zij kunnen daarbij aansluiten bij de instrumenten die beschikbaar zijn voor het openbaar
bestuur zoals het handboek integriteit. Ik zal dit ook actief onder de aandacht brengen
bij de Vereniging van Griffiers en hen aanmoedigen het gesprek hierover binnen hun
eigen volksvertegenwoordiging aan te gaan. Een integere bestuurscultuur kan alleen
tot stand komen als ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers hier regelmatig
met elkaar over spreken.

Naast individuele volksvertegenwoordigers is de rol van politieke partijen van groot
belang. Buiten hun inspanningen om de integriteit te bevorderen om – bijvoorbeeld
door middel van opleidingsaanbod of het vragen van een VOG voor kandidaten – vormen
zij de brug tussen de samenleving en publieke besluitvorming. Zij vervullen daarmee
een belangrijke publieke functie in onze democratie. Deze publieke functie maakt het
ook noodzakelijk dat politieke partijen transparant zijn over hun organisatie en financiering,
zodat kiezers een vrije, goed geïnformeerde keus kunnen maken.

Dit vraagt om nadere regels. Daarom heb ik eind 2022 de Wet op de politieke partijen
in consultatie gegeven. Dit wetsvoorstel bevat, in aanvulling op de bestaande financiële
regels voor landelijke politieke partijen, ook financiële regels voor decentrale politieke
partijen, zoals bijvoorbeeld de verplichting alle giften boven € 200 euro te openbaren,
en een giftenmaximum van € 20.000. Daarnaast hebben decentrale politieke partijen
met dit wetsvoorstel recht op subsidie, worden alle politieke partijen verplicht transparant
te zijn over hun interne organisatie, en moeten landelijke partijen transparant zijn
over hun advertenties. Ook wordt met dit wetsvoorstel een onafhankelijke autoriteit
opgericht, die boetes kan opleggen indien politieke partijen in strijd met deze regels
handelen. Tot slot bevat de Wpp een regeling waardoor de rechter een politieke partij
kan verbieden die onze democratische rechtsstaat wil ondermijnen of afschaffen. Door
middel van het voorstel tot de Wpp beoogt het kabinet de positie van politieke partijen
en onze democratie te versterken, en wordt het risico op ongewenste beïnvloeding verkleind.

Als laatste wil ik wijzen op de mogelijkheden die de wet al biedt om consequenties
te verbinden aan het ernstig veronachtzamen van het ambt van politieke ambtsdrager.
Zo zijn in de Gemeentewet en de Provinciewet integriteitsregels vastgelegd met betrekking
tot onverenigbare betrekkingen en verboden handelingen waaraan ook volksvertegenwoordigers
zich dienen te houden. Overtreding hiervan staat, indien hier geen ontheffing voor
is verleend, het vervullen van het zijn van volksvertegenwoordiger in de weg. Ook
kan de strafrechter iemand het recht ontnemen om een bestuurlijke of volksvertegenwoordigende
functie uit te oefenen.41 Tegelijkertijd bereiken mij – bijvoorbeeld via commissarissen van de Koning en burgemeesters
– incidenteel signalen over de kwetsbaarheid van decentrale volksvertegenwoordigers
voor ernstige integriteitsschendingen of ondermijnende activiteiten. Een daarbij zorgwekkende
notie is dat wetenschappers vermoeden dat in het criminele milieu de overtuiging heeft
postgevat dat, anders dan in het verleden het geval was, de inspanningen niet primair
gericht moeten zijn op het ontwijken van de overheid, maar juist op het beïnvloeden
daarvan.42 Waakzaamheid is daarom geboden. Daarom wil ik in kaart brengen in welke verschijningsvormen
dit probleem zich voordoet, wat de ernst daarvan is en op welke schaal dat gebeurt.
Tegelijkertijd ga ik, samen met de koepels, beroeps- en belangenverenigingen en politieke
partijen waar nodig aan de slag met het instrumentarium zodat de democratie kan worden
beschermd tegen politieke ambtsdragers die zich schuldig maken aan ernstige vormen
van integriteitsschendingen of ondermijnende activiteiten.

Afronding

Met deze nota wil ik het integriteitsbeleid voor ambtenaren en bestuurders effectiever
en samenhangender maken. Hiermee versterken we niet alleen het openbaar bestuur, maar
ook de democratische rechtsstaat. Door te bouwen aan de betrouwbaarheid en rechtvaardigheid
van de overheid slaan we bruggen naar de samenleving. Een robuuste en integere integriteitscultuur
vereist kaders, normen en instrumenten. Maar zij moet zichzelf bewijzen in de praktijk,
als vanzelfsprekend onderdeel van ons vakmanschap. In ons werk van alledag. Door het
goede te doen. Door naast mensen te staan, in plaats van tegenover hen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot