Brief regering : Fiche: Verordening herziening Europese emissienormen voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen

Nr. 3634 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 maart 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening emissienormen nieuwe zware bedrijfsvoertuigen

Fiche: Richtlijn lood en diisocyanaten (Kamerstuk 22 112, nr. 3635)

Fiche: Verordening Europese statistieken over bevolking en huisvesting (Kamerstuk
22 112, nr. 3636)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Verordening herziening Europese emissienormen voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council – amending
Regulation (EU) 2019/1242 as regards strengthening the CO2-emission performance standards for new heavy-duty vehicles and integrating reporting
obligations, and repealing Regulation (EU) 2018/956.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

14 februari 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM (2023) 88

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52023PC0088

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgeving Toetsing

SWD (2023)88

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

h) Rechtsbasis

Artikel 192 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 14 februari 2023 presenteerde de Europese Commissie (hierna: Commissie) een voorstel
voor de herziening van de normen voor CO2-uitstoot van zware bedrijfsvoertuigen. De huidige normen zijn vastgelegd in Verordening
(EU) 2019/12421, die met het voorstel wordt aangepast. De Verordening (EU) 2018/9562 wordt hiermee ingetrokken. Onder zware bedrijfsvoertuigen vallen vrachtwagens en
trekker-opleggercombinaties3, bussen en touringcars4, en zware opleggers5.

Het aandeel van zware bedrijfsvoertuigen in de totale broeikasgasuitstoot binnen de
EU is namelijk meer dan 6%. Binnen het transport is dat aandeel meer dan een kwart.
Zware bedrijfsvoertuigen verbruiken 42% van alle diesel die binnen de EU gebruikt
wordt, waarbij het de ambitie van de Commissie is om het gebruik van fossiele brandstoffen
te verlagen. De Commissie stelt dat zonder verdere aanscherping van de normen de klimaatambities
van de EU niet gerealiseerd worden.

Het voorstel van de Commissie heeft drie hoofddoelen. Het eerste doel is een kosteneffectieve
vermindering van de CO2-uitstoot door zware bedrijfsvoertuigen, die in lijn is met de klimaatambities van
de EU, en die bijdraagt aan de energiezekerheid van de EU. Het tweede doel is dat
eigenaren en gebruikers profiteren van voertuigen die efficiënter met energie omgaan.
Het derde doel is het versterken van het technologisch koploperschap en de innovatiekracht
van de EU door investeringen in technieken zonder CO2-uitstoot.

Het voorstel gaat over de CO2-uitstoot die vrijkomt bij de voortbeweging van zware bedrijfsvoertuigen, en die bepaald
wordt door wat uit de uitlaat komt6. De CO2-voetafdrukken van het maakproces van de gebruikte brandstof en het maakproces van
de vrachtwagen vallen niet onder deze norm. In het voorstel is de definitie om een
zwaar bedrijfsvoertuig emissieloos te mogen noemen aangepast van 1 gram CO2-uitstoot per kilowattuur motorvermogen naar 5 gram CO2-uitstoot per tonkilometer7.

Voor nieuwe stadsbussen, een specifieke categorie binnen de zware bedrijfsvoertuigen,
stelt het voorstel voor 2030 een doel van 100% minder CO2-uitstoot. Dit betekent dat vanaf 2030 alle nieuw verkochte stadsbussen emissieloos
moeten zijn.

Het voorstel verplicht fabrikanten van zware bedrijfsvoertuigen de gemiddelde CO2-uitstoot van de door hen verkochte zware bedrijfsvoertuigen ten opzichte van 2019
te verminderen met 45% in 20308, 65% in 2035 en 90% in 2040. Voor 2040 bevat het voorstel geen 100% CO2-vermindering, aangezien de Commissie vindt dat er voor een aantal toepassingen van
zwaar vrachtvervoer over lange afstanden in speciale omstandigheden (bij lage temperaturen
en in bergachtige omgeving) onvoldoende zekerheid is of de benodigde technologie op
tijd beschikbaar zal zijn.

Het voorstel breidt vanaf 2030 het aantal voertuigcategorieën uit dat aan de norm
moet voldoen. De nieuwe voertuigcategorieën omvatten vrachtwagens zwaarder dan 5 ton,
en lange-afstandsbussen zwaarder dan 7,5 ton. Daarnaast gelden er vanaf 2030 normen
voor losse trailers. Die normen gaan niet over uitstoot door de trailer zelf, maar
over de invloed van het ontwerp van de trailer op efficiënt energiegebruik.

De bestaande verordening bevat een aanmoediging voor fabrikanten om emissievrije en
emissiearme vrachtwagens te produceren, waardoor deze modellen extra mochten meetellen
voor het behalen van de doelen voor de CO2-vermindering van een fabrikant. Deze aanmoediging, de zogenaamde Zero and Light Emission Vehicles (emissieloze en lage-emissie voertuigen) Credits oftewel «ZLEV-credits», is in het huidige voorstel geschrapt omdat de Commissie inschat dat het aanbod van
emissievrije en emissiearme vrachtwagens in 2030 zo ver ontwikkeld is dat een extra
aanmoediging niet meer nodig zal zijn.

Het voorstel introduceert geen methode die fabrikanten toestaat in hun uitstootvermindering
de CO2-winst van gebruik in het voertuig van hernieuwbare en emissiearme brandstoffen mee
te rekenen («e-fuel credits»), hoewel er in het impact assessment wel naar gekeken is. De Commissie kiest hier
niet voor omdat hernieuwbare en emissiearme brandstoffen al gereguleerd worden in
de Richtlijn hernieuwbare energie (Renewable Energy Directive), die momenteel herzien wordt9.

Het voorstel bevat een uitzondering van het behalen van de CO2-doelstelling voor voertuigen die niet onder de typegoedkeuringswetgeving voor auto's
vallen, zoals landbouw- en bosbouwtrekkers, voertuigen die zijn ontworpen en gebouwd
voor gebruik door strijdkrachten en rupsvoertuigen. Tevens kunnen lidstaten een uitzondering
van de CO2-doelstelling verlenen voor voertuigen die niet specifiek zijn ontworpen, maar geregistreerd,
voor gebruik door de civiele bescherming, de brandweer, handhaving van de openbare
orde, de strijdkrachten of dringende medische zorg, zoals normale touringcars die
worden gebruikt voor het vervoer van politiemensen of militairen, wanneer dit het
algemeen belang dient.

Het voorstel bevat een artikel om de leveringszekerheid zeker te stellen van goederen
en diensten die door publieke opdrachtgevers worden ingekocht, en waarbij onder het
voorstel vallende zware bedrijfsvoertuigen betrokken zijn. Dit is om ervoor te zorgen
dat die goederen en diensten hun beoogde bijdrage kunnen leveren aan het verminderen
van de CO2-uitstoot door zware bedrijfsvoertuigen.

b) Impact assessment Commissie

Het impact assessment van de Commissie analyseert verschillende beleidsopties, waarbij
bekeken is hoe die opties bijdragen aan de doelstellingen van de herziening van de
verordening. Variabelen in de beleidsopties zijn de voertuigcategorieën die wel of
niet onder de norm vallen, doelen voor de vermindering van de CO2-emissie in 2030, 2035 en 2040, het toepassen of schrappen van specifieke aanmoedigingsregels
als de «ZLEV-credits», en het meerekenen van hernieuwbare en lage-emissie brandstoffen in het bereiken
van de emissiedoelen.

In het impact assessment van de Commissie zijn drie beleidsscenario’s uitgewerkt:
lage, middelhoge en hoge ambitie voor CO2-reductie. Het uiteindelijke voorstel is een doel voor minder CO2-uitstoot dat tussen het middelhoge en het hoge beleidsscenario ligt. Het voorstel
zorgt in de EU tussen 2031 en 2050 voor een opgetelde CO2-winst van 35 tot 48% t.o.v. de huidige norm. Het voorstel vermindert de CO2-uitstoot door zware bedrijfsvoertuigen in 2035 met 7 tot 17%, in 2040 met 15% tot
38%, en in 2050 met –66% tot –80% in 2050.

De Commissie verwacht dat met de voorgestelde herziening het aandeel emissieloze voertuigen
zal toenemen naar 20–35%, 35–57% en 57–100% in 2030, 2035 en 2040 respectievelijk.
Als gevolg van het voorstel gaan de investeringskosten van voertuigfabrikanten omhoog.
Ten opzichte van de investeringen die gedaan moeten worden om aan de huidige CO2-normen te voldoen stijgen de benodigde investeringen met 0,5–1,1% in de periode tussen
2021 en 2030 en met 4,0–7,8% in de periode tussen 2021 en 2040. Daarmee zijn de gemiddeld
jaarlijkse investeringen 4,9 tot 8,7 miljard tussen 2031 en 2050. De Commissie berekent
dat de meerkosten voor kopers over de levensduur terugverdiend worden en de totale
kosten over de levensduur lager zijn dan de huidige voertuigen omdat de energie en
onderhoudskosten lager zijn. Het voorstel zorgt ervoor dat in de EU de totale kosten
over de levensduur van een voertuig (Total Cost of Ownership, TCO) voor een voertuigeigenaar € 6.000–9.800 lager zijn in 2030, € 17.400–25.800 lager
zijn in 2035 en € 29.100–47.000 lager zijn in 2040 ten opzichte van de totale kosten.
Het voorstel heeft in zijn geheel een positieve impact op de innovatiekracht en technologische
leiderschap van de Europese maakindustrie. Het voorstel zal innovatie binnen de sector
en in de keten aanjagen. Ook ziet de Commissie de nieuwe normen als instrument om
op dit vlak een koploperspositie te behouden ten opzichte van concurrenten.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In de Nederlandse Klimaatwet10 zijn nationale broeikasgasreductiedoelen vastgelegd van 49% in 2030 en 95% in 2050.
Beide doelen zijn ten opzichte van 1990, waarbij de Nederlandse Klimaatwet nog aanpassing
behoeft om in lijn te komen met de Europese Klimaatwet van klimaatneutraliteit (netto
nul emissies) in 2050 en ten minste 55% reductie in 2030. De transportsector zal een
belangrijke bijdrage moeten leveren aan het behalen van deze doelstellingen. In het
nationale klimaatakkoord11 heeft het kabinet afspraken gemaakt om de CO2-reductie voor zware bedrijfsvoertuigen te reduceren, namelijk: het invoeren van zero-emissiezones
voor stadslogistiek in 30 tot 40 steden vanaf 2025, zero-emissie bouwlogistiek en
mobiele werktuigen (schoon en emissieloos bouwen – SEB) en een 30% reductie van de
CO2-uitstoot door achterland- en continentaal vervoer in 2030. In het bestuursakkoord
zero-emissie bus (BAZEB) is – als onderdeel van het klimaatakkoord afgesproken, dat
in 2025 alle nieuw instromende OV-bussen zero-emissie moeten zijn, zodat in 2030 alle
ongeveer 5.000 OV-bussen zero-emissie zijn. Het kabinet stimuleert de aanschaf van
emissieloze zware bedrijfsvoertuigen door middel van de Aanschafsubsidie Zero-Emissie
Trucks (AanZET)12. Daarmee wordt een deel van de hogere aanschafkosten gesubsidieerd.

Het kabinet is mondiaal één van de initiators van een mondiale overeenkomst over emissieloos
vrachtvervoer over de weg («Global MoU on zero Emission medium and heavy duty freight»). Deze mondiale overeenkomst heeft als doel dat in 2040 alle nieuwverkoop van zware
bedrijfsvoertuigen emissieloos is. Tien EU-lidstaten hebben deze overeenkomst getekend.
Daarnaast hebben 17 landen buiten de EU de overeenkomst getekend.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Voertuignormen kunnen op een efficiënte manier bijdragen aan de beperking van voertuigemissies,
zijn bewezen effectief, zorgen in economische zin voor een gelijk speelveld voor alle
aanbieders op de markt, en bevorderen innovatie. Het kabinet verwelkomt daarom het
voorstel van de Commissie. Tegelijkertijd is het kabinet kritisch ten aanzien van
het voorgestelde ambitieniveau, dit wordt als te laag beoordeeld.

Het kabinet onderschrijft de noodzaak voor een ambitieuze herziening van de norm.
Dit is vanwege de positieve bijdrage aan de klimaatopgave en aan energiezekerheid,
vanwege het verwachte kostenvoordeel voor gebruikers over de totale levensduur van
hun voertuigen, en vanwege de versterking van de concurrentiekracht en het innovatievermogen
van de EU. Het kabinet acht een ambitieuze herziening ook mogelijk. Voor vrijwel alle
segmenten van de markt zijn emissieloze voertuigen vroeg in het volgend decennium
beschikbaar tegen concurrerende totale kosten over de levensduur.

Het kabinet is van mening dat het voorstel voor een CO2-reductiedoel van 90% in 2040 onvoldoende ambitieus is, evenals de tussendoelen van
45% in 2030 en 65% in 2035. Het kabinet zal zich in de onderhandelingen voor 2030,
2035 en 2040 inzetten voor hogere reductiedoelen. Voor de voertuigcategorieën die
in het voorstel onder de nieuwe normen vallen, acht het kabinet een 100% reductiedoelstelling
in 2040 nodig en haalbaar. Het doeljaar 2040 acht het kabinet, gelet op de gemiddelde
afschrijvingstermijn van zware bedrijfsvoertuigen binnen de EU, de laatste mogelijkheid
om een 100% reductiedoelstelling te behalen indien de EU in 2050 klimaatneutraal moet
zijn. Voor specifieke toepassingen of specifiek gebruik zoals bij lage temperaturen
en in bergachtig terrein is er mogelijk enige onzekerheid over het volledig kunnen
halen van een 100% doelstelling. Het kabinet ziet hierin echter geen aanleiding om
nu al de ambitie naar beneden bij te stellen voor alle voertuig categorieën. Daarbij
zijn ook hogere reductiedoelen in 2030 en 2035 noodzakelijk voor een overtuigend transitiepad
naar 2040. De Commissie redeneert dat het voorgestelde reductiedoel van 45% minder
CO2-emissie in 2030 in lijn is met de algemene klimaatdoelen van 55% CO2-reductie in 2030, ten opzichte van 1990. Het kabinet is kritisch op deze redenatie.
De CO2-emissies van zware bedrijfsvoertuigen zijn tussen 1990 en 2019 al verdubbeld. Een
afname van 45% in 2030 ten opzichte van die verdubbeling komt nog niet in de buurt
van een evenredige bijdrage van het wegvervoer aan het algemene klimaatdoel voor 2030.
Vooruitstrevende fabrikanten en vlooteigenaren hebben sterke ambities uitgesproken
en hebben aangeven dat emissieloze voertuigen voor vrijwel alle toepassingen beschikbaar
zijn. Het kabinet vindt dat de ambities producenten moeten aanmoedigen om meer te
doen dan ze nu reeds hebben uitgesproken. Op basis daarvan acht het kabinet het mogelijk
dat de Commissie een hogere ambitie had gekozen.

Het kabinet onderkent dat voor een tijdige en effectieve transitie ook andere condities
cruciaal zijn, waaronder de beschikbaarheid van een adequate laad- en tankinfrastructuur.
Met name laadinfrastructuur voor zware voertuigen vraagt om zware netaansluitingen
wat grote aandacht voor de tijdige inpassing vraagt. Daarop zet het kabinet ook in
binnen de EU in haar inzet op de Verordening uitrol Infrastructuur Alternatieve Energiedragers
(Alternative Fuel Infrastructure Regulation, AFIR)13. Bij iedere ambitie voor uitbreiding van (zware) netaansluitingen in het elektriciteitsnet,
is slim gebruik van het net randvoorwaardelijk om bestaande en toekomstige congestie
op het net tegen te gaan.

Het kabinet ondersteunt de doelstelling dat nieuw verkochte bussen in 2030 100% uitstootvrij
zijn. Nederland loopt vooruit op deze ontwikkeling. Het Kabinet steunt de voorgestelde
uitbreiding per 2030 van het aantal voertuigcategorieën dat onder de norm valt. Met
deze uitbreiding van genormeerde voertuigcategorieën valt 90% van de jaarlijks verkochte
voertuigen onder de nieuwe normen. Samen zorgen de categorieën die per 2030 onder
de norm vallen namelijk voor 95% van de totale CO2-uitstoot door bedrijfsvoertuigen. Het kabinet steunt het voorstel van de Commissie
om per 2030 de extra aanmoediging te schrappen voor fabrikanten om emissievrije en
emissiearme vrachtwagens te produceren (de zogenaamde «ZLEV-credits»). Het kabinet onderschrijft de argumentatie van de Commissie dat deze aanmoediging
tegen 2030 achterhaald is. De aanmoediging was bedoeld als aanjager voor het vergroten
van het marktaandeel van emissieloze voertuigen aan het begin van de transitie. Het
kabinet steunt de keuze van de Commissie om geen specifieke methodologie («e-fuel credits») te introduceren die de CO2-winst van hernieuwbare en emissiearme brandstoffen meerekent als bijdrage aan de
emissiereductie door autoproducenten. Het kabinet onderschrijft de argumentatie van
de Commissie dat hernieuwbare en emissiearme brandstoffen al gereguleerd worden via
de Richtlijn hernieuwbare energie, waardoor opname in het voorstel niet kosteneffectief
is en de rollen van brandstofproducenten, vrachtwagenfabrikanten en transporteurs
worden vermengd. Dit ondermijnt de effectiviteit van regelgeving en geeft te veel
administratieve last.

Het voorstel bevat een aanpassing van de definitie van emissieloos vervoer. In het
voorstel is de grens uit de huidige normstelling aangepast van 1 gram CO2-uitstoot per kilowattuur motorvermogen naar 5 gram CO2-uitstoot per tonkilometer. Hiermee voldoet ook technologie waarbij waterstof gebruikt
wordt in een verbrandingsmotor aan deze norm. Het kabinet zal aan de Commissie verduidelijking
vragen over de gekozen hoogte van deze huidige norm in verbrandingsmotorentechnologie.

Het kabinet steunt de opname van een bepaling over de leveringszekerheid van publiek
ingekochte goederen en diensten waarbij onder het voorstel vallende zware bedrijfsvoertuigen
betrokken zijn. Het kabinet zal aan de Commissie verduidelijking vragen over de voorgestelde
wegingsfactor voor leveringszekerheid in het keuzeproces bij opdrachtverlening. De
verhouding van deze wegingsfactor ten opzichte van de weging van andere aspecten van
maatschappelijk verantwoord inkopen is niet duidelijk.

Gevolgen voor de brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan14 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit
van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. Ten aanzien van dit voorstel worden
de effecten op alle vier de aspecten door het kabinet als positief beoordeeld. De
maatschappelijke baten van het aanscherpen van de CO2-normen voor zware voertuigen zullen alle groepen van de samenleving ten goede komen.
Hierbij valt te denken aan de positieve impact op klimaat en milieu, volksgezondheid
en economie. Het kabinet beoordeelt de impact van het voorstel op de kwaliteit van
leven voor huidige en toekomstige generaties als positief, gezien de beoogde lagere
CO2-uitstoot en de verwachte positieve impact hiervan op het klimaat. Door de reductie
van fijnstof heeft dit voorstel ook een positief gezondheidseffect. De nieuwe normen
dragen bij aan een reductie van luchtverontreiniging van 7 tot 17% in 2035, van 15%
tot 38% in 2040 en van 66 tot 80% in 2050. Het kabinet beoordeelt de bijdrage aan
de energiezekerheid positief gezien de reductie van het energiegebruik en de import
van dieselbrandstof. Het kabinet beoordeelt de maatschappelijke kosten en baten van
het voorstel als positief gebaseerd op de impact assessment van de Commissie. Het
kabinet beziet grensoverschrijdende effecten positief, omdat de uitstoot van CO2 grensoverschrijdende impact heeft op de verandering van het klimaat.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Nederland heeft samen met drie andere lidstaten (België, Luxemburg en Denemarken)
een brief aan de Commissie gestuurd waarin een ambitieuze herziening bepleit is15. Andere lidstaten wilden tot het uitkomen van het voorstel geen positie innemen of
publiekelijk delen. Wel is de verwachting dat een aantal lidstaten, met name landen
die zware voertuigen produceren of landen met grote transportsector terughoudend zal
zijn ten aanzien van een ambitieuze herziening van de normen voor zware bedrijfsvoertuigen,
ook in het licht van de discussie rond het goedkeuren van het akkoord tussen de Raad
en het parlement over CO2-normen voor lichte voertuigen. Ook geven lidstaten aan het voorstel te bezien in
samenhang met Euro 716 en AFIR.

Het Europese Parlement (EP) heeft nog geen positie ingenomen over het Commissie-voorstel
en er is nog geen rapporteur benoemd. Het Commissievoorstel zal behandeld worden door
de EP Commissie: milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid (ENVI).

De Europese Alliantie van vlooteigenaren heeft kenbaar gemaakt de ambities voor 2030
en 2035 te laag te vinden. De doelen voor 2030 en 2035 zijn ook lager dan de ambities
uitgesproken door verschillende voertuigfabrikanten die vooroplopen in de transitie
naar emissieloos vervoer. De Europese koepelorganisatie van voertuigfabrikanten (ACEA)
noemt de ambities voor 2030 en 2035 echter hoog, omdat de technologie er weliswaar
is, maar er twijfel is of de hernieuwbare laad- en tankinfrastructuur op tijd gebouwd
kan worden. De Nederlandse koepel van autoproducenten (RAI/BOVAG) onderschrijft dat
er technisch weinig belemmeringen zijn voor veel ambitie mits voorzien wordt in cruciale
randvoorwaarden als tijdige aanleg van voldoende hernieuwbare laad- en tankinfrastructuur.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid van de EU als positief. De Commissie baseert
het voorstel op artikel 192 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese
Unie (VWEU). Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Deze is ook de rechtsgrondslag
van de verordening die door het voorstel wordt gewijzigd, waarin de huidige normen
voor CO2-uitstoot door zware bedrijfsvoertuigen zijn neergelegd. Overeenkomstig de artikelen
191(1) en 192(1) van het VWEU heeft de EU de bevoegdheid activiteiten vast te stellen
die de Unie moet ondernemen om de kwaliteit van het milieu te bewaren, beschermen
en verbeteren. Ook heeft de EU de bevoegdheid om activiteiten vast te stellen die
de Unie op internationaal vlak moet ondernemen om het hoofd te bieden aan wereldwijde
milieuproblemen, in het bijzonder bestrijding van klimaatverandering. Op het gebied
van milieu heeft de EU een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid (artikel 4, lid 2,
sub e VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Door op
te treden op EU-niveau wordt het gelijke speelveld binnen de interne Europese markt
voor zware bedrijfsvoertuigen gewaarborgd. Bij afzonderlijke nationale maatregelen
dreigt fragmentatie van de interne markt, en wordt de markt geen perspectief geboden
met voldoende schaalgrootte. Dit vraagt om optreden op EU-niveau. Daarnaast erkent
het kabinet het grensoverschrijdende karakter van voertuigemissies door zware bedrijfsvoertuigen.
Goederenvervoer vindt in veel gevallen plaats tussen verschillende landen, waardoor
de CO2-emissie van een voertuig in meerdere landen plaatsvindt. Ook de effecten van CO2-emissies op het klimaat zijn grensoverschrijdend, waarmee de klimaatopgave niet op
nationale schaal kan worden aangepakt. Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving
enkel op EU-niveau plaatsvinden. Om bovenstaande redenen is optreden op EU-niveau
gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief met een
kanttekening. Het kabinet vindt het instrument emissienormering geschikt om de bijdrage
van het wegvervoer aan de Europese klimaatopgave te realiseren. Emissienormen geven
wettelijke kaders aan voertuigfabrikanten, waarbinnen die emissieloze voertuigtechnieken
kunnen doorontwikkelen. Daarbij bevat het voorstel geen voorkeur voor een bepaalde
techniek om aan de gestelde normen te voldoen; de keuze welke technische oplossingen
te realiseren ligt bij de markt. Door deze techniekneutraliteit gaat het voorstel
niet verder dan nodig. Europese emissienormen geven een prikkel aan Europese voertuigfabrikanten
voor innovatieve emissieloze oplossingen die ze wereldwijd kunnen vermarkten. Gebruikers
van zware bedrijfsvoertuigen waarin deze innovatieve oplossingen zijn toegepast, ondervinden
volgens het Impact Assessment bij het voorstel lagere kosten over de gehele levensduur
van het voertuig.

Een kanttekening is dat het voorstel volgens het kabinet niet genoeg is om aan de
klimaatambities van de EU in 2050 te voldoen. Gelet op de gemiddelde afschrijvingstermijn
van zware bedrijfsvoertuigen binnen de EU is 2040 het laatste reële moment voor een
100% CO2-reductiedoelstelling voor nieuw verkochte zware bedrijfsvoertuigen. Daarbij zijn
dan ook hogere reductiedoelen in 2030 en 2035 noodzakelijk voor het ontwikkelpad naar
2040. Het kabinet zal zich hiervoor tijdens de onderhandelingen inzetten.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Met het voorstel gaan kosten gepaard die drukken op de begrotingen van het Directoraat-Generaal
voor Klimaatactie en het Europees Milieuagentschap. De Commissie geeft aan dat alle
hiervoor benodigde financiële middelen via een herschikking worden gedekt vanuit de
bestaande begroting van het Directoraat-Generaal voor Klimaatactie.

De kosten waarmee het voorstel gepaard gaat zijn implementatiekosten voor personeel
en administratie, meer specifiek ten behoeve van gegevensverzameling, monitoring en
rapportage die uit het voorstel voortkomen, en voor de ondersteuning van voertuigfabrikanten
bij het aanleveren van hun gegevens aan de Commissie. Over de jaren 2024 t/m 2027
bedragen de met het voorstel genoemde totale kosten € 0,4 miljoen voor het Directoraat-Generaal
voor Klimaatactie, en € 2,5 miljoen voor het Europees Milieuagentschap.

Het kabinet is van mening dat de benodigde middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de
ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de conclusies van de
Europese Raad van juli 2020 over het Meerjarig Financieel Kader van de EU. Het kabinet
is kritisch over de stijging van het aantal werknemers.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Het kabinet zet in op een zo veel mogelijk budgetneutrale invoering van het voorstel,
waarbij nieuwe kosten zo veel mogelijk worden vermeden of beperkt. (Eventuele overblijvende)
budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline. Voor het voorstel betreft
dit met name de doorwerking in het bestaande takenpakket van verplichtingen waaraan
de typegoedkeuringsautoriteit (Dienst Wegverkeer) moeten voldoen. De kosten die hieruit
voortkomen maken deel uit van de uitvoeringstoets die het kabinet zal laten uitvoeren.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

In het impact assessment bij het voorstel verwacht de Commissie een stijging van de
aanschafprijs van nieuwe zware bedrijfsvoertuigen. Ondanks deze stijging van de aanschafprijs
zijn de totale gebruikskosten voor een voertuigeigenaar lager over de hele levensduur
van het voertuig, namelijk tussen € 6.000 en € 9.800 in 2030, tussen € 17.400 en € 25.800
in 2035 en tussen € 29.100 en € 47.000 in 2040. Dit terwijl de stijging van de kosten
voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen varieert van € 3.400 tot € 9.700 in 2030, van
€ 5.300 tot € 11.800 in 2035 en van € 6.500 tot € 13.100 in 2040. De kostenstijging
voor aanhangwagens en opleggers wordt verwacht tussen € 2.500 en € 5.250.

Kostenstijgingen zijn het gevolg van de investeringen die de maakindustrie van zware
bedrijfsvoertuigen moet doen om te kunnen voldoen aan de CO2-emissienormen uit het voorstel. Ten opzichte van de investeringen die gedaan worden
om aan de huidige CO2-normen te voldoen stijgen de benodigde investeringen met 0,5–1,1% in 2030 (ten opzichte
van 2021) en met 4,0–7,8% in 2040 (ten opzichte van 2040).

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het voorstel van de Commissie blijft zorgen voor een gelijk speelveld voor alle fabrikanten
die hun voertuigen op de Europese markt willen aanbieden. Het stellen van emissielimieten
stimuleert technische innovatie en daarmee de uitgangspositie van Europese autofabrikanten
ten opzichte van hun wereldwijde concurrenten. De EU kan hierdoor een mondiale voortrekkersrol
blijven vervullen in de transitie naar emissieloos vervoer. Van oudsher lopen Europese
fabrikanten voorop in de technische innovatie van zware bedrijfsvoertuigen. Dit heeft
gezorgd voor een sterke marktpositie wereldwijd, zowel wat betreft de export van voertuigen
als de toepassing van in de EU ontwikkelde technieken in voertuigen die elders geproduceerd
worden. Echter, door de wereldwijde klimaatopgave zetten landen buiten de EU nu sterk
in op de verduurzaming van zware bedrijfsvoertuigen die daar geproduceerd worden.
Het behoud van de Europese koploperpositie in de productie van zware bedrijfsvoertuigen
vraagt een duidelijke normstelling waarop fabrikanten hun investeringen in innovatieve
oplossingen kunnen baseren. Indien in andere thuismarkten dan de EU voor fabrikanten
een sterkere innovatieprikkel geldt, vermindert dat de concurrentiekracht van Europese
fabrikanten.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De verordening werkt rechtstreeks door in de Nederlandse rechtsorde. Het voorstel
bevat geen bepalingen die voor een volledige en effectieve toepassing van de verordening
nationale uitvoeringsmaatregelen behoeven.

Er bestaat al een werkend systeem dat de uitvoering van Verordening (EU) 2019/1242
monitort. Dit systeem zelf is vastgelegd in Verordening (EU) 2018/95617. Lidstaten en vrachtwagenfabrikanten melden elk jaar aan de Commissie wat de CO2-uitstoot en energieprestatie is van nieuw geregistreerde vrachtwagens. In het voorstel
van de Commissie wordt het bestaande systeem onderdeel van de herziene CO2-normen voor zware bedrijfsvoertuigen. Verordening (EU) 2018/956 wordt daarom in het
voorstel teruggetrokken. De Dienst Wegverkeer voerde de Nederlandse verplichtingen
onder Verordening (EU) 2018/956 reeds uit en blijft dit in het voorstel doen. De uitbreiding
van het aantal voertuigcategorieën uit het voorstel wordt meegenomen in de uitvoeringstoets
die het kabinet voornemens is.

b) Gedelegeerde en uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Ten opzichte van de huidige verordening breidt het onderhavige wijzigingsvoorstel
de bestaande bevoegdheid in artikel 14 tot vaststelling van gedelegeerde handelingen
uit. Artikel 14 ziet op de bevoegdheid van de Commissie om in Bijlage I aanpassingen
te maken aan de eisen aan voertuigen en het gebruik daarvan, op basis van vooruitgang
van de techniek en ontwikkelingen in het logistieke proces. De voorziene uitbreiding
van delegatiebevoegdheden in artikel 14 is nodig, omdat het toepassingsgebied van
de verordening wordt uitgebreid. Het voorstel breidt het aantal voertuigcategorieën
uit dat moet voldoen aan de emissienormen.

Daarnaast kent het wijzigingsvoorstel een viertal nieuwe gedelegeerde bevoegdheden
toe aan de Commissie. Artikel 3b(2) voorziet in de bevoegdheid om via gedelegeerde
handelingen uitzonderingen te creëren voor bussen die vanwege hun specifieke gebruik
niet emissieloos kunnen zijn. Artikel 3b(3) betreft de standaardisering van de koppeling
tussen bussen en de tank- en laadinfrastructuur voor hernieuwbare energiedragers,
en over veilig en betrouwbaar gebruik van de data over het gebruik van emissieloze
bussen. Artikel 13d(2) betreft een bevoegdheid om de data te specificeren welke door
de lidstaten gerapporteerd moeten worden naar aanleiding van tests van voertuigen
op de weg. Artikel 13f(2) verleent de Commissie de bevoegdheid om een boetesysteem
in te richten in geval van onjuiste of niet tijdige datalevering door fabrikanten.
Het kabinet acht deze gedelegeerde bevoegdheden voldoende afgebakend qua inhoud, doelstelling,
strekking en duur.

Verder kent het wijzigingsvoorstel voor de verordening een tweetal nieuwe uitvoeringsbevoegdheden
toe aan de Commissie. Artikel 11(3) betreft de wijziging van typegoedkeuringsprocedures,
en artikel 13e(4) ziet op de vaststelling van verificatie- en correctiemaatregelen
voor de data over CO2-uitstoot die fabrikanten en lidstaten jaarlijks bij de Commissie aanleveren. Omdat
deze uitvoeringshandelingen betrekking hebben op het milieu is op grond van Comitologieverordening
(EU) 182/2011 de onderzoeksprocedure de aangewezen procedure (artikel 2, lid 2, onder
b, onder iii). Deze wordt ook door de Commissie voorgesteld.

In de gedelegeerde- en uitvoeringshandelingen zullen geen essentiële onderdelen van
de verordening worden geregeld. De toekenning van delegatie- en uitvoeringsbevoegdheden
is daarmee mogelijk. De keuze voor gedelegeerde bevoegdheden ligt voor de hand, omdat
het gaat om bevoegdheden voor het wijzigen dan wel aanvullen van (bestaande bijlagen
bij) de verordening. De keuze voor uitvoeringsbevoegdheden ligt tevens voor de hand,
omdat het gaat om handelingen die ertoe leiden dat de verordening volgens eenvormige
voorwaarden wordt uitgevoerd, en om handelingen tot het vaststellen van procedures
en technische aspecten ter uitvoering van de verordening. De toekenning van deze gedelegeerde
– en uitvoeringsbevoegdheden is tevens wenselijk, aangezien hiermee niet de gewone
wetgevingsprocedure hoeft te worden belast, waardoor de benodigde snelheid en flexibiliteit
voor aanpassingen aan nieuwe standaarden wordt geborgd. Het kabinet kan daarom instemmen
met de toekenning van nieuwe delegatie- en uitvoeringsbevoegdheden.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Datum van inwerkingtreding is 20 dagen na publicatie in het Publicatieblad van de
Europese Unie. De verordening wordt van toepassing op 1 juli van het jaar volgend
op de inwerkingtreding van de verordening. Dit moment acht het kabinet haalbaar, omdat
het eerste jaar waarop een scherper doel voor verminderde CO2-uitstoot geldt pas in 2030 is. De monitoring en rapportage hierover aan de Commissie
in de aanloop naar 2030 volgt het systeem dat al in werking is onder de huidige verordening
met CO2-normen voor zware bedrijfsvoertuigen. De impact van het voorstel op de typegoedkeuringstaak
van de Dienst Wegverkeer is onderdeel van een uitvoeringstoets die het kabinet zal
uitvoeren.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het kabinet onderschrijft het voorstel van de Commissie om in 2028 de effectiviteit
van de verordening te evalueren. De evaluatiebepaling biedt gelegenheid om te bezien
of de CO2-emissienormen voldoende bijdragen aan de voorziene doelen en of eventuele aanpassingen
nodig zijn.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Het toelaten van voertuigen tot de markt gebeurt in Nederland door de Dienst Wegverkeer,
onder de Verordening (EU) 2018/858. De uitbreiding van de voertuigcategorieën die
onder de CO2-normen voor zware bedrijfsvoertuigen valt binnen de voertuigcategorieën waarop deze
Verordening (EU) 2018/858 betrekking heeft.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

De impact van klimaatverandering wordt disproportioneel gevoeld in ontwikkelingslanden.
Het voorstel leidt tot een reële afname van de broeikasgasemissies in de EU, waarmee
een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan het beperken van deze klimaatverandering.

Versnelde vervanging van de Europese vloot van zware bedrijfsvoertuigen onder impuls
van de strengere normen uit het voorstel versterkt de export van gebruikte voertuigen
naar buiten de EU. Om te voorkomen dat het probleem van voertuigen met hoge emissies
verplaatst wordt naar met name Afrika, introduceren steeds meer landen eigen regelgeving.
Deze regelgeving stelt beperkingen aan de leeftijd van te importeren gebruikte voertuigen,
en enkele landen schaffen die import ook helemaal af. Om deze ontwikkeling te steunen
neemt het kabinet deel aan het VN-initiatief «Veiligere en schonere voertuigen» ten
behoeve van ontwikkelingslanden18.