Brief regering : Fiche: Herziening richtlijn productaansprakelijkheid

Nr. 3548
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 november 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Herziening richtlijn productaansprakelijkheid

Fiche: Richtlijn betreffende aanpassing civielrechtelijke aansprakelijkheidsregels
voor kunstmatige intelligentie (Kamerstuk 22 112, nr. 3549)

Fiche: Mededeling handhaving EU-recht (Kamerstuk 22 112, nr. 3550)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Herziening richtlijn productaansprakelijkheid

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake aansprakelijkheid voor producten
met gebreken

b) Datum ontvangst Commissiedocument

28 september 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022) 495 final

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52022PC0495

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SEC(2022) 343 final

SWD(2022) 315 final

SWD(2022) 316 final

SWD(2022) 317 final

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Gezamenlijke verantwoordelijkheid van het Ministerie van Justitie en Veiligheid en
het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

h) Rechtsbasis

Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 28 september 2022 presenteerde de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een
voorstel tot herziening van de richtlijn productaansprakelijkheid (85/374/EEG). Dit
voorstel is tegelijkertijd gepubliceerd met het voorstel betreffende het aanpassen
van niet-contractuele civielrechtelijke aansprakelijkheidsregels voor kunstmatige
intelligentie (artificial intelligence, hierna: AI). Beide voorstellen staan in het teken van het creëren van rechtszekerheid
en rechtsbescherming in de digitale economie en het verzekeren van het adequate functioneren
van de interne markt en onverstoorde mededinging. Specifiek met betrekking tot AI,
gaat het volgens de Commissie om complementaire voorstellen. Het voorstel over de
productaansprakelijkheid regelt dat AI-systemen en op AI gebaseerde goederen «producten»
zijn, en onder het toepassingsbereik van dit richtlijnvoorstel vallen. Productaansprakelijkheid
is een risicoaansprakelijkheid. Dat houdt in dat er sprake is van aansprakelijkheid van de producent, zonder dat
sprake hoeft te zijn van schuld aan het ontstaan van het gebrek of de schade. Een
benadeelde dient wel te bewijzen dat sprake is van schade, een gebrek en een oorzakelijk
verband tussen het gebrek en de schade. Het voorstel over specifiek AI ziet niet op
productaansprakelijkheid. Voor de inhoud van dat voorstel wordt verwezen naar het
BNC-fiche «Richtlijn betreffende aanpassing civielrechtelijke aansprakelijkheidsregels
voor kunstmatige intelligentie».1

De huidige richtlijn productaansprakelijkheid dateert uit 1985 en voorziet in een
harmonisatie van de regels over aansprakelijkheid voor producten met gebreken. Sinds
die tijd zijn er volgens de Commissie belangrijke veranderingen geweest in de wijze
waarop producten worden geproduceerd, gedistribueerd en geëxploiteerd. Ook is een
groene en een digitale transitie gaande. Uit de evaluatie van de richtlijn in 2018
bleek dat de richtlijn over het algemeen nog effectief en relevant is, maar dat deze
op een aantal punten tekortschiet. Op basis daarvan heeft de Commissie de onderstaande
doelstellingen geformuleerd.

In algemene zin moet de richtlijn bijdragen aan het goed functioneren van de interne
markt, het vrij verkeer van goederen, ongestoorde concurrentie tussen marktdeelnemers
en een hoog niveau van consumentenbescherming2, zowel van gezondheid als van eigendom. Meer specifiek is het voorstel er ten eerste
op gericht om te zorgen dat het aansprakelijkheidsrecht beter is toegerust op de aard
en risico’s van producten in de digitale en circulaire economie. Uit de evaluatie
van de richtlijn in 2018 bleek namelijk dat het onduidelijk is hoe de richtlijn moet
worden toegepast op producten in de digitale en circulaire economie (bijv. software
en gereviseerde en gerepareerde producten).3 Ten tweede strekt het voorstel ertoe dat er altijd een partij in de EU is die aansprakelijk
kan worden gesteld voor schade door gebrekkige producten die rechtstreeks zijn gekocht
van fabrikanten buiten de EU. Ten derde heeft het voorstel als doel om de bewijslast
van consumenten te verlichten en de beperkingen op het indienen van schadeclaims te
verminderen. Uit de evaluatie bleek dat het met name in complexe zaken voor consumenten
moeilijk is om te bewijzen dat sprake is van een gebrekkig product en een oorzakelijk
verband tussen het gebrek en de schade (bijv. bij medicijnen, «smart products» en
AI). Ook bleek uit de evaluatie dat bepaalde regels een ernstige belemmering vormen
voor de mogelijkheid tot het indienen van schadeclaims (bijv. de regel dat zaakschade
lager dan € 500 niet wordt vergoed). Tot slot beoogt de Commissie met het voorstel
de rechtszekerheid te bevorderen door de richtlijn beter af te stemmen op het nieuwe
gemeenschappelijk kader voor het verhandelen van producten (Besluit Nr. 768/2008/EG)
en de productveiligheidseisen.

Om deze doelen te bereiken, stelt de Commissie de volgende wijzigingen voor ten opzichte
van de huidige richtlijn.

Ten eerste wordt het begrip «product» verduidelijkt en verruimd. «Software» en «dossier
voor digitale fabricage» worden expliciet aangemerkt als product. Het begrip software
wordt ruim opgevat en omvat o.a. besturingssystemen, computerprogramma’s, firmware,
apps en AI-systemen. Bij dossier voor digitale fabricage kan worden gedacht aan digitale
bestanden die de geautomatiseerde aansturing van een 3D-printer mogelijk maken. Verder
worden ook «bijbehorende diensten» onder het toepassingsbereik van de richtlijn gebracht.
Bijbehorende diensten zijn digitale diensten die op zodanige wijze in een product
zijn geïntegreerd of daarmee zijn verbonden dat het product zonder deze diensten zijn
functie(s) niet zou kunnen vervullen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan
de continue levering van verkeersdata in een navigatiesysteem. Daarnaast wordt de
definitie van schade uitgebreid met het verlies of de corruptie van data die niet
uitsluitend beroepsmatig wordt gebruikt. Ook de niet-uitputtende lijst met omstandigheden
waar rekening mee moet worden gehouden bij het bepalen of een product gebrekkig is,
wordt uitgebreid. Dit betreft het effect van producten op producten waarmee zij verbonden
zijn, de zelflerende capaciteit van producten en of deze voldoen aan productveiligheidseisen,
waaronder cybersecurity. Met deze aanpassingen beoogt de Commissie de regels over
productaansprakelijkheid beter te laten aansluiten op producten in de digitale economie.

Ten tweede voorziet het voorstel in een uitbreiding van de kring van aansprakelijke
personen. De in dat kader relevante definities van marktdeelnemers, zoals de «fulfilmentdienstverlener»
en andere relevante definities zoals «op de markt aanbieden» worden in lijn gebracht
met het productveiligheidskader dat is gecreëerd door onder meer de Markttoezichtverordening.4 De uitbreiding is ingegeven door de wens om altijd een partij in de EU te hebben
tegen wie een schadevergoedingsclaim kan worden ingediend. Als er geen in de EU gevestigde
fabrikant of importeur van het product is, kan de consument de in de EU gevestigde
gemachtigde van de fabrikant aansprakelijk stellen voor de schade. Is er geen importeur
of gemachtigde, dan kan de consument de fulfilmentdienstverlener aansprakelijk stellen
voor de schade. Als niet kan worden vastgesteld wie de fabrikant, importeur, gemachtigde
of fulfilmentdienstverlener is, kan de consument de distributeur van het product aansprakelijk
stellen, tenzij deze de identiteit meedeelt van degene die het product aan hem heeft
geleverd. Deze specifieke regeling voor de distributeur is onder bepaalde voorwaarden
ook van toepassing op de aanbieder van een online platform dat consumenten in staat
stelt overeenkomsten op afstand te sluiten. Volgens de Commissie doet deze uitbreiding
van de kring van aansprakelijke personen recht aan het toenemende aantal en daarmee
ook belang van buiten de EU gefabriceerde producten die op de markt van de EU worden
gebracht. Naast voorgaande uitbreiding van de kring van marktdeelnemers stelt de Commissie
voor dat marktdeelnemers die een reeds op de markt gebracht product – kort gezegd
– op substantiële wijze wijzigen, worden beschouwd als de fabrikant van het product.
Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan gereviseerde producten in de context van
de circulaire economie.

Ten derde bevat het voorstel bepalingen om het voor consumenten makkelijker te maken
om bewijs te leveren van het gebrek en het oorzakelijk verband tussen het gebrek en
de schade. Net als in de huidige richtlijn, ligt de bewijslast in dit voorstel bij
de personen die schade hebben opgelopen als gevolg van de gebrekkigheid van het product.
Het voorstel regelt dat deze bewijslast wordt verlicht om de positie van de industrie
en de consument in evenwicht te brengen. De eiser kan de rechter verzoeken om de verweerder
te bevelen om alle relevante bewijsstukken die de verweerder in zijn macht heeft aan
de wederpartij te overleggen («disclosure of evidence»). Daarnaast introduceert het
voorstel bewijsvermoedens ten aanzien van het gebrek én het oorzakelijk verband tussen
het gebrek en de schade. Daarbij gaat het om bewijsvermoedens die gelden voor alle
producten én bewijsvermoedens die alleen gelden voor complexe producten. De bewijsvermoedens
kunnen naast elkaar worden toegepast (cumulatief). Met het doel om ook andere belemmeringen
voor consumenten te verminderen, schrapt het voorstel de regel dat er alleen een beroep
op productaansprakelijkheid kan worden gedaan als er zaken zijn beschadigd en de schade
minimaal € 500 bedraagt. Tot slot bevat het voorstel een verlenging van de vervaltermijn
van tien naar vijftien jaar voor gezondheidsschade die zich pas na verloop van jaren
openbaart.

Het voorstel voorziet in maximumharmonisatie. De lidstaten mogen in hun nationale
recht dus geen afwijkende regels hanteren.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft in aanloop naar het impact assessment een breed scala aan stakeholders
geconsulteerd en onderzoek verricht. Dit betrof onder meer een inception impact assessment, een openbare consultatie, workshops met stakeholders en lidstaten, gerichte interviews
met stakeholders en twee onafhankelijke onderzoeken. In het impact assessment heeft
de Commissie een aantal opties geïdentificeerd om de regels aan te passen aan de digitale
en circulaire transitie, en om de obstakels om schadevergoeding te claimen en te krijgen
aan te pakken. De eerste drie opties zien op de digitale en circulaire economie en
variëren in het type software en de kring van aansprakelijke personen. In de eerste
optie zijn producenten van «standalone software» uitgezonderd van productaansprakelijkheid
op grond van de richtlijn. In de tweede optie wordt «standalone software» wel onder
het toepassingsbereik van de richtlijn gebracht. Daarnaast kunnen in deze optie ook
bedrijven die een product substantieel wijzigen, de gemachtigde van de fabrikant en
de fulfilmentdienstverlener aansprakelijk worden gesteld voor de schade. De derde
optie bouwt hierop voort en voorziet tevens in een uitbreiding van het schadebegrip
met schade door inbreuken op fundamentele rechten, zoals privacy-schendingen en discriminatie.
De laatste twee opties zien op het verbeteren van de bewijspositie van de consument.
De vierde optie betreft een verlichting van de bewijslast door de introductie van
een inzagerecht en een aantal bewijsvermoedens ten aanzien van het gebrek en het oorzakelijk
verband. De vijfde optie gaat een stap verder en betreft een omkering van de bewijslast.
Dit houdt in de gedaagde partij moet bewijzen dat het product niet gebrekkig was en
dat de schade niet door het gebrek is veroorzaakt.

Volgens het impact assessment draagt de combinatie van de tweede en vierde optie het beste bij aan de beleidsdoelen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het beleid van het kabinet is gericht op het bereiken van het juiste evenwicht tussen
een hoog niveau van consumentenbescherming enerzijds en het bewaken van het concurrentievermogen
van het bedrijfsleven anderzijds, onder andere door het bevorderen van innovatie en
het beperken van de regeldruk. Het kabinet zet zich daarnaast in voor een sterke,
duurzame en eerlijke interne markt. De interne markt is van groot belang voor onze
mondiale concurrentiepositie en voor een aantrekkelijk vestigings- en ondernemingsklimaat
in Nederland. Het merendeel van de bestaande nationale wetgeving op het gebied van
consumentenbescherming is afkomstig uit Europese richtlijnen en verordeningen waarbij
meestal sprake is van volledige harmonisatie. Dit heeft tot gevolg dat alle Europese
bedrijven die producten of diensten verkopen aan consumenten aan grotendeels dezelfde
consumentenbeschermingsregels dienen te voldoen. Dit bevordert de werking van de interne
markt ten aanzien van aankopen over de grens, bevordert het vrij verkeer van goederen
binnen de Europese Unie en verkleint de mogelijkheid op een ongelijk speelveld tussen
bedrijven binnen de Europese Unie. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en een gelijk
speelveld bestaat er vanuit het Nederlandse beleid daarom de voorkeur voor volledige
harmonisatie en beleidsarme implementatie.

Het recht op inzage in stukken is in Nederland voor alle procedures op dezelfde wijze
geregeld in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Dit recht wordt momenteel
herzien als onderdeel van een herziening van het bewijsrecht in een wetsvoorstel dat
aanhangig is bij de Tweede Kamer.5 Het reeds bestaande inzagerecht wordt daarin verduidelijkt en beter ingebed in de
wettelijke regeling van de bewijsmiddelen.

In het Nederlandse bewijsrecht geldt de hoofdregel dat de eiser zijn stellingen en
daarmee zijn vordering dient te bewijzen (artikel 150 Rv). Het is aan de gedaagde
om deze stellingen gemotiveerd te betwisten. Het Nederlandse recht kent mogelijkheden
om de bewijspositie van eiser te verlichten. Eén daarvan is het zogenoemde bewijsvermoeden.
Bij een bewijsvermoeden wordt een stelling voorshands bewezen geacht, tenzij het tegendeel
wordt bewezen. Het bewijs van tegendeel ligt dan bij de gedaagde partij. Bewijsvermoedens
hebben verschillende doelen, waaronder het beschermen van een zwakkere partij (bijv.
de werknemer of de consument), of in het geval van productaansprakelijkheid, de persoon
die schade lijdt.

Er bestaan wettelijke en rechterlijke bewijsvermoedens. Bij een rechterlijk bewijsvermoeden
bepaalt de rechter in een individuele zaak of er aanleiding bestaat om de bewijsverplichting
voor de eiser in een specifieke zaak te verlichten. Rechterlijke bewijsvermoedens
zijn in uiteenlopende zaken gehanteerd, ook in zaken over productaansprakelijkheid.6 Wettelijke bewijsvermoedens hebben daarentegen algemene gelding. Mede gegeven die
algemene toepassing geldt dat voor het introduceren van een wettelijk bewijsvermoeden
een rechtvaardiging dient te zijn. Het uitgangspunt «wie eist, bewijst» kan alleen in uitzonderlijke gevallen worden verlaten. Daarnaast geldt, en daarmee
hangt samen, dat een wettelijk bewijsvermoeden duidelijk dient te zijn afgebakend.
Omwille van de uitvoerbaarheid van het rechtsvermoeden in de praktijk en de rechtszekerheid
voor eiser en de gedaagde partij dient de formulering van een bewijsvermoeden zo min
mogelijk ruimte te laten voor discussie.

Voor de productaansprakelijkheid bevat Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek specifieke
verjarings- en vervaltermijnen van drie respectievelijk tien jaar. Dit betreft de
implementatie van de huidige richtlijn.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet steunt de Commissie in haar doel om te zorgen voor een goed functionerende
interne markt en een hoog niveau van consumentbescherming. Het kabinet denkt dat de
actualisering van de regels over productaansprakelijkheid daaraan een bijdrage kan
leveren. Het voorstel draagt bij aan een verbetering van consumentenbescherming voor
digitale producten en stimuleert fabrikanten om veilige ICT-producten te leveren.
De vernieuwde richtlijn lijkt daarmee een goede aanvulling op andere wetsvoorstellen
over digitale producten, zoals de Cyber Resilience Act (CRA). Daarnaast worden aansprakelijkheidsregels
over producten in de circulaire economie verduidelijkt, dit draagt volgens het kabinet
bij aan de transitie naar de circulaire economie. In algemene zin is het kabinet positief
over dit voorstel. Het voorstel van de Commissie beschouwt het kabinet als een goede
eerste stap, maar het kabinet heeft ten aanzien van een aantal onderdelen van de richtlijn
nog wel aandachtspunten.

Het is van belang dat zowel voor de consument als voor het bedrijfsleven duidelijk
is welke rechten en plichten zij hebben. Een duidelijk definitiekader dat aansluit
bij bestaande productregelgeving draagt hieraan bij. Daarom is het kabinet positief
over het voorstel om het stelsel van marktdeelnemers uit het productveiligheidskader
in de Markttoezichtverordening en het voorstel voor een Algemene Productveiligheidsverordening
(GPSR) dat zich op dit moment in de triloogfase bevindt, over te nemen voor de productaansprakelijkheid.
Het begrip product wordt verduidelijkt en uitgebreid met software, dossier voor digitale
fabricage en bijkomende diensten. Het kabinet zal in de onderhandelingen naar voren
brengen dat de reikwijdte van de begrippen «product» en definities ten aanzien van
marktdeelnemers dienen aan te sluiten bij regelgeving die gericht is op veiligheid,
met name de GPSR, en bij voorstellen op digitaal en cyberveiligheidsterrein, zoals
de Cyber Resilience Act. Het kabinet is er positief over dat producten ook na een
software update onder de reikwijdte van dit voorstel vallen. Daarnaast dient dit voorstel
ten aanzien van productaansprakelijkheid in een circulaire economie, zoals het geval
kan zijn bij productreparatie of hergebruik, aan te sluiten bij het voorstel voor
de Ecodesign for Sustainable Products Regulation (ESPR).

Daarnaast vindt het kabinet het van belang dat duidelijk in de Europese regelgeving
wordt gespecificeerd wanneer er sprake is van een product met een substantiële wijziging.
Het dient voor de marktdeelnemer die dit product op de markt brengt duidelijk te zijn
of hij wel of niet als fabrikant wordt beschouwd.

Door de digitalisering wordt het voor consumenten steeds eenvoudiger om grensoverschrijdend
aankopen te doen, ook rechtstreeks van fabrikanten buiten de EU (directe import).
Uit onderzoek7 blijkt echter dat producten die via directe import worden gekocht niet altijd voldoen
aan de Europese productveiligheidsregels. Dit kan leiden tot schade bij consumenten.
Dit richtlijnvoorstel beoogt duidelijkheid te bieden over welke partij aansprakelijk
is voor schade door gebrekkige producten, ook bij schade door producten die zijn gekocht
via directe import. Het kabinet onderschrijft deze doelstelling. In dat kader, en
gezien de verandering in distributieketens die de digitalisering met zich brengt,
vindt het kabinet het – met de Commissie – van belang dat de kring van marktdeelnemers
die aansprakelijk gesteld kunnen worden, wordt verduidelijkt en uitgebreid. Het is
van belang dat de mate van consumentenbescherming die hiermee bereikt wordt in balans
is met de effecten op bijvoorbeeld innovatie in het bedrijfsleven. Het kabinet zal
hierbij ook aandacht vragen voor het gelijke speelveld tussen bedrijven binnen de
Europese Unie en bedrijven daarbuiten.

Het kabinet kan zich vinden in het voorstel tot uitbreiding en verduidelijking van
het schadebegrip. De verduidelijking dat ook materiële schade door beschadiging of
verlies van data voor vergoeding in aanmerking komt, mits deze niet uitsluitend zakelijk
wordt gebruikt, draagt bij aan de consumentenbescherming en doet recht aan de realiteit
van de digitale economie. Daarbij onderschrijft het kabinet het belang van de afstemming
van het schadebegrip op andere EU-regelgeving over data. Het kabinet kan zich vinden
in de verduidelijking dat het lichamelijke letsel ook medisch erkende geestelijke
gezondheidsschade omvat, mits dit niet leidt tot een beperking van het bestaande schadebegrip.
Vanuit het oogpunt van consumentenbescherming staat het kabinet ook positief tegenover
het schrappen van de drempel van € 500 voor zaakschade. Hierdoor wordt het mogelijk
om ook voor «kleinere schades» een schadevergoeding te vorderen bij de rechter. Dat
bevordert de toegang tot het recht.

Het kabinet steunt de toevoegingen aan de niet-uitputtende lijst met relevante omstandigheden
voor het vaststellen van de gebrekkigheid, omdat de richtlijn hiermee het sterk groeiende
aantal digitale producten of producten met een digitaal element dat op de markt wordt
gebracht reflecteert. Dit bevordert de rechtszekerheid en het gelijke speelveld voor
fabrikanten en consumenten. Een belangrijke en volgens het kabinet terechte beperking
aan de gebrekkigheidsbeoordeling is dat een product niet als gebrekkig mag worden
beschouwd enkel omdat later een verbeterde versie, inclusief updates of upgrades,
op de markt is of wordt gebracht. Het kabinet heeft hiervoor aandacht vanuit de rechtszekerheidspositie
van het bedrijfsleven.

Ten aanzien van het inzagerecht is de Nederlandse wetgeving reeds in lijn met het
richtlijnvoorstel, zodat het kabinet dit kan steunen.

Het kabinet steunt de doelstelling van de richtlijn om de bewijspositie van de consument
te verbeteren waar dat nodig is. Hierbij dient het vanuit de informatiepositie van
de consument mogelijk te zijn om aan de bewijslast te voldoen. Het kabinet wil nut
en noodzaak van de bewijsvermoedens voor alle producten wel verder verkennen tijdens
de onderhandelingen. Daarbij dient sprake te zijn van een gebalanceerde afweging tussen
de positie van enerzijds de consument en anderzijds het bedrijfsleven. Het kabinet
neemt hierbij in ogenschouw dat uit de evaluatie van de richtlijn in 2018 is gebleken
dat de bewijsproblemen zich met name bij complexe producten voordoen. Dit is eens
te meer van belang nu verschillende bewijsvermoedens naast elkaar kunnen worden toegepast.
Ook zal het kabinet tijdens de onderhandelingen aandacht vragen voor een duidelijke
formulering en afbakening van de bewijsvermoedens. Voorkomen moet worden dat een bewijsvermoeden
tot nieuwe (grotere) discussies aanleiding geeft, wil het zijn doel – bewijsverlichting
– bewerkstelligen.

Het kabinet beschouwt de verlenging van de vervaltermijn van tien naar vijftien jaar
als een stap in de goede richting. Er is echter ook gezondheidsschade denkbaar die
zich pas na die tijd openbaart. Het kabinet zet daarom additioneel in op een ruimere
termijn voor personenschade (schade door letsel of overlijden) van ten minste twintig
jaar.

Het voorstel verplicht de lidstaten om rechterlijke uitspraken over productaansprakelijkheid
te publiceren. Deze uitspraken worden mogelijk opgenomen in een door de Commissie
op te zetten openbare database. De beslissing om rechterlijke uitspraken al dan niet
te publiceren is in Nederland aan de onafhankelijke rechtspraak.8 Het kabinet steunt het streven van de Rechtspraak om het merendeel van de uitspraken
te publiceren. Tijdens de onderhandelingen zet het kabinet in op verankering in het
voorstel van het uitgangspunt dat de rechtspraak de beslissing neemt om al dan niet
uitspraken te publiceren.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Op basis van een eerste bespreking lijkt er brede steun te zijn onder de lidstaten
voor de doelstellingen van het voorstel. Een groot aantal lidstaten heeft nog wel
een studievoorbehoud geplaatst. Een aantal lidstaten heeft al zorgen geuit ten aanzien
van het balanceren van de belangen van het bedrijfsleven, innovatie en de consumentenbescherming.
Ook de ruime definities en de verhouding tot andere EU-regelgeving zijn door een aantal
lidstaten opgebracht als aandachtspunten.

Het Europees Parlement heeft gewezen op de noodzaak van het aanpassen van de aansprakelijkheidsregels
aan de digitale wereld.9 Dit voorstel zal behandeld worden door de Commissie Juridische Zaken.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet is positief. Het voorstel is gebaseerd op artikel 114
VWEU. Op grond van dit artikel is de EU bevoegd om maatregelen vast te stellen inzake
de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de
lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Het kabinet
kan zich vinden in deze rechtsgrondslag, nu het voorstel beoogt nationale regels te
harmoniseren om het vrije verkeer van goederen te bevorderen en een hoog niveau van
consumentenbescherming te waarborgen. Het is ook de rechtsgrondslag van de huidige
richtlijn over productaansprakelijkheid. Op het terrein van de interne markt is sprake
van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (zie artikel 4, tweede lid,
onder a, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet is positief. De richtlijn heeft tot doel te zorgen voor
het goed functioneren van de interne markt en een hoog niveau van consumentenbescherming
door op EU-niveau een systeem in te stellen voor het verkrijgen van schadevergoeding
door natuurlijke personen die fysiek letsel of schade aan hun eigendommen oplopen
door gebrekkige producten. Gezien het grensoverschrijdende karakter van handelsketens
en het groeiend aantal grensoverschrijdende (digitale) transacties door consumenten
kan dit onvoldoende door de individuele lidstaten op centraal, regionaal of lokaal
niveau worden verwezenlijkt. Door een uniform regelgevend kader op EU-niveau wordt
het gelijke speelveld voor alle relevante ondernemingen bevorderd. Het voorstel betreft
bovendien aanpassing van een bestaande richtlijn, aanpassing van bestaande EU-regelgeving
kan slechts op EU-niveau plaatsvinden. Om die redenen is optreden op het niveau van
de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet is positief. De richtlijn heeft tot doel te zorgen voor
het goed functioneren van de interne markt en een hoog niveau van consumentenbescherming
door op EU-niveau een systeem in te stellen voor het verkrijgen van schadevergoeding
door natuurlijke personen die fysiek letsel of schade aan hun eigendommen oplopen
door gebrekkige producten. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling
te bereiken. De richtlijn zorgt namelijk voor meer rechtszekerheid en past het aansprakelijkheidsregime
aan aan de relevante productontwikkelingen op het gebied van digitalisering en de
circulaire economie. De maximumharmonisatie in dit voorstel draagt ook bij aan het
bereiken van de doelstelling.

Het voorstel moedigt bovendien alle fabrikanten, ook van buiten de EU, aan om alleen
veilige producten op de Europese markt te brengen. Daarnaast treft het een balans
tussen de belangen van gedupeerde consumenten en die van ondernemingen. Het voorgestelde
optreden gaat niet verder dan noodzakelijk, omdat het niet voorziet in aansprakelijkheid
voor andere vormen van schade, zoals privacy-schendingen of discriminatie, waarvoor
specifieke regelgeving bestaat.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel heeft volgens de Commissie geen consequenties voor de EU-begroting. Als
er wel gevolgen voor de EU-begroting zijn, dan is het kabinet van mening dat de middelen
gevonden moeten worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting
2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

Het voorstel heeft geen significante financiële consequenties voor nationale overheden.
Eventuele budgettaire gevolgen voor de nationale begroting worden ingepast op de begroting
van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel heeft volgens de Commissie financiële consequenties voor marktdeelnemers.
Marktdeelnemers met een aansprakelijkheidsverzekering kunnen hogere structurele premiekosten
krijgen. Marktdeelnemers zonder aansprakelijkheidsverzekering kunnen geconfronteerd
worden met proceskosten en eventueel een compensatie in het geval zij in rechte worden
aangesproken door een consument. In het impact assessment worden de indirecte structurele
kosten zoals een verhoging van de premie voor aansprakelijkheidsverzekeringen geschat
tussen de 18,7 en 37,4 miljoen euro per jaar in de Europese Unie. De verhoging van
de juridische kosten door bijvoorbeeld rechtszaken voor bedrijven worden geschat tussen
de 0,92 en 2,26 miljoen euro per jaar. Deze kosten gelden voor bedrijven in de gehele
Europese Unie. Het is niet duidelijk hoe dit zich vertaalt naar de Nederlandse situatie.
Ook geeft het impact assessment geen inzicht in de gemiddelde kosten per bedrijf.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

Volgens de Commissie brengt het voorstel geen nieuwe administratieve lasten mee voor
het bedrijfsleven en natuurlijke personen. Het kabinet deelt deze inschatting en verwacht
ook geen nieuwe administratieve lasten voor de rijksoverheid en medeoverheden.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De verwachting van de Commissie is dat het voorstel een positief effect zal hebben
op de concurrentiekracht van bedrijven, omdat er meer rechtszekerheid komt over de
aansprakelijkheidsrisico’s. Het voorstel bevordert dat de aansprakelijkheidsregels
op eenzelfde manier kunnen worden toegepast op bedrijven binnen en buiten de interne
markt, zodat een gelijk speelveld zoveel mogelijk wordt geborgd. Een sterke interne
markt is van groot belang voor onze mondiale concurrentiepositie en voor een aantrekkelijk
vestigings- en ondernemingsklimaat in Nederland en de EU.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De richtlijn moet worden omgezet in nationale wetgeving. Dit leidt in ieder geval
tot een aanpassing van de regeling over productaansprakelijkheid in Boek 6 van het
Burgerlijk Wetboek. De lex silencio positivo is niet van toepassing.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Niet van toepassing.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde implementatietermijn is twaalf maanden. Gelet op de benodigde aanpassing
van de regeling in Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek en de wijze waarop de nationale
wetgevingsprocedure is vormgegeven, acht het kabinet deze termijn niet haalbaar. Het
kabinet streeft naar een realistische implementatietermijn van ten minste twee jaar.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel bepaalt dat de Commissie zes jaar nadat de richtlijn in werking is getreden
een evaluatierapport over de toepassing daarvan zal indienen. Vervolgens vindt om
de vijf jaar een evaluatie plaats. Een dergelijke evaluatiebepaling is wenselijk,
omdat hiermee beoordeeld kan worden of de richtlijn naar behoren functioneert. Er
is geen noodzaak voor een horizonbepaling.

e) Constitutionele toets

Het kabinet is van oordeel dat het voorstel in overeenstemming is met de Grondwet
en de toepasselijke Europese verdragen. In het bijzonder kan het voorstel bijdragen
aan een versterking van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte dat is
vervat in artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, vanwege
het verminderen van de beperkingen op het indienen van vorderingen tot schadevergoeding
en de verlichting van de bewijslast in complexe zaken. Dit leidt ook tot een versterking
van het recht op toegang tot de rechter als bedoeld in artikel 6 van het Europees
Verdrag van de Rechten voor de Mens en het recht op een eerlijk proces als bedoeld
in artikel 17, eerste lid, van de Grondwet.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Er zijn geen implicaties voor de uitvoering en/of handhaving.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Niet van toepassing.