Brief regering : Reactie op verzoek commissie inzake plan van aanpak strategische evaluatie van het beleid op begrotingsartikel 4

Nr. 76
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 maart 2022

In de bijlage stuur ik u de beantwoording van de Kamervragen die op 19 januari 2022
namens de vaste commissie voor Financiën zijn gesteld over het plan van aanpak strategische
evaluatie van het beleid op begrotingsartikel 4.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

Met interesse heb ik kennis genomen van de vragen die op 19 januari 2021 door de vaste
commissie financiën zijn gesteld over het plan van aanpak voor de strategische evaluatie
van het beleid op begrotingsartikel 4. Dit plan van aanpak is op 21 december 2022
aan de Kamer gestuurd. Onderstaand wordt bij de beantwoording de volgorde van de brief
van de commissie financiën aangehouden.

Vragen en opmerkingen van de vaste Kamercommissie voor financiën en reactie van de
Minister

Op 21 december 2021 heeft de Kamer het plan van aanpak voor de strategische evaluatie
van internationale crisismaatregelen in reactie op de COVID-19 pandemie ontvangen.

De vaste Kamercommissie voor Financiën constateert dat de zorgen over de strategische
evaluatie die zij reeds in haar brief van 9 oktober 2020 aan uw voorganger kenbaar
heeft gemaakt niet zijn weggenomen door het voorliggende plan van aanpak. Het gaat
dan met name om de brede reikwijdte van het onderzoek, de lange looptijd ervan en
de afhankelijkheid van evaluaties die door derden worden uitgevoerd. Daarbij komt
dat er in het plan van aanpak wordt uitgelegd dat de doeltreffendheid van de crisismaatregelen
slechts bij benadering kan worden beoordeeld, en de doelmatigheid niet kan worden
vastgesteld. De commissie heeft hierover dan ook de volgende vragen.

Heeft u overwogen een meer beperkt onderzoek uit te (laten) voeren, of daar bij derden
op aan te dringen, dat op kortere termijn inzicht kan bieden in de effectiviteit van
de crisismaatregelen? Zo ja, wat zijn de redenen om dit niet te doen? Zo nee, waarom
niet? Een voorbeeld van dergelijk onderzoek is de rapid assessment van de Europese
Investeringsbank die u noemt in de bijlage van het plan van aanpak.

Deze strategische evaluatie is de invulling van de beleidsdoorlichting van begrotingsartikel
4 van het Ministerie van Financiën. Op artikel 4 van de begroting wordt het Europees
en internationaal financieel en economisch beleid verantwoord. Het betreft beleid
voor en deelname aan verschillende internationale financiële instellingen (IFI's,
bijvoorbeeld de Wereldbank en het IMF) en ook enkele Europese instellingen en programma's
(bijvoorbeeld ESM). Op 11 september 2020 is de Tweede Kamer geïnformeerd over aankomende
beleidsdoorlichtingen, waaronder van begrotingsartikel 4, waarbij aangegeven is dat
voor deze beleidsdoorlichting het voornemen is om de financieel-economische crisismaatregelen
in reactie op de COVID-19-crisis, op Europees en internationaal niveau, te evalueren.1 De reikwijdte van deze strategische evaluatie richt zich zodoende op de crisismaatregelen
(genomen door internationale of Europese instellingen) die gerelateerd zijn aan begrotingsartikel
4. Een overzicht van de crisismaatregelen die meegenomen worden in deze strategische
evaluatie is opgenomen in het plan van aanpak.

Met een beperktere reikwijdte van de strategische evaluatie zou een groter deel van
de posten van begrotingsartikel 4 niet worden meegenomen dan nu het geval is. Daarnaast
heeft een meer beperkte, gerichte focus van het onderzoek het nadeel dat de samenhang
van de maatregelen niet goed in beeld gebracht kan worden, en de beoogde langere termijn
effecten niet kunnen worden onderzocht.

Verschillende onderzoeken die zich richten op afzonderlijke crisismaatregelen, specifieke
instellingen of elementen van de maatregelen zullen meegenomen worden in deze strategische
evaluatie, omdat deze een goed inzicht geven in de korte termijn effecten van maatregelen.

Daarnaast vraagt de commissie zich af of de beoogde onderzoeksmethode de meest geijkte
is voor dit doel. Contribution analysis wordt doorgaans gebruikt ter bevestiging of
verfijning van een robuuste en bewezen beleidstheorie. Gezien de vele onzekerheden
en (interveniërende) variabelen rond de effectiviteit van de crisismaatregelen lijkt
daar hier geen sprake van. Graag zou de commissie dan ook vernemen of er alternatieve
methoden zijn overwogen en om welke reden gekozen is voor deze aanpak.

Contribution analysis (CA) is een kwalitatieve onderzoeksmethodologie gericht op het
onderzoeken van de werking van beleid, die wordt toegepast wanneer de causale relaties
tussen het toegepaste beleid en het uiteindelijke resultaat complex zijn en een direct
oorzakelijk verband moeilijk onomstotelijk kan worden vastgesteld, zoals bijvoorbeeld
bij random control trials of experimenteel onderzoek wel kan. In deze crisissituatie
waren er veel onzekerheden en interveniërende variabelen, zoals verschillende overheidsmaatregelen
en extern veroorzaakte macro-economische effecten. Juist in deze context biedt contribution analysis een mogelijkheid om tot een, weliswaar «zachtere» vorm van bewijsvoering over de
effectiviteit van beleidsmaatregelen te komen.

Alternatieve onderzoeksmethoden die zijn overwogen hadden veelal betrekking op benaderingen
waarbij individuele crisismaatregelen worden beoordeeld. In nauw overleg met de betrokken
experts is geconcludeerd dat het in kaart brengen van de resultaten per crisismaatregel
niet op een wetenschappelijke wijze mogelijk is, zeker niet wanneer op relatief korte
termijn een resultaat wordt verwacht. De belangrijkste reden hiervoor is dat de maatregelen
van de IFI’s en Europese instellingen niet op zichzelf staan, maar onderdeel zijn
van een breder pakket aan crisismaatregelen. Indien bijvoorbeeld gekeken wordt naar
bedrijven in middeninkomenslanden, hebben deze naast de steun van de IFI’s bijvoorbeeld
ook toegang tot nationale maatregelen zoals overheidssubsidies, belastingsteun, eventuele
gunstigere rentes etc. De toegang tot deze maatregelen verschilt ook nog eens per
regio en per IFI.

Alhoewel de commissie begrijpt dat voor veelomvattend syntheseonderzoek meer tijd
nodig is, kan een gerichte evaluatie wellicht eerder tot een leereffect leiden. Gezien
de volatiliteit van de COVID-19 pandemie lijkt dat aanbevelenswaardig. Hier is ook
een meerwaarde denkbaar van samenwerking en uitwisseling van informatie met andere
lidstaten van de internationale financiële instellingen. Graag zou de commissie vernemen
of het mogelijk is om eind 2022/begin 2023 de resultaten van een mid-term evaluatie
te verkrijgen. Daarin zou op zijn minst een verdere uitwerking gegeven kunnen worden
van de beleidstheorie en het toetsingskader.

Zoals hierboven aangegeven betreft het onderzoek een diverse en omvangrijke set aan
crisismaatregelen die pas recent zijn genomen en waarvan de uitvoering in de meeste
gevallen nog loopt. Een goed beeld van de effectiviteit van de maatregelen kan vooral
verkregen worden na het aflopen van de maatregelen. Daarnaast betreft deze strategische
evaluatie een synthese onderzoek waarbij gebruik wordt gemaakt van analyses die door
de IFI’s, Europese instellingen en andere relevante partijen worden gemaakt over de
crisismaatregelen. Deze strategische evaluatie is daarmee afhankelijk van de aankomende
evaluaties van de genoemde externe partijen. In het plan van aanpak is zodoende aangegeven
dat de strategische evaluatie in 2025 aan de Kamer wordt aangeboden. Ook in de brief
van 11 september 2020 is aangegeven dat de verwachting is dat in 2024/2025 de eerste
(externe) evaluaties van de crisismaatregelen beschikbaar zullen zijn en dat tegen
die tijd een analyse van de verschillende evaluaties aan uw Kamer zal worden toegezonden.2 Indien relevant zal de Kamer tussentijds geïnformeerd worden over de voortgang van
de strategische evaluatie, waaronder de (voorlopige) beleidstheorie en het toetsingskader.

Verder vraagt de commissie zich af waarom het besluitvormingsproces waarmee tot de
crisismaatregelen is gekomen niet wordt meegenomen in het onderzoek. Zoals de commissie
in haar eerdere brief aangaf, is het lastig voor de Nederlandse overheid te leren
van haar handelen als slechts wordt gekeken naar beleidsaspecten waar zij weinig invloed
op heeft. Tegelijkertijd geeft u in het plan van aanpak aan dat de evaluatie een effectieve
bijdrage kan leveren aan toekomstig beleid van de financiële instellingen, juist omdat
Nederland meebeslist over de vormgeving van het beleid en de randvoorwaarden alsmede
de uitvoering van dergelijke crisismaatregelen.

Het onderzoek focust zich op de doeltreffendheid van de maatregelen die zijn genomen
in reactie op de COVID-19 pandemie. Dit betekent dat we vooral kijken of de gewenste
uitkomst met dit beleid wordt behaald. De resultaten van dit onderzoek kunnen relevant
zijn als input voor de standpuntbepaling bij toekomstige onderhandelingen over mogelijke
crisisresponsmaatregelen. Indien immers blijkt dat bepaalde maatregelen achteraf niet
doeltreffend waren, dan kan de Nederlandse overheid deze kennis verder verspreiden
onder beleidsmakers en deze kennis benutten tijdens onderhandelingen. Er kunnen dus
wel degelijk lessen worden geleerd van beleid waar de Nederlandse overheid relatief
weinig invloed op heeft gehad.

Een onderzoek naar het besluitvormingsproces zou een andere insteek vereisen, waarbij
meer gefocust wordt op de betrokken actoren, de verschillende belangen en de beslissingen
die uiteindelijk worden genomen. Ook omwille van de omvang van het onderzoek, die
naar verwachting nu al aanzienlijk is, is hier niet voor gekozen.

Tevens zou de commissie graag vernemen op welke manier en op welke termijn de Recovery
and Resilience Facility (RRF), en de Nederlandse betrokkenheid daarbij, wordt onderzocht
gezien het feit dat dit niet binnen de huidige evaluatie valt.

In de RRF-verordening is vastgelegd dat de Commissie uiterlijk 20 februari 2024 een
onafhankelijk evaluatieverslag over de uitvoering zal voorleggen aan het Europees
Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de
Regio’s. Uiterlijk 31 december 2028 volgt een onafhankelijk ex-postevaluatieverslag.
In het evaluatieverslag wordt met name beoordeeld in hoeverre de doelstellingen zijn
bereikt, of de middelen efficiënt zijn ingezet en of er sprake is van Europese meerwaarde.
Tevens wordt nagegaan of alle doelstellingen en maatregelen nog steeds relevant zijn.
De evaluatie gaat in voorkomend geval vergezeld van een voorstel tot wijzigingen van
deze verordening. Het ex-postevaluatieverslag bestaat uit een algemene evaluatie van
de faciliteit en bevat informatie over het effect ervan op lange termijn. Bij het
inrichten van de SEA zullen wij de komende jaren, in samenwerking met het Ministerie
van Buitenlandse Zaken, ook bezien wat een goede periode is om het RRF te evalueren.

Daarnaast zal de Europese Rekenkamer (ERK) onderzoek gaan doen naar de verschillende
onderdelen van het Coronaherstelinstrument waar de Recovery and Resilience Facility
(RRF) uit wordt gefinancierd. In het werkprogramma voor de komende jaren3 geeft de ERK specifiek met betrekking tot de RRF aan in 2022 te zullen kijken naar
de coördinatie met de structuurfondsen, het ontwerp van het controlesysteem van de
Commissie, het goedkeuringsproces van de nationale herstelplannen. In latere jaren
wil de ERK onder meer kijken naar de absorptie van middelen, de prestaties en de controlesystemen
van en de implementatie door lidstaten.

Nederland zal de publicatie van rapporten over deze onderwerpen nauwgezet volgen en
waar nodig inzetten op het aannemen van Raadsconclusies en de Kamer daarover informeren.
Daarnaast hebben de verschillende nationale Rekenkamers in Europa aangekondigd diverse
onderzoeken te zullen doen naar de effecten van de coronapandemie.4 Naar verwachting zullen er nog meer onderzoeken vanuit IFI’s, Europese instellingen
en andere relevante partijen volgen.

Ook is de commissie benieuwd of zij op korte termijn nog een analyse mag verwachten
van de mate waarin de huidige kapitaalposities van de internationale financiële instellingen
kunnen voorzien in de bestaande kapitaalbehoefte, zoals was aangekondigd in de oorspronkelijke
brief van 11 september 2020.

De kamer is reeds geïnformeerd over de aanvullende financiële behoefte van enkele
individuele instellingen, zoals het IMF (zie antwoord op schriftelijke Kamervragen
12-10-20215), IDA (zie Kamerstuk 26 234, nr. 261
6, naar verwachting volgt in februari 2022 een Kamerbrief over de IDA middelenaanvulling)
en het EGF (Kamerstuk 21 501-07, nr. 1703).

Voor de overige instellingen (zoals de EBRD, AIIB, EIB) geldt dat de huidige kapitaalsposities
en financiële middelen toereikend zijn om crisismaatregelen te dekken en is er vooralsnog
geen sprake van een extra kapitaalsbehoefte.

Tot slot zou de commissie een nadere toelichting willen ontvangen op de wijze waarop
twee externe evaluatie-deskundigen worden betrokken bij het onderzoek.

De evaluatie experts zijn vanaf het begin nauw betrokken geweest bij de totstandkoming
van dit plan van aanpak. Er hebben meerdere overleggen plaatsgevonden om te komen
tot de huidige onderzoeksmethode. Ook de stappen in het vervolg proces zullen in nauw
overleg met de betrokken experts worden genomen.