Brief regering : Proces hervorming Europees Stabiliteitsmechanisme

Nr. 1641
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 november 2019

Tijdens het AO Eurogroep/Ecofinraad van 6 november jl. heb ik toegezegd uw Kamer te
informeren over de stappen die zijn gezet met betrekking tot de hervorming van het
Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) en het verwachte vervolgproces. Daarbij heeft
uw Kamer verzocht om ook te beschrijven hoe de afspraken worden vertaald naar regelgeving.
Met deze brief geef ik invulling aan deze toezegging.

Stappen die zijn gezet met betrekking tot hervorming van het ESM

In juni 2018 heeft de Eurogroep besloten dat het ESM zal voorzien in het gemeenschappelijk
achtervangmechanisme voor het gemeenschappelijk achtervangfonds. De Eurogroep heeft
ook besloten dat het ESM zal worden versterkt via het herzien van het ESM instrumentarium,
het vergroten van de rol van het ESM in programma’s en de versterking van het raamwerk
voor de herstructurering voor houdbare overheidsschuld.1 Deze afspraken kunt u teruglezen in het verslag van de Eurogroep van 21 juni 2018.2 Het proces van totstandkoming van het gemeenschappelijk achtervangfonds kunt u teruglezen
in de Kamerbrief over de afspraken over de gemeenschappelijke achtervang.3

In vervolg hierop heeft de Eurogroep in december 2018 op hoofdlijnen afspraken gemaakt
over de hervorming van het ESM, gereflecteerd in een «term sheet on the ESM»4 en de afspraken over de gemeenschappelijke achtervang uitgewerkt in een set meer
gedetailleerde voorwaarden, gereflecteerd in een «terms of reference of the common backstop to the single resolution fund».5 Een uitgebreide inhoudelijke beschrijving van de afspraken in deze twee documenten
staat in het verslag van de Eurogroep van 3 december 2018.6

In het voorjaar van 2019 is op basis van deze twee documenten aan concrete teksten
voor een aangepast ESM-verdrag gewerkt. Om de aanpassing van het verdrag niet onnodig
met details te belasten is daarbij de lijn gehanteerd om waar mogelijk afspraken op
te nemen in onderliggende ESM richtsnoeren en, in geval de elementen een unanieme
goedkeuring vereisen, zogenaamde gouverneursbeslissingen. In juni 2019 heeft de Eurogroep
een principeovereenkomst bereikt over een concept verdragstekst7 en twee annexen.8 Tevens zijn afspraken gemaakt over de uitwerking van een set aanvullende documenten
om uitdrukking te geven aan het politieke akkoord uit december, zoals een memorandum
van samenwerking tussen het ESM en de Europese Commissie, gedetailleerde voorwaarden
voor collective action clauses (CAC’s) met single limb aggregation en een methodologisch document voor de berekening van de schuldhoudbaarheid en de
terugbetaalcapaciteit. De inhoud van deze afspraken kunt u teruglezen in de verslag
van de Eurogroep van 13 juni 2019.9

De Eurogroep heeft afgesproken dat pas definitief kan worden ingestemd met de overeengekomen
aanpassingen in het ESM-verdrag als ook politieke overeenstemming bestaat over de
verschillende richtsnoeren, gouverneursbeslissingen en overige documenten die op grond
van het (gewijzigde) verdrag of in aanvulling hierop tot stand moeten komen.10 Tijdens de komende Eurogroep zal worden besproken of er in dit opzicht inmiddels
voldoende voortgang is geboekt om tot een definitief akkoord te komen.

Vervolgproces aanpassing ESM verdrag

Het ESM heeft de principeovereenkomst, die de Eurogroep in juni 2019 heeft bereikt,
de afgelopen maanden omgezet in een overeenkomst tot wijziging van het ESM-verdrag
(amending agreement). Het wetsvoorstel tot goedkeuring van deze nieuwe overeenkomst zal naar verwachting
in de loop van 2020 bij uw Kamer worden ingediend. Om een voorspoedige ratificatie
te waarborgen zullen ministers tijdens de komende Eurogroep bespreken wanneer het
startsein voor ratificatie kan worden gegeven.

Mogelijke wijzigingen in de principeovereenkomst over het ESM-verdrag

Het ESM heeft, als onderdeel van een technische analyse van het Verdrag, geconcludeerd
dat het wenselijk is om de bestaande clausule, die het mogelijk maakt om de Europese
Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) samen te voegen met het ESM, aan te passen.
Hiertoe stelt zij een aanpassing van het bestaande artikel 40 van het ESM-Verdrag
voor. Op dit moment maakt dit artikel alleen een overdracht van het EFSF naar het
ESM mogelijk als landen daarbij ook nieuw eigen vermogen overboeken aan het ESM. Het
ESM stelt voor om hieraan een mogelijkheid toe te voegen, waarbij dit ook zonder het
overboeken van nieuw eigen vermogen kan, door alleen de reeds aan het EFSF verstrekte
garanties mee te verhuizen naar het ESM. Dit is een technische wijziging om de reeds
bestaande optie voor overdracht van het EFSF aan het ESM op een andere manier te realiseren,
mocht daar in de toekomst toe worden besloten. Nederland kan instemmen met een dergelijke
aanpassing.

De principeovereenkomst voor het gewijzigde ESM-verdrag stelt dat lidstaten vanaf
2022 de nieuwe CAC’s zullen opnemen voor nationale schuldcontracten langer dan een
jaar en dat de gedetailleerde voorwaarden door het Economisch en Financieel Comité
(EFC) zullen worden uitgewerkt. Op de agenda voor de komende Eurogroep staat de goedkeuring
van deze gedetailleerde voorwaarden. Gedurende de uitwerking van deze gedetailleerde
voorwaarden is de mogelijkheid opgekomen om deze gedetailleerde voorwaarden als een
nieuwe annex aan het ESM-verdrag te koppelen, omdat dit in sommige lidstaten de juridische
status grondwettelijk gezien versterkt. De Eurogroep zal bespreken of de gedetailleerde
voorwaarden ook als annex worden toegevoegd. Voor Nederland is juridisch gezien de
toevoeging van de gedetailleerde voorwaarden als annex niet nodig. Toevoeging zou
wel betekenen dat deze annex, die financieel technisch is, separaat vertaald moet
worden in alle talen. Dit kan tot enkele maanden vertraging leiden en daarmee tot
een later startsein voor ratificatie.

Informatieprotocol

In het kader van de ratificatie van het huidige ESM-verdrag in 2012 heeft Nederland
een informatieprotocol opgesteld.11 Dit informatieprotocol legt de betrokkenheid van uw Kamer bij de inzet van middelen
uit en controle op het ESM nauwkeurig vast. Gegeven het karakter van de gemeenschappelijke
achtervang, waarvoor zeer snelle besluitvorming over de inzet van middelen noodzakelijk
is, ligt het voor de hand met uw Kamer afspraken te maken over de wijze waarop uw
Kamer hierbij betrokken wordt, zoals reeds aangegeven in de brief over de afspraken
over de gemeenschappelijke achtervang.12 Ik ben daarom voornemens een voorstel voor een aangepast informatieprotocol aan uw
Kamer te verzenden, zodra het wetsvoorstel tot goedkeuring van de overeenkomst tot
wijziging van het ESM-verdrag bij uw Kamer is ingediend.

Status richtsnoeren, gouverneursbeslissingen en overige documenten

In de december Eurogroep wordt idealiter een politiek akkoord bereikt over de inhoud
van nieuwe en aangepaste richtsnoeren, gouverneursbeslissingen en overige documenten.
Een volledig overzicht van de documenten vindt u in annex 1. Pas nadat de wijzigingen
in het ESM verdrag tot stand zijn gekomen kunnen deze documenten formeel worden goedgekeurd
en in werking treden. Bij sommige documenten ligt inwerkingtreding direct na de totstandkoming
van het gewijzigde ESM verdrag voor de hand, terwijl in andere gevallen directe inwerkingtreding
niet nodig is. Ik wijs daarbij specifiek op de separate gouverneursbeslissing om,
met unanimiteit, de gemeenschappelijke achtervang in te stellen. Dit besluit zal,
gelet op de politieke afspraken dat de achtervang uiterlijk begin 2024 beschikbaar
zal zijn, uiterlijk eind 2023 worden genomen. Deze politieke afspraken worden toegelicht
in de brief over de afspraken over de gemeenschappelijke achtervang.13

Mogelijke aanpassing IGA.

In 2016 is in de routekaart voor de voltooiing van de bankenunie afgesproken dat de
gemeenschappelijke achtervang eerder dan 2024 ingevoerd zou kunnen worden. Verdere
toelichting op deze afspraken kunt u lezen in de brief over afspraken over de gemeenschappelijke
achtervang.14 Bij de afspraken in december 2018 is, als onderdeel van genoemde terms of reference voor de gemeenschappelijke achtervang, ook de afspraak gemaakt te kijken naar beperkte
veranderingen in het intergouvernementeel verdrag inzake de overdracht en mutualisatie
van de bijdrages aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (IGA). De inhoudelijke
Nederlandse inzet t.a.v. deze wijzigingen, waarover komende Eurogroep mogelijk een
akkoord zal worden bereikt, kunt u teruglezen in de geannoteerde agenda voor de Eurogroep
van 8 november jongstleden. 15

Deze wijziging van de IGA is pas relevant als de Eurogroep besluit om de gemeenschappelijke
achtervang voor eind 2023 uit te voeren. Een discussie hierover vindt in 2020 plaats
op basis van een rapport van de instellingen over de voortgang met risicoreductie.
Omdat ratificatie van een IGA-aanpassing tijd nodig heeft en onderdeel uitmaakt van
het gehele pakket van de ESM-hervorming, is nu reeds overeenstemming nodig over aanpassingen.
De aanpassingen zullen zonder effect blijven als de achtervang niet eerder dan eind
2023 ingevoerd wordt.

Zoals ook bij de voorgestelde wijzigingen van het ESM-verdrag het geval was, zal voor
de wijzigingen van de IGA eerst een principeovereenkomst over de exacte tekstuele
veranderingen in de IGA worden gesloten. Vervolgens zal deze principeovereenkomst
tot uitdrukking worden gebracht in een overeenkomst die strekt tot wijziging van de
IGA. Omdat de Eurogroep in december hooguit een akkoord op hoofdlijnen zal bereiken,
is het vooralsnog onduidelijk hoe snel dit vervolgproces kan worden doorlopen. Nederland
hecht aan een zo snel mogelijke voortgang, zodat uw Kamer zich simultaan over de voorgestelde
wijzigingen in de IGA en het ESM-verdrag kan buigen en beide in gezamenlijkheid kan
beoordelen.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Annex 1: overzicht van documenten

Betreft

Beknopte beschrijving

Richtsnoer voor preventieve financiële bijstand

In het al bestaande richtsnoer voor preventieve financiële bijstand worden de afspraken
over het effectiever maken van de aan voorwaarden onderworpen preventieve kredietlijn
en de kredietlijn tegen verscherpte voorwaarden verder uitgewerkt.

Richtsnoer voor de gemeenschappelijke achtervang

In deze nieuwe richtsnoer worden de afspraken over de vormgeving op detailniveau uitgewerkt
(o.a. aanvraagprocedure lening, vertrouwelijkheidsstandaarden, bepaling terugbetaalcapaciteit
collectieve bankensector). Juridische grondslag in het nieuwe artikel 18A.4 van het
aangepaste ESM-verdrag

Prijsstellingsrichtsnoer voor financiële bijstand

In het al bestaande richtsnoer voor tarieven worden de tarieven van leningen via de
backstop en de afspraken over tarieven voor de preventieve kredietlijnen verwerkt.

Gouverneursbeslissing voor de nominale limiet en de bepalingen inzake de controle
op de naleving van de voorwaarde van het permanent voorhanden zijn van het juridische
kader voor bankafwikkeling

Dit betreft twee unanieme beslissingen van de gouverneurs. Een voor de nominale limiet
en een voor de regels voor het verifiëren van de permanentheid van het juridische
raamwerk voor bankresolutie. Juridische grondslag in het nieuwe artikel art 18A.1
van het aangepaste ESM verdrag.

Gouverneursbeslissing voor de toekenning van de achtervangfaciliteit

Hiermee kan de gemeenschappelijke achtervang worden geactiveerd (de politieke afspraak
is 1 januari 2024). Deze resolutie bevat ook de belangrijkste financiële voorwaarden
voor de achtervang. Juridische grondslag in het nieuwe artikel 18A.1 van het aangepaste
ESM verdrag. Toekenning vereist een separate unanieme beslissing van gouverneurs

Gouverneursbeslissing over het stopzetten van het instrument voor financiële bijstand
voor de herkapitalisatie van financiële instellingen

Hiermee wordt het ESM-instrument voor de directe herkapitalisatie van banken formeel
buiten werking gesteld. Dit is een deel van de politieke afspraken aangaande de introductie
van de backstop. Deze beslissing zal simultaan met de beslissing voor het toekennen
van de achtervangfaciliteit worden genomen.

Overeenkomst met de Single Resolution Board (SRB) over de gedetailleerde financiële
en andere voorwaarden

Raamwerkcontract tussen SRB en ESM, op basis waarvan SRB een lening van de gemeenschappelijke
achtervang kan aanvragen. Juridische grondslag in het nieuwe artikel 18A.3 van het
aangepaste ESM-verdrag.

Memorandum van samenwerking met de Europese Commissie

Het betreft het verankeren van de afspraken over samenwerking tussen de Europese Commissie
en ESM uit november 2018 («joint position»
1) in een memorandum van samenwerking. Juridische grondslag in het nieuwe artikel 13.8
van het aangepaste ESM-verdrag.

Betreft

Beknopte beschrijving

Gedetailleerde juridische voorwaarden (CAC’s)

De gedetailleerde juridische voorwaarden van de collectieve action clauses (CAC’s)
met eentrapsaggregatie («single limb aggregation») die worden vastgesteld door het
Economisch en Financieel Comité (EFC). In overweging nr. 11 en artikel 12.3 van het
aangepaste verdrag wordt hiervoor een juridische grondslag gecreëerd. In de Eurogroep
zal nog worden gesproken of deze gedetailleerde voorwaarden eventueel als annex aan
het verdrag worden toegevoegd (zie hoofdtekst van de brief).

Methodologisch document over schuldhoudbaarheidsanalyse en teurgbetaalcapaciteit

Dit document schetst de manier waarop de Europese Commissie en het ESM de schuldhoudbaarheidsanalyse
en de analyse van de terugbetaalcapaciteit uitvoeren. Hiermee wordt invulling gegeven
aan de nieuwe verdragstekst in artikel 13.1(b) die stelt dat het onderzoek of de schuld
houdbaar is en of stabiliteitssteun kan worden terugbetaald op transparante en voorspelbare
wijze wordt uitgevoerd.

X Noot

1

De joint position: https://www.consilium.europa.eu/media/37324/20181203-eg-1b-20181115-esm…