Brief regering : Regulering van crypto's

Nr. 201
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 januari 2019

Zoals toegezegd in het debat over cryptovaluta van 16 mei 2018 (Handelingen II 2017/18,
nr. 81, item 11) stuur ik u bij deze een brief over de regulering van crypto’s (ook wel virtuele
valuta of cryptovaluta genoemd). Bijgaand bij deze brief treft u tevens het onderzoek
en advies van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank (DNB)
over een regelgevend kader voor crypto’s aan1. Dit onderzoek en advies zijn eerder aangekondigd in mijn Agenda voor de financiële
sector.2 Verder informeer ik u over de afspraken die afgelopen oktober in de Financial Action Task Force (FATF) zijn gemaakt over crypto’s. Tenslotte kom ik in een bijlage bij deze brief
terug op een aantal moties en toezeggingen uit het VAO Banksector van 21 februari
2018 (Handelingen II 2017/18, nr. 55, item 22) en uit het debat over crypto’s van 16 mei 2018 (Handelingen II 2017/18, nr. 81, item 11).

Advies toezichthouders

Crypto’s in hun huidige vorm brengen risico’s mee, met name op het gebied van integriteit
en consumentenbescherming. Tegelijkertijd bieden bepaalde functionaliteiten en technologieën
achter crypto’s kansen voor nieuwe toepassingen. Bij mijn vraag om een gezamenlijk
advies van DNB en AFM over een aanpak en mogelijke regulering van crypto’s heb ik
de toezichthouders verzocht om rekening te houden met vier uitgangspunten:3

1. Hiaten in consumenten- en investeringsbescherming moeten waar nodig worden gedicht,
maar maatregelen moeten proportioneel zijn.

2. De integriteit van het financiële stelsel blijft geborgd.

3. De innovatieve techniek achter crypto’s blijft behouden, zoals de gebruikte cryptografie
en distributed ledger technology (DLT).

4. Het grensoverschrijdende karakter van cryptovaluta vraagt om een aanpak op Europees
niveau. Nationale regels kunnen eenvoudig worden ontweken of lastig worden gehandhaafd.

De AFM en DNB komen in hun advies tot de conclusie dat crypto’s inderdaad significante
risico’s meebrengen, vooral op het gebied van witwassen en terrorismefinanciering.
Ook zien zij de risico’s met betrekking tot de kwetsbaarheid voor misleiding, fraude,
oplichting, manipulatie en cybercriminaliteit. De toezichthouders en ikzelf hebben
de afgelopen jaren consumenten en investeerders meerdere keren gewaarschuwd voor deze
risico’s. De toezichthouders benadrukken dat deze risico’s nog steeds aanwezig zijn
in de huidige cryptomarkten. Hierbij geven ze evenwel aan dat de impact van de risico’s
op Nederlandse consumenten momenteel minder groot lijkt dan begin 2018, als gevolg
van de afgenomen interesse in crypto’s en omdat consumenten zich steeds meer bewust
lijken van de grootste risico’s. Tegelijkertijd zien de toezichthouders de potentie
van bepaalde functionele toepassingen van crypto’s en hun achterliggende technologieën
voor de financiële sector. Voorts zijn de toezichthouders in hun advies ingegaan op
de verzoeken in de moties Paternotte-Van der Linde4 en de motie Azarkan5 ten aanzien van de regulering in andere landen en de regulering van Initial Coin Offerings.

De toezichthouders doen op basis van een grondige analyse van bovengenoemde kansen
en risico’s een aantal aanbevelingen. De toezichthouders adviseren geen nationale
regelgeving in te voeren ten aanzien van consumentenbescherming, omdat dit geen significante
bijdrage levert aan het verminderen van de risico’s voor consumenten in Nederland.
Zodoende zullen de kosten van toezicht naar verwachting niet opwegen tegen de baten.
Zij komen tot deze conclusie mede gelet op het digitale en grensoverschrijdende karakter
van crypto’s, het relatief kleine aantal Nederlandse cryptodienstverleners en het
ontbreken van een internationaal afgestemd kader ten aanzien van consumentenbescherming.
De toezichthouders geven aan dat het effectiever is om de cryptomarkten te blijven
monitoren, bij te blijven dragen aan een juiste risicoperceptie bij consumenten en
actief mee te werken aan internationale initiatieven om de risico’s van crypto’s aan
te pakken.6 Dit neemt niet weg dat de toezichthouders – waar mogelijk internationaal afgestemd
– verdere acties zullen overwegen, mochten de marktomstandigheden veranderen.

Vervolgstappen

Naar aanleiding van de aanbevelingen van de AFM en DNB ga ik de volgende acties ondernemen:

• Gezien het hoge risico van crypto’s op witwassen en terrorismefinanciering ga ik over
tot de invoering van een vergunningsplicht voor aanbieders van omwisseldiensten tussen
crypto’s en fiat geld, en bewaarportemonnees voor crypto’s. Deze vergunningsplicht
is ook aangekondigd in mijn Agenda voor de financiële sector en is onderdeel van het
wetsvoorstel ter implementatie van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn, dat
op 11 december 2018 ter openbare consultatie is voorgelegd.7 De vergunning is specifiek gericht op de aanpak van witwassen en terrorismefinanciering.
DNB wordt aangewezen als toezichthouder. Ik zal bezien hoe het afgebakende doel van
de vergunning zo duidelijk en transparant mogelijk aan consumenten kan worden overgebracht,
zodat geen onjuiste verwachtingen over consumentenbescherming ontstaan.

• Uit het advies volgt dat de Europese regels rondom het effectenverkeer meer ruimte
kunnen bieden voor toepassingen van distributed ledger technology, de techniek achter de meeste crypto’s. Hierbij gaat het specifiek om toepassingen
bij de kleinschalige verhandeling, en de clearing en settlement van effecten. Daarnaast
bevelen de toezichthouders aanpassingen van Europese regels aan om financieringsvormen
waarbij crypto’s gebruikt worden onder de relevante regels voor ondernemingsfinanciering
te brengen. Ik zal samen met de toezichthouders bezien welke aanpassingen van de Europese
regels nodig zijn en mij, samen met de AFM en DNB, inzetten om deze aanpassingen in
Brussel te agenderen.

• Om beter toezicht te kunnen houden op financieringsvormen waarbij crypto’s gebruikt
worden (zoals bepaalde Initial Coin Offerings (ICO’s)) adviseren de toezichthouders
het Nederlandse effectenbegrip in lijn te brengen met de definitie in de richtlijn
Markten voor financiële instrumenten II (MiFID II). Ik ga de mogelijkheid tot aanpassing
van de reikwijdte van het effectenbegrip in de Wet op het financieel toezicht onderzoeken,
zodat financieringsvormen waarbij crypto’s gebruikt worden onder het bereik van de
huidige regels zouden komen te vallen. Ik sta positief tegenover deze doelstelling,
maar de eventuele consequenties van het uitbreiden van het effectenbegrip voor andere
financiële producten en andere wetten en besluiten moeten goed worden bezien. Ik kom
hier in de loop van 2019 op terug.

De volatiliteit van de waarde van crypto’s in 2017 en 2018 heeft laten zien dat de
omstandigheden in de cryptomarkten snel kunnen veranderen. Samen met de toezichthouders
zal ik de ontwikkelingen in de cryptomarkt nauwlettend in de gaten blijven houden
en waar nodig de Kamer hierover informeren.

Aanpassing FATF-aanbevelingen en internationale aanpak

In oktober 2018 is op de plenaire vergadering van de FATF besloten om crypto’s onder
de FATF-aanbevelingen te brengen, wat betekent dat aanbieders van diensten gerelateerd
aan crypto’s wereldwijd onder integriteitstoezicht gebracht gaan worden. Deze afspraken
gaan verder dan de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn.8 Zo zullen crypto-naar-crypto omwisseldiensten en financiële diensten aan partijen
die ICO’s organiseren ook onder integriteitstoezicht gebracht worden. De FATF komt
in juni 2019 met verdere «guidance» over de invulling van deze beslissing, zodat er meer duidelijkheid komt over de benodigde
aanpassingen die gedaan moeten worden aan de hand van de FATF-aanbevelingen. Nederland
is actief betrokken bij het schrijven van deze guidance. Omdat de FATF-afspraken verder
gaan dan de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn, zal ik samen met de toezichthouders een Europese benadering van deze aanpassingen
agenderen in Brussel. Zo kan worden voortgebouwd op het EU-brede regime voor crypto’s
dat met de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn is neergezet.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Bijlage – Moties en openstaande toezeggingen

Tijdens het VAO Bankensector van 21 februari 2018 (Handelingen II 2017/18, nr. 55, item 22) en het debat over crypto’s van 16 mei 2018 (Handelingen II 2017/18, nr. 81, item 11) is een aantal moties ingediend en heb ik een aantal toezeggingen gedaan. Hieronder
geef ik een overzicht over hoe ik uitvoering heb gegeven aan deze moties en toezeggingen.

1. Regulering in andere landen (motie Paternotte-Van der Linde en motie Azarkan)

In de motie Paternotte-Van der Linde9 en de motie Azarkan10 verzoekt de Kamer de regering te onderzoeken in hoeverre respectievelijk het Japanse
en het Zwitserse model voor regulering van crypto’s als inspiratie kunnen dienen voor
een Nederlands regelgevend kader. De AFM en DNB hebben deze (en andere) landen meegenomen
in de analyse voor hun advies, waarmee uitvoering is gegeven aan deze moties.

2. Regulering van Initial Coin Offerings (ICO’s)

De motie Paternotte-Van der Linde11 verzoekt de regering om te onderzoeken hoe een regelgevend kader voor ICO’s kan worden
vormgegeven. In de Kamerbrief is aangegeven dat de AFM en DNB aanbevelingen hebben
gedaan voor een regelgevend kader voor ICO’s. In de Kamerbrief heb ik aangegeven welke
acties ik ga ondernemen naar aanleiding van deze aanbevelingen. Hiermee is uitvoering
gegeven aan deze motie.

3. Bewustwording consumenten (motie Ronnes-Bruins)

De motie Ronnes-Bruins12 verzoekt de regering om in overleg te gaan met toezichthouders en consumentenorganisaties
over het creëren van bewustwording van consumenten over de kansen en risico’s van
crypto’s. In reactie hierop heb ik een aantal acties ondernomen. Er is contact opgenomen
met Wijzer in Geldzaken. Op de website van Wijzer in Geldzaken staat een artikel13 over de risico’s van beleggen in crypto’s. Daarnaast is er met de Consumentenbond
gesproken, die meermaals heeft geïnformeerd over de risico’s van crypto’s.14 Hierbij is afgesproken dat wij de komende tijd nauw contact houden over mogelijke
problemen op het gebied van consumentenbescherming. Ten slotte heeft de AFM begin
dit jaar onderzoek gedaan naar het gedrag van consumenten als het gaat om crypto’s.15 Eind 2018 heeft de AFM de uitkomsten van haar vervolgonderzoek gepresenteerd. Dit
laatste onderzoek bevestigt het eerdere beeld dat verreweg de meeste Nederlanders
die in crypto’s hebben geïnvesteerd, dit met geld hebben gedaan dat ze kunnen missen.
Zo’n 95% van hen meldt niet in de financiële problemen te raken als hun crypto-bezit
zou verdampen. De AFM heeft de afgelopen jaren consumenten met regelmaat gewaarschuwd
voor de grote risico’s die er verbonden zijn aan het speculeren met crypto’s en hen
gewezen op het feit dat crypto’s niet onder Wft-toezicht staan. Van de crypto-bezitters
zegt 80% bekend te zijn met de waarschuwingen die de AFM heeft gepubliceerd.

4. Kopen van crypto’s met creditcard (motie Nijboer-Ronnes)

In de Verenigde Staten heeft een aantal banken zelfstandig actie ondernomen om te
voorkomen dat klanten crypto’s met creditcards kunnen kopen, om zo te voorkomen dat
zij met geleend geld speculeren met crypto’s en onnodige kredietrisico’s lopen. Naar
aanleiding van de motie Nijboer-Ronnes16, ingediend bij het VAO Bankensector, heb ik met creditcardmaatschappijen en de toezichthouders
besproken of dergelijke maatregelen in Nederland ook mogelijk zijn. Hieruit blijkt
dat dit risico op dit moment in Nederland niet aan de orde is en dat er geen noodzaak
is voor ingrijpen. Nederlandse creditcards werken anders dan Amerikaanse kaarten.
Bij meer dan 90% van de in Nederland uitgegeven creditcards wordt elke maand het saldo
afgeschreven en vindt van tevoren een gedegen kredietwaardigheidsonderzoek plaats.
Daarnaast blijkt uit recent onderzoek van de AFM dat weliswaar 23% van de Nederlanders
die crypto’s hebben gekocht dit middels een creditcard hebben gedaan, maar dat 95%
van hen de creditcardrekening in één keer heeft voldaan. Desalniettemin zullen de
toezichthouders de situatie in de toekomst in de gaten blijven houden.

5. Energieverbruik van (het minen van) crypto’s

In het debat over crypto’s van 16 mei 2018 kwam het energieverbruik van crypto’s aan
de orde (Handelingen II 2017/18, nr. 81, item 11). Met name het «minen» van crypto’s kost veel energie, vanwege de grote computerkracht die hiervoor nodig
is. In het debat heb ik de leden Nijboer (PvdA) en Ronnes (CDA) toegezegd om het energieverbruik
onder de aandacht van de Minister van Economische Zaken en Klimaat te brengen en om
te bekijken of het bijvoorbeeld aan de Industrietafel van het Klimaatakkoord besproken
kon worden. De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat heeft in beantwoording
op eerdere Kamervragen aangegeven dat het energieverbruik benodigd voor miningactiviteiten
die in Nederlandse datacenters plaatsvinden gebonden zijn aan de geldende energiebesparingswetgeving
en aan energiebesparingsconvenanten (zoals het MJA3-convenant).17 De Staatssecretaris heeft in haar beantwoording verder aangegeven dat verdere acties
niet nodig zijn, met name omdat het overgrote deel van de miningactiviteiten buiten
Nederland plaats vindt.

6. Kabinetsbrede digitaliseringstrategie

In het debat heb ik tevens toegezegd om de Staatssecretaris van Economische Zaken
en Klimaat te informeren over de wens van het lid Snels (GroenLinks) om in de kabinetsbrede
digitalisering-strategie in te gaan op de rol van de overheid in het kader van het
reguleren en, met name, het stimuleren van de blockchaintechnologie (Handelingen II
2017/18, nr. 81, item 11). De Nederlandse Digitaliseringsstrategie zoals gepubliceerd in juni jl. gaat uitgebreid
in op de blockchaintechnologie en de Nederlandse inzet hierop, zoals het initiatief
tot de Dutch Blockchain Coalition.18 In maart 2019 zal het kabinet, in samenwerking met onder andere kennisinstellingen,
bedrijfsleven en wetenschap, een digitale top organiseren waarbij wordt ingegaan op
de stand van zaken rondom de digitaliseringsstrategie en de vervolgacties die daaruit
voortvloeien.

7. Piramidespelen

In het debat uitte het lid Nijboer (PvdA) zorgen over het aantal piramidespelen rondom
crypto’s. Ik heb hierbij toegezegd om bij de Nederlandse Kansspelautoriteit (KSA),
die verantwoordelijk is voor de aanpak van piramidespelen, onder de aandacht te brengen
dat ik op de hoogte gehouden wil worden over piramidespelen waarbij crypto’s een rol
hebben. De KSA heeft daarop aangegeven crypto’s mee te nemen bij de algehele monitoring
van mogelijke piramidespelen. Gezien het geringe aantal meldingen bij de KSA over
piramidespelen rondom crypto’s lijkt er op dit moment geen groot probleem te bestaan
op dit punt.

8. Belastingheffing crypto’s

De belastingheffing over crypto’s kwam eveneens aan de orde in het debat (Handelingen
II 2017/18, nr. 81, item 11). Het lid Ronnes (CDA) uitte hierover zorgen gezien het vaak anonieme karakter van
crypto’s. Ik heb dit bij de Staatssecretaris van Financiën onder de aandacht gebracht.
De Belastingdienst heeft de afgelopen periode informatie op belastingdienst.nl aangepast
om particulieren en ondernemers beter te informeren over de wijze waarop crypto’s
in de aangifte opgenomen dienen te worden. Crypto’s zijn door de onderliggende techniek
en het ontbreken van structurele (internationale) gegevensuitwisseling minder transparant
dan reguliere financiële producten. Om het inzicht in crypto’s te verbeteren heeft
de Belastingdienst (controle)medewerkers opgeleid en worden technische middelen verder
ontwikkeld. De Belastingdienst blijft de controle- en opsporingsvaardigheden rondom
crypto’s waar nodig verbeteren.

9. Centrale bank digitaal geld

Ten slotte kwam Central Bank Digital Currency (CBDC, centrale bank digitaal geld) aan de orde (Handelingen II 2017/18, nr. 81, item 11). Het lid Alkaya (SP) vroeg mij over de mogelijkheden van een door de overheid uitgegeven
digitale munt. Daarnaast heeft hij mij verzocht om, indien mogelijk, in deze brief
al in te gaan op de uitkomsten van het onderzoek dat de Wetenschappelijke Raad voor
Regeringsbeleid (WRR) over nieuwe vormen van geld, waarin CBDC ook wordt meegenomen.
Op 17 januari 2019 is het onderzoek van de WRR gepresenteerd. Ik zal in de kabinetsreactie
op dit rapport verder ingaan op de vragen over een door de overheid uitgegeven digitale
munt.