Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 17 juni 2026

Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het door de leden van de Vaste Commissie
van Buitenlandse Zaken opgestelde verslag inzake dit voorstel van wet. Ik dank de
commissie voor het binnen een korte periode uitbrengen van het verslag en dank de
leden van de fracties van VVD, BBB, CDA, D66, ChristenUnie en PRO voor de door hen
gestelde vragen, die ik in deze nota beantwoord. Een bijzonder woord van dank richt
ik tot de rapporteurs modernisering van het Nederlandse sanctiestelsel, die in september
2024 namens de Commissie gesprekken voerden met experts en praktijkdeskundigen, een
werkbezoek aan de Rotterdamse haven brachten en een gezamenlijke inbreng opstelden
namens de commissie. De vragen uit het verslag zijn genummerd, integraal opgenomen
in cursieve tekst en de beantwoording daarvan in gewone typografie. Ik hoop de vragen
genoegzaam te hebben beantwoord en hoop op een spoedige voortzetting van de behandeling
van dit wetsvoorstel. Tot slot merk ik op dat ik tevens een nota van wijziging aanbied.

A. Gezamenlijke inbreng van de commissie

1. Algemeen

De commissie voor Buitenlandse Zaken heeft in het kader van het voorbereidend onderzoek
van dit wetsvoorstel de leden Van der Werf (D66), Maes (VVD) en Dobbe (SP) tot wetgevingsrapporteurs
benoemd. De wetgevingsrapporteurs hebben ten behoeve van het verslag een schriftelijke
inbreng opgesteld met vragen van verdiepende en verduidelijkende aard aan de regering.
De vragen zijn onder meer gebaseerd op de aandachtspunten die de rapporteurs bij de
door hun uitgevoerde activiteiten hebben opgehaald. De commissie heeft in de procedurevergadering
van 9 april 2026 besloten de inbreng van de wetgevingsrapporteurs over te nemen en
in het verslag als inbreng van de commissie op te nemen. Bij de hiernavolgende inbreng
is zoveel mogelijk de volgorde van de memorie van toelichting aangehouden.

2. Aanleiding, doelstelling en achtergrond

1

De leden van de commissie constateren dat het overkoepelende doel van het wetsvoorstel
is om nog beter te kunnen voldoen aan de eisen die gesteld worden vanuit internationale
sanctiemaatregelen, en om de daarmee beoogde resultaten te helpen verwezenlijken.
De leden van de commissie constateren daarnaast dat het sanctielandschap omvangrijk
en complex is met veel verschillende toezichthouders, uitvoeringsorganisaties, betrokkenen
en diverse sanctieregimes. De leden van de commissie vragen de regering dan ook hoe
zij deze doelstelling gaat monitoren? Zijn er concrete mijlpalen die de regering beoogt
te bereiken? Wordt hierbij ook een onderscheid gemaakt naar bijvoorbeeld sectoren,
sanctieregimes of iets dergelijks? Hoe wordt de Kamer hierover geïnformeerd?

Het is wenselijk om de doeltreffendheid van de wet, de (neven)effecten van de wet
in de praktijk, de uitvoerbaarheid, en de afstemming op andere regelingen te evalueren.
Daarom bevat het wetsvoorstel een evaluatiebepaling (artikel 11.1): de Minister van
Buitenlandse Zaken zal in overeenstemming met de Ministers die het mede aangaat, binnen
vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet een verslag over de doeltreffendheid en
de effecten van deze wet in de praktijk aan de Staten-Generaal zenden. Dit is de gebruikelijke
termijn voor wetsevaluaties. De tweede tranche zal een eigen evaluatiebepaling bevatten.
Omdat het wetsvoorstel uitvoering geeft aan alle geografische en thematische sanctieregimes
die op enig moment van kracht zijn, ligt het niet direct in de rede om bij het evalueren
van de stelselherziening een onderscheid te maken naar sanctieregimes. Gelet op de
veelheid aan sectoren die te maken hebben met internationale sancties, zal de regering
de suggestie van uw commissie om een onderscheid te maken naar sectoren meenemen in
de vormgeving van de evaluatie.

Los van de wetsevaluatie zal ook een invoeringstoets worden verricht om na te gaan
of onder andere het raadplegen van de registers, het centraal meldpunt sancties en
de aanvragen voor een bewindvoerder in de praktijk goed werkbaar zijn. De invoeringstoets
zal worden uitgevoerd op het vroegst mogelijke moment waarop iets nuttigs gezegd kan
worden over de werking van de regelgeving in de praktijk. Uw Kamer zal over de uitkomsten
van de invoeringstoets worden geïnformeerd middels een brief met de uitkomsten als
bijlage.

Een belangrijke mijlpaal die samenhangt met de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
is het operationeel worden van het centraal meldpunt sancties bij het Ministerie van
Buitenlandse Zaken.

2

De leden van de commissie achten het positief dat met het wetsvoorstel opvolging wordt
gegeven aan de aanbevelingen van de Nationaal Coördinator Sanctienaleving en Handhaving
om het sanctiestelsel te versterken en te zorgen dat de wetgeving daar gelijke tred
mee houdt. De leden van de commissie constateren dan ook dat grotendeels alle aanbevelingen
worden overgenomen met dit wetsvoorstel. De leden vragen de regering of zij de Kamer
nader kan informeren over hoe momenteel gevolg wordt gegeven aan de aanbevelingen
die niet op aanpassing van wet- en regelgeving zagen.

Op 28 juni 2024 heeft het kabinet uw Kamer een overzicht gestuurd van de stand van
zaken omtrent de uitvoering van het rapport van de Nationaal Coördinator Sanctienaleving
en Handhaving (Kamerstuk 36 410 V, nr. 89, bijlage III). De conclusie daaruit is dat alle aanbevelingen gerealiseerd zijn,
naar hun aard doorlopend zijn, of zullen worden gerealiseerd via het voorliggende
wetsvoorstel.

3

Hoe staat het bijvoorbeeld met de bestendigheid van de sanctie-eenheid van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken? Is er nu en in de toekomst voldoende capaciteit om de naleving
en handhaving van sancties effectief te kunnen coördineren?

Zoals gemeld bij de vaststelling van de begrotingsstaat voor het Ministerie van Buitenlandse
Zaken voor het jaar 2026 op 11 november 2025 (Kamerstuk 36 800, nr. V-19) omvat de eenheid Sanctiebeleid momenteel 16 fte. Daarnaast zijn vele andere (interdepartementale)
collega’s betrokken bij het sanctiebeleid. Met de oprichting van het centraal meldpunt
sancties (CMS) wordt het aantal fte dat aan sanctiebeleid werkt verder vergroot.

4

Daarnaast vragen de leden hoe het nu staat met de behoefte voor een EU-brede eensluidende
interpretatie van ontheffingsgronden?

Alhoewel de sanctiemaatregelen EU-breed gelijk zijn, blijft het een nationale bevoegdheid
om te oordelen over casuïstiek m.b.t. ontheffingen. De regering blijft inzetten op
een zoveel mogelijk eensluidende interpretatie van de ontheffingsgronden. Dat is onderdeel
van een bredere agenda, waarmee ingezet wordt op een meer coherente interpretatie
van verschillende aspecten van bindende EU-rechtshandelingen inzake beperkende maatregelen.
Zie daarover het antwoord op vraag 5.

5

In hoeverre bestaan er nog tegenstrijdigheden tussen lidstaten bij de interpretatie
van sancties? Wat wordt er door de regering aan gedaan om dit zo veel mogelijk te
voorkomen? Hoe worden ondernemingen, uitvoeringsorganisaties en toezichthouders hierin
meegenomen?

De regering onderkent dat er in de praktijk interpretatieverschillen tussen lidstaten
kunnen bestaan. EU-sanctieverordeningen zijn rechtstreeks toepasselijk en gelden in
alle lidstaten, maar de uitvoering, vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn
in belangrijke mate nationaal georganiseerd. Daardoor kunnen verschillen ontstaan
in de toepassing van bijvoorbeeld ontheffingsgronden, eigendoms- en zeggenschapscriteria,
meldingsplichten, due diligence-verplichtingen en de beoordeling van omzeilingsrisico’s.

De regering acht dergelijke verschillen onwenselijk, omdat zij de effectiviteit van
EU-sancties kunnen ondermijnen, kunnen leiden tot rechtsonzekerheid voor ondernemingen
en het gelijke speelveld binnen de interne markt kunnen verstoren. De eerste verantwoordelijkheid
om EU-sancties correct toe te passen ligt bij de lidstaten en hun bevoegde autoriteiten.
Tegelijkertijd heeft de Europese Commissie, als hoedster van de verdragen, een eigen
verantwoordelijkheid om toe te zien op een juiste en uniforme toepassing van het Unierecht
door de lidstaten. De Commissie vervult in dit verband een belangrijke rol door de
toepassing van EU-sancties te monitoren, guidance en FAQ’s te publiceren, vragen van lidstaten te bespreken en waar nodig op te treden
wanneer EU-recht niet juist wordt toegepast.

Nederland zet zich ervoor in dat de Commissie die rol actief blijft vervullen. In
het Nederlandse non-paper over implementatie en handhaving van EU-sancties is daarom
deze rol van de Commissie benadrukt. Nederland pleit daarbij onder meer voor «implementation
by design», verdere harmonisatie van sanctieteksten, betere EU-brede risicoanalyses
en sterkere informatie-uitwisseling tussen lidstaten en Commissie. Daarnaast brengt
Nederland signalen over onduidelijkheden of uiteenlopende toepassing actief in binnen
EU-overleggen, waaronder de Raadswerkgroep RELEX/Sancties en contacten met de Commissie.
Ook wordt gebruikgemaakt van bestaande Europese richtsnoeren, waaronder de EU Best Practices voor effectieve implementatie van beperkende maatregelen, die richting geven aan
onder meer financiële sancties, eigendom en zeggenschap, bevriezingsmaatregelen en
samenwerking tussen bevoegde autoriteiten. Ondernemingen, uitvoeringsorganisaties
en toezichthouders worden hierin meegenomen via nationale informatievoorziening, guidance, het Sanctieloket bij RVO, sectorspecifieke voorlichting en overleg met betrokken
uitvoerings- en toezichtspartijen. Signalen uit de praktijk kunnen vervolgens worden
benut in nationale afstemming en, waar nodig, in EU-verband worden ingebracht. Daarmee
beoogt de regering interpretatieverschillen zo vroeg mogelijk te signaleren, ondernemingen
en autoriteiten duidelijkheid te bieden en waar mogelijk Europese verduidelijking
of convergentie te bevorderen.

6

De leden van de commissie constateren dat veel bewindspersonen een wettelijke taak
hebben ten aanzien van de wet. Zo lezen de leden in de memorie van toelichting dat
de Minister van Financiën, de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister van Volkshuisvesting
en Ruimtelijke ordening, de Minister van Economische Zaken, de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat en de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een rol hebben in
het sanctiestelsel.1 De Minister van Buitenlandse Zaken heeft hierbij een coördinerende rol.2 De leden van de commissie vragen de regering of zij nader kan toelichten hoe deze
coördinerende rol er uitziet? Wie beslist bijvoorbeeld uiteindelijk over de inzet
van de voorgestelde bijzondere handhavingsbevoegdheid of het aanstellen van een bewindvoerder?
Hoe borgt de regering dat een effectieve uitvoering van internationale sanctiemaatregelen,
waarbij vaak snelheid geboden is, geborgd is als meerdere departementen betrokken
zijn? En hoe kan de Kamer in dit kader haar controlerende taak goed uitoefenen, kan
zij bijvoorbeeld altijd de Minister van Buitenlandse Zaken aanspreken of moet zij
zich straks tot verschillende bewindspersonen wenden? Hoogleraar H.E. Bröring wijst
de commissie in zijn wetenschappelijke factsheet in dit licht er tevens op dat men
zich kan afvragen of de Minister van Buitenlandse Zaken de meest gerede persoon is
om, waar het gaat om gebruikmaken van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingsbevoegdheden,
te zorgen voor de afstemming tussen de verschillende (nationale) bestuursorganen en
tussen (nationale) bestuursorganen en het openbaar ministerie.3 De leden van de commissie vragen de regering hierop te reflecteren.

De Minister van Buitenlandse Zaken draagt verantwoordelijkheid voor het sanctiebeleid
en de coördinatie binnen het Nederlandse sanctiestelsel. Dat is van oudsher zo. Een
verre voorloper van dit wetsvoorstel is de Sanctiewet 1935, waarmee de Minister van
Buitenlandse Zaken regels kon stellen om uitvoering te geven aan sancties die in Volkenbond-verband
werden opgelegd. Veel is sindsdien veranderd, maar wat nog steeds geldt is dat de
Minister van Buitenlandse Zaken weliswaar de eerstverantwoordelijke bewindspersoon
is, maar niet de enige verantwoordelijke bewindspersoon. Gezien de brede reikwijdte
van sanctiemaatregelen worden concrete bevoegdheden belegd bij de Minister of het
bestuursorgaan dat daarvoor inhoudelijk het meest aangewezen is. De bijzondere handhavingsbevoegdheid
en de aanwijzing van een bewindvoerder liggen bij de Minister van Economische Zaken
en Klimaat, in overeenstemming met de Ministers die het mede aangaat. Daarmee wordt
aangesloten bij de betrokken beleidsverantwoordelijkheid en het karakter van de onderneming
waarop de maatregel ziet.

De Minister van Buitenlandse Zaken organiseert op verschillende niveaus coördinatie-overleggen
tussen de betrokken departementen en instanties om trends in sanctie-omzeiling te
bespreken en prioriteiten in handhaving af te stemmen. Sancties zijn een belangrijk
onderdeel van de gereedschapskist van het buitenlands beleid. Met sancties worden
verschillende doelen nagestreefd, waaronder een signaal van afkeuring, het zo duur
en moeilijk mogelijk maken van het schenden van internationale normen en als ultieme
uitkomst gedragsverandering van gesanctioneerde partijen en het afschrikken van andere
partijen. Deze maatregelen zijn alleen effectief wanneer deze adequaat worden nageleefd,
en informatie uit de nalevingspraktijk, bijvoorbeeld over sanctie-omzeiling, voedt
de voorbereiding van nieuwe sanctie-voorstellen. In Nederland heeft het Ministerie
van Buitenlandse Zaken juist de afgelopen jaren veel ervaring opgedaan met de coördinatie
van sanctiemaatregelen en blijkt er veel synergie te zitten tussen (kennis van) het
onderhandelen over nieuwe maatregelen en het implementeren ervan. Met de komst van
het centraal meldpunt sancties wordt de informatiepositie van het ministerie verder
versterkt waardoor nog beter invulling kan worden gegeven aan deze rol. Het ministerie
beziet voortdurend interdepartementaal hoe de Rijksbrede sanctienaleving nog verder
kan worden geoptimaliseerd. Tenslotte wijst de regering erop dat de inrichting van
de coördinatie die zal gaan plaatsvinden tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
handhavingsinstanties gebruik zal maken van bestaande praktijken, zoals die er bijvoorbeeld
zijn tussen de Douane, de FIOD en het OM en het gezien de onderscheiden bevoegdheden
niet voorzien is dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken hier een sturende rol zal
spelen.

3. Bestuursrechtelijke handhaving van schendingen van sanctiemaatregelen

7

De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting dat om ervoor te zorgen
dat schendingen met voldoende passende middelen kunnen worden afgedaan, is besloten
tot de introductie van bestuursrechtelijke handhaving, namelijk de mogelijkheid om
een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete op
te leggen. De leden van de commissie vragen of de regering aan de hand van concrete
voorbeelden kan toelichten hoe de inzet van deze bevoegdheden er in de praktijk uit
gaat zien. In het geval van een last onder bestuursdwang krijgt een bestuursorgaan
de mogelijkheid om zelf te doen wat de overtreder moet doen, namelijk het beëindigen
van de overtreding of het wegnemen van de gevolgen van de overtreding. De leden van
de commissie vragen de regering of een bestuursorgaan in het kader van sanctie-overtredingen
hiertoe feitelijk in staat zal zijn? Zo ja, op welke wijze? De Douane geeft in haar
uitvoeringstoets aan dat zij vanuit de Algemene Douanewet al beschikt over deze bevoegdheid
voor andere terreinen buiten het sanctierecht maar dat deze bevoegdheid de afgelopen
jaren zelden tot nooit werd toegepast. Hoe beoordeelt de regering de effectiviteit
van deze maatregel in de praktijk?

Om ervoor te zorgen dat schendingen van sanctiemaatregelen met voldoende passende
middelen kunnen worden afgedaan, wordt in het wetsvoorstel bestuursrechtelijke handhaving
geïntroduceerd naast de bestaande strafrechtelijke handhavingsmogelijkheden. Het gaat
daarbij om de mogelijkheid om een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom
of een bestuurlijke boete op te leggen. Onder andere de Douane wordt aangewezen als
bestuursorgaan dat bestuursrechtelijk handhavend kan optreden.

In de uitvoeringstoets geeft de Douane aan dat specifiek het opleggen van een last
onder bestuursdwang op grond van de Algemene douanewet de afgelopen jaren zelden tot
nooit is toegepast. Een last onder bestuursdwang is een herstelsanctie die wordt opgelegd
wanneer een overtreder niet uit eigen beweging een overtreding van de douaneregelgeving
beëindigt. De last is de opdracht om de overtreding te herstellen. De bestuursdwang
is de bevoegdheid om die opdracht door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, als
deze niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Dit is slechts een onderdeel van de bestuursrechtelijke
handhaving en daarom niet representatief voor de verwachte effectiviteit van het gehele
instrumentarium. De andere herstelsanctie en degene die van alle handhavingsinstrumenten
het vaakst wordt toegepast, is de last onder dwangsom. Net als bij de last onder bestuursdwang
krijgt de overtreder de gelegenheid om de overtreding te herstellen. Gebeurt dat niet
of niet tijdig, dan verbeurt het bestuursorgaan een dwangsom. Bij voortdurende sanctieschendingen
die nog hersteld kunnen worden, kan de last onder bestuursdwang een probaat interventiemiddel
zijn. Ten slotte is er de mogelijkheid een bestuurlijke boete op te leggen. Dat is
een punitieve sanctie die een bestuursorgaan kan opleggen als iemand de wet overtreedt,
waarbij de overtreder een geldboete moet betalen. Het doel is niet herstellen maar
straffen («leed toevoegen»). Een bestuurlijke boete legt een bestuursorgaan bij besluit
op, een zogenoemde boetebeschikking. Dat de boete bij besluit wordt opgelegd, betekent
dat de overheid de straf dus gelijk zelf oplegt. Het is dus geen straf waarvoor de
strafrechter in beeld komt. Tegen de boetebeschikking is (na de bezwaarprocedure te
hebben doorlopen) wel rechtsbescherming mogelijk bij de bestuursrechter. Het is de
bestuurlijke boete waarvan naar verwachting de sterkste toegevoegde waarde uitgaat.
Waar het strafrecht geen passende interventie is, stelt de bevoegdheid een bestuurlijke
boete op te leggen het bestuursorgaan in staat om direct een punitieve sanctie op
te leggen.

De regering is dan ook overtuigd dat de introductie van bestuursrechtelijke handhaving
van sanctieovertredingen recht doet aan het karakter van het strafrecht als ultimum
remedium. Daarnaast is dit noodzakelijk nu het aantal schendingen, waarmee uitvoeringsorganisaties
en toezichthouders te maken krijgen, toeneemt als gevolg van uitbreiding in de inzet
van het sanctie-instrument. Het invoeren van een partieel duaal stelsel leidt tot
meer flexibiliteit in de handhaving (op maat) en maakt het gehele stelsel toekomstbestendig.

8

In het geval van een last onder dwangsom krijgt een bestuursorgaan de mogelijkheid
om de overtreder een last op te leggen om binnen een bepaalde termijn de overtreding
te herstellen en anders verbeurt de overtreder een dwangsom. De leden van de commissie
vragen zich af op welke wijze in het kader van een sanctieovertreding herstel mogelijk
is. Daarnaast vragen zij de regering of en op welke wijze met het opleggen van een
herstelsanctie ook herhaling van de overtreding kan worden voorkomen.

Herstel is bij sanctieovertredingen niet altijd mogelijk, maar kan wel denkbaar zijn
wanneer een verboden toestand voortduurt of kan worden beëindigd. In het kader van
bijvoorbeeld het toezicht door Bureau Financieel Toezicht is het evenwel denkbaar
dat een last onder dwangsom druk zou kunnen zetten, bijvoorbeeld door een instelling
onder toezicht te verplichten dienstverlening aan een gesanctioneerde te staken als
dat nog niet is gebeurd. Herhaling kan worden tegengegaan doordat de last concreet
voorschrijft welke gedragslijn moet worden getroffen. Een goed voorbeeld van een mogelijke
toepassing van een last onder dwangsom is het niet hebben van een sanctierisicobeleid,
hetgeen verplicht zal worden voor instellingen op grond van de tweede tranche van
het wetsvoorstel. De instelling kan een termijn gesteld krijgen om deze verplichtingen
alsnog na te komen.

9

De leden van de commissie constateren dat voor de maximumhoogte van de bestuurlijke
boete is aangesloten bij artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Dit
betreft een maximumboete van 110.000 euro. De leden van de commissie vragen zich af
of deze boete naar het oordeel van de regering voldoende afschrikwekkend is, ook voor
grotere ondernemingen. Deze leden vragen de regering of zij heeft overwogen de boetehoogte
te relateren aan de omzet van de desbetreffende onderneming? Heeft de regering daarnaast
inzicht in de maximumhoogte van boetes in andere EU-lidstaten voor de overtreding
van internationale sanctiemaatregelen? De leden van de commissie vragen daarnaast
of de regering kan toelichten hoe de bestuurlijke boete en de daaraan gekoppelde maximale
boetehoogte zich verhoudt tot de Europese Richtlijn 2024/1226 waarin minimumniveaus
voor geldboeten zijn vastgelegd bij schendingen van sancties die zijn gekoppeld aan
de omzet van de onderneming.

Bij het bepalen van de maximumhoogte van de bestuurlijke boete geldt als uitgangspunt
dat wordt aangesloten bij de boetehoogte die ten hoogste kan worden opgelegd als een
overtreding strafrechtelijk wordt gehandhaafd. In dit geval betreft dat het maximum
dat op grond van artikel 6, eerste lid, onderdeel 1°, van de Wet op de economische
delicten geldt voor opzettelijke overtredingen (misdrijven), boetecategorie 5. Tegelijk
blijft het strafrecht beschikbaar voor handhaving van de meest ernstige gevallen,
waaronder gevallen waarin hogere strafrechtelijke boetemaxima of andere strafrechtelijke
instrumenten passend zijn. Wat betreft de strafbaarstelling van schendingen van sanctiemaatregelen
is er Europese harmonisatie dankzij Richtlijn (EU) 2024/1226 (richtlijn strafbaarstelling).
Deze richtlijn regelt strafbaarstelling van schendingen van sanctiemaatregelen en
harmoniseert de strafmaat in de EU waardoor boetehoogtes meer worden gelijkgetrokken.
In Nederland is de richtlijn strafbaarstelling geïmplementeerd door bestaande regelgeving,
omdat alle schendingen van sanctiemaatregelen reeds strafbaar zijn gesteld. Daarbij
geldt voor opzettelijk gepleegde strafbare feiten die onder de richtlijn vallen op
grond van artikel 6, eerste lid, onderdeel 1°, van de Wet op de economische delicten,
in verbinding met artikel 23, zevende en achtste lid, van het Wetboek van Strafrecht
een algemeen strafrechtelijk boetemaximum van tien procent van de jaaromzet van de
rechtspersoon in het boekjaar voorafgaande aan de uitspraak of beschikking. Dit is
in lijn met de harmonisatie uit de richtlijn.

De Nederlandse positie in EU-verband is bovendien dat EU-breed ook de bestuursrechtelijke
en preventieve kant van sanctienaleving verder wordt versterkt. In dat kader bepleit
Nederland onder meer minimumnormen voor nationale handhavingssystemen en, voor bepaalde
hoog-risico-operatoren, basisregels voor compliance, risicobeheer en due diligence
onder adequaat bestuursrechtelijk toezicht.4

10

De leden van de commissie constateren dat de regering voorstelt om bij sanctiebesluit
of sanctieregeling andere bestuursorganen aan te wijzen die beschikken over handhavende
bevoegdheden. De leden van de commissie constateren dat dit een afwijking is van vast
wetgevingsbeleid waarbij bestuursorganen bij wet in het leven worden geroepen, evenals
sancties en toezichtsbevoegdheden. De leden van de commissie vragen de regering in
de eerste plaats of zij een inschatting kan geven hoe vaak van deze bevoegdheid gebruikt
zal moeten worden gemaakt. Heeft de regering al bestuursorganen op het oog die zij
voornemens is om aan te wijzen? Gaat het om aanwijzing van bestaande bestuursorganen
of zullen er mogelijk ook nieuwe bestuursorganen in het leven worden geroepen? De
leden van de commissie constateren in het licht hiervan dat de versnippering van het
toezicht juist tot knelpunten leidt in de praktijk. Kan de regering nader toelichten
waarom zij van oordeel is dat het mogelijk moet worden om snel bij lagere regelgeving
aanvullende bestuursorganen aan te kunnen wijzen? Hoe gaat de regering voorkomen dat
dit tot extra knelpunten in de praktijk leidt?

Vast wetgevingsbeleid is dat bestuursorganen die beschikken over handhavende bevoegdheden
bij wet worden aangewezen. Het wetsvoorstel is hiermee in lijn; het is alleen mogelijk
bij sanctiebesluit of sanctieregeling aanvullende bestuursorganen aan te wijzen die
reeds beschikken over de in het wetsvoorstel geregelde handhavende bevoegdheden. Vast
wetgevingsbeleid is eveneens dat voorschriften waarbij toezichtsbevoegdheden worden
toegekend en voorschriften inzake sancties van bestuursrechtelijke aard zoveel mogelijk
in de wet worden opgenomen.5 Ook daarmee is het voorstel in overeenstemming. De toezichthouders zijn grotendeels
opgenomen in het wetsvoorstel zelf,6 net dus als de bestuursorganen met handhavende bevoegdheden (waaronder de Douane
en Bureau Financieel Toezicht).7 De handhavende bevoegdheden zelf zijn eveneens in het wetsvoorstel geregeld.8

Aanvullend is de mogelijkheid opgenomen om bij sanctiebesluit of -regeling andere
bestuursorganen aan te wijzen die beschikken over de in het wetsvoorstel opgenomen
bevoegdheden en dat de ambtenaren van dergelijke bestuursorganen ook als toezichthouder
kunnen worden aangewezen.9 Deze mogelijkheid is opgenomen omwille van de toekomstbestendigheid van het stelsel.
Het is immers niet te voorspellen welke sanctiemaatregelen in de toekomst worden getroffen.
Met deze aanvullende aanwijzingsbevoegdheid kan er snel ingespeeld worden op nieuwe
sanctiemaatregelen.

De Afdeling Advisering van de Raad van State heeft zich ook over deze bevoegdheid
uitgesproken. De Afdeling begreep de behoefte aan snelheid en flexibiliteit waarvoor
deze aanvullende bevoegdheid wordt voorgesteld. Zij constateerde evenwel dat aangewezen
bestuursorganen over forse handhavende bevoegdheden zullen beschikken en dat het gelet
daarop en met het oog op het primaat van de wetgever wenselijk zou zijn na aanwijzing
van bestuursorganen bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling onverwijld
een wetsvoorstel in te dienen om de bevoegde bestuursorganen alsnog in de wet vast
te leggen. De regering heeft opvolging gegeven aan deze adviesopmerking.10

Bij nota van wijziging is ook de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) aangewezen
als bestuursorgaan dat bestuursrechtelijk handhavend kan optreden, en dan voor zover
het betreft de uitoefening van bevoegdheden met betrekking tot lucht- en scheepvaart,
en wegtransport. Deze reikwijdte sluit aan bij het bestaande ILT-toezicht op de internationale
sanctiemaatregelen tegen Rusland. Zoals de memorie van toelichting ook opmerkt, zal
voorts ook voor de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap worden voorzien in
de mogelijkheid om op grond van artikel 7.1.1 toezicht uit te oefenen op de naleving
van verboden op het verlenen van technische bijstand door instellingen als bedoeld
in de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek en deze verboden bestuursrechtelijk
te handhaven. De vormgeving daarvan is nog onderwerp van een verkenning die tevens
samenhangt met het wetsvoorstel screening kennisveiligheid. Voor het deel van de verboden
op technische bijstand in het kader van onderwijs en onderzoek door hoger onderwijsinstellingen
dat niet onder de Wet screening kennisveiligheid komt te vallen, wordt verkend op
welke wijze in toezicht en bestuursrechtelijke handhaving kan worden voorzien. De
regering heeft nog geen bestuursorganen op het oog die zij voornemens is aan te wijzen
via sanctiebesluit of -regeling.

11

De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting dat de strafrechtketen
de capaciteit ontbeert om te acteren op alle sanctieschendingen. De regering introduceert
daarom de mogelijkheid tot bestuursrechtelijke handhaving. Hierdoor ontstaat er een
duaal handhavingsstelsel. De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting
dat de regering geen problemen voorziet ten aanzien van het duale handhavingsstelsel
omdat de insteek is dat dezelfde norm niet door verschillende bestuursorganen zal
kunnen worden gehandhaafd. De leden van commissie vragen de regering of zij inzicht
kan geven in welke sanctieovertredingen straks via het strafrecht en welke via het
bestuursrecht worden gehandhaafd? Klopt het dat ondernemers straks in de praktijk
met verschillende handhavers te maken krijgen als zij verschillende sanctiebepalingen
overtreden? Hoe wordt de eenheid van het handhavingsbeleid bewaakt? De leden van de
commissie vragen tot slot of de strafrechtketen straks wel voldoende capaciteit heeft
om te acteren op de meest ernstige overtredingen.

Het wetsvoorstel kiest voor een duaal stelsel, omdat niet alle sanctieschendingen
zich lenen voor uitsluitend strafrechtelijke afdoening. Het uitgangspunt is dat het
strafrecht beschikbaar blijft voor ernstige overtredingen en dat bestuursrechtelijke
handhaving passend kan zijn voor andere gevallen waarin snelle, herstellende of bestraffende
bestuurlijke interventie nodig is. Om dubbele bestraffing te voorkomen, zal het betreffende
bestuursorgaan ofwel per overtreding met het openbaar ministerie moeten overleggen
of daarover in algemene zin afspraken maken door het boete- respectievelijk vervolgingsbeleid
op elkaar af te stemmen. Dit is gebruikelijk en gebeurt ook op andere terreinen waar
zowel sprake is van bestuursrechtelijke als strafrechtelijke handhavingsmogelijkheden.
Via een coördinatieoverleg zullen handhavingsprioriteiten op elkaar worden afgestemd.
Hierbij kan worden voortgebouwd op de praktijk die er nu al is in het kader van strafrechtelijke
handhaving van sancties, waarbij de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst, het
openbaar ministerie en de Douane regulier overleggen.

4. Bijzondere handhavingsbevoegdheid bij ernstige niet-naleving of ontduiking

12

De leden van de commissie constateren dat het wetsvoorstel voorziet in een specifieke
bevoegdheid voor de Minister van Economische Zaken in overeenstemming met de Minister
die het mede aangaat om de effectieve werking van sancties te bevorderen. Het betreft
een bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheid die erop gericht is het gebruik van
de onderneming om sanctiemaatregelen te omzeilen te beëindigen dan wel te voorkomen.
Door aansturing van deze onderneming over te nemen, wordt de mogelijkheid om deze
onderneming in te zetten voor sanctieontduiking, zo lezen de leden, voorkomen. De
leden van de commissie vragen de regering hoe het proces rondom de inzet van deze
bijzondere handhavingsbevoegdheid eruit ziet. Kan zij dit schematisch weergeven? Op
basis van welke informatie wordt overgegaan tot inzet van deze bevoegdheid? Hoe wordt
de Kamer geïnformeerd over de inzet van de bijzondere handhavingsbevoegdheid? Hoe
vaak verwacht de regering dat deze bevoegdheid ingezet zal worden? Hoe wordt in de
praktijk bepaald wie wordt aangewezen als bestuurder? Welke expertise heeft een bestuurder
daar volgens de regering voor nodig en is deze voldoende beschikbaar? En welke maatregelen
kan een aangewezen bestuurder vervolgens nemen?

Het proces rond de inzet van deze handhavingsbevoegdheid zal er in hoofdlijnen hetzelfde
uitzien als bij andere handhavingsbevoegdheden. De handhavende instantie, in dit geval
de Minister van Economische Zaken en Klimaat in overeenstemming met de Minister die
het mede aangaat, verkrijgt informatie die duidt op niet-naleving of ontduiking van
de sanctiemaatregelen en weegt dan af welk handhavingsinstrument het meest passend
is in de concrete situatie. De informatie kan afkomstig zijn uit verschillende bronnen:
de toezichtsactiviteiten van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat zelf,
andere binnenlandse of buitenlandse toezichthouders en handhavers of informatie die
door private partijen wordt gegeven. De aangewezen persoon heeft als hoofdtaak om
ervoor te zorgen dat de onderneming de sanctiemaatregelen naleeft. Hij kan met dat
doel opdrachten geven aan alle personen binnen de onderneming en zij moeten die opdrachten
opvolgen. Gelet op deze taakvervulling is het wenselijk dat de aan te wijzen persoon
in ieder geval beschikt over kennis en ervaring op het gebied van controle op naleving
van wettelijke voorschriften ten aanzien van sanctiemaatregelen. De aan te wijzen
persoon kan bijvoorbeeld een achtergrond op het gebied van «compliance» hebben. In
de praktijk zal door het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat bepaald worden
wie wordt aangewezen als bestuurder. De regering verwacht dat er voldoende expertise
beschikbaar is, ook nu de regering verwacht dat deze bevoegdheid niet vaak ingezet
zal hoeven worden. De meeste ondernemingen in Nederland spannen zich immers naar eer
en geweten in om de wet na te leven. Over de inzet van deze bevoegdheid zal uw Kamer,
zoals ook gebruikelijk bij de inzet van handhavingsinstrumenten, niet afzonderlijk
worden geïnformeerd.

13

De leden van de commissie vragen naar de mogelijke gevolgen van de inzet van de bijzondere
handhavingsbevoegdheid. Hoe worden het bestuur en de medewerkers ingelicht over de
aanwijzing? Wordt er overleg gevoerd met andere landen indien de inzet van de bijzondere
handhavingsbevoegdheid ook voor andere landen gevolgen kan hebben? Kan de inzet van
de bijzondere handhavingsbevoegdheid uiteindelijk leiden tot stillegging van de onderneming
of behoort dit niet tot de mogelijkheden? Kan de regering inzichtelijk maken welke
mogelijke gevolgen kunnen optreden naar aanleiding van een aanwijzing en hoe eventueel
negatieve neveneffecten worden ondervangen?

Het ligt in de rede dat de Minister van Economische Zaken en Klimaat zoveel als mogelijk
zal overleggen met andere landen wanneer de inzet van deze bevoegdheid ook in die
landen gevolgen kan hebben. Ook op dit moment vindt er tussen EU-lidstaten en ook
soms andere landen al overleg plaats over de handhaving van sanctiemaatregelen. De
voorgestelde bevoegdheid is daarin niet per se anders dan andere handhavings- en toezichtsbevoegdheden.
Voorts van belang dat de Minister van Economische Zaken en Klimaat op grond van het
voorstel beslist in overeenstemming met Ministers die het mede aangaat (artikel 5.2).
Wanneer de beslissing raakt aan de Nederlandse internationale betrekkingen, zal de
Minister van Economische Zaken en Klimaat beslissen in overeenstemming met de Minister
van Buitenlandse Zaken.

Het aanwijzingsbesluit wordt gepubliceerd in de Staatscourant, daarmee is het voor
iedereen kenbaar. Verder zal het besluit ook aan de onderneming zelf worden bekendgemaakt.
Daarnaast ligt het voor de hand dat de aangewezen persoon kort na zijn aanwijzing
de medewerkers van de onderneming zal informeren over zijn aanwijzing en de gevolgen
daarvan voor de onderneming en de medewerkers.

Deze bevoegdheid kan alleen worden ingezet bij ernstige niet-naleving of een risico
op ernstige ontduiking via bijvoorbeeld dochterondernemingen. Het herstellen van de
naleving van de sanctiemaatregelen staat dan ook voorop bij de inzet van dit instrument
en het handelen van de aangewezen persoon. Dit geldt ook als de naleving van de sanctiemaatregelen
negatieve gevolgen heeft voor de onderneming, zoals het verlies van omzet of de beëindiging
van contractuele relaties. In ultimo kan dat inderdaad tot gevolg hebben dat de onderneming
tijdelijk dan wel langdurig wordt stilgelegd. Zolang het verenigbaar is met het herstel
van de naleving van de sanctiemaatregelen, moet de aangewezen persoon zich echter
ook richten naar het belang van de onderneming en de belangen van de betrokken stakeholders,
zoals werknemers en aandeelhouders, meewegen. Daarmee moet de aangewezen persoon zich
dus inspannen om de negatieve effecten voor de onderneming en haar stakeholders te
beperken.

14

De leden van de commissie constateren dat de bijzondere handhavingsbevoegdheid gelijkenissen
heeft met de bevoegdheid om een persoon aan te wijzen zoals voorzien in het kader
van beheer en bewind. De regering geeft daarbij aan dat de bijzondere handhavingsbevoegdheid
een aantal belangrijke verschillen kent. Zo wordt die bevoegdheid ingezet op andere
gronden. Bij de bijzondere handhavingsbevoegdheid hoeft geen sprake te zijn van een
breder publiek belang, maar staat de niet-naleving of risico op ontduiking van sanctiemaatregelen
centraal. Daarnaast is die bevoegdheid verstrekkender doordat de bestuurder wordt
vervangen en kunnen de kosten worden doorberekend aan de betrokken onderneming. De
leden van de commissie vragen de regering om aan de hand van een voorbeeld duidelijk
te maken waarom beide bevoegdheden noodzakelijk zijn in het sanctiestelsel en hoe
deze zich tot elkaar verhouden. Kan het ook voorkomen dat een onderneming achtereenvolgens
te maken krijgt met de aanwijzing van een bewindvoerder en vervolgens met aanwijzing
van een bestuurder? Kan de regering nader toelichten waarom bij de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid
de kosten wel kunnen worden doorberekend aan de onderneming en bij het aanwijzen van
een bewindvoerder niet?

De kern van het verschil tussen de beide instrumenten is dat de bewindvoerder benoemd
kan worden om de nadelige maatschappelijke gevolgen van sanctiemaatregelen te mitigeren,
terwijl de bijzondere handhavingsbevoegdheid bedoeld is om op te treden tegen ernstige
niet-naleving of een risico op ernstige ontduiking van de sanctiemaatregelen. Dit
is de reden dat de kosten bij de bewindvoerder niet worden doorberekend aan de onderneming
en bij de bijzondere handhavingsbevoegdheid wel. Bij de bewindvoerder gaat het om
de behartiging van publieke belangen door de overheid. De kosten daarvan hoort de
overheid te dragen. Bij de bijzondere handhavingsbevoegdheid is het gedrag van de
onderneming zelf aanleiding voor deze extra en complexe handhavingsinspanning. Volgens
het «de veroorzaker betaalt»-beginsel, is het gerechtvaardigd dat de kosten van die
inspanning bij de overtreder worden gelegd.

Voorbeeld 1: bewindvoerder

Het gaat in dit voorbeeld om onderneming A, een grote onderneming met veel werknemers
die producten maakt die essentieel zijn voor de Nederlandse economie. Onderneming
A heeft een meerderheidsaandeelhouder uit een land dat opeens een grote oorlog begint.
Deze meerderheidsaandeelhouder van onderneming A wordt daarom op een sanctielijst
geplaatst. Onderneming A moet nu worden bevroren, wat in feite betekent dat zij niet
meer kan deelnemen aan het economisch verkeer. De maatschappelijke gevolgen zijn groot:
veel banen staan op de tocht en de essentiële producten worden niet meer geleverd.
In deze situatie hebben onderneming A en haar bestuur zich aan alle wetgeving gehouden.
Er is dus geen sprake van een overtreding of ontduiking van de sanctiemaatregelen.
De nadelige gevolgen daarvan voor de publieke belangen van de Nederlandse samenleving
zijn echter groot. Dit is de situatie waarin de aanwijzing van een bewindvoerder een
geschikt middel kan zijn om die nadelige gevolgen te mitigeren.

Een ander voorbeeld kan gevonden worden in de Litouwse casus van de fosfaatproducent
AB Lifosa in Litouwen die in het nader rapport (Kamerstukken II 2025–2026, 36 898, nr. 4, p. 9–11) en ook in antwoord op vraag 17 wordt besproken.

Voorbeeld 2: bijzondere handhavingsbevoegdheid

In dit voorbeeld gaat het om onderneming B. Onderneming B maakt onderdelen die gebruikt
kunnen worden voor het produceren van drones. De export van die onderdelen naar Rusland
is verboden. De Minister van Economische Zaken en Klimaat raakt ermee bekend dat onderneming
B op grote schaal via slinkse omwegen alsnog haar producten verkoopt aan Russische
partijen. Op korte termijn dreigt er weer een zending die kant op te gaan. In deze
situatie is er sprake van ernstige niet-naleving van de sanctiemaatregelen door onderneming
B. Daarom kan in deze situatie de bijzondere handhavingsbevoegdheid ingezet worden
om een einde te maken aan de overtreding.

5. Beheer en bewind van (langdurig) bevroren tegoeden en economische middelen

15

De leden van de commissie lezen dat de Minister van Economische zaken de mogelijkheid
krijgt om een of meer personen aan te wijzen die opdrachten kunnen verstrekken aan
een in Nederland gevestigde onderneming. De Minister van Economische Zaken kan alleen
gebruik maken van deze bevoegdheid als een breder algemeen publiek belang in het geding
is. Het moet gaan om nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit of continuïteit
van een onderneming die door een sanctiemaatregel zijn veroorzaakt en daarmee ernstige
maatschappelijke, economische of werkgelegenheidseffecten voor de Nederlandse samenleving
kan veroorzaken. De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting dat
de Minister van Economische Zaken bij het toepassen van deze bevoegdheid een afweging
moet maken tussen de publieke belangen die in het geding zijn, de belangen van de
betrokken onderneming en diens stakeholders en de belangen van de aandeelhouders of
eigenaren van de onderneming. De beginselen van behoorlijk bestuur en de bescherming
van eigendomsrechten in combinatie met de aard en inhoud van de betrokken sanctiemaatregel
zullen daarbij leidend zijn, zo lezen de leden. De leden van de commissie vragen de
regering welk beoordelingskader straks wordt gehanteerd om over te gaan tot het aanwijzen
van een bewindvoerder? Hoe worden de verschillende belangen tegen elkaar afgewogen?
Kan de regering nader toelichten hoe de beginselen van behoorlijk bestuur, de bescherming
van eigendomsrechten en de aard en de inhoud van de sanctiemaatregel zich tot elkaar
verhouden bij de aanwijzing van een bewindvoerder? Is het bijvoorbeeld mogelijk dat
de bescherming van het eigendomsrecht ertoe kan leiden dat de aanwijzing niet wordt
gegeven ondanks de brede maatschappelijke gevolgen? Hoe wordt de Kamer geïnformeerd
over de ambtshalve aanwijzing van een bewindvoerder?

De in de vraag genoemde belangen moeten in een concreet geval door de Minister van
Economische Zaken en Klimaat worden meegewogen bij het besluit om een bewindvoerder
aan te wijzen. Van geval tot geval zal kunnen verschillen hoe sterk die belangen een
rol spelen. Welke stakeholders betrokken zijn, wat hun belangen zijn, welke publieke
belangen er op het spel staan en wat de strekking van de betrokken sanctiemaatregel
is, kunnen allemaal verschillen. Het is aan de Minister om per geval te onderbouwen
waarom de inzet van de bewindvoerder in de concrete situatie gerechtvaardigd is. Bij
die afweging moet de Minister de betrokken belangen zorgvuldig meewegen in overeenstemming
met de vereisten die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) daaromtrent stelt en met
inbegrip van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ter illustratie: in de
situatie dat een onderneming vanwege een gesanctioneerde aandeelhouder bevroren moet
worden, is het eigendomsrecht van de aandeelhouder door de sanctiemaatregel al vergaand
beperkt. De verdere beperking die een aanwijzing van een bewindvoerder oplevert is
in die situatie beperkt. In de regel zullen de maatschappelijke belangen die betrokken
zijn groot zijn en daarom zwaarder wegen. Dat neemt niet weg dat de Minister deze
afweging wel per geval moet maken en onderbouwen. Over de inzet van deze bevoegdheid
zal uw Kamer, zoals ook gebruikelijk bij de inzet van handhavingsinstrumenten, niet
afzonderlijk worden geïnformeerd.

16

De leden van de commissie lezen dat, anders dan bij de bijzondere handhavingsbevoegdheid,
in het geval van aanwijzing van een bewindvoerder deze in principe naast het bestuur
wordt gezet. De leden constateren eveneens dat deze bevoegdheid alleen kan worden
ingezet als ernstige maatschappelijke effecten kunnen optreden. Kan de regering nader
toelichten waarom het in zo’n situatie niet aangewezen is om het bestuur te vervangen?
Welke mogelijkheden heeft de bewindvoerder straks in de praktijk om ernstige maatschappelijke
effecten te voorkomen als deze naast het bestuur komt te staan? Daarnaast wijzen (sanctierecht)
advocaten Yvo Amar en Eline Mooring in hun factsheet de commissie op het risico van
beperkte beschikbaarheid en kwaliteit van bewindvoerders. Zij vragen zich af in hoeverre
bewindvoerders beschikbaar zijn en aan wie gedacht kan worden. Zij wijzen erop dat
het anders dan bij faillissementen waar curators optreden het in dit geval zal gaan
om het daadwerkelijk leiden van het bedrijf zolang er een gesanctioneerde eigenaar
is. Dit lijkt veel complexer dan de huidige rol van bijvoorbeeld een curator bij de
afwikkeling van faillissementen. Kan de regering nader reflecteren op dit aandachtspunt?
Welke expertise moet een bewindvoerder straks hebben? Hoe wordt geborgd dat een aanwijzing
in de praktijk mogelijk en effectief is?

Het is naar het oordeel van de regering niet altijd noodzakelijk om het bestuur te
vervangen bij de inzet van een bewindvoerder. In een situatie zoals omschreven in
voorbeeld 1 bij het antwoord op vraag 14 hierboven, is er geen reden om te twijfelen
aan de goede wil van het bestuur. Dan is er ook geen reden om het bestuur te vervangen.
Verder kan de bewindvoerder de bestuurders opdrachten geven die zij verplicht moeten
opvolgen. Het aanwezig blijven van de bestuursleden kan de bewindvoerder ook helpen,
nu zij een goede kennis van de onderneming zullen hebben en verplicht zijn medewerking
te verlenen aan de bewindvoerder. Als er aanwijzingen zijn dat het voor een effectieve
werking van de bewindvoerder wel nodig is om het bestuur te vervangen, kan de Minister
van Economische Zaken en Klimaat bij de aanwijzing van de bewindvoerder bepalen dat
het bestuur wordt vervangen.

In aanmerking voor een benoeming als bewindvoerder komen personen met kennis en ervaring
op het gebied van het beheren, herstructureren of afwikkelen van ondernemingen. De
groep personen waaruit geselecteerd zal worden, kan in veel gevallen samenvallen met
de groep personen en kantoren die worden ingeschakeld als herstructureringsdeskundige
in het kader van de Wet Homologatie Onderhands Akkoord, of als bewindvoerder bij surséance
van betaling of als curator bij een faillissement. In voorkomend geval zal ook buiten
deze groep een persoon kunnen worden aangewezen als er sprake is van een zeer specialistische
onderneming waarvoor bijzondere kennis is vereist. Het klopt dat de context anders
is dan bij een faillissement. In de context van een enquêteprocedure bij de Ondernemingskamer
van het Gerechtshof Amsterdam worden echter met enige regelmaat personen benoemd als
(al dan niet uitvoerend) bestuurder, commissaris of beheerder van de aandelen bij
een onderneming. In voorkomend geval nemen deze functionarissen in feite de leiding
van een niet-failliete onderneming over. Nu de regering verwacht dat het instrument
van de bewindvoerder niet vaak zal hoeven worden ingezet, verwacht de regering dat
er voldoende kwalitatieve bewindvoerders beschikbaar zullen zijn.

17

De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting dat de bevoegdheid een
persoon aan te wijzen als bewindvoerder een figuur is die in de context van de tenuitvoerlegging
van EU-sanctiemaatregelen en de maatschappelijke effecten daarvan door zowel de Europese
Commissie wordt aanbevolen als ook in andere EU-lidstaten wordt gebruikt of momenteel
wordt ingericht. In de memorie van toelichting wordt gewezen op het voorbeeld van
Duitsland waar de figuur enkele malen in de energiesector is ingezet. Kan de regering
inzicht geven welke andere landen op dit moment de figuur van een bewindvoerder kennen
dan wel dit aan het inrichten zijn? Kan de regering daarbij ook aangegeven of en hoe
de inrichting in Nederland verschilt van deze betreffende EU-lidstaten? Kan de regering
daarnaast nader ingaan op het voorbeeld van Duitsland, wat waren de gevolgen van de
aanwijzing in de energiesector en zijn er lessen uit te trekken die voor Nederland
relevant zijn? Hoe werkt de afstemming tussen de verschillende EU-lidstaten over in
de inzet van de aanwijzingsbevoegdheid?

Tussen de EU-lidstaten vindt afstemming en overleg plaats over de handhaving van sanctiemaatregelen
in concrete gevallen. Dergelijke afstemming vindt ook plaats met andere gelijkgestemde
landen. De afstemming over de aanwijzingsbevoegdheid zal hetzelfde lopen als die reeds
plaatsvindt voor andere handhavings- en toezichtsbevoegdheden.

In ieder geval Polen, Litouwen, Roemenië en Malta hebben bevoegdheden in hun sanctiewetgeving
om bij ondernemingen bewindvoerders of soortgelijke figuren aan te stellen. De inzetcriteria
die daar in de regel voor gelden komen in de regel sterk overeen met wat de regering
in het onderhavige wetsvoorstel voorstelt: er moet sprake zijn van negatieve maatschappelijke
effecten. Zo kan in Polen een tijdelijk beheersorgaan (tymczasowego zarządu przymusowego) worden ingesteld om een onderneming op de been te houden, om de werkgelegenheid
te behouden, de levering van openbare nutsdiensten te handhaven of andere publieke
taken uit te voeren of het economisch belang van de staat te beschermen. In Roemenië
kan het beheer worden overgenomen (preluarea spre administrare) van een bevroren tegoed of onderneming als dit noodzakelijk wordt geacht voor een
goede administratie van het betreffende tegoed of de betreffende onderneming. In Litouwen
kan een tijdelijke bewindvoerder (laikinasis administratorius) worden aangewezen om nadelige maatschappelijke, economische, ecologische of andere
belangrijke gevolgen voor het publiek of de staat te voorkomen en om te zorgen voor
de naleving van de vereisten die de sancties stelt. In Malta bestaat de bevoegdheid
om een tijdelijke bewindvoerder (amministratur temporanju) aan te stellen. De inzetcriteria in Malta zijn dezelfde als onder de Litouwse wetgeving.

Voor een concreet buitenlands voorbeeld en de lessen daaruit voor Nederland zou de
regering graag wijzen naar een voorbeeld uit Litouwen. In Litouwen is de figuur van
de tijdelijke bewindvoerder al eens ingezet met positieve resultaten bij een productiebedrijf,
waarvan de continuïteit primair gewaarborgd moest blijven vanwege maatschappelijke
belangen en om potentiële negatieve milieueffecten te vermijden.

In het Litouwse stadje Kėdainiai zit de fosfaatproducent AB Lifosa. AB Lifosa is een
dochteronderneming van EuroChem Group AG, dat zijn hoofdkantoor in Zwitserland heeft.
In maart 2022 stelde de EU-sancties in tegen de Russische zakenman Andrey Melnichenko,
oprichter en op dat moment bestuurslid van EuroChem Group AG. De fabriek in Kedainiai
was daarop feitelijk inactief sinds april 2022, gelet op de affiliatie met Melnichenko.
EuroChem kondigde in juli 2023 aan de kunstmestfabriek in Lifosa tijdelijk stil te
zullen leggen. Volgens EuroChem hadden de sancties namelijk tot gevolg dat een normale
en winstgevende bedrijfsvoering voor Lifosa niet langer mogelijk was. Lifosa verschafte
werk aan ongeveer 15% van de beroepsbevolking in de regio Kėdainiai en de fosfaatfabriek
zorgde ook voor de warmtevoorziening in de regio. Op grond van de Litouwse sanctiewetgeving
kon een tijdelijke bewindvoerder worden aangesteld om negatieve maatschappelijk effecten
te voorkomen. Zo geschiedde. Op 23 mei 2022 stelde het Litouwse Ministerie van Financiën
een tijdelijk beheerder van de kunstmestfabriek aan. Op 22 mei 2024 verduidelijkte
de Litouwse regering diverse bepalingen met betrekking tot de openbaarmaking van de
aangestelde tijdelijke beheerder. In de zomer van 2024 kon de fosfaatproductie in
Lifosa opnieuw worden opgestart. Waar Lifosa in 2023 een nettoverlies leed van € 53
miljoen, maakte het bedrijf in 2024 een nettowinst van € 25 miljoen. Het voorbeeld
van deze inzet is op een aantal punten illustratief:

• De figuur van een tijdelijke bewindvoerder kan met succes als eigenstandige bevoegdheid
worden ingezet, zonder dat deze is ingebed in een escalatieladder en het algemeen
belang is daar ook mee gediend.

• Voor de effectiviteit van een bewindvoerder is het van belang dat er voldoende kenbaarheid
is voor de zakenpartners van een onderneming dat er een bewindvoerder is ingesteld
door de overheid. Dit is in het Nederlandse wetsvoorstel geregeld door publicatie
in de Staatscourant.

• Een bewindvoerder kan voor een positieve uitkomst zorgen en specifiek ervoor zorgen
dat de onderneming weer zaken kan doen, de sanctieregels gevolgd worden en de publieke
belangen geborgd zijn.

• Een tijdelijke bewindvoerder kan in ieder geval onder bepaalde omstandigheden goed
worden ingezet in complexe (internationale) concernverhoudingen, waarbij de onderneming
in kwestie in een bepaalde waardeketen een belangrijke positie inneemt.

18

De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting dat het wetsvoorstel
voorziet in rechtsbescherming, zowel ten aanzien van het aanwijzen van de aangewezen
persoon als tegen de opdrachten die de aangewezen persoon verstrekt. Voor beide staat
bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. De leden van de commissie vragen de regering
of een kans bestaat dat mogelijke lange juridische procedures de effectiviteit van
de maatregel kunnen ondermijnen waardoor ernstige maatschappelijke effecten niet voorkomen
kunnen worden? Hoe hebben andere EU-lidstaten dit geregeld? In hoeverre kan door het
besluit van de Minister van Economische Zaken de reputatie van een onderneming al
dusdanig geschaad zijn dat er eigenlijk geen effectieve rechtsbescherming meer mogelijk
is?

Een belangrijk aspect van het bestuursprocesrecht is dat het instellen van bezwaar
of beroep geen schorsende werking heeft. Met andere woorden: terwijl er geprocedeerd
wordt, blijft het oorspronkelijke besluit geldig en van kracht. Als er dus een aanwijzingsbesluit
genomen wordt, blijft de aanwijzing van de bewindvoerder geldig tijdens de procedure.
Hetzelfde geldt voor procedures tegen de opdrachten van de bewindvoerder. Om die reden
verwacht de regering niet dat juridische procedures de effectiviteit van de maatregel
zullen ondermijnen. Omdat het bestuursprocesrecht een nationale bevoegdheid is, is
de wijze waarop andere EU-lidstaten dit hebben geregeld afhankelijk van het in de
betreffende lidstaat geldende bestuursrechtelijke kader.

Met betrekking tot de vraag of het aanwijzingsbesluit de reputatie van de onderneming
kan schaden, brengt de regering in herinnering dat de bewindvoerder alleen kan worden
benoemd als er als gevolg van een sanctiemaatregel problemen zijn met de financiële
stabiliteit of continuïteit van een onderneming. Het moet in andere woorden al slecht
gaan met de onderneming. Verder is van belang dat de bewindvoerder niet wordt benoemd,
omdat de onderneming een overtreding heeft begaan. Het gaat erom dat de financiële
perikelen van de onderneming ernstige maatschappelijke effecten kan veroorzaken. De
bewindvoerder is bedoeld om die effecten te mitigeren en zijn aanwijzing zegt op zichzelf
niets over de vraag of de onderneming zich aan de sancties heeft gehouden.

6. Aantekeningen in openbare registers

19

De leden van de commissie constateren dat het wetsvoorstel een doorgifteplicht regelt
aan registers.11 Dit houdt in dat bestuursorganen en toezichthouders aan beheerders van een register
moeten doorgeven wanneer een relatie bestaat tussen het onderwerp van het betreffende
register en gesanctioneerde entiteiten of personen. De genoemde registers moeten hier
vervolgens een aantekening van maken. Het plaatsen van een aantekening in een register
moet eraan bijdragen dat burgers, toezichthouders en bedrijven (waaronder poortwachters)
zicht houden op welke ondernemingen, registergoederen en andere vermogensbestanddelen
die in registers zijn geregistreerd verbonden zijn met sancties jegens natuurlijke
personen, rechtspersonen en entiteiten.12 De aantekening in het register moet worden gezien als hulpmiddel, het naleven van
de sancties blijft de verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven zo lezen de leden.13 De regering geeft daarbij aan dat aantekeningen niet altijd automatisch effect of
betekenis hebben.14 Marktpartijen moeten nog steeds zo lezen de leden zelf bepalen welk gevolg de internationale
sanctiemaatregel en de aantekening hebben voor hun bedrijfsvoering. De leden van de
regering vragen de commissie op basis van welke andere beschikbare informatie marktpartijen
kunnen bepalen of zij hun bedrijfsvoering moeten aanpassen? Worden marktpartijen hierbij
geholpen door regering? Kan de regering nader toelichten wat de waarde is van een
aantekening als deze niet automatisch effect of betekenis heeft?

Aantekeningen in openbare registers wijzen op een relatie tussen het onderwerp van
een register – zoals een kadastergoed – en een gesanctioneerde persoon of entiteit.
Wat de toepasselijke sanctiemaatregel betekent voor het registergoed in kwestie, zal
zoals gezegd afhangen van de maatregel zelf. Bij persoonsgerichte sancties gelden
in de regel een inreisverbod, een gebod om hun tegoeden in de EU te bevriezen en een
verbod om tegoeden of economische middelen ter beschikking te stellen. Het onderwerp
van het register zal dus in de regel onderwerp zijn van een bevriezingsverbod. In
die zin zijn aantekeningen in registers nog steeds van waarde, omdat zij marktpartijen
ondersteunen bij de op hen rustende due diligence verplichtingen.

Hoewel marktpartijen dus zelf verantwoordelijk zijn voor het naleven van sancties,
zoals ze verantwoordelijk zijn voor het voldoen aan alle voor hen geldende wet- en
regelgeving, zijn er zowel op nationaal als Europees niveau verschillende hulpmiddelen
van overheidswege. Zo bestaat er sinds maart 2025 een EU-helpdesk voor sancties. Deze
ondersteunt Europese bedrijven bij de naleving van EU-sancties. De EU-helpdesk is
voornamelijk gericht op het MKB en biedt middelen en gepersonaliseerde hulp aan bedrijven
die due diligence-controles op sancties uitvoeren. In Nederland is er Sanctieloket Rusland bij de Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland (RVO). Dat loket is bedoeld voor ondernemers die te maken
hebben met de sancties tegen Rusland en Belarus, en met andere gevolgen van de oorlog
in Oekraïne. Het loket bevat informatie over de diverse sancties. Daarnaast heeft
het Sanctieloket Rusland ook een apart telefoonnummer voor ondernemers die persoonlijk
advies of steun nodig hebben. Het centraal meldpunt sancties (CMS) krijgt een informatievoorzieningsfunctie
waar duiding en informatie gegeven wordt over de geldende meldingsplichten aan betrokken
partijen. Er wordt gewerkt aan een gebruikersvriendelijke website waar burgers en
bedrijven informatie kunnen vinden over hun meldingsplichten. Ook kunnen burgers en
bedrijven via een-op-een contact vragen stellen aan het CMS, waarbij het CMS zo nodig
kan doorverwijzen naar andere partijen binnen het sanctienetwerk, wanneer de vraag
buiten de reikwijdte van het CMS valt. Het CMS zal daarnaast in samenwerking met brancheorganisaties
proactief voorlichting gaan geven over meldingsplichten.

In bredere zin blijft de regering lopende het moderniseringstraject informatie over
de naleving van sanctiemaatregelen voor burgers en bedrijven online beschikbaar stellen,
zoals de door het Ministerie van Financiën opgestelde Leidraad Financiële Sanctieregelgeving,
waarin het uitlegt hoe personen, bedrijven en organisaties om moeten gaan met financiële
sancties. In dat verband wordt ook gewezen op een aantal specifieke handreikingen
voor financiële sectorpartijen, zoals de door de Autoriteit Financiële Markten en
De Nederlandsche Bank (DNB) opgestelde \Leidraden Wwft en Sw, en de Handreiking Sanctiewet voor Pensioenfondsen, de Q&A Sanctiewet voor schadeverzekeraars en de Q&A Sanctiecheck wisselinstellingen van DNB. Handelaren in en exporteurs van strategische goederen vinden in het Handboek strategische goederen en diensten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken de nodige informatie, waaronder contactgegevens.
Alle sanctiemaatregelen van de EU zijn per land of thema beschikbaar, via de Engelstalige
website «EU Sanctions Map». Ten slotte stelt de Europese Commissie specifieke richtsnoeren
beschikbaar betreffende de sancties die zijn vastgesteld naar aanleiding van de militaire
agressie van Rusland tegen Oekraïne en de betrokkenheid van Belarus daarbij.

20

De leden van de commissie lezen in de uitvoeringstoets van het Kadaster dat in verband
met een voorgestelde wijziging van het Kadasterbesluit het straks niet meer mogelijk
is om in het register van het Kadaster te zoeken op naam. Hierdoor wordt het volgens
het Kadaster lastiger voor burgers en bedrijven om te achterhalen of een natuurlijke
persoon met wie zij zaken willen doen een gesanctioneerde is met een bevroren registergoed.15 Kan de regering nader toelichten waarom ervoor wordt gekozen om dit te beperken?
Hoe kunnen bedrijven en burgers op andere wijze aan deze informatie komen?

Als informatie nodig is over de rechtstoestand van een registergoed, zoals wie eigenaar
is van een onroerende zaak, kunnen de «openbare registers» worden geraadpleegd.16 De basisregistratie kadaster ontsluit deze registers door middel van de mogelijkheid
om te zoeken op kadastrale aanduiding of op naam van een eigenaar of beperkt gerechtigde.17 Als uitgangspunt geldt dat de registers openbaar zijn, omdat dit in het belang van
het rechtsverkeer, economisch verkeer, en bestuurlijk verkeer tussen burgers en bestuursorganen
is.18 Tegelijkertijd moet de persoonlijke levenssfeer van personen die in de registers
staan, worden beschermd.19 Het feit dat de (openbare) registers worden ontsloten op naam geeft in het licht
van de huidige maatschappelijke ontwikkelingen van toename van bedreiging en intimidatie
van personen, een waarschijnlijk risico dat via de registers van het Kadaster toegang
wordt verkregen tot persoonsgegevens waar vervolgens misbruik van kan worden gemaakt.
Om misbruik van persoonsgegevens ten behoeve van de veiligheid van personen zo veel
mogelijk te voorkomen, is een wijziging van het Kadasterbesluit in voorbereiding waarbij
de mogelijkheden van het ontsluiten op naam van persoonsgegevens in de registers van
het Kadaster worden beperkt en de mogelijkheden tot afscherming van persoonsgegevens
verruimd. Daarmee geeft de regering invulling aan de motie van het lid Sneller c.s.
van 2 februari 2023 (gewijzigd aangenomen op 12 september 2023) over het afschermen
van personen en het beperken van de toegang tot gegevens in het Kadaster.20 In die motie verzocht uw Kamer de regering onder andere om de toegang tot privé en
huisadressen in het Kadaster verder te beperken tot alleen die professionele gebruikers
van wie redelijkerwijs verwacht mag worden dat zij uit hoofde van hun taakuitvoering
en met het oog op het goed functioneren van de vastgoedmarkt deze toegang nodig hebben,
zoals makelaars, notarissen en banken. De regering zal die motie zo invullen dat onder
professionele gebruiker wordt verstaan (iemand die handelt namens) een bedrijf of
organisatie met een KvK-nummer. Voor bedrijven wordt het dus niet lastiger om via
een aantekening in de kadastrale registraties te achterhalen of een natuurlijke persoon
met wie zij zaken willen doen een gesanctioneerde is met een bevroren registergoed.
Burgers kunnen nog steeds zoeken op het registergoed in kwestie op basis van een kadastrale
aanduiding of adres. Omdat voor de daadwerkelijke overdracht van een registergoed
bovendien een notariële akte is vereist, is het voor burgers niet noodzakelijk om
zelf eerst in de kadastrale registers op naam te zoeken. Zelfs als de burger in kwestie
niet op het registergoed zelf heeft gezocht, zal de notaris die bij het zoeken op
naam een aantekening aantreft, niet tot overdracht overgaan indien de sanctiestatus
van het registergoed daaraan in de weg staat.

21

De leden van de commissie lezen daarnaast in de uitvoeringstoets van de Kamer voor
Koophandel (KvK) dat er geen openbare lijsten komen omwille van privacyoverwegingen.
De leden van de commissie lezen dat de regering deze zienswijze weerspreekt.21 De leden van de commissie vragen de regering of er nu wel of geen openbare lijsten
komen. Kan de regering nader toelichten waarom zij de zienswijze van de KvK weerspreekt?
De leden van de commissie lezen verder in de memorie van toelichting dat het KvK uitgaat
van maximaal 10 aantekeningen per jaar. Kan de regering ook aangeven hoeveel aantekeningen
worden verwacht bij de andere registers?

De KvK geeft in haar uitvoeringstoets aan dat er op dit moment geen openbare lijst
op kvk.nl komt, omdat het wetsvoorstel spreekt van een aantekening in het register. Het wetsvoorstel zou volgens de KvK niet voorzien in een openbare lijst
omwille van privacyoverwegingen. De regering weerspreekt deze zienswijze en merkt
te dien aanzien op dat het aantekeningenstelsel juist tot doel heeft om de openbaarheid
van sanctiemaatregelen te vergroten. Het bijhouden van een openbare lijst is daarom
niet in strijd met privacyoverwegingen en een keuze die door de betreffende registerbeheerder
gemaakt kan worden. Daarbij geldt dat de namen van gesanctioneerde personen of entiteiten
ook openbaar zijn. Een aantekening als onderdeel van het zonder betaling van leges
toegankelijke informatie in het Handelsregister die op KvK.nl beschikbaar is, is in
de optiek van de regering nog steeds te beschouwen als een aantekening in het register. De met dit wetsvoorstel voorgestelde grondslag een dergelijke aantekening
in het Handelsregister op te nemen, is wat de regering betreft dan ook een voldoende
grondslag om deze aantekening publiekelijk te ontsluiten. Hierover vindt nog overleg
plaats met de KvK.

Het is niet mogelijk om anders dan als zeer grofmazige inschatting aan te geven hoeveel
aantekeningen worden verwacht bij de andere registers. De drie factoren die daarbij
een rol spelen zijn:

– het aantal op dat moment geldende sanctiemaatregelen;

– de algemene verwevenheid tussen de Nederlandse economie en het gesanctioneerde land
dan wel de personen of entiteiten die in het kader van een thematisch regime gesanctioneerd
zijn, en dan in het bijzonder de verwevenheid ten aanzien van het onderwerp van het
register in kwestie;

– de omvang van het desbetreffende register.

Op basis van de ervaringen tot nu toe en bij de huidige stand van het sanctielandschap,
verwacht de regering dat het aantal aantekeningen alleszins overzichtelijk zal blijven.

In relatie tot de Rusland- en Belarussancties is het immers al mogelijk om aantekeningen
te plaatsen in het Handelsregister en het Octrooiregister als er een relatie is tussen
de onderwerpen van die registers en gesanctioneerde entiteiten en personen, en in
de kadastrale registraties als er sprake is van bevroren registergoederen. Het aantal
aantekeningen in dat kader is te overzien. Met de uitbreiding van het instrument naar
numeriek kleinere sanctieregimes en registers die qua omvang beperkter zijn dan het
Handelsregister en de kadastrale registraties, verwacht de regering dan ook geen sterke
toename van het aantal aantekeningen.

7. Centraal meldpunt sancties

22

De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting dat de Europese sanctieregelgeving
diverse meldingsplichten bevat.22 Deze meldingsplichten zijn op dit moment bij verschillende kanalen belegd. Hierdoor
is het voor melders niet altijd duidelijk bij welk kanaal ze hun informatie moeten
indienen zo lezen de leden.23 Om ervoor te zorgen dat melders makkelijker aan hun meldingsplicht kunnen voldoen
wordt voorzien in een centraal meldpunt sancties. Hierbij zal gelden dat een nieuwe
meldingsplicht bij het centraal meldpunt wordt belegd, tenzij een ander meldpunt beter
geschikt is voor het ontvangen van de melding vanwege noodzakelijke specialistische
kennis. Dat geldt bijvoorbeeld, zo lezen de leden, voor meldingen die binnenkomen
bij de Centrale dienst voor in- en uitvoer van de Douane.24 De leden van de commissie vragen de regering of door deze uitzonderingsmogelijkheid
niet alsnog een versnipperd landschap blijft bestaan? Hoeveel meldkanalen zullen er
straks uiteindelijk zijn? Is het voor melders straks duidelijk wanneer ze zich tot
het centraal meldpunt moeten richten en wanneer tot een ander meldpunt? Hoe vindt
de afstemming tussen het centraal meldpunt sancties en de Douane straks plaats?

Het centraal meldpunt sancties (CMS) zal niet alleen als meldpunt fungeren, maar ook
als centraal knooppunt voor alle sanctiemeldingen. Meldingsplichtigen kunnen zich
in beginsel altijd tot het CMS wenden. Door middel van duidelijke voorlichting wordt
het voor melders inzichtelijk bij welk kanaal zij hun melding moeten doen. Als een
specifieke meldingsplicht bij een ander meldpunt is belegd, zal het CMS de melder
actief doorverwijzen naar het juiste kanaal. Naar buiten toe is het CMS daarmee het
centrale aanspreekpunt voor sanctiemeldingen, ook als de uiteindelijke melding elders
moet worden ingediend. Het sanctielandschap zal naar het zich nu laat aanzien bij
inwerkingtreding van de wet drie meldkanalen hebben; het CMS, de Centrale dienst voor
in- en uitvoer van de Douane en de havenmeesters. De afstemming tussen het CMS en
de Douane vindt op het moment al bilateraal plaats. In aanloop naar de operationalisering
van het CMS zullen privacy afspraken met deze meldpunten worden gemaakt om gegevens
te kunnen delen en werkprocessen te stroomlijnen.

23

De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting dat het centraal meldpunt
sancties het ontvangstpunt wordt voor de meldingen voortkomend uit de meldingsplichten.25 De leden van de commissie constateren dat er bij ondernemingen, toezichthouders en
andere betrokken partijen zoals advocaten een grote behoefte bestaat aan een centraal
expertisepunt waar zij ook informatie kunnen verkrijgen, bijvoorbeeld over hoe de
omzeiling van sancties kan worden herkend.26 Deskundigen achten het dan ook cruciaal dat het meldpunt een duidelijke vraagbaakfunctie
krijgt.27 Volgens deskundigen is er bijvoorbeeld behoefte aan een duidelijke uitleg bij sancties
over hoe deze geïmplementeerd moeten worden in de praktijk. Zij wijzen hierbij op
Duitsland als voorbeeld, waar marktpartijen actief handreikingen krijgen van de overheid
bij de interpretatie van sancties.28 De leden van de commissie vragen de regering waarom niet gekozen is voor een centraal
expertise punt in plaats van alleen een centraal meldpunt? In hoeverre ziet de regering
mogelijkheid om dit in de toekomst wel mogelijk te maken voor bedrijven? Is hier dan
weer een wetswijziging voor nodig? Is de regering voornemens om net zoals Duitsland
actief handreikingen te gaan verstrekken over de uitleg van sancties? Zo ja, op welke
wijze? Zo nee, waarom niet?

De regering onderschrijft het belang van één loket, maar onderstreept hierbij dat
de betrokken sectoren specifieke expertise en eigen rollen hebben.

Het centraal meldpunt sancties (CMS) krijgt op grond van het wetsvoorstel een informatievoorzieningsfunctie
waar duiding en informatie gegeven wordt over de geldende meldingsplichten aan betrokken
partijen. Er wordt gewerkt aan een gebruikersvriendelijke website waar burgers en
bedrijven informatie kunnen vinden over hun meldingsplichten. Ook kunnen burgers en
bedrijven via een-op-een contact vragen stellen aan het CMS, waarbij het CMS zo nodig
kan doorverwijzen naar andere partijen binnen het sanctienetwerk, wanneer de vraag
buiten de reikwijdte van het CMS valt. Het CMS zal daarnaast in samenwerking met brancheorganisaties
proactief voorlichting gaan geven over meldingsplichten.

De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft een Sanctieloket, waar ondernemers
met vragen over de sancties tegen onder andere de Russische Federatie en Belarus terecht
kunnen. Op de website van het Sanctieloket worden de Rusland en Belarus sancties uitgelegd,
worden vaak gestelde vragen beantwoord en worden gebruikers zo nodig doorverwezen
naar de juiste organisatie. Daarnaast heeft het Sanctieloket een telefoonnummer waar
ondernemers met vragen naartoe kunnen bellen voor advies. Daarnaast biedt de Europese
Unie al veel uitleg over de sanctieverordeningen, via guidance en de beantwoording van veel gestelde vragen. Deze uitleg is terug te vinden op de
website van de Europese Commissie. Ook heeft de EU een mkb-helpdesk opgericht specifiek
gericht op ondersteuning bij de implementatie van sancties. Deze helpdesk ondersteunt
Europese bedrijven bij het naleven van EU-sancties, bijvoorbeeld door middel van het
publiceren van artikelen, het organiseren van evenementen met uitleg over de verschillende
facetten van sanctienaleving en de mogelijkheid om vragen te stellen over due dilligence.

8. Verhouding tot andere regelgeving

24

De leden van de commissie lezen dat op 19 juni 2024 de laatste twee onderdelen van
de Anti-Money Laundering-verordening (AML-verordening) en de Anti-Money Laundering- richting (AML-richtlijn) zijn gepubliceerd
in het publicatieblad van de Europese Unie.29 De regering heeft er daarom voor gekozen, zo lezen de leden van de commissie, een
tweede tranche wetgeving te starten als onderdeel van de Wet internationale sanctiemaatregelen
waarin het huidige toezicht op de bedrijfsvoering uit de Sanctiewet 1977 wordt aangepast
in het licht van deze Europeesrechtelijke ontwikkelingen. De leden van de commissie
zijn in het licht hiervan door de Landelijke Organisatie Toezicht Advocatuur (LOTA),
het Bureau Financieel Toezicht (BFT), de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de
Nederlandsche Bank (DNB) er op gewezen dat het tijdspad waarin de Wet internationale
sanctiemaatregelen I, de AML-richtlijn en verordening en de Wet internationale sanctiemaatregelen
II worden ingevoerd een aantal uitdagingen en aandachtspunten met zich meebrengt.
De LOTA wijst de leden van de commissie erop dat dubbele regimes moeten worden voorkomen
door de AML-regelgeving. De LOTA geeft bijvoorbeeld als aandachtspunt mee dat ten
aanzien van de diensten waarop de wet straks van toepassing wordt moet worden aangesloten
bij de reikwijdte van de AML-regelgeving. Kan de regering aangeven hoe dubbele regimes
voorkomen gaan worden? Het BFT wijst de leden van de commissie erop dat de samenloop
van verplichtingen en de opeenvolging van wijzigingen grote gevolgen zal hebben voor
de uitvoerbaarheid en de duidelijkheid voor onder toezicht staande instellingen. Het
BFT pleit dan ook voor gelijktijdige inwerkingtreding van de Wet internationale sanctiemaatregelen
en de AML-richtlijn. Kan de regering in het licht hiervan aangeven wanneer zij verwacht
dat de Wet internationale sanctiemaatregelen I, de implementatiewet voor de AML-richtlijn
en de Wet internationale sanctiemaatregelen II in werking zullen treden? Hoe zorgt
de regering ervoor dat de verschillende wijzigingen uitvoerbaar en duidelijk blijven
voor instellingen?

De regering onderkent dat de samenloop tussen de eerste tranche van de Wet internationale
sanctiemaatregelen, het Europese AML-pakket en de tweede tranche van de Wet internationale
sanctiemaatregelen aandacht vraagt. Daarbij staat voorop dat dubbele of conflicterende
regimes zoveel mogelijk moeten worden voorkomen, het aantal verandermomenten zoveel
mogelijk wordt beperkt en er aandacht is voor uitvoerbaarheid voor de sectoren. Juist
om die reden is ervoor gekozen om het toezicht op de bedrijfsvoering niet volledig
in de eerste tranche te moderniseren, maar dit onderwerp in een afzonderlijke tweede
tranche te regelen in samenhang met het Europese AML-pakket. Hierover ontving uw Kamer
op 28 juni 2024 een brief. In deze brief is toegelicht dat om de uitkomsten van het
AML-pakket mee te kunnen nemen in nationale sanctiewettoezicht, de regering ervoor
kiest om in een separaat wetstraject de betreffende nationale bedrijfsvoeringsvoorschriften
ten opzichte van het sanctiewettoezicht uit te werken. De brief vermeldde dat een
tweede tranche wetgeving zou worden opgesteld die zal aanvullen op het wetsvoorstel
internationale sanctiemaatregelen.30

De AML-verordening en de AML-richtlijn zijn op 19 juni 2024 gepubliceerd. De belangrijkste
bepalingen uit dit pakket die verband houden met interne gedragslijnen, procedures
en controles met betrekking tot gerichte financiële sancties worden op 10 juli 2027
van toepassing, aangezien de AML-verordening vanaf dat moment rechtstreeks zal gelden.
Daarnaast moeten lidstaten de AML-richtlijn in beginsel uiterlijk op die datum hebben
geïmplementeerd in nationale wetgeving. Daarmee komen Europese regels op dit terrein
naast de bestaande nationale regels uit de Sanctiewet 1977 te staan en kan overlap
ontstaan. De memorie van toelichting vermeldt daarom expliciet dat in een aparte tranche
wordt uitgewerkt hoe het nationale systeem van bedrijfsvoeringsregels op het gebied
van de naleving van sanctiemaatregelen zich moet verhouden tot de Europese regels,
met als voornemen dat deze tweede tranche tegelijk met het AML-pakket in werking treedt.
Het wetsvoorstel tweede tranche wordt momenteel geconsulteerd via internetconsulatie.nl.

De regering onderschrijft daarmee het belang van één helder inwerkingtredingsmoment.
Voor de onder toezicht staande instellingen is het van belang dat zij niet kort na
elkaar met wijzigingen worden geconfronteerd van normenkaders die sterk met elkaar
verband houden. De inzet is daarom dat de implementatie van de AML-richtlijn, de toepassing
van de AML-verordening en de tweede tranche van de Wet internationale sanctiemaatregelen
zoveel mogelijk op elkaar worden afgestemd. Daarbij zal in het bijzonder worden bezien
welke verplichtingen al rechtstreeks uit de AML-verordening volgen en welke aanvullende
nationale regels noodzakelijk blijven voor sanctiemaatregelen die buiten het bereik
van het AML-pakket vallen.

Dat laatste punt is van belang. Het AML-pakket ziet voor sanctienaleving vooral op
gerichte financiële sancties: kort gezegd de bevriezingsmaatregelen en verboden op
het ter beschikking stellen van tegoeden en economische middelen aan gesanctioneerde
personen en entiteiten. Het sanctierecht omvat echter ook andere typen maatregelen,
waaronder sectorale sancties. De memorie van toelichting geeft daarom aan dat het
nodig kan blijven om voor bepaalde groepen nationale regels te stellen, zodat instellingen
in hun bedrijfsvoering rekening houden met alle voor hen relevante sanctiemaatregelen
en niet alleen met screening op gerichte financiële sancties.

Voor de periode tot 10 juli 2027 en de inwerkingtreding van de tweede tranche van
dit wetsvoorstel kiest de regering voor een beperkte overgangsbenadering. De eerste
tranche laat afdeling 5 van de Sanctiewet 1977, die ziet op het toezicht op de bedrijfsvoering,
tijdelijk in aangepaste vorm voortbestaan. Daarbij worden alleen de hoogstnodige wijzigingen
aangebracht, waaronder de uitbreiding naar bepaalde juridische beroepsgroepen en enkele
versterkingen van het bestaande toezicht. De reden daarvoor is dat de huidige toezichthouders
en instellingen al met deze afdeling werken en dat daarmee wordt voorkomen dat vóór
10 juli 2027 een geheel nieuw nationaal bedrijfsvoeringsregime wordt ingevoerd dat
kort daarna opnieuw zou moeten worden aangepast. Afdeling 5 van de Sanctiewet zal
worden ingetrokken door de tweede tranche.

Voor wat betreft de uitbreiding naar juridische beroepsgroepen geldt dat de regering
de definities daarvan, vooruitlopend op de inwerkingtreding van het AML-pakket, alvast
daarmee in lijn brengt middels een nota van wijziging op de eerste tranche van het
wetsvoorstel. Voor het onderwerp toezicht op de bedrijfsvoering wordt ervoor gekozen
de sectoren te verzoeken alvast bedrijfsvoeringsregels op te stellen overeenkomstig
de inhoud van de tweede tranche. Door deze maatregelen wordt het aantal verandermomenten
zoveel mogelijk beperkt, lopen deze onderdelen samen met de inwerkingtreding van de
AML-verordening en kunnen toezichthouders en instellingen onder toezicht zich zo goed
mogelijk voorbereiden op de implementatie. Om de wijzigingen uitvoerbaar en duidelijk
te houden, zal de regering bij de verdere uitwerking nauw blijven afstemmen met de
betrokken toezichthouders en uitvoeringsorganisaties, waaronder AFM, DNB, BFT en LOTA/de
deken. Ook zal bij de tweede tranche nadrukkelijk worden bezien hoe de reikwijdte
van nationale verplichtingen zich verhoudt tot de reikwijdte van de AML-regelgeving,
zodat overlap wordt voorkomen waar Europese regels al voorzien in toereikende bedrijfsvoeringsverplichtingen.
Waar nationale regels nodig blijven, zullen deze zo duidelijk mogelijk worden afgebakend
tot het deel van de sanctienaleving dat niet of niet volledig door het AML-pakket
wordt bestreken.

9. Uitvoering

25

De leden van de commissie constateren dat er meer dan 20 uitvoeringsorganisaties betrokken
zijn bij de uitvoering van de wet. De leden van de commissie lezen in verschillende
uitvoeringstoetsen dat aanvullende capaciteit en middelen mogelijk noodzakelijk zijn
om de nieuwe taken effectief te kunnen uitvoeren. De leden van de commissie zijn erop
gewezen dat de doeltreffendheid van de uitbreiding van het handhavingsinstrumentarium
hiervan afhankelijk zal zijn. Kan de regering nader onderbouwen of de maatregelen
in de praktijk haalbaar zijn? Kan zij dit doen aan de hand van een schematische weergave
waarin per uitvoeringsorganisatie wordt weergegeven hoeveel extra fte nodig is om
de wet uit te voeren? Hoe groot acht de regering het risico dat deze fte niet ingevuld
kunnen worden gelet op de krappe arbeidsmarkt? Krijgen de uitvoeringsorganisaties
voldoende middelen om deze nieuwe taken voldoende uit te kunnen voeren? Zo nee, zal
er een prioritering worden aangebracht in de toezicht- en uitvoeringstaken? Is de
aanwezige capaciteit ook toekomstbestendig gelet op de mogelijkheid dat sanctiepakketten
in de toekomst kunnen worden uitgebreid?

Bij het opstellen van het wetsvoorstel zijn de betrokken uitvoeringsorganisaties vanaf
het eerste begin betrokken geweest. De vanuit de uitvoeringsrealiteit ontvangen inbreng
heeft er voor een belangrijk deel aan bijgedragen dat de regering een wetsvoorstel
aan uw Kamer heeft aangeboden waarvan ze kan zeggen dat het uitvoerbaar is. Voor de
precieze resultaten van de verrichtte uitvoeringstoetsen en de wijze waarop daar opvolging
aan is gegeven, verwijst de regering naar de tabel in de memorie van toelichting.31 Voor de benodigde capaciteit geldt dat bij de Voorjaarsbesluitvorming 2025 structureel
EUR 36,5 miljoen is vrijgemaakt voor de instandhouding en verdere versterking van
de sanctienaleving in Nederland. Deze middelen zijn deels ook bedoeld geweest voor
toen al lopende financieringsbehoeften voor toezicht op en de handhaving van de sanctieverordeningen.
De middelen zijn toegevoegd aan de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken,
als coördinerend departement. Van deze middelen wordt oplopend tot structureel EUR
31 miljoen overgeboekt naar andere departementen, grotendeels bedoeld voor lopende
financieringsbehoeften en deels voor kosten als gevolg van het wetsvoorstel. In een
schematisch overzicht in de memorie van toelichting is in kaart gebracht welk bedrag
voor welke instantie beschikbaar komt.32 Deze middelen zijn toebedeeld op basis van de in de uitvoeringstoetsen geïnventariseerde
noden. De uitvoeringsorganisaties krijgen dus voldoende middelen om deze nieuwe taken
voldoende uit te kunnen voeren. Waar nieuw personeel geworven moet worden, is de indruk
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken als coördinerend departement, dat de betrokken
organisaties hier ondanks de krappe arbeidsmarkt in de regel in slagen. Gelet op de
mogelijkheid van het op- en afschalen van sancties, onderzoekt het Ministerie van
Buitenlandse Zaken hoe de capaciteit en de financiering daarvan zo toekomstbestendig
mogelijk ingericht kan worden.

26

De leden van de commissie lezen in de position paper van de Douane ten behoeve van
het rondetafelgesprek over de Wet internationale sanctiemaatregelen dat een aandachtspunt
is dat in overleg met het OM het boete- en vervolgingsbeleid op elkaar moet worden
afgestemd. Daarnaast lezen de leden van de commissie dat afstemming tussen de Douane
en het OM ook nodig zal zijn om samenloop van het bestuursrecht en het strafrecht
te voorkomen en om te bewaken dat feitelijke toepassing van het bestuursrecht en het
strafrecht consistent is. De leden van de commissie vragen hoe en wanneer deze afstemming
zal plaatsvinden? Heeft deze benodigde afstemming invloed op de inwerkingtreding van
de wet? Wordt deze afstemming vastgelegd in lagere regelgeving of op andere wijze?
Hoelang duurt het vervolgens voordat bestuursrechtelijke handhaving daadwerkelijk
ingevoerd zal kunnen worden? Daarnaast vragen de leden hoe het zit met de benodigde
afstemming tussen het OM en andere organisaties die bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden
krijgen, zoals het Bureau Toetsing Investeringen, het Bureau Financieel Toezicht en
de Deken? Hoe wordt dit vastgelegd en op welke termijn?

Wanneer er sprake is van mogelijke samenloop tussen bestuurs- en strafrecht is het
aan de handhavingsinstantie en het openbaar ministerie om hier gezamenlijk afspraken
over te maken. Dit om te voorkomen dat burgers en bedrijven twee keer voor hetzelfde
feit worden aangesproken en om af te stemmen hoe de beschikbare instrumenten worden
ingezet. Het openbaar ministerie en de Douane zijn reeds met elkaar in gesprek om
hier afspraken over te maken. Daarbij wordt ook de vorm waarin deze afspraken worden
gemaakt, en of deze openbaar worden gemaakt, besproken. De vorm waarin deze afspraken
worden gemaakt, ligt niet bij voorbaat vast. Dit geldt voor alle bestuursrechtelijke
handhavingsorganisaties. Op fiscaal gebied, waar ook sprake kan zijn van samenloop,
heeft de Douane samen met het openbaar ministerie een convenant opgesteld (Protocol
aanmelding en afdoening van fiscale delicten en delicten op het gebied van douane
en toeslagen (Protocol AAFD 2023)). Hierin zijn o.a. afspraken gemaakt over de uitgangspunten
en relevante wegingscriteria voor de keuze van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke
handhaving. Deze benodigde afstemming heeft geen invloed op de inwerkingtreding van
de wet. Bestuursrechtelijke handhaving is direct mogelijk wanneer het wetsvoorstel
inwerking treedt.

27

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) geeft in haar uitvoeringstoets aan dat
de ILT ten aanzien van de fraudebestendigheid van de wet afhankelijk is van de informatieverstrekking
door derden. Deze afhankelijkheid is volgens de ILT een punt van aandacht bij de verdere
invoering van de wet. Kan de regering nader toelichten van welke informatieverstrekking
de ILT afhankelijk is? Wordt deze informatieverstrekking geborgd met het wetsvoorstel
of is hiervoor aanvullende regelgeving nodig? De leden van de commissie zijn er daarnaast
op gewezen dat zowel de Douane als de ILT sterk afhankelijk zijn van de informatie
die zij krijgen van de Kustwacht. Zij wijzen dan ook op het belang van een sterke
Kustwacht voor een goede uitvoering van de wet. De Kustwacht wordt echter niet genoemd
in de memorie van toelichting. Kan de regering nader ingaan op de rol van de Kustwacht
in het sanctiestelsel? Hebben zij voldoende middelen en capaciteit om hun taak goed
te kunnen uitoefenen?

De ILT is voor haar toezicht en handhaving voornamelijk afhankelijk van informatie-uitwisseling
met internationale autoriteiten. Dit omvat onder meer certificaten en meldingen van
de Kustwacht en van landen met Mandatory Ship Reporting Systems (MRS-gebieden). Dit zijn bijvoorbeeld de smalle zeestraten bij het Verenigd Koninkrijk,
Frankrijk en de Baltische staten. De ILT controleert de documenten die zij ontvangt
van de Kustwacht en verifieert ze als nodig rechtstreeks bij de uitgevende instanties
(vlagregisters).

De informatievoorziening aan de ILT wordt niet direct door dit wetsvoorstel gewijzigd.
De informatiepositie blijft gebaseerd op bestaande EU-rapportagesystemen en internationale
samenwerkingsverbanden. Aanvullende regelgeving is momenteel niet nodig, aangezien
de huidige structuren voor gegevensuitwisseling tussen de ILT en internationale partners
al voorzien in de benodigde informatie.

De Kustwacht fungeert in het sanctiestelsel als de uitvoerende «ogen en oren» op zee.
Naast de reguliere rol die Kustwacht speelt bij de naleving van sancties, is haar
taak geformaliseerd en uitgebreid om wereldwijd schepen onder valse vlag en de schaduwvloot
op de Noordzee te monitoren. Concreet benadert de Kustwacht verdachte schepen in de
Nederlandse exclusieve economische zone (EEZ) om certificaten op te vragen. Als een
schip niet reageert, wordt momenteel waar mogelijk een kustwachtvliegtuig ingezet
om de situatie fysiek te verifiëren en de informatiepositie van de overheid te versterken.

Bij de Voorjaarsnota 2025 is structureel EUR 1,2 miljoen beschikbaar gesteld aan de
Kustwacht voor de uitvoering van sanctietaken.

28

De leden van de commissie constateren dat de wet een doorbreking van de geheimhoudingsplicht
regelt voor advocaten en notarissen. Advocaten en notarissen moeten straks in afwijking
van hun geheimhoudingsplicht de voor de melding benodigde informatie verstrekken aan
het centraal meldpunt sancties. De Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Dekens
zeggen hierover in hun uitvoeringstoets dat het centraal meldpunt destijds nog onvoldoende
was uitgewerkt Zij konden daarom moeilijk meedenken met de wetgever en gaven als algemene
opmerking mee dat de inrichting van dit centraal meldpunt slechts werkbaar kan worden
indien de geheimhouding van informatie die over of door advocaten gemeld gaat worden,
op alle fronten geborgd is en blijft. De leden van de commissie lezen in de position
paper van de Landelijke Organisatie Toezicht Advocatuur een herhaalde oproep dat expliciete
waarborgen nodig zijn om de kernwaarden achter de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht
te beschermen. De leden van de commissie vragen de regering of het centraal meldpunt
inmiddels verder is uitgewerkt? Welke waarborgen worden opgenomen om de geheimhoudingsplicht
en het verschoningsrecht te beschermen? Is geheimhouding van de informatie straks
op alle fronten geborgd?

De totstandkoming van het centraal meldpunt sancties wordt door een interdepartementaal
projectteam in dienst van BZ voorbereid in nauwe samenwerking met de klankbordgroep,
waarin alle ketenpartners in het sanctielandschap vertegenwoordigd zijn. Goede ervaringen,
geleerde lessen en specifieke wensen van de ketenpartners kunnen op deze manier aan
de voorkant worden meegenomen.

Met de Landelijke Organisatie Toezicht Advocatuur en Bureau Financieel Toezicht vinden
daarnaast bilaterale gesprekken plaats om ervoor te zorgen dat de inrichting van de
databank en de werkprocessen van het centraal meldpunt sancties de geheimhoudingsplicht
en het verschoningsrecht van advocaten en notarissen conform het bepaalde in de Europese
sanctieverordeningen borgen. Dat wil zeggen dat de geheimhoudingsplicht door EU-sanctieverordeningen
kan worden doorbroken over de band van dit wetsvoorstel. De EU-sanctieverordening
kan dit verplichten, maar omdat een doorbreking van de geheimhoudingsplicht bij Nederlandse
formele wet dient te worden geregeld, bevat het wetsvoorstel daartoe een schakelbepaling.
Zie hierover ook de antwoorden op de vragen 86 e.v. en de toelichting op de nota van
wijziging.

10. Financiële gevolgen

29

De leden van de commissie constateren dat een paragraaf over de financiële gevolgen
ontbreekt in de memorie van toelichting. De leden van de commissie vragen de regering
of zij de financiële gevolgen alsnog in kaart kan brengen. Welke financiële effecten
zijn er te verwachten voor het Rijk? Kan de regering daarbij ook nader ingaan op de
eisen die in artikel 3.1. van de Comptabiliteitswet worden gesteld, zoals de doeltreffendheid
en de doelmatigheid van de ingezette beleidsinstrumenten?

Wanneer de financiële gevolgen geen uitgebreide toelichting behoeven, dan kunnen deze
ook in de uitvoeringsparagraaf worden besproken. De paragraaf Financiële gevolgen
kan dan komen te vervallen.33 Hiervoor is gekozen en de financiële gevolgen van het voorstel zijn dan ook aan bod
gekomen als onderdeel van de uitvoeringsparagraaf in het algemeen deel van de toelichting.34 Voor de financiële gevolgen geldt dat bij de Voorjaarsbesluitvorming 2025 structureel
EUR 36,5 miljoen is vrijgemaakt voor de instandhouding en verdere versterking van
de sanctienaleving in Nederland. Deze middelen zijn deels ook bedoeld voor al lopende
financieringsbehoeften voor toezicht op en de handhaving van de sanctieverordeningen.
De middelen zijn toegevoegd aan de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken,
als coördinerend departement. Van deze middelen wordt oplopend tot structureel EUR
31 miljoen overgeboekt naar andere departementen, grotendeels bedoeld voor lopende
financieringsbehoeften en deels voor kosten als gevolg van het wetsvoorstel. Met de
resterende middelen op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken wordt
het centraal meldpunt sancties ingericht. Voor het overzicht van welk bedrag voor
welke instantie beschikbaar komt en onder welke begroting dit valt verwijst de regering
naar de tabel op pagina 84 van de memorie van toelichting.

Het is op basis van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016 verplicht dat de toelichting
van elk beleids- of wetsvoorstel dat aan de ministerraad of het parlement wordt voorgelegd,
ingaat op de verwachte doeltreffendheid (effectiviteit) van een voorstel. In de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel is ingegaan op de verwachte doeltreffendheid
en doelmatigheid van de verschillende onderdelen daarvan. Kortheidshalve verwijst
de regering hiervoor naar voornamelijk de verschillende onderdelen van paragraaf 3
van de memorie van toelichting.

11. Evaluatie

30

De leden van de commissie lezen in de memorie van toelichting dat een invoeringstoets
zal plaatsvinden, maar dat het tijdstip waarop deze zal worden verricht nader bepaald
moet worden. Kan de regering toelichten waarom niet wordt gekozen voor de gebruikelijke
termijn van één jaar na inwerkingtreding? Kan zij daarnaast aangeven wanneer zij verwacht
de invoeringstoets te zullen verrichten? De regering heeft indicatoren ontwikkeld
voor het selecteren van dossiers die zich goed lenen voor een invoeringstoets. Een
voorbeeld van een dergelijke indicator is volgens de regering het risico op knelpunten
in de uitvoering van de betreffende nieuwe regeling en de ernst daarvan. In de memorie
van toelichting van het wetsvoorstel wordt niet ingegaan op deze indicatoren. Ten
aanzien van welke maatregelen uit het wetsvoorstel ziet de regering concreet risico’s
op knelpunten waarvoor een invoeringstoets gewenst is? Kan de Kamer geïnformeerd worden
over zowel de opzet als de resultaten van de invoeringstoets die de regering zal verrichten?

Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) heeft geadviseerd om een jaar na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel een invoeringstoets uit te voeren om na te gaan of het raadplegen
van de registers, de meldingen en de in een eerdere versie van het voorstel opgenomen
mogelijkheid van een bewindvoerder verzoek in de praktijk goed werkbaar zijn. Deze
onderwerpen brengen mogelijk risico’s op knelpunten waarvoor een invoeringstoets gewenst
is. Als er uit de praktijk signalen komen dat deze lijst nog aanvulling behoeft, dan
kunnen deze uiteraard nog worden meegenomen in de vormgeving van de invoeringstoets.
Een invoeringstoets is bij dit wetsvoorstel op zijn plaats vanuit de indicator complexiteit,
omdat er sprake is van een stelselherziening en inpassing in al bestaande complexe
regelgeving. De regering heeft dit adviespunt overgenomen, met dien verstande dat
het tijdstip waarop de invoeringstoets zal worden verricht nader bepaald zal worden.
Dit sluit aan bij het vaste uitgangspunt dat een invoeringstoets wordt uitgevoerd
op het vroegst mogelijke moment waarop iets nuttigs gezegd kan worden over de werking
van de regelgeving in de praktijk.35 Dat is de gebruikelijke termijn voor een invoeringstoets. Het vroegst mogelijke moment
waarop iets nuttigs gezegd kan worden over de werking in de praktijk zal in veel gevallen
zo’n één à twee jaar na inwerkingtreding zijn.36 De invoeringstoets zal plaatsvinden zodra er voldoende ervaring is opgedaan met het
raadplegen van de registers en het doen van meldingen bij het centraal meldpunt sancties.
De regering zal de resultaten van de invoeringstoets met uw Kamer delen.

B. Inbreng vanuit de fracties

Algemeen deel

De leden van de D66-fractie onderschrijven het belang van een effectief en modern
sanctiestelsel, zeker gezien de toegenomen complexiteit en omvang van internationale
sancties. Zij constateren dat het wetsvoorstel beoogt de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
van sancties te versterken, onder meer door uitbreiding van bestuursrechtelijke handhaving,
verbeterde gegevensuitwisseling en een centrale meldstructuur. Tegelijkertijd stellen
deze leden dat de effectiviteit van sancties in belangrijke mate wordt bepaald door
de praktische uitvoerbaarheid in de keten, in het bijzonder bij uitvoerende diensten
zoals de Douane.

De leden van GroenLinks-PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. De
leden delen de wens van het kabinet voor modernisering en versterking van het Nederlands
sanctiestelsel om sanctiemaatregelen effectiever te kunnen uitvoeren en handhaven.

De leden van de CDA-fractie hebben kennis genomen van de Wet internationale sanctiemaatregelen
(Wis I). Deze leden steunen een stevig sanctiebeleid als instrument ter bescherming
van de internationale rechtsorde, maar hechten er tegelijk aan dat nieuwe bevoegdheden
doelgericht, uitvoerbaar en rechtsstatelijk houdbaar zijn. Daarom hebben deze leden
nog enkele vragen bij dit wetsvoorstel.

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
voor de nieuwe Wet internationale sanctiemaatregelen. Deze leden onderstrepen het
grote belang van een effectief sanctie-instrumentarium in een wereld waar de geopolitieke
dreiging toeneemt, met name door de Russische agressie in Oekraïne en de destabiliserende
rol van regimes in landen als Iran en China. Het is voor deze leden cruciaal dat Nederland
en de Europese Unie (EU) een krachtig en waterdicht antwoord hebben op deze dreigingen.
Tegelijkertijd hechten deze leden aan een werkbaar klimaat voor Nederlandse ondernemers,
waarbij sancties gericht moeten zijn op het raken van kwaadwillende actoren zonder
te leiden tot een verstikkende bureaucratie voor bonafide bedrijven.

31

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan toelichten welke lessen uit
de sanctiepakketten tegen Rusland sinds de grootschalige inval in Oekraïne direct
zijn verwerkt in dit wetsvoorstel?

Vooropgesteld zij dat het wetsvoorstel niet beperkt is tot het uitvoering geven aan
sanctiemaatregelingen tegen Rusland. Aanleiding voor de herziening zijn geweest de
internationale sanctiemaatregelen die zijn afgekondigd in het licht van de Russische
aanvalsoorlog in Oekraïne. De reikwijdte is echter een algehele herziening, die toekomstbestendig
moet zijn voor andere, ook toekomstige regimes. Naar aanleiding van de eerste sanctiepakketten
tegen Rusland sinds de grootschalige invasie van Oekraïne, heeft het kabinet in het
voorjaar van 2022 een nationaal coördinator aangesteld om te inventariseren of en
hoe de naleving van sancties in Nederland verbeterd kon worden. Het eindrapport van
de Nationaal Coördinator Sanctienaleving en Handhaving bevatte 19 aanbevelingen die
inmiddels alle zijn opgevolgd of naar hun aard doorlopend zijn.37 In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, is op verzoek van het lid Brekelmans
per deelonderwerp aangegeven wat de Nationaal Coördinator Sanctienaleving en Handhaving
over het onderwerp geadviseerd heeft, en hoe het wetsvoorstel daar opvolging aan geeft.38

32

De leden van de BBB-fractie constateren dat het wetsvoorstel een ingrijpende systeemwijziging
behelst, terwijl tegelijkertijd op Europees niveau het AML-pakket op korte termijn
in werking treedt. Dit roept de vraag op in hoeverre het voorstel toekomstbestendig
is en of hiermee geen tijdelijke en kostbare tussenstructuur wordt gecreëerd.

Het wetsvoorstel betreft inderdaad een systeemwijziging. Hierbij heeft slechts één
van de onderwerpen binnen de modernisering raakvlakken met het Europese AML-pakket,
namelijk het toezicht op de bedrijfsvoering van onder toezicht staande instellingen.
Hierom is ervoor gekozen om het toezicht op de bedrijfsvoering in een tweede, afzonderlijke
tranche uit te werken op wetsniveau, gelijktijdig met de implementatie van het Europese
AML-pakket. Hiermee wordt een overlap tussen verschillende regels een mogelijke tussenstructuur
juist voorkomen. Het voorstel voor de tweede tranche is momenteel onderwerp van internetconsultatie
en uitvoeringstoetsen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van onderhavig
wetsvoorstel. Ze zien dat de huidige Sanctiewet 1977 is verouderd en verwelkomen in
dat licht het nieuwe wetsvoorstel. De leden hebben een aantal vragen.

33

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om te reflecteren op de huidige
sanctie-inzet. De leden zien, net als de regering, dat in de afgelopen jaren het aantal
(EU-)sancties dat van kracht is, flink is toegenomen. Hoe beziet de regering het sanctie-instrument
en de effectiviteit daarvan binnen het breder buitenlandbeleid? Zo stelt de regering
bijvoorbeeld dat het ontzeggen van de toegang tot de Europese markt of het grondgebied
het voortzetten van bepaald gedrag kan bemoeilijken, kan aanzetten tot gedragsverandering
en anderen kan ontmoedigen hetzelfde gedrag te vertonen. Kan de regering, met wetenschappelijke
onderbouwing, aangeven in hoeverre sancties inderdaad voor deze verandering zorgen?
Wanneer wel en wanneer niet en welke lessen zijn hieruit te trekken voor het (EU-)sanctiebeleid?

Sancties zijn onderdeel van de gereedschapskist van het buitenlands beleid. Met sancties
worden verschillende doelen nagestreefd, waaronder een signaal van afkeuring, het
zo duur en moeilijk mogelijk maken van het schenden van internationale normen, gedragsverandering
van gesanctioneerde partijen en het afschrikken van andere partijen. Per maatregel
vindt een afweging plaats van de beoogde impact binnen het kader van een diplomatieke
strategie. In het geval van de sancties tegen Rusland is bijvoorbeeld duidelijk dat
hiermee een hoge prijs wordt verbonden aan de Russische illegale agressieoorlog tegen
Oekraïne, aangezien de sancties Rusland technologisch en economisch verzwakken. Zij
maken het ook moeilijker en duurder voor Rusland om de oorlog voort te zetten en op
lange termijn een bedreiging te vormen voor Europa en de NAVO.

34

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of onderhavig wetsvoorstel verband houdt
met het (kunnen) treffen van nationale sancties? Wordt het middels het wetsvoorstel
bijvoorbeeld makkelijker of juist zwaarder om nationale maatregelen te treffen tegen
personen, entiteiten of landen? De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering
ook te reflecteren op de spanning die kan bestaan tussen enerzijds de wens dat sanctiemaatregelen
zo consequent en neutraal mogelijk worden ingezet (en gelijksoortige gevallen dus
ook met eenzelfde sanctie worden getroffen) en anderzijds het feit dat een sanctie
een politieke maatregel is, waarbij je je hebt te verhouden tot politieke meerderheden
in het Nederlands parlement en tevens de Europese besluitvorming. Ziet de regering
dat hierbij in ieder geval al de schijn tot vooringenomenheid of hypocrisie kan ontstaan,
in ieder geval vanuit het oogpunt van derde landen? Op welke manieren tracht de regering
zo consequent mogelijk te zijn?

Het wetsvoorstel dient ertoe om uitvoering te geven aan internationale sanctiemaatregelen
en bevat geen grondslag voor het kunnen instellen van nationale sancties. Het blijft
wel mogelijk om uitvoering te geven aan niet-bindende internationale sanctiemaatregelen,
zoals internationaalrechtelijke aanbevelingen en internationale beleidsafspraken (zogenoemde
Memoranda of Understanding). De mogelijkheden hiervoor blijven op hoofdlijnen gelijk aan wat er mogelijk is
op grond van de huidige Sanctiewet 1977. Sancties zijn altijd onderdeel van een geïntegreerde
beleidsinzet waarbij per land en/of thema wordt gekeken naar de precieze doelstellingen,
diplomatieke strategie, verwachte impact en effectiviteit van maatregelen. Voor sancties
is bovendien een gedegen juridische onderbouwing en EU-unanimiteit nodig. Per sanctiemaatregel
is dus sprake van een complexe afweging waarbij zorgvuldigheid van groot belang is.

2. Aanleiding, doelstelling en achtergrond: het belang van een sterk(er) Nederlands
sanctiestelsel

35

De leden van de CDA-fractie lezen dat naleving door «eenieder» verplicht is om ervoor
te zorgen dat sancties een maximaal effect hebben. Kan de regering nader specificeren
of en waar nalevingsproblemen zich in de praktijk voordoen: bij financiële instellingen,
handelsondernemingen, dienstverleners, complexe concernstructuren of elders? Kan de
regering daarnaast inzicht geven in de aard en omvang van sancties en geconstateerde
sanctieschendingen in Nederland in de afgelopen jaren?

De vele EU sanctiepakketten op Rusland hebben een grote impact gehad op de Nederlandse
samenleving. Daar waar in het verleden sancties zich beperkten tot enkele sectoren
zijn de huidige maatregelen op Rusland veelomvattend en raakt dit een bredere doelgroep
vanwege de nauwere verwevenheid die er met Rusland bestond in vergelijking met bijvoorbeeld
Noord-Korea. Hierdoor is het ook niet mogelijk om alle denkbare overtredingen strafrechtelijk
te vervolgen.

Het openbaar ministerie richt zich daarom primair op die zaken die de grootste impact,
het grootste effect en het grootste risico vormen voor Europa en voor Nederland.

In dat licht hebben de sancties tegen Rusland een duidelijke prioriteit. Vooral waar
het gaat om goederen die de Russische oorlogsvoering kunnen ondersteunen, is strikte
handhaving essentieel. In de praktijk blijkt dat schendingen voorkomen bij zowel grote
als kleine ondernemingen. Binnen die bedrijven kunnen overtredingen plaatsvinden op
zowel strategisch niveau als op de werkvloer. Sommige ondernemingen hebben hun compliance
onvoldoende op orde, terwijl andere partijen zeer welbewust handelen in strijd met
de sanctieregels.

Een belangrijk patroon dat de regering waarneemt is de omzeiling van sancties. Voor
2022 werd dit in Nederland vrijwel nooit ten laste gelegd; het feit dat dit nu regelmatig
aan de orde is, laat zien hoe nieuw en omvangrijk dit fenomeen is.

De optelsom van alle verplichtingen (ten aanzien van goederen en diensten) maakt dat
de totale handhavingsopgave te groot is om volledig te dekken. Daarom werken handhavingsautoriteiten
– waar passend – met waarschuwingen, voorlichting en samenwerking met andere ketenpartners.
Deze aanpak stelt hen in staat om capaciteit te richten op de meest ernstige en risicovolle
zaken.

Het wetsvoorstel, zal hierin een belangrijke verlichting brengen. Onder andere door
de introductie van bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden geeft het meer mogelijkheden
om effectief en gericht op te treden tegen de zwaarste overtredingen.

36

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering uiteen kan zetten in hoeverre Nederland
in vergelijking met andere EU-lidstaten voor- of achterloopt op het terrein van sanctiehandhaving
en naleving. Heeft de regering bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel expliciet
gekeken naar best practices in andere landen, zoals lidstaten van de EU, het Verenigd
Koninkrijk of de Verenigde Staten? Zo ja, welke lessen zijn overgenomen? Zo nee, waarom
niet?

Op basis van publiekelijk beschikbare informatie over de periode 2017–2024 rijst het
beeld dat Nederland zich in vergelijking met andere Europese landen in een kopgroep
bevindt waar het op sanctiehandhaving aankomt. Zo had Nederland in dit tijdsbestek
het grootste aantal strafrechtelijke veroordelingen wegens sanctieschendingen.39

Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel heeft de regering expliciet gekeken naar
best practices in andere landen, zowel binnen de EU als daarbuiten. Zo hebben er consultaties plaatsgevonden
met onder andere Cyprus, Duitsland, Estland, Malta, Letland, Litouwen, het Verenigd
Koninkrijk en de Verenigde Staten. Daarbij geldt dat best practices een belangrijke inspiratiebron kunnen zijn, maar de eigenheid van het nationale stelsel
en de EU-context reden kunnen zijn om wat in het ene land goed werkt toch niet of
op andere wijze naar het Nederlandse stelsel te vertalen. Door verschillen in nationale
wetgeving en sanctie-architectuur kunnen buitenlandse voorbeelden niet zonder meer
worden overgenomen. Waar Nederland voorloopt, delen wij ook onze best practices. Zo noemde de Europese Commissie het centraal meldpunt sancties i.o. als voorbeeld
voor andere lidstaten.

Een concreet voorbeeld van overgenomen best practices in het wetsvoorstel zijn de voorstellen omtrent beheer van bevroren tegoeden en de
mogelijkheid een bewindvoerder aan te stellen. Zoals in het nader rapport ook uitgebreid
uiteengezet, hebben in ieder geval Polen, Litouwen, Roemenië en Malta bevoegdheden
in hun sanctiewetgeving om bij ondernemingen bewindvoerders of soortgelijke functionarissen
aan te stellen.40 Het beeld dat verder ook in andere EU-lidstaten zichtbaar is, is een tendens naar
meer centralisatie in de implementatie van internationale sancties, meer mogelijkheden
voor gegevensuitwisseling tussen verschillende bevoegde autoriteiten, en het moderniseren
of opzetten van bedrijfsvoeringstoezicht op bedrijven met een spilfunctie in het economisch
bestel, waarbij in de regel wordt aangesloten bij de anti-witwasregels.

37

De leden van de BBB-fractie vragen de regering om nader te onderbouwen in welke mate
de voorgestelde modernisering daadwerkelijk leidt tot effectievere sanctienaleving.
Het Adviescollege toetsing regeldruk merkt immers op dat de effectiviteit onvoldoende
inzichtelijk is gemaakt, waardoor niet goed beoordeeld kan worden of de aanzienlijke
regeldruk proportioneel is.

De regering brengt graag in herinnering dat het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR)
de noodzaak van het voorstel als gegeven beschouwde door het feit dat de Sanctiewet
1977 verouderd is. Het nut van het voorstel zag het ATR beschreven in de toelichting,
waar in de aan het ATR voorgelegde versie al werd beschreven hoe de voorgestelde maatregelen
bijdragen aan de effectiviteit van internationale sanctiemaatregelen. Naar het oordeel
van het ATR was de mate waarin de voorgestelde wijzigingen hieraan bijdragen echter
nog niet duidelijk, waardoor in een evaluatie ook niet goed zou kunnen worden bepaald
of de modernisering van het sanctiestelsel de gewenste effecten heeft. Het ATR heeft
daarom geadviseerd om in de toelichting bij het voorstel inzicht te bieden in de mate
waarin de effectiviteit van de sanctieregelgeving zal toenemen. De regering heeft
dit adviespunt ter harte genomen en is naar aanleiding hiervan in de toelichting waar
mogelijk uitgebreider ingegaan op de mate waarin de voorgestelde maatregelen bijdragen
aan de effectiviteit van internationale sanctiemaatregelen.41 Ook is gepreciseerd welke aspecten in de wetsevaluatie aan bod moeten komen.42

De kwalificatie van de regeldruk van het voorstel als «aanzienlijk» is niet een kwalificatie
die het ATR eraan verbond of de regering deelt. Zoals de toelichting ook opmerkt,
heeft het wetsvoorstel naar verwachting zeer beperkte negatieve regeldrukeffecten.43

38

De leden van de VVD-fractie vragen op welke manier het kabinet verwacht dat sancties
bijdragen aan de ondersteuning van de beginselen van het internationaal recht, de
handhaving van vrede, de voorkoming van conflicten en de versterking van de internationale
veiligheid. En welke instrumenten heeft het kabinet onder de nieuwe wetgeving wanneer
blijkt dat dit niet het geval is?

Sanctiemaatregelen dienen de handhaving of het herstel van de vrede, de ondersteuning
van de democratische rechtsstaat, mensenrechten en de beginselen van het internationaal
recht, en het voorkomen van conflicten, de versterking van de internationale veiligheid
en de bestrijding van terrorisme.

Met sancties worden verschillende doelen nagestreefd, waaronder een signaal van afkeuring,
het zo duur en moeilijk mogelijk maken van het schenden van internationale normen,
gedragsverandering van gesanctioneerde partijen en het afschrikken van andere partijen.
Door het ontzeggen van toegang tot de Europese markt of het grondgebied, worden de
betreffende gesanctioneerde persoon, de entiteit of het land als geheel geconfronteerd
met de gevolgen van hun gedrag.

Sancties zijn echter geen wondermiddel en niet het antwoord op ieder probleem. Sancties
werken het best als ze onderdeel zijn van een bredere, samenhangende beleidsinzet
om buitenlandpolitieke doelstellingen te behalen. Dit wetsvoorstel dient ertoe om
goed uitvoering te geven aan internationale sanctiemaatregelen, waardoor hun werking
versterkt. Voor de verdere ondersteuning van de beginselen van het internationaal
recht, de handhaving van vrede, de voorkoming van conflicten en de internationale
veiligheid zijn de overige instrumenten in de buitenlandpolitiek gereedschapskist
echter evenzeer relevant. Hierbij gaat het binnen het Gemeenschappelijk Buitenlands-
en Veiligheidsbeleid van de EU naast sancties over diverse beleidsinstrumenten, zoals
algemene richtsnoeren, strategische beleidslijnen, operationeel optreden, EU-standpunten,
raadsconclusies, demarches en EU-verklaringen. Het Gemeenschappelijk Buitenlands-
en Veiligheidsbeleid van de EU (GBVB) beschikt over diverse beleidsinstrumenten. Naast
sancties zijn dat onder meer algemene richtsnoeren, strategische beleidslijnen, operationeel
optreden, EU-standpunten, raadsconclusies, demarches en EU-verklaringen.

39

De leden van de CDA-fractie hechten eraan dat sancties daadwerkelijk effect sorteren.
Hoe verwacht de regering dat dit wetsvoorstel het feitelijke effect van sancties vergroot?

Sancties werken het beste als ze worden nageleefd. Om de sancties een zo groot mogelijk
effect te laten hebben, is het belangrijk dat eenieder zich aan de sancties houdt,
dat het toezicht op de naleving effectief is en dat wordt gehandhaafd op sanctieschendingen.
Het wetsvoorstel zorgt ervoor dat internationale sanctiemaatregelen op een gedegen
manier kunnen worden geïmplementeerd en uitgevoerd in Nederland. Dat draagt dus bij
aan de effectiviteit van de internationale sanctiemaatregelen, en aan het doorbreken
van criminele handels- en geldstromen.

Dat doet het wetsvoorstel concreet op drie manieren:

1. Door versterkte handhaving en toezicht met de introductie van bestuursrechtelijke
handhaving, het mogelijk maken van beheer en bewind van bevroren tegoeden en economische
middelen en het uitbreiden van het bedrijfsvoeringstoezicht naar juridische beroepsgroepen.

2. Door het moderniseren van juridische grondslagen om uitvoeringsregels te stellen en
gegevens uit te wisselen.

3. Door de naleefbaarheid te verhogen met een grondslag voor aantekeningen in verschillende
openbare registers en de instelling van een centraal meldpunt sancties bij het Ministerie
van Buitenlandse Zaken.

40

De leden van de BBB-fractie vragen de regering concreet aan te geven welke meetbare
indicatoren worden gehanteerd om het succes van deze wet te evalueren, en hoe wordt
voorkomen dat een zeer kostbare uitbreiding van toezicht en administratieve lasten
slechts beperkt bijdraagt aan daadwerkelijke naleving.

Het is wenselijk om de doeltreffendheid van de wet, de (neven)effecten van de wet
in de praktijk, de uitvoerbaarheid, en de afstemming op andere regelingen te evalueren.
Bij de neveneffecten zal in het bijzonder aandacht te worden besteed aan eventuele
negatieve bijeffecten voor burgers en (mkb-)bedrijven. Daarom bevat het wetsvoorstel
een evaluatiebepaling (artikel 11.1): de Minister van Buitenlandse Zaken zal in overeenstemming
met de Ministers die het mede aangaat, binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van
de wet een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk
aan de Staten-Generaal zenden. Dit is de gebruikelijke termijn voor wetsevaluaties.
De tweede tranche zal een eigen evaluatiebepaling bevatten.

Los van de wetsevaluatie zal ook een invoeringstoets worden verricht om na te gaan
of onder andere het raadplegen van de registers, het centraal meldpunt sancties en
de aanvragen voor een bewindvoerder in de praktijk goed werkbaar zijn. De invoeringstoets
zal worden uitgevoerd op het vroegst mogelijke moment waarop iets nuttigs gezegd kan
worden over de werking van de regelgeving in de praktijk. Uw Kamer zal over de uitkomsten
van de invoeringstoets worden geïnformeerd. Dat de uitbreiding van toezicht en administratieve
lasten te kenschetsen zou zijn als een «zeer kostbare uitbreiding» is een beeld dat
de regering niet herkent en ook geen basis kent in de verrichte uitvoeringstoetsen
en de daaruit blijkende benodigde middelen.

41

De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de regering er rekening mee houdt dat
toekomstige sanctieregimes mogelijk nog ingrijpender economische en maatschappelijke
gevolgen hebben dan de huidige, bijvoorbeeld bij een conflict rond China en Taiwan
of andere grote economieën? Is het wetsvoorstel daarop voorbereid?

Het wetsvoorstel heeft ten doel om goed uitvoering te kunnen geven aan internationale
sanctiemaatregelen en daarmee een stelsel te scheppen dat toekomstbestendig is en
voor de lange termijn goed ingericht. De inschatting van de regering is, dat dit wetsvoorstel
op de middellange termijn een goede basis biedt voor het inspelen op toekomstige ontwikkelingen.
Deze inschatting neemt het voorbeeld van de Rusland sancties als leidraad, waarbij
sprake was van een sterke economische verwevenheid tussen de Europese en Russische
economie. De geschiedenis leert daarbij wel dat nieuwe geopolitieke ontwikkelingen
het op enig moment opnieuw noodzakelijk zullen maken nationale sanctiewetgeving te
herzien. De voorloper van de huidige Sanctiewet 1977, de Sanctiewet 1935, kwam tot
stand om uitvoering te kunnen geven aan sancties die de toenmalige Volkerenbond had
ingesteld. Dit waren sancties tegen het toenmalige koninkrijk Italië wegens het binnenvallen
van het toenmalige keizerrijk Ethiopië. De huidige Sanctiewet 1977 is tot stand gebracht
tegen de achtergrond van de toepassing van in 1968 aangenomen VN-sancties tegen het
toenmalige Zuid-Rhodesië. Gelet op het voorgaande zal ook dit wetsvoorstel waarschijnlijk
op enig moment aan herziening toe zijn. Als de geschiedenis een leidraad is, dan gaat
deze situatie ons collectieve voorstellingsvermogen te boven.

42

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering nader uiteen kan zetten hoe de verhouding
ligt tussen VN-sancties, EU-sancties en nationale uitvoeringsmaatregelen. Waar zit
voor Nederland precies de nationale beleidsruimte?

Hoofdstuk VII van het Handvest van de VN geeft de Veiligheidsraad de bevoegdheid om
de voor alle VN-leden bindende beperkende maatregelen te nemen die nodig zijn om de
internationale vrede en veiligheid te handhaven of te herstellen, wanneer er sprake
is van een bedreiging van de vrede, een schending van de vrede of een daad van agressie.
Wanneer de EU een sanctie van de VN-Veiligheidsraad toepast, houdt zij zich aan de
bepalingen van die resolutie, maar zij kan ook besluiten om verdergaande maatregelen
te nemen. Daartoe heeft de EU de beleidsruimte. De EU zet de beperkende maatregelen
van de VN zo snel mogelijk om.

Naast sancties ter uitvoering van VNVR-resoluties, kan de EU ook op eigen initiatief
sancties opleggen («autonome sancties»). De grondslag daarvoor is te vinden in artikel
29 EU-Verdrag wat betreft de sanctiebesluiten in het kader van het Gemeenschappelijk
Buitenlands en Veiligheidsbeleid. Deze GBVB-besluiten hebben betrekking op derde landen
en personen, maar richten zich enkel tot de EU-lidstaten. De EU-lidstaten moeten rechtstreeks
toepassing geven aan deze besluiten, bijvoorbeeld als het gaat om wapenembargo’s en
reisbeperkingen. Om ervoor te zorgen dat de uitvoering van financiële en economische
beperkingen eenvormig plaatsvindt worden deze GBVB-besluiten vervolgens vertaald in
EU-verordeningen die rechtstreeks werken en nageleefd moeten worden door overheidsdiensten
en economische operatoren. Deze verordeningen worden vastgesteld op basis van artikel
215 EU-Werkingsverdrag. Aan het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
wordt uitvoering gegeven door de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse
zaken en veiligheidsbeleid en door de lidstaten, overeenkomstig de Verdragen.44 Het uitvoering geven aan EU-sancties is dan ook primair aan de lidstaten. De lidstaten
hebben nationale beleidsruimte om de bevoegde autoriteiten aan te wijzen en hun sanctiestelsel
vorm te geven op een manier die het beste aansluit bij aanverwante terreinen van overheidsoptreden.

Internationale en EU-sancties worden in Nederland voor zover nodig omgezet in nationale
regelgeving op grond van de Sanctiewet 1977. Ook worden de bevoegde autoriteiten aangewezen.
Bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, zal de omzetting van internationale
sancties en het aanwijzen van de bevoegde autoriteiten op grond daarvan plaatsvinden.
Daarbij kunnen twee technieken van implementatie worden onderscheiden.

• Overschrijven van de inhoud: Sanctiemaatregelen die niet zijn neergelegd in een Europese
verordening, zoals wapenembargo’s, behoeven volledige implementatie in nationale sanctieregels
(het «overschrijven» van de inhoud).

• Uitsluitend strafbaarstelling: Bij implementatie van sanctiemaatregelen die in een
Europese verordening zijn verankerd, kan worden volstaan met bepalingen die voorzien
in de strafbaarstelling van overtredingen van de daarvoor in aanmerking komende bepalingen
van die verordening.

Een derde aanpak, waarvoor geen nationale regelgeving tot stand behoeft te worden
gebracht, is beperkt tot het simpelweg uitvoering geven aan de internationale normen.
Niet elke internationale sanctiemaatregel vergt de totstandkoming van een nationale
sanctieregeling. Visumrestricties bijvoorbeeld worden uitgevoerd door de bevoegde
(nationale) overheidsinstanties. Aangezien deze bepalingen zich rechtstreeks en uitsluitend
richten tot overheidsinstanties zijn geen nationale regels gericht op particulieren
noodzakelijk.

43

De regering wijst op het belang van het beginsel van Unietrouw en het «nuttig effect»
van EU-regelgeving. De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan toelichten
wat dit concreet betekent voor de ruimte van de nationale wetgever bij de inrichting
van dit sanctiestelsel. Kan de regering daarnaast verduidelijken op welke onderdelen
Nederland verplicht is nationale uitvoeringsmaatregelen te treffen, en op welke onderdelen
het wetsvoorstel verder gaat dan strikt Europeesrechtelijk noodzakelijk is?

Met dit wetsvoorstel geeft de regering inderdaad gevolg aan de verplichting, mede
op grond van het beginsel van Unietrouw, om het nuttig effect van EU-regelgeving te
verzekeren en zorg te dragen voor een effectieve handhaving en uitvoering van het
Unierecht. Zoals hierboven al aangegeven zijn EU-sanctieverordeningen rechtstreeks
toepasselijk en gelden deze in alle lidstaten, maar zijn de uitvoering, vergunningverlening,
toezicht en handhaving in belangrijke mate nationaal georganiseerd. Hoewel de regering
de voorkeur geeft aan gemeenschappelijke standaarden in verband met een optimaal gelijk
speelveld binnen de EU en zich hier binnen de EU voor inzet, betekent dit in de praktijk
dat lidstaten, binnen de geldende kaders zoals de EU-verdragen, de AVG en bijvoorbeeld
de richtlijn strafbaarstelling (zie verder de memorie van toelichting, algemeen deel,
hoofdstuk 4) relatief veel ruimte hebben voor de inrichting van het nationale stelsel,
waarbij zij uiteraard verplicht zijn die maatregelen te treffen die nodig zijn om
het nuttig effect van de sanctieverordeningen te verzekeren. Daarbij gaat Nederland
uit van het beginsel van zuivere en lastenluwe implementatie, ook vanwege het eerdergenoemde
belang van een gelijk speelveld. Waar de modernisering van het nationale stelsel leidt
tot geleerde lessen en best practices deelt de regering deze op EU-niveau, zodat deze ook andere lidstaten ten goede kunnen
komen.

3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

44

De leden van de D66-fractie vragen of de regering nader kan reflecteren op de werkbaarheid van het wetsvoorstel in de uitvoering, zowel juridisch als praktisch.

Zij constateren dat het wetsvoorstel voorziet in:

• een aanzienlijke uitbreiding van bestuursrechtelijke handhaving, naast het strafrecht;

• een bredere kring van toezichthouders en handhavende instanties, waaronder de Douane;

• en intensievere gegevensuitwisseling en meldplichten.

Deze leden vragen of de regering concreet kan toelichten:

• of uitvoeringsorganisaties, met name de Douane, voldoende zijn toegerust qua capaciteit, expertise en IT-systemen om deze uitbreiding effectief uit te voeren

• hoe wordt geborgd dat de combinatie van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving
in de praktijk geen onduidelijkheid of overlap veroorzaakt voor uitvoerders;

• of de regering kan ingaan op de uitkomsten van de uitvoeringstoetsen, specifiek waar
het gaat om de feitelijke uitvoerbaarheid aan de grens en in toezichtpraktijk.

Bij het opstellen van het wetsvoorstel zijn de betrokken uitvoeringsorganisaties vanaf
het eerste begin betrokken geweest. De vanuit de uitvoeringsrealiteit ontvangen inbreng
heeft er voor een belangrijk deel aan bijgedragen dat de regering een wetsvoorstel
aan uw Kamer heeft aangeboden waarvan ze kan zeggen dat het uitvoerbaar is. Voor de
precieze resultaten van de verrichtte uitvoeringstoetsen en de wijze waarop daar opvolging
aan is gegeven, verwijst de regering naar de tabel in de memorie van toelichting.45 Voor de benodigde capaciteit geldt dat bij de Voorjaarsbesluitvorming 2025 structureel
EUR 36,5 miljoen is vrijgemaakt voor de instandhouding en verdere versterking van
de sanctienaleving in Nederland. Deze middelen zijn deels ook bedoeld geweest voor
toen al lopende financieringsbehoeften voor toezicht op en de handhaving van de sanctieverordeningen.
De middelen zijn toegevoegd aan de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken,
als coördinerend departement. Van deze middelen wordt oplopend tot structureel EUR
31 miljoen overgeboekt naar andere departementen, grotendeels bedoeld voor lopende
financieringsbehoeften en deels voor kosten als gevolg van het wetsvoorstel.46 Deze middelen zijn toebedeeld op basis van de in de uitvoeringstoetsen geïnventariseerde
noden. De uitvoeringsorganisaties krijgen dus voldoende middelen om deze nieuwe taken
voldoende uit te kunnen voeren. Voor alle uitvoeringsorganisaties geldt dat de nieuwe
taken die ze met dit wetsvoorstel krijgen, aansluiten op hun bestaande rol en expertise,
waardoor voldoende expertise voorhanden is.

Voor de Douane in het bijzonder geldt het volgende. In opdracht van de Minister van
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking houdt de Douane toezicht op de verschillende
import- en exportverboden die de sancties kennen en op de mogelijke omzeiling daarvan
via derde landen. Deze rol in het sanctiestelsel heeft de Douane van oudsher. Dit
sanctietoezicht bestaat uit het beoordelen van aangiften en de daarbij behorende bescheiden
en fysieke controles van zendingen, maar ook uit administratieve onderzoeken, behandeling
van vergunningaanvragen, voorlichting aan bedrijven en handhaving. Ten aanzien van
omzeiling controleert de Douane aangiften op basis van risicoanalyse met behulp van
profielen. Als er een sanctieovertreding wordt geconstateerd, kan de Douane een proces-verbaal
opmaken, onder gezag van het openbaar ministerie. Ook vliegtuigen en vaartuigen die
door de sanctiemaatregelen tegen Rusland worden geraakt, staan onder toezicht van
de Douane. Daarnaast heeft de Douane een ondersteunende rol in de handhaving van het
havenverbod voor Russisch gevlagde of geregistreerde schepen – in opdracht van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De handhaving van de sanctiemaatregelen
tegen Rusland en Belarus vraagt veel capaciteit van de Douane. Dit komt door de omvang
en complexiteit van de sanctiemaatregelen en door de grootte van de handelsstroom.
Om deze extra werkzaamheden te kunnen uitvoeren heeft de Douane structureel middelen
gekregen in de Voorjaarsnota 2025. Met de extra inzet worden ongeveer 150 extra fte
bekostigd. Vanaf 2027 ontvangt de Douane structurele middelen van de hierboven genoemde
Voorjaarsbesluitvorming. De 150 extra fte kunnen daardoor structureel worden ingezet
en daarbovenop komt nog 25 fte extra beschikbaar om de sanctiehandhaving robuust te
kunnen inrichten. Ook kan de Douane met deze extra fte de nieuwe taak die zij krijgt
vanuit de Wet internationale sanctiemaatregelen, te weten de bestuursrechtelijke handhaving,
inrichten.

De introductie van een duaal stelsel moet aan een aantal vereisten voldoen. Een van
die vereisten is dat er afstemming moet plaatsvinden tussen de bestuursrechtelijke
handhavingsinstanties en het openbaar ministerie om samenloop te voorkomen en omdat
niemand twee keer voor hetzelfde feit mag worden bestraft. De afstemming tussen handhavingsinstanties
en het openbaar ministerie behoeft geen nadere wettelijke regeling. Op grond van de
Algemene wetbestuursrecht (Awb) is een bestuursorgaan al verplicht om, teneinde dubbele
vervolging te voorkomen, ofwel per overtreding met het openbaar ministerie te overleggen
of daarover in algemene zin afspraken te maken. De betrokken bestuursorganen en het
openbaar ministerie zullen het boete- respectievelijk vervolgingsbeleid op elkaar
moeten afstemmen. Omdat de bestuursrechtelijke handhavingsinstanties in het wetsvoorstel
zijn aangewezen voor het domein waarvoor ze verantwoordelijk zijn, is de verwachting
dat hierin in de regel geen onduidelijkheid of overlap zal zitten.

Waar bovenstaande over de Douane een goed beeld zou moeten geven van de continuïteit
van de feitelijke uitvoerbaarheid aan de grens, geldt tot slot voor het toezicht nog
het volgende. De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM)
houden sinds 2002 toezicht op de naleving van de op grond van de Sanctiewet 1977 gestelde
regels met betrekking tot het financieel verkeer door de groepen die onder hun toezicht
vallen. Deze toezichtstaken veranderen in hun wezen niet. De conclusie van de uitvoeringstoets
van DNB was dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is en geen grote handhavingscomplicaties
met zich brengt. Het overkoepelende oordeel in de uitvoeringstoets van de AFM was
dat zij verwachtte in staat te zijn zonder extra capaciteit uitvoering te kunnen geven
aan het wetsvoorstel. Op het moment van schrijven ligt de tweede tranche van het wetsvoorstel
voor separate uitvoeringstoetsen voor bij DNB en AFM.

45

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat de systematiek in artikel 2.2.1
aansluit bij de systematiek van de Sanctiewet 1977. De leden merken op dat in het
voorliggende Wetsvoorstel nog steeds de juridische grondslag behouden blijft om sanctiemaatregelen
te treffen «voortvloeiend uit aanbevelingen van volkenrechtelijke organisaties of
internationale afspraken». De leden vragen de regering of aanbevelingen uit resoluties
van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN) of advisory opinions van
het Internationaal Gerechtshof (IGH) onder deze noemer vallen. Tevens vragen de leden
of Nederland in het verleden onder de Sanctiewet 1977 sanctiemaatregelen op basis
van resoluties van de AVVN of advisory opinions van het IGH heeft getroffen, zonder
tussenkomst van bindende internationale sanctieregimes.

Aanbevelingen uit resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN)
en adviezen (advisory opinions) van het Internationaal Gerechtshof (IGH) vallen inderdaad allebei onder de noemer
aanbevelingen van volkenrechtelijke organisaties. Voor zover deze betrekking hebben
op de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid, de bevordering
van de internationale rechtsorde of de bestrijding van terrorisme kunnen dergelijke
aanbevelingen dus uitgevoerd worden op grond van het wetsvoorstel.

Nederland heeft in het verleden in ieder geval één keer gebruik gemaakt van de mogelijkheid
om op grond van de Sanctiewet 1977 uitvoering te geven aan aanbevelingen van volkenrechtelijke
organisaties. Dit betrof geen AVVN-Resoluties of IGH-adviezen, maar een aanbeveling
van de Financial Action Taskforce (FATF) inzake de strijd tegen terrorismefinanciering. Deze is geïmplementeerd in
het Besluit van 11 oktober 2002 op grond van de Sanctiewet 1977, inzake het melden
van transacties die zouden kunnen duiden op de financiering van terrorisme (Stb. 2002, 553). Het Tijdelijk sanctiebesluit onrechtmatige nederzettingen in de door Israël bezette
gebieden, dat op dit moment ter spoedadvies voorligt bij de Afdeling Advisering van
de Raad van State47, vindt zijn grondslag eveneens in de mogelijkheid die de Sanctiewet 1977 biedt om
uitvoering te geven aan aanbevelingen van volkenrechtelijke organisaties. Dat ontwerpbesluit
geeft nadere invulling aan een IGH-advies en een aantal AVVN-resoluties.

46

De leden van de BBB-fractie constateren dat de uitvoerbaarheid sterk uiteenloopt per
uitvoeringsorganisatie en op cruciale onderdelen onvoldoende is uitgewerkt. Zij wijzen
in het bijzonder op situaties waarin de uitvoerbaarheid afhankelijk wordt gesteld
van onduidelijke randvoorwaarden, zoals bezwaarprocedures en de exacte invulling van
sanctie-aantekeningen. Zonder duidelijkheid hierover achten deze leden uitvoering
feitelijk niet mogelijk.

De regering herkent zich niet in het beeld dat de leden van de BBB-fractie hebben
over de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel en hoopt dit beeld bij te kunnen stellen.
Bij het opstellen van het wetsvoorstel zijn zoals ook hierboven aangegeven de betrokken
uitvoeringsorganisaties vanaf het eerste begin betrokken geweest. De vanuit de uitvoeringsrealiteit
ontvangen inbreng heeft er voor een belangrijk deel aan bijgedragen dat de regering
een wetsvoorstel aan uw Kamer heeft aangeboden waarvan ze kan zeggen dat het uitvoerbaar
is. Daarbij benadrukt de regering dat het wetsvoorstel sinds de verrichte (uitvoerings)toetsen
en de adviezen van verschillende adviesinstanties dus op verschillende punten is aangepast,
in de eerste plaats naar aanleiding van deze toetsen en adviezen. Zo is de exacte
invulling van de sanctie-aantekeningen bijvoorbeeld aangepast naar aanleiding van
de uitvoeringstoets van het Kadaster en de toets van de Autoriteit Persoonsgegevens.
Daarbij beschouwt de regering de mogelijkheid tot het indienen van bezwaar niet als
onduidelijke randvoorwaarde, maar als noodzakelijk onderdeel van het uniforme stelsel
van bestuursrechtelijke rechtsbescherming zoals we dat sinds de geleidelijke invoering
van de Algemene wet bestuursrecht sinds 1994 kennen.

47

Daarnaast constateren deze leden dat binnen specifieke sectoren de praktische impact
en effectiviteit van sancties beperkt kan zijn en mogelijk eenvoudig kan worden omzeild.
Dit roept de vraag op in hoeverre het wetsvoorstel doelgericht is en of er sprake
is van generieke regelgeving zonder sectorspecifieke afweging.

De effectiviteit van sanctiemaatregelen hangt af van de mate van naleving door private
partijen. Daarvoor is het belangrijk dat enerzijds de maatregelen duidelijk geformuleerd
zijn zodat private partijen hun gedrag erop kunnen baseren en dat anderzijds zichtbaar
gehandhaafd wordt om het draagvlak voor de maatregelen te behouden. Per sector verschilt
de mate van omvang, impact en ervaring van en met sanctiemaatregelen. De hoeveelheid
en diversiteit van de sanctiemaatregelen tegen Rusland van de afgelopen jaren hebben
veel sectoren in aanraking gebracht met sancties die daar voorheen weinig mee te maken
hadden. Andere sectoren – zoals de financiële sector – hebben al langer te maken met
de uitvoering van sanctiemaatregelen. Per sector is afgewogen of bestuursrechtelijke
handhaving van toegevoegde waarde is. Ook is het toezicht per sector verschillend
(bijvoorbeeld bedrijfsvoeringstoezicht voor financiële instellingen tegenover toezicht
aan de grens door de Douane). Tot slot zijn sectoren ook nauw met elkaar verweven
waardoor verschillende waarborgen voorkomen dat sancties kunnen worden omzeild (export
van goederen gaat bijvoorbeeld gepaard met een financiële transactie). Het klopt dat
niet voor elke sector een eigenstandige toezichthouder is aangewezen. Het openbaar
ministerie is altijd bevoegd om overtredingen te vervolgen.

Vanuit de tweede tranche ontstaat de verplichting voor een nationale risico-analyse
die o.a. in kaart zal brengen waar in het systeem de grootste risico’s bestaan op
sanctieschendingen waarna handhaving hierop kan worden afgestemd.

48

De leden van de BBB-fractie vragen de regering om per uitvoeringsorganisatie inzichtelijk
te maken waar de grootste uitvoeringsrisico’s liggen en welke onderdelen van het wetsvoorstel
momenteel nog niet uitvoerbaar zijn.

Voor de precieze resultaten van de verrichtte uitvoeringstoetsen en de wijze waarop
daar opvolging aan is gegeven, verwijst de regering naar de tabel in de memorie van
toelichting.48 Er zijn op dit moment geen onderdelen van het wetsvoorstel die niet uitvoerbaar worden
geacht. Los van de wetsevaluatie zal ook een invoeringstoets worden verricht om na
te gaan of onder andere het raadplegen van de registers, het centraal meldpunt sancties
en de bewindvoerder in de praktijk goed werkbaar zijn. De regering verwacht dat eventuele
op dit moment niet voorziene uitvoeringsrisico’s bij het uitvoeren van de invoeringstoets
aan het licht zouden zijn gekomen, voor zover ze al niet opkomen in de reguliere overleggen
over sancties waarin het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de verschillende uitvoeringspartners
ook over eventuele knelpunten spreken.

49

De leden van de VVD-fractie zien graag dat sancties maximaal effect sorteren. Daarbij
is de handhaving een essentieel element. Wordt de Douane voldoende in staat gesteld
om als handhavende organisatie voor de bestuursrechtelijke aanpak op te treden en
op welke manier gebeurt dat?

De regering onderschrijft dat effectieve handhaving essentieel is om sancties maximaal
effect te laten sorteren. De Douane speelt daarbij een belangrijke rol waar het gaat
om de handhaving van sanctiemaatregelen die zien op de inkoop, verkoop, invoer, uitvoer
en doorvoer van goederen en diensten. Juist daarom wordt de Douane in het wetsvoorstel
niet slechts indirect, maar rechtstreeks aangewezen als bestuursrechtelijke handhavingsinstantie
voor dit terrein. Daarmee krijgt zij, naast de bestaande strafrechtelijke route onder
gezag van het OM, de mogelijkheid om bestuursrechtelijk op te treden tegen overtredingen
van sanctiemaatregelen die zien op goederen en strategische diensten. Het wetsvoorstel
regelt de invoering van bestuursrechtelijke handhaving door bestuursorganen aan te
wijzen die bestuursrechtelijk handhavend kunnen optreden. Dit is onder andere de Douane.
De regering heeft bij de vormgeving van deze taak rekening gehouden met de uitvoerbaarheid
voor de Douane.

In de memorie van toelichting is aangegeven dat de Douane in haar uitvoeringstoets
heeft gewezen op implementatievragen en op het feit dat een structuurwijziging nodig
is. Mede naar aanleiding daarvan is de systematiek aangepast en is ervoor gekozen
de Douane direct in de wet aan te wijzen als bestuursrechtelijke handhavingsinstantie.
Daarmee wordt vooraf duidelijkheid geboden over haar rol en wordt voorkomen dat deze
aanwijzing pas later via lagere regelgeving hoeft plaats te vinden. Daarnaast wordt
de Douane financieel in staat gesteld deze taak uit te voeren. In de memorie van toelichting
is vermeld dat voor het opleggen van bestuurlijke boetes bij de Douane 2 fte nodig
is vanaf 2027 en voor het behandelen van bezwaren 1 fte vanaf 2027. In de Voorjaarsnota
2025 is bovendien structureel EUR 36,5 miljoen vrijgemaakt voor de instandhouding
en verdere versterking van de sanctienaleving in Nederland. Daarvan wordt structureel
EUR 27 miljoen overgeboekt naar Financiën voor het continueren van de inzet van de
Douane en de FIOD.

De bestuursrechtelijke aanpak staat niet los van de bestaande strafrechtelijke handhaving.
Overtredingen van sanctiemaatregelen blijven economische delicten en kunnen strafrechtelijk
worden vervolgd. De bestuursrechtelijke handhaving is bedoeld als aanvulling, zodat
in zaken waarin een bestuursrechtelijke reactie passender of effectiever is, beter
kan worden opgetreden. Daarbij is afstemming met het openbaar ministerie nodig om
het boete- en vervolgingsbeleid goed op elkaar af te stemmen en samenloop tussen bestuursrecht
en strafrecht te voorkomen.

Kortom, door een duidelijke wettelijke aanwijzing, en door het ter beschikking stellen
van structurele middelen wordt de Douane in staat gesteld om als bestuursrechtelijke
handhavende instantie op te treden.

50

De leden van de VVD-fractie hebben enkele vragen over de handhaving en internationale
samenwerking. Zij lezen in de stukken over de inzet van bestuursrechtelijke handhaving
naast het strafrecht en vragen hoe wordt voorkomen dat ondernemers door beide trajecten
voor hetzelfde feit worden aangepakt (ne bis in idem). Daarnaast horen deze leden
graag of de regering bereid is om in EU-verband te pleiten voor een verdere harmonisatie
van de handhavingspraktijk, zodat een «race to the bottom» wordt voorkomen waarbij
gesanctioneerde goederen via de EU-lidstaat met de zwakste controle de Unie alsnog
binnenkomen of verlaten.

De regering deelt de opvatting dat verschillen in de implementatie en handhaving van
EU-sancties tussen lidstaten afbreuk kunnen doen aan de effectiviteit van sancties.
EU-sancties worden gezamenlijk vastgesteld en zijn rechtstreeks toepasselijk, maar
de uitvoering en handhaving daarvan zijn in belangrijke mate nationaal georganiseerd.
Dat brengt het risico mee dat verschillen in capaciteit, toezicht en handhavingspraktijk
kunnen leiden tot een ongelijk speelveld en tot ontwijking via de zwakste schakel
binnen de Unie.

Nederland pleit daarom in EU-verband voor verdere versterking van de Europese samenwerking
op dit terrein. In het Nederlandse non-paper van november 2024 over de implementatie
en handhaving van EU-sancties is benadrukt dat de effectiviteit van EU-sancties in
hoge mate afhankelijk is van effectieve en consistente implementatie en handhaving
in de gehele Unie. Daarbij is ook gewezen op de rol van de Europese Commissie bij
het bevorderen van uniforme implementatie, het geven van guidance aan marktdeelnemers en het bewaken van een gelijk speelveld.

Ook wordt bepleit om bestaande sanctieteksten waar mogelijk verder te harmoniseren,
omdat verschillen in definities en formuleringen tussen sanctieregimes de uitvoering
door bedrijven en autoriteiten onnodig ingewikkeld maken en de rechtszekerheid en
het gelijke speelveld kunnen aantasten.

Daarnaast heeft Nederland voorgesteld om toe te werken naar een EU-brede risicobeoordeling
van sanctieomzeiling. Daarmee kunnen lidstaten, nationale bevoegde autoriteiten en
ondernemingen hun toezicht, compliance en handhaving beter richten op de grootste
risico’s.

Specifiek ten aanzien van handhaving pleit Nederland ervoor dat de Commissie lidstaten
ondersteunt bij het versterken van hun nationale handhavingssystemen. Daarbij kan
worden gedacht aan het beter vergelijken van nationale handhavingspraktijken, het
ontwikkelen van methoden voor effectieve nationale handhavingsstelsels en een peer-review-systeem
tussen lidstaten. Het non-paper wijst er bovendien op dat verschillen in beschikbare
handhavingsinstrumenten, capaciteit en middelen risico’s opleveren voor het Europese
sanctiestelsel, omdat kwaadwillenden gebruik kunnen maken van de zwakste schakel.
Om die reden stelt Nederland voor om toe te werken naar minimumnormen voor effectieve
implementatie- en handhavingsstelsels binnen de lidstaten, met aandacht voor samenwerking,
informatie-uitwisseling en bestuursrechtelijke handhaving.

De regering is dan ook bereid om als Nederland in EU-verband te blijven pleiten voor
verdere convergentie en, waar passend, harmonisatie van de handhavingspraktijk. Daarbij
moet worden voortgebouwd op bestaande Europese ontwikkelingen, waaronder Richtlijn
2024/1226 inzake de strafbaarstelling van schendingen van Unie-sancties. Tegelijkertijd
is van belang dat deze richtlijn vooral ziet op strafrechtelijke handhaving. Nederland
acht het daarom van belang dat ook de bestuursrechtelijke en preventieve kant van
sanctienaleving verder wordt versterkt. In dat verband bepleit Nederland onder meer
minimumnormen voor nationale handhavingssystemen en, voor bepaalde hoog-risico-operatoren,
basisregels voor compliance, risicobeheer en due diligence onder adequaat bestuursrechtelijk toezicht.

51

De leden van de CDA-fractie vragen welke criteria de regering hanteert om te bepalen
of bestuursrechtelijke handhaving «passend en proportioneel» is? Hoe wordt uniformiteit
in handhaving tussen sectoren geborgd, zodat vergelijkbare overtredingen niet heel
verschillend worden behandeld?

De regering beoogt met het wetsvoorstel een wettelijk kader te creëren waarbinnen
bestuursrechtelijke handhaving kan worden ingezet wanneer dat, gelet op de aard van
de overtreding en het doel van de handhaving, een passend en proportioneel instrument
is. Of inzet van een bestuursrechtelijk instrument in een concreet geval passend en
proportioneel is, is aan het bevoegde bestuursorgaan, met inachtneming van de wettelijke
kaders, het eigen handhavingsbeleid en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Uiteindelijk staat tegen een handhavingsbesluit altijd rechtsbescherming open en kan
het bestuursorgaan eerst zelf en daarna de rechter toetsen of de inzet van het instrument
in het concrete geval rechtmatig en evenredig is.

52

De Douane wijst op de noodzaak van afstemming met het openbaar ministerie over boete-
en vervolgingsbeleid. De leden van de CDA-fractie vragen hoe die afstemming eruit
zal komen te zien. Wordt er een samenwerkingsprotocol opgesteld zodat gegevens onderling
uitgewisseld kunnen worden, of is dat niet nodig?

De introductie van een duaal stelsel moet aan een aantal vereisten voldoen. Een van
die vereisten is dat er afstemming moet plaatsvinden tussen de bestuursrechtelijke
handhavingsinstanties en het openbaar ministerie om samenloop te voorkomen en omdat
niemand twee keer voor hetzelfde feit mag worden bestraft. De afstemming tussen handhavingsinstanties
en het openbaar ministerie behoeft geen nadere wettelijke regeling. Op grond van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een bestuursorgaan al verplicht om, teneinde dubbele
vervolging te voorkomen, ofwel per overtreding met het openbaar ministerie te overleggen
of daarover in algemene zin afspraken te maken. De betrokken bestuursorganen en het
openbaar ministerie zullen het boete- respectievelijk vervolgingsbeleid op elkaar
moeten afstemmen.

Het OM en de Douane zijn reeds met elkaar in gesprek om hier afspraken over te maken.
Daarbij wordt ook de vorm waarin deze afspraken worden gemaakt, en of deze openbaar
worden gemaakt, besproken. De vorm waarin deze afspraken worden gemaakt, ligt niet
bij voorbaat vast. Op fiscaal gebied, waar ook sprake kan zijn van samenloop, heeft
de Douane samen met het openbaar ministerie een convenant opgesteld (Protocol aanmelding
en afdoening van fiscale delicten en delicten op het gebied van douane en toeslagen
(Protocol AAFD 2023)). Hierin zijn o.a. afspraken gemaakt over de uitgangspunten en
relevante wegingscriteria voor de keuze van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke
handhaving.

53

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering scherp kan afbakenen wanneer sprake
is van «ernstige niet-naleving» of «ontduiking» die inzet van deze bijzondere bevoegdheid
rechtvaardigt. Welke drempel geldt voor toepassing van deze bevoegdheid, en welke
feiten of signalen moeten minimaal aanwezig zijn? Hoe wordt voorkomen dat deze bevoegdheid
wordt ingezet op basis van vermoedens die nog onvoldoende zijn onderbouwd? De leden
van de CDA-fractie vragen of de regering kan toelichten hoe proportionaliteit en subsidiariteit
in de praktijk worden getoetst bij deze bijzondere bevoegdheid?

Het is niet mogelijk om in algemene zin exact te definiëren wanneer er sprake is van
ernstige niet-naleving of ontduiking, met name omdat de inhoud van de sanctiemaatregelen
die in de toekomst zullen worden getroffen niet te voorspellen is. De regering merkt
wel op dat bewust is gekozen voor de kwalificatie «ernstig». Het moet dus om meer
gaan dan een eenmalige vergissing van een onderneming waarmee een sanctiemaatregel
wordt overtreden. Verder wijst «ernstig» erop dat er serieuze belangen op het spel
moeten staan. Ter illustratie van een risico op ernstige ontduiking valt op dit moment
bijvoorbeeld te denken aan de situatie dat een onderneming het ernstige risico neemt
bij de export van zijn producten, al dan niet via een (buitenlandse) dochter, dat
deze ten bate komen van de Russische oorlogsmachine in strijd met de geldende sanctiemaatregelen.
In die situatie is het voor een goede uitvoering van de sancties niet voldoende om
te wachten tot dit risico zich daadwerkelijk heeft verwezenlijkt om dan de overtreding
achteraf te gaan bestraffen. In dat geval zou de schade in Oekraïne immers al zijn
aangericht met behulp van deze Nederlandse onderneming.

Verder geldt dat bestuursorganen hun besluiten altijd zorgvuldig moeten onderbouwen
en dat een rechter dit ook kan toetsen. De Minister van Economische Zaken en Klimaat
moet dus inderdaad, net als andere bestuursorganen, niet op basis van onvoldoende
onderbouwde vermoedens deze of enige andere maatregel nemen. Bij de onderbouwing van
het besluit moet ook de proportionaliteit en subsidiariteit worden betrokken. Er worden
met dit wetsvoorstel meer handhavingsinstrumenten beschikbaar gemaakt, zoals de aanwijzingsbeschikking,
last onder bestuursdwang of de last onder dwangsom. Als redelijkerwijs verwacht kan
worden dat deze minder vergaande instrumenten een einde zullen maken aan de overtreding,
kan afgezien worden van de inzet van de aangewezen persoon. Dit vergt een afweging
per geval.

54

Ook vragen de leden van de VVD-fractie aandacht voor de continuïteit en de afwikkeling
van ondernemingen die geraakt worden door sancties tegen hun eigenaren of zakenpartners.
Het wetsvoorstel bevat bepalingen over de aanstelling van een beheerder, en deze leden
vragen om een nadere toelichting op de criteria die hierbij gehanteerd worden om de
belangen van de Nederlandse werknemers en de continuïteit van de bedrijfsvoering te
waarborgen. Hoe wordt voorkomen dat het middel erger is dan de kwaal en een onderneming
onnodig failliet gaat door traagheid in het besluitvormingsproces rondom ontheffingen
of het aanstellen van toezicht? Kan de regering bevestigen dat bij het aanstellen
van dergelijke beheerders de expertise uit de private sector wordt benut om de commerciële
levensvatbaarheid niet in gevaar te brengen?

De regering kan bevestigen dat bij het aanwijzen van bewindvoerders de expertise uit
de private sector wordt benut. In aanmerking voor een benoeming als bewindvoerder
komen personen met kennis en ervaring op het gebied van het beheren, herstructureren
of afwikkelen van ondernemingen.

De regering deelt de zorg dat traagheid van handelen kan leiden tot onnodige schade
aan bedrijven in Nederland. Het wetsvoorstel is dan ook zo ingericht dat snel kan
worden ingegrepen om de nadelige maatschappelijke effecten van de financiële perikelen
die een onderneming ondervindt als gevolg van de toepasselijkheid van een sanctiemaatregel
te mitigeren.

Om over te gaan tot de inzet van dit instrument moet er sprake zijn van een drietrapsraket:
1) er moet een sanctiemaatregel zijn die 2) de financiële stabiliteit of continuïteit
van een onderneming in het geding brengt en 3) dat vervolgens mogelijke ernstige negatieve
maatschappelijke, economische of werkgelegenheidseffecten voor de Nederlandse samenleving
met zich kan brengen. Bij dit laatste valt bijvoorbeeld te denken aan de situatie
dat een bevriezingsplicht gaat gelden voor een grote werkgever die producten maakt
of diensten levert die essentieel zijn voor de Nederlandse economie.

55

Tot slot vernemen de leden van de VVD-fractie graag hoe het kabinet aankijkt tegen
het bevriezen en eventueel confisqueren van Russische staatstegoeden ten behoeve van
de wederopbouw van Oekraïne; in hoeverre biedt deze wet de juridische basis om hierop
in internationaal verband voorop te lopen en wat zijn de risico’s voor de reputatie
van Nederland als betrouwbare vestigingsplaats voor internationaal kapitaal?

Ten aanzien van de bredere discussie over de geïmmobiliseerde Russische Centrale banktegoeden,
blijft de regering, in lijn met het coalitieakkoord en de moties van de leden Dobbe
en Boswijk, pleiten voor inzet van de geïmmobiliseerde tegoeden. Hierbij is van belang
dat de opties financieel en juridisch houdbaar zijn, dat risico’s en lasten gezamenlijk
worden gedragen en dat eventuele stappen in EU verband en in samenwerking met G7 worden
genomen. Op dit moment ligt er, naast het eerdere voorstel voor herstelleningen, geen
concreet voorstel voor in EU-verband. Zoals bekend was er tijdens de Europese Raad
van december 2025 onvoldoende draagvlak om herstelleningen op basis van de geïmmobiliseerde
tegoeden af te geven49. De Commissie heeft aangegeven dat het voorstel voor herstelleningen op tafel blijft
liggen. Als nadere voorstellen volgen, zal de Kamer hierover via de gebruikelijke
routes worden geïnformeerd.

Volgens Nederland is confiscatie van de tegoeden als tegenmaatregel tegen Russische
agressie, onder voorwaarden, juridisch houdbaar. Een analyse hiervan kwam uw Kamer
op 4 maart jl. toe.50 Het wetsvoorstel biedt geen juridische basis om bevroren staatstegoeden te confisqueren.
Evenmin biedt het voorstel een juridische basis om hierop in internationaal verband
voorop te lopen omdat de voor confiscatie vereiste internationaalrechtelijke grondslag
ontbreekt en die niet met nationale wetgeving kan worden bereikt. Afhankelijk van
de internationaalrechtelijke grondslag kan op grond van de Wet internationale sanctiemaatregelen
mogelijk nadere regelgeving over confiscatie worden gesteld.

Over de risico’s voor de reputatie van Nederland als betrouwbare vestigingsplaats
voor internationaal kapitaal wil de regering in eerste instantie opmerken dat er zich
geen Russische staatstegoeden in Nederland bevinden; het directe risico voor het Nederlandse
vestigingsklimaat is dus relatief beperkt. Wel is het zo dat het gebruik of confiscatie
van de tegoeden, met name wanneer hier alleen in Europees verband toe wordt overgegaan,
tot een reactie kan leiden op de (Europese) kapitaalmarkt. De financieel-economische
risico’s zijn grotendeels afhankelijk van de internationaalrechtelijke basis voor
confiscatie of het gebruik van de tegoeden: als er internationale consensus bestaat
over de internationaalrechtelijke basis, zal de reactie vanuit de kapitaalmarkt naar
verwachting beperkt(er) zijn.

56

De leden van de CDA-fractie vragen wie de kosten draagt van beheer, onderhoud en eventuele
waardebescherming van bevroren middelen. Welke verantwoordings- en controlemechanismen
gelden voor beheerders van bevroren middelen?

In principe ligt de verantwoordelijkheid voor de kosten van beheer en onderhoud van
bevroren goederen bij de gesanctioneerde eigenaar. Sanctieverordeningen bevatten een
ontheffingsgrond om bevroren financiële tegoeden vrij te geven voor de betaling van
dergelijke kosten. Daarvoor is een ontheffing nodig van het Ministerie van Financiën.
In de praktijk neemt de gesanctioneerde persoon niet altijd deze verantwoordelijkheid
en worden de kosten gedragen door de beheerder van de goederen. Daardoor kan echter
wel een vordering ontstaan van de beheerder op de eigenaar. In vergaande gevallen
is het mogelijk dat het bevroren goed via gerechtelijke procedures wordt verkocht
teneinde de gemaakte kosten te vergoeden. Een eventueel resterend bedrag kan op een
bevroren bankrekening worden gestort.

Het wetsvoorstel bevat mogelijkheden om het beheer van bevroren registergoederen over
te nemen om negatieve maatschappelijke gevolgen tegen te gaan. Het beheer wordt overgenomen
om de risico’s te beperken, of de schade te voorkomen, te beperken of te herstellen.
De verantwoordelijke Minister kan zelf het beheer overnemen, of het beheer overdragen
aan een persoon of instelling die werkzaam is op het terrein van het registergoed.
In het tweede geval legt de beheerder verantwoording af aan de Minister. Ten aanzien
van bevroren vastgoed zal de beheerder bijvoorbeeld in beginsel het Rijksvastgoedbedrijf
zijn. De verantwoordelijke Minister kan bovendien voorwaarden stellen aan de uitvoering
van het beheer van het registergoed. Daar heeft de beheerder zich dus aan te houden.
Bovendien is de beheerder beperkt tot wat het beheer wettelijk behelst: alle handelingen
met betrekking tot een registergoed die volgens het burgerlijk recht tot de rechten
en plichten van een eigenaar behoren met uitzondering van vervreemden en bezwaren,
voor zover die rechten en plichten zien op het wegnemen van de risico’s op maatschappelijke
schade. Dat is een breed begrip, maar normeert in deze voldoende.

Bij beheer van een bevroren registergoed op grond van het wetsvoorstel geldt dat de
Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening dan wel de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat een beheervergoeding vaststellen die verschuldigd is door de (gesanctioneerde)
eigenaar ten behoeve van het beheer (artikel 6.1). De beheervergoeding bestaat uit
een kostendekkende vergoeding voor de uitvoering van het beheer. De Minister die het
aangaat kan de beheervergoeding invorderen bij dwangbevel.

57

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan toelichten hoe wordt omgegaan
met complexe concernstructuren en grensoverschrijdende eigendomssituaties. De Raad
van State wijst immers juist daar op onzekerheden en internationale gevoeligheden.

Het is juist dat toezichthouders bij de handhaving van sancties vaak geconfronteerd
worden met complexe, internationale concernstructuren. Dat is nu ook het geval. Deze
internationale context moet bij het optreden van de toezichthoudende bestuursorganen
worden meegewogen. Dat betekent niet dat handhaving, ook met een bewindvoerder, niet
effectief kan zijn.

Voor een concreet buitenlands voorbeeld hiervan verwijst de regering naar een voorbeeld
uit Litouwen. In Litouwen is de figuur van de tijdelijke bewindvoerder al eens ingezet
met positieve resultaten bij een productiebedrijf, waarvan de continuïteit primair
gewaarborgd moest blijven vanwege maatschappelijke belangen en om potentiële negatieve
milieueffecten te vermijden.

In het Litouwse stadje Kėdainiai zit de fosfaatproducent AB Lifosa. AB Lifosa is een
dochteronderneming van EuroChem Group AG, dat zijn hoofdkantoor in Zwitserland heeft.
In maart 2022 stelde de EU-sancties in tegen de Russische zakenman Andrey Melnichenko,
oprichter en op dat moment bestuurslid van EuroChem Group AG. De fabriek in Kedainiai
was daarop feitelijk inactief sinds april 2022, gelet op de affiliatie met Melnichenko.
EuroChem kondigde in juli 2023 aan de kunstmestfabriek in Lifosa tijdelijk stil te
zullen leggen. Volgens EuroChem hadden de sancties namelijk tot gevolg dat een normale
en winstgevende bedrijfsvoering voor Lifosa niet langer mogelijk was. Lifosa verschafte
werk aan ongeveer 15% van de beroepsbevolking in de regio Kėdainiai en de fosfaatfabriek
zorgde ook voor de warmtevoorziening in de regio. Op grond van de Litouwse sanctiewetgeving
kon een tijdelijke bewindvoerder worden aangesteld om negatieve maatschappelijk effecten
te voorkomen. Zo geschiedde. Op 23 mei 2022 stelde het Litouwse Ministerie van Financiën
een tijdelijk beheerder van de kunstmestfabriek aan. Op 22 mei 2024 verduidelijkte
de Litouwse regering diverse bepalingen met betrekking tot de openbaarmaking van de
aangestelde tijdelijke beheerder. In de zomer van 2024 kon de fosfaatproductie in
Lifosa opnieuw worden opgestart. Waar Lifosa in 2023 een nettoverlies leed van € 53 miljoen,
maakte het bedrijf in 2024 een nettowinst van € 25 miljoen. Het voorbeeld van deze
inzet is op een aantal punten illustratief:

• De figuur van een tijdelijke bewindvoerder kan met succes als eigenstandige bevoegdheid
worden ingezet, zonder dat deze is ingebed in een escalatieladder en het algemeen
belang is daar ook mee gediend.

• Voor de effectiviteit van een bewindvoerder is het van belang dat er voldoende kenbaarheid
is voor de zakenpartners van een onderneming dat er een bewindvoerder is ingesteld
door de overheid. Dit is in het Nederlandse wetsvoorstel geregeld door publicatie
in de Staatscourant.

• Een bewindvoerder kan voor een positieve uitkomst zorgen en specifiek ervoor zorgen
dat de onderneming weer zaken kan doen, de sanctieregels gevolgd worden en de publieke
belangen geborgd zijn.

• Een tijdelijke bewindvoerder kan in ieder geval onder bepaalde omstandigheden goed
worden ingezet in complexe (internationale) concernverhoudingen, waarbij de onderneming
in kwestie in een bepaalde waardeketen een belangrijke positie inneemt.

Wat deze casus verder laat zien, is dat de onzekerheid in concernverhoudingen waarvoor
de Afdeling aandacht vraagt, niet ontstaat door de inzet van een bewindvoerder, maar
daaraan voorafgaat. Dergelijke onzekerheid ontstaat in sommige gevallen als gevolg
van de impact van sancties. Het inzetten van een bewindvoerder kan, zoals in de hierboven
beschreven casus, richting zakenpartners duidelijkheid scheppen.

58

De leden van de CDA-fractie vragen wie aansprakelijk is als door onvoldoende beheer
schade ontstaat aan een registergoed of aan derden. Deze leden vragen daarnaast hoe
de verrekenbare beheerskosten van registergoederen worden bepaald.

Sanctieverordeningen bevatten veelal een uitsluiting van aansprakelijkheid voor eventuele
schade als gevolg van de sanctiemaatregel. Dit principe is echter niet van toepassing
op de uitvoering van de beheerovername op grond van het wetsvoorstel. Daarop zijn
de algemene regels in het Burgerlijk Wetboek inzake aansprakelijkheid van toepassing.
Het is niet mogelijk om op de toepassing van het aansprakelijkheids-, bewijs- en schadevergoedingsrecht
vooruit te lopen, omdat de gevolgen sterk afhangen van de omstandigheden van het geval.

59

De leden van de CDA-fractie vragen welke rechtsgevolgen een aantekening precies heeft
voor derden, bijvoorbeeld bij overdracht, financiering of notariële dienstverlening.
Hoe wordt gewaarborgd dat onjuiste of verouderde aantekeningen snel worden hersteld
of verwijderd?

Een aantekening zorgt enkel voor een feitelijke weergave en vastlegging in het register
van een relatie tussen het onderwerp van het register en een gesanctioneerde natuurlijke
persoon, rechtspersoon of entiteit. Voor belanghebbenden staat als waarborg tegen
een onjuiste aantekening een bezwaarprocedure open die de belanghebbende kenbaar kan
maken bij de beheerder van een register.

Voor elk van de aantekenbevoegdheden geldt dat als de relatie tussen de gesanctioneerde
en het voorwerp zich niet langer voordoet, de aantekening door de beheerder van dat
register wordt verwijderd. Als aanvullende waarborg voor het verwijderen van een verouderde
aantekening geldt voor beheerders van een register de plicht om jaarlijks te controleren
of de informatie nog reden geeft tot het opnemen van een aantekening.

60

De leden van de CDA-fractie vragen of er aan de aantekening ook een verwijzing naar
meer informatie wordt toegevoegd, zodat een ondernemer bijvoorbeeld geattendeerd wordt
op de website van het RVO voor meer informatie.

Toezichthouders en bestuursorganen hadden tot dusver reeds de mogelijkheid om aantekeningen
te plaatsen in registers in verband met de Rusland- en Belarussancties. Met het wetsvoorstel
wordt deze mogelijkheid verbreed naar alle sanctieregimes en een groter aantal registers.
Dit instrument zal onder meer worden gebruikt om duidelijkheid te bieden over de sanctiestatus
van de betreffende onderneming aan o.a. ondernemers, banken en notarissen. Daarnaast
wordt beoogd bij te dragen aan het voorkomen van onbedoelde transacties die zijn verboden.
De vormgeving van de aantekeningen is aan de toezichthouders en de beheerders van
de verscheidene registers. In overleg met de betrokken registers zal worden gekeken
of er een verwijzing naar algemenere sanctie informatie op hun websites kan worden
toegevoegd.

61

De leden van de BBB-fractie constateren dat het wetsvoorstel een verplichting introduceert
om aantekeningen te plaatsen in diverse openbare registers, maar dat de systematiek
op meerdere punten tekortschiet. Zo ontbreekt een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden
tussen aanleverende instanties en registerbeheerders, en is onvoldoende geregeld hoe
de juistheid en actualiteit van gegevens wordt geborgd. Ook ontbreekt een structureel
mechanisme voor periodieke controle en verwijdering van onjuiste of verouderde aantekeningen.
De leden van de BBB-fractie vragen de regering hoe wordt voorkomen dat onjuiste aantekeningen
leiden tot ernstige economische schade voor bedrijven, en welke rechtsbescherming
betrokkenen hebben tegen dergelijke aantekeningen.

De regering is van opvatting dat het voorgestelde systeem van aantekeningen in registers
positief bijdraagt aan de mogelijkheid voor burgers, toezichthouders en bedrijven
(waaronder poortwachters) om zicht te houden op welke ondernemingen, registergoederen
en andere vermogensbestanddelen die in registers zijn geregistreerd, verbonden zijn
(direct of indirect) met krachtens door de EU vastgestelde sancties jegens natuurlijke
personen, rechtspersonen en entiteiten.

Het wetsvoorstel regelt de bevoegdheid voor de beheerders van een aantal openbare
registers om een aantekening aan te brengen bij de geregistreerde gegevens in het
register (bijvoorbeeld bij een rechtspersoon of een registergoed) waaruit blijkt dat
er een relatie is tussen een gesanctioneerde natuurlijke persoon, rechtspersoon, entiteit
of lichaam en het voorwerp van de registratie. Afhankelijk van wat ten aanzien van
het betreffende register gebruikelijk is, kan de beheerder dit doen op basis van eigen
onderzoek, dan wel op basis van informatie die de beheerder van een andere bevoegde
autoriteit (de verstrekker) ontvangt. De reden hiervoor is dat de registers elk hun
karakteristieken kennen met eigen beheerders die elk verschillende bevoegdheden en
taken hebben en deze aantekenbevoegdheden veelal zien op het in onderzoek hebben van
het geregistreerde goed of recht of daaraan verbonden informatie.

Overkoepelend regelt het voorstel de verplichting voor bestuursorganen en toezichthouders
die bij of krachtens de wet zijn belast met een taak ter uitvoering van sanctiemaatregelen
om, als zij daarover beschikken, informatie over een relatie tussen een gesanctioneerde
natuurlijke persoon, rechtspersoon, entiteit of lichaam en het voorwerp van de registratie
in een register door te geven aan de beheerder van dat register. Daarmee worden de
beheerders van de registers in staat gesteld de bevoegdheid uit te oefenen om een
aantekening te plaatsen bij het voorwerp van de registratie en de daarmee samenhangende
en geregistreerde informatie. Het is daarbij van belang te onderkennen dat in zulke
gevallen de beheerder van het register niet zelfstandig tot een verificatie van de
aangeleverde informatie overgaat, maar vertrouwt op de aangeleverde gegevens en inlichtingen.
Het is dan ook de verantwoordelijkheid van de verstrekker om gegevens aan te leveren
waaruit blijkt dat een dergelijke relatie bestaat. Dit is dan ook een wettelijk vereiste.51 Als de relatie zich niet langer voordoet verstrekt het bestuursorgaan of de toezichthouder
de gegevens aan de betreffende beheerder waaruit dit blijkt.52 De juistheid en actualiteit zijn daarmee naar het oordeel van de regering afdoende
geborgd.

De stelling dat een structureel mechanisme voor de periodieke controle en verwijdering
van onjuiste aantekeningen ontbreekt is onjuist. Naar aanleiding van de adviesopmerking
hierover van de AP, is een periodieke onderzoeksplicht in het wetsvoorstel geïntroduceerd
Voor de invulling hiervan is gekozen voor een jaarlijkse onderzoeksplicht: ten aanzien
van alle registers is in het wetsvoorstel opgenomen, dat de beheerder dan wel de verstrekker
van de informatie jaarlijks controleert of de verstrekte informatie nog reden geeft
tot het opnemen van een aantekening.53 Daarbij geldt dat er zoveel eerder onderzoek verricht wordt als er nieuwe informatie
binnenkomt.

Het is belangrijk dat belanghebbenden de mogelijkheid hebben om beroep aan te tekenen
tegen een aantekening. Als een belanghebbende bezwaar wil maken tegen een aantekening,
moet hij dit kenbaar maken bij de beheerder van het betreffende register. Deze zal,
op grond van de doorzendplicht in het bestuursrecht, het bestuursorgaan dat de informatie
heeft gedeeld op grond waarvan de aantekening is geplaatst hiervan onverwijld op de
hoogte stellen, onder gelijktijdige mededeling daarvan aan de afzender. Dat bestuursorgaan
zal de verdere behandeling ter hand nemen door de informatie die is gedeeld met het
register te delen met de afzender, voorzien van een rechtsmiddelenclausule.54

62

De leden van de BBB-fractie constateren dat het wetsvoorstel op meerdere punten onvoldoende
duidelijk is over de verwerking van persoonsgegevens. De leden constateren dat essentiële
grondslagen ontbreken voor het verwerken van bijzondere categorieën persoonsgegevens
en gegevens van strafrechtelijke aard, en dat delegatiebepalingen te ruim en onvoldoende
concreet zijn geformuleerd. Daarnaast is de terminologie rondom «relatie» en «verbondenheid»
onvoldoende afgebakend, terwijl deze bepalend is voor de toepassing van de wet. De
leden van de BBB-fractie vragen de regering hoe wordt geborgd dat burgers en bedrijven
vooraf kunnen voorzien wanneer zij onder de reikwijdte van de wet vallen, en hoe wordt
voorkomen dat dit leidt tot rechtsongelijkheid en willekeur in de toepassing.

Het beeld dat het wetsvoorstel onvoldoende duidelijk zou zijn over de verwerking van
persoonsgegevens is geen appreciatie die de regering met de leden van de BBB-fractie
deelt. De regering is van oordeel dat het wetsvoorstel zoals aangepast en nader toegelicht
naar aanleiding van de toets van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) en de adviesopmerkingen
van de Raad van State, een gedegen kader biedt voor de bij de uitvoering van internationale
sancties noodzakelijke gegevensverwerkingen door betrokken partijen. De regering voelt
zich in dit oordeel gesterkt door de AP, die in haar toets aangaf het gerechtvaardigd
te achten «dat wettelijke bepalingen ter uitvoering van internationale sanctiemaatregelen
een voldoende ruime reikwijdte dienen te hebben, om zo de implementatie van – mogelijk
verreikende – internationale sanctiemaatregelen te kunnen faciliteren».55 Waar de AP in haar toets adviseerde om bepaalde delegatiebepalingen minder ruim te
formuleren is hier opvolging aan gegeven, of is in de memorie van toelichting toegelicht
waarom dit niet mogelijk is.56

Voor wat betreft het verwerken van bijzondere categorieën persoonsgegevens en gegevens
van strafrechtelijke aard, is er – zoals in de memorie van toelichting ook uitgebreider
dan in deze nota aan bod komt – bewust niet voor gekozen om te voorzien in een specifieke
grondslag, omdat het bij zulke verwerkingen ter uitvoering van internationale sanctiemaatregelen
steeds gaat om verwerkingen ter voldoening aan volkenrechtelijke verplichtingen. De
Uitvoeringswet AVG (UAVG) bevat op dit punt daarom al voldoende uitzonderingsgronden.
Hierbij verdient het nog opmerking dat als de volkenrechtelijke verplichting de vorm
heeft van een bindende EU-rechtshandeling, de AVG zelf al voorziet in de nodige uitzonderingsgronden
in artikel 9, tweede lid, onderdeel g, en in artikel 10.57

Ten aanzien van de termen «relatie» en «verbondenheid» is waar mogelijk gevolg gegeven
aan de adviesopmerking daarover van de AP. De begrippen «relatie» en «verbondenheid»
zijn vervangen door de begrippen «eigendom» en «zeggenschap» bij het Handelsregister
(waaronder het UBO-register) en de kadastrale registraties. Met deze begripskeuze
wordt nauwer aangesloten bij de formuleringen in de Europese sanctieverordeningen.
In die registers waar de begrippen eigendom en zeggenschap niet zonder meer passend
zijn, is vastgehouden aan de (bredere) begrippen «relatie» en «verbondenheid». Dat
geldt ook voor de doorgifteplicht, omdat deze voor alle registers moet functioneren.
De reden dat de begrippen eigendom en zeggenschap niet voor alle registers passend
is, is omdat de relatie tussen een gesanctioneerde persoon of entiteit in sommige
gevallen vanwege het onderwerp van het register naar de aard een andere is. Dit geldt
specifiek voor het register voor de depots van oorspronkelijke topografieën van halfgeleiderprodukten,
het ruimte-voorwerpenregister en het Nederlands rassenregister (m.b.t. plantenrassen).58

Op de vraag hoe wordt geborgd dat burgers en bedrijven vooraf kunnen voorzien wanneer
zij onder de reikwijdte van de wet vallen, en hoe wordt voorkomen dat dit leidt tot
rechtsongelijkheid en willekeur in de toepassing, kan worden geantwoord dat vooropgesteld
zij dat dit wetsvoorstel tot doel heeft om uitvoering te geven aan internationale
sanctiemaatregelen. De regels waar burgers en bedrijven zich aan moeten houden, volgen
uit deze sanctiemaatregelen zelf. Dit zijn in de regel bindende EU-rechtshandelingen,
die rechtstreeks gelden voor Nederlandse burgers en bedrijven en gepubliceerd worden
in het publicatieblad van de Europese Unie. Vanzelfsprekend zal er alleen handhavend
worden opgetreden bij schendingen van de betreffende sanctiemaatregelen. Voor zover
het wetsvoorstel anderszins bevoegdheden in het leven roept (bijvoorbeeld beheer en
bewind), zijn deze ook voldoende ingekaderd zodat burgers en bedrijven waar nodig
ook hun handelen mede daarop kunnen bepalen. Waar het wetsvoorstel het bestaande bestuursrechtelijke
toezicht uitbreidt naar nieuwe groepen, zijn deze groepen duidelijk in het wetsvoorstel
omschreven, waardoor het op voorhand duidelijk is welke bedrijven en beroepsbeoefenaren
daar wel en welke daar niet onder vallen.

63

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering zorgt voor een eenduidige uitleg
van Europese grondslagen voor gegevensuitwisseling door alle Nederlandse toezichthouders
en uitvoerders. In hoeverre verwacht de regering dat verschillen tussen Europese sanctieverordeningen
in de praktijk tot uitvoeringsproblemen leiden?

De regering tracht op verschillende manieren te zorgen voor een zo eenduidig mogelijke
uitleg van de verschillende grondslagen voor gegevensuitwisseling in de diverse EU-sanctieverordeningen
door alle relevante bevoegde autoriteiten. Allereerst is vanuit het Ministerie van
Buitenlandse Zaken binnen de verschillende vaste overleggen over sancties op het bestaan
van de verschillende grondslagen gewezen. In het vervolg blijft het ministerie ook
wijzen op eventuele actualiseringen daarvan alsook op eventuele belangrijke jurisprudentie
of richtlijnen daaromtrent vanuit de Europese Commissie. Ten tweede wordt er in verschillende
bilaterale contacten met ketenpartners over gegevensuitwisseling, onder meer ook rondom
het operationeel worden van het centraal meldpunt sancties, ook gewezen op de verplichting
bepaalde gegevens uit te wisselen waar dit aan de orde is. Ten derde is vanuit het
Ministerie van Buitenlandse Zaken een aantal presentaties verzorgd over dit onderwerp
voor relevante bevoegde autoriteiten. Blijkens de reactie daarop worden deze als nuttig
ervaren en dit wordt dan ook voortgezet.

64

De leden van de VVD-fractie hechten grote waarde aan de strategische autonomie en
de veiligheid van onze vitale toeleveringsketens. Zij zien dat de grens tussen economische
belangen en nationale veiligheid steeds vaker vervaagt en vragen de regering in hoeverre
deze wet voldoende flexibiliteit biedt om snel in te spelen op nieuwe vormen van hybride
dreigingen, waarbij civiele goederen worden ingezet voor militaire doeleinden. Deze
leden willen weten of het kabinet bereid is om meer proactief informatie uit de inlichtingendiensten
te delen met vitale sectoren, zodat zij niet achteraf geconfronteerd worden met sanctieschendingen,
maar vooraf hun ketens kunnen opschonen.

De regering onderschrijft de trend die de fractie signaleert ten aanzien van de raakvlakken
tussen economische belangen, nationale veiligheid en strategische autonomie. Aangezien
het onderhavige wetsvoorstel primair ziet op het bieden van een kader voor de implementatie
van internationale sanctiemaatregelen biedt het wetsvoorstel vooral soelaas als het
antwoord op bijvoorbeeld een hybride dreiging wordt gevonden in een internationale
sanctiemaatregel. Hiervoor bestaat in het specifieke geval van Rusland al een eigenstandig
kader. Als het gaat om de schaduwvloot biedt dit wetsvoorstel ook aanknopingspunten
waaronder – door middel van de tevens aangeboden nota van wijziging – het aanwijzen
van de Inspectie Leefomgeving en Transport als bestuursrechtelijke handhavingsinstantie.59 Voor wat de samenwerking met de diensten geldt dat de diensten handelen binnen het
wettelijk kader van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017. Sancties
en omzeiling ervan hebben veel raakvlakken met de primaire onderwerpen waar de diensten
onderzoek naar doen, zoals bijvoorbeeld bedreiging van nationale veiligheid als het
gaat om militaire goederen, maar ook aantasting van de internationale rechtsorde.
Op die raakvlakken loopt er samenwerking tussen het Ministerie van Buitenlandse Zaken
en andere betrokkenen.

65

Ten aanzien van het dichten van mazen en de aanpak van omzeiling constateren de leden
van de VVD-fractie dat sanctieomzeiling een hardnekkig probleem vormt, waarbij goederen
en kapitaal via omwegen alsnog bij gesanctioneerde partijen terechtkomen. Deze leden
vragen de regering nader toe te lichten hoe dit wetsvoorstel specifiek bijdraagt aan
het sneller en effectiever detecteren van complexe omzeilingsconstructies via derde
landen.

De regering maakt zich sterk tegen de omzeiling van sancties via derde landen. De
meerwaarde van dit wetsvoorstel ten aanzien van de nationale inzet tegen omzeiling
via derde landen ziet de regering met name in de oprichting van het centraal meldpunt
sancties en de verbeterde grondslagen voor gegevensuitwisseling. Dankzij het meldpunt
zullen meldgegevens op een centrale plaats worden verzameld. Ook krijgt het meldpunt
een eigen analysetaak. Het meldpunt zal op die manier kunnen bijdragen aan het signaleren
van trends en patronen, die zullen worden teruggekoppeld aan beleidsmakers, toezicht-
en handhavingsinstanties nationaal en als dat van toepassing is, op Europees niveau
en bij andere lidstaten. Ook concrete meldinformatie zal op basis van de verbeterde
grondslagen voor gegevensuitwisseling met de betrokken toezicht- en handhavingsinstanties
gedeeld kunnen worden.

66

Tevens vernemen de leden van de VVD-fractie graag in hoeverre de nieuwe wet extra
handvatten biedt om de zogenaamde «schaduwvloot» en andere informele logistieke netwerken
aan te pakken die door Rusland worden ingezet.

In zoverre het gedragingen betreft die door sancties verboden zijn, biedt het wetsvoorstel
een aantal belangrijke verbeteringen zoals verbeterde gegevensuitwisseling en de oprichting
van het centraal meldpunt sancties dat onder andere door de analysefunctie kan bijdragen
aan het signaleren van trends en patronen. Het wetsvoorstel is daarnaast bij nota
wijziging gewijzigd, zodat ook de Inspectie Leefomgeving en Transport bevoegd wordt
bestuursrechtelijk te handhaven, hetgeen specifiek een bijdrage zal kunnen gaan leveren
aan de aanpak van de schaduwvloot. Parallel hieraan werkt het kabinet aan een nationale
strategie voor de aanpak van de schaduwvloot en wordt met spoed de Nederlandse wetgeving
versterkt om schepen aan te houden (zie ook de Kamerbrief van 28 januari 202660).

67

De leden van de VVD-fractie vragen hoe wordt gewaarborgd dat de gegevensuitwisseling
tussen de Douane, FIOD, DNB en andere toezichthouders niet alleen juridisch mogelijk
is, maar ook technisch en operationeel zodanig is ingericht dat «red flags» direct
leiden tot handhaving.

De Douane, FIOD en DNB werken met andere toezichthouders al nauw en veelvuldig samen
in de strijd tegen financieel-economische criminaliteit. Onderdeel hiervan is de opsporing
en handhaving van internationale sancties en het toezien op de naleving daarvan. Dit
wordt gedaan binnen de juridische kaders die bestaan, waaronder de Wet politiegegevens.
Daarbij vindt er bilaterale gegevensuitwisseling plaats op zaaksniveau en wordt casuïstiek
gezamenlijk besproken in het Samenwerkingsplatform Sanctienaleving. Daarnaast werken
de toezichthouders en de strafrechtketen samen in het Financieel-Expertisecentrum
(FEC) en de Infobox Crimineel en Onverklaarbaar Vermogen (iCOV). Op deze en andere
wijzen leiden mogelijkheden die handhavings- en toezichtspartners hebben om gegevens
uit te wisselen ook concreet tot handhaving van sanctieschendingen.

68

Voorts vragen de leden van de VVD-fractie of de voorgestelde bestuursrechtelijke boetes
hoog genoeg zijn om een werkelijk afschrikwekkende werking te hebben voor grote internationale
spelers die willens en wetens mazen in de wet opzoeken.

De regering onderkent dat sanctieomzeiling door grote internationale spelers een ernstig
risico kan vormen en dat de handhaving voldoende afschrikwekkend moet zijn. Daarbij
is van belang dat de voorgestelde bestuursrechtelijke boete niet op zichzelf staat.
Het wetsvoorstel introduceert bestuursrechtelijke handhaving als aanvulling op het
strafrecht, zodat voor verschillende typen overtredingen een passend instrument beschikbaar
is. De bestuurlijke boete is vooral bedoeld voor gevallen waarin bestuursrechtelijke
afdoening, gelet op de aard en ernst van de overtreding, passend en proportioneel
is.

Voor gevallen waarin ondernemingen willens en wetens mazen in de wet opzoeken of sanctiemaatregelen
trachten te omzeilen, zal in veel gevallen juist het strafrecht in beeld zijn. Opzettelijke
overtredingen van sanctiemaatregelen blijven strafbaar en kunnen als economisch delict
worden vervolgd. De memorie van toelichting benadrukt dat de Wet internationale sanctiemaatregelen
vasthoudt aan strafrechtelijke handhaving van sanctieschendingen via de Sanctiewet-systematiek
en de Wet op de economische delicten.

De hoogte van de bestuurlijke boete is bewust aangesloten bij de strafrechtelijke
boetemaxima. Dat hangt samen met het algemene kabinetsbeleid voor duale sanctiestelsels:
wanneer naast het strafrecht ook een bestuurlijke boete wordt geïntroduceerd, mag
het bestuursrechtelijke boetemaximum niet hoger zijn dan het strafrechtelijke boetemaximum.
Daarom is ervoor gekozen de bestuursrechtelijke boetemaxima gelijk te stellen aan
de strafrechtelijke boetemaxima. Het wetsvoorstel bevat daarbij enige differentiatie.
De bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie. Als
de waarde van de goederen waarmee of waarvoor de overtreding is begaan, of die door
middel van de overtreding zijn verkregen, hoger is dan een vierde van het boetemaximum,
kan een boete van de naast hogere categorie worden opgelegd. Ook kan bij sanctiebesluit
of sanctieregeling per overtreding worden bepaald welke boete passend is en kunnen
overtredingen naar zwaarte worden gerangschikt. De regering acht het daarom van belang
om de afschrikwekkende werking niet uitsluitend te beoordelen aan de hand van het
bestuursrechtelijke boetemaximum. Bij ernstige en opzettelijke sanctieontduiking zijn
ook andere instrumenten relevant, waaronder strafrechtelijke vervolging, de inzet
van opsporingsbevoegdheden, mogelijke ontneming of confiscatie binnen het strafrechtelijke
kader en, waar aan de voorwaarden is voldaan, de bijzondere handhavingsbevoegdheid
bij ernstige niet-naleving of risico op ernstige ontduiking. Juist voor ondernemingen
die actief worden gebruikt om sanctiemaatregelen te omzeilen of te ontduiken, voorziet
het wetsvoorstel in een vergaand reparatoir instrument waarmee de operationele controle
over de onderneming kan worden overgenomen. Daarmee is de bestuurlijke boete een belangrijk
aanvullend instrument, maar niet het enige en ook niet noodzakelijk het aangewezen
instrument voor de zwaarste gevallen. Voor grote internationale spelers die doelbewust
sancties ondermijnen, zal per geval moeten worden bezien welk handhavingstraject het
meest passend is. In ernstige, opzettelijke of complexe zaken ligt strafrechtelijke
handhaving in de rede. In minder ernstige of meer bestuursrechtelijk afdoenbare gevallen
kan een bestuurlijke boete, eventueel in combinatie met andere bestuursrechtelijke
maatregelen, bijdragen aan effectieve en proportionele handhaving.

69

De Raad van State geeft aan de behoefte te begrijpen aan een generieke grondslag,
maar vraagt wel om zo spoedig mogelijk specifieke wettelijke verankering zodra van
die grondslag gebruik wordt gemaakt. De leden van de CDA-fractie vragen of de regering
dit advies overneemt. Zo nee, waarom niet?

Zoals de regering ook heeft toegelicht in het nader rapport,61 heeft de regering dit adviespunt niet kunnen overnemen. Wanneer de situatie zich
voordoet dat gebruikmaking van de generieke grondslag in artikel 8.2.5 nodig is, zal
Nederland zich er vervolgens voor inzetten om voor dat sanctieregime een (meer toereikende)
gegevensuitwisselingsgrondslag op te nemen in de betreffende Europese sanctieverordening.
Het advies van de Afdeling, om in het wetsvoorstel vast te leggen dat in een geval
waarin gebruik wordt gemaakt van de generieke grondslag van artikel 8.2.5 alsnog zo
spoedig mogelijk een wetsvoorstel in te dienen waarin de grondslag voor de verstrekking
van gegevens ter uitvoering van sanctiemaatregelen wordt gespecificeerd, kan de regering
daarom niet overnemen. Als de regering bij het gebruik van artikel 8.2.5 zowel in
zou zetten op de aanpassing van de relevante Europese verordening als op het in procedure
brengen van een wetsvoorstel met dezelfde strekking, dan is de kans zeer aanzienlijk
dat dit op enig moment leidt tot botsend recht. Een EU-verordening heeft immers een
algemene strekking, is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk
in elke lidstaat.62 «Rechtstreeks toepasselijk» betekent dat een verordening als zodanig geldt in de
lidstaten en niet mag worden omgezet in nationale wetgeving («overschrijfverbod»).
Nationaal recht van de lidstaten dat met de verordening strijdig is moet bovendien
buiten toepassing gelaten worden. Concreet betekent dit, dat wanneer de gegevensverwerkingsgrondslag
in de EU-verordening aangevuld respectievelijk gerepareerd wordt, een inhoudelijk
gelijkluidende grondslag in een Nederlandse wet in formele zin contrarechtelijk wordt.
Die situatie acht de regering onwenselijk, mede gelet op het beginsel van rechtszekerheid.

70

De leden van de CDA-fractie vragen hoe het centraal meldpunt organisatorisch wordt
gepositioneerd en welke verantwoordelijkheden het precies krijgt. Hoe wordt geborgd
dat het meldpunt voldoende capaciteit, expertise en digitale ondersteuning heeft vanaf
de start?

Het centraal meldpunt sancties (CMS) is een interdepartementaal initiatief met als
opdrachtgevers de Secretarissen-Generaal van Buitenlandse Zaken, Economische Zaken
en Klimaat, Justitie en Veiligheid en Financiën. Het eigenaarschap ligt bij het Ministerie
van Buitenlandse Zaken waarbij dit ministerie ook het coördinerend opdrachtgeverschap
vervult. Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken zal het meldpunt worden ondergebracht
als afdeling van de Eenheid Sanctiebeleid. In de financiële dekking voor het meldpunt
wordt voorzien door middel van de dekking voor het wetsvoorstel als geheel die is
geregeld in de Voorjaarsnota 2025.

De verantwoordelijkheden van het CMS zijn het ontvangen van meldingen, het controleren
en verrijken van meldingen, het analyseren van meldinformatie, het delen van meldinformatie
en analyses met ketenpartners, en het geven van voorlichting over sanctiemeldplichten.
Ook zal het Samenwerkingsplatform Sanctienaleving, dat op dit moment bij het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat is belegd, bij het CMS worden ondergebracht.

De oprichting van het CMS wordt voorbereid door een interdepartementaal projectteam
en in nauwe samenwerking met een klankbordgroep waarin alle ketenpartners in het sanctiedomein
vertegenwoordigd zijn. Op deze manier wordt geborgd dat goede ervaringen, geleerde
lessen en wensen van de ketenpartners aan de voorkant worden meegenomen. Het projectteam
wordt daarnaast ondersteund door een team van ICT-experts van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken dat de databank aan het ontwikkelen is.

71

Het Bureau Financieel Toezicht (BFT) noemt een goed functionerend meldpunt essentieel.
De leden van de CDA-fractie vragen welke prestatie-indicatoren de regering gaat hanteren
om te beoordelen of het meldpunt ook echt goed functioneert.

Een goed functionerend centraal meldpunt sancties (CMS) betekent onder andere dat
het meldpunt melders in staat stelt om op een toegankelijke, duidelijke en tijdige
manier aan hun meldingsplichten te voldoen. Voor het CMS zullen prestatie-indicatoren
worden uitgewerkt, die in ieder geval kunnen zien op de bereikbaarheid van het meldpunt
(bijvoorbeeld een reactie binnen een bepaalde termijn), de gebruiksvriendelijkheid
en toegankelijkheid van de website (overzichtelijke informatie, praktische tools)
en de eenvoud en snelheid van het meldproces (bijvoorbeeld de mogelijkheid om binnen
beperkte tijd een melding te doen). Deze indicatoren kunnen worden meegenomen bij
de invoeringstoets en bij de evaluatie van het wetsvoorstel kan in zijn geheel worden
bezien welke specifieke indicatoren voor het CMS passend zijn en hoe deze zich in
de praktijk ontwikkelen.

72

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering onduidelijkheid denk te voorkomen
bij instellingen die onder meerdere Europese meldplichten tegelijk vallen.

Het CMS zal voorlichting gaan geven over de geldende Europese meldingsplichten. Dat
zal gebeuren via een gebruikersvriendelijke website, door de mogelijkheid van een
op een contact, maar ook door in samenwerking met brancheorganisaties proactief voorlichting
over meldingsplichten aan het bedrijfsleven te geven. Door het creëren van een centraal
meldpunt kunnen instellingen die onder meerdere meldingsplichten vallen, hun meldingen
op één centraal punt doen.

73

De leden van de BBB-fractie constateren dat het centraal meldpunt een kernonderdeel
vormt van het wetsvoorstel, maar dat de inrichting, bevoegdheden en waarborgen nog
onvoldoende zijn uitgewerkt. De leden constateren dat de werking van het meldpunt
niet goed te beoordelen is zolang essentiële randvoorwaarden ontbreken, met name op
het gebied van vertrouwelijkheid en gegevensdeling. Ook stellen deze leden dat de
analysetaak van het meldpunt onvoldoende is onderbouwd en mogelijk verder gaat dan
Europese verplichtingen rechtvaardigen.

Het is gebruikelijk om de precieze inrichting en interne waarborgen van een uitvoeringsorganisatie
niet tot in detail in de wet zelf vast te leggen. Aspecten als werkprocessen, gegevensdeling
en vertrouwelijkheidsafspraken worden doorgaans uitgewerkt in onderliggende regelgeving,
beleidskaders en werkafspraken op basis van de geldende juridische kaders. Dit geldt
ook ten aanzien van het meldpunt en biedt de ruimte om het meldpunt in de praktijk
goed te laten functioneren en zo nodig aan te passen aan nieuwe sanctieregelgeving
of opgedane ervaringen.

De randvoorwaarden op het gebied van vertrouwelijkheid en gegevensdeling zijn belangrijke
punten. Bij de verdere uitwerking van het centraal meldpunt sancties (CMS) staat voorop
dat melders op een veilige en betrouwbare manier aan hun meldingsplichten kunnen voldoen,
dat meldingen zorgvuldig worden behandeld en dat wordt voldaan aan de juridische kaders
voor gegevensbescherming en vertrouwelijkheid. Het CMS is bedoeld om melders een duidelijk
en toegankelijk centraal aanspreekpunt te bieden, de informatiepositie van de overheid
over de naleving van sanctieregelgeving te verbeteren en de uitvoering en handhaving
van sancties te ondersteunen.

Nederland heeft daarnaast de verplichting om nuttig effect te geven aan de doelstellingen
van de Europese sanctieregelgeving. Een analysetaak voor het CMS draagt daaraan bij,
doordat hiermee patronen en trends in de naleving van sancties kunnen worden gesignaleerd
en beter kan worden beoordeeld welke ontwikkelingen en handhavingsinspanningen de
werking van sancties ten goede komen. De analysefunctie is ondersteunend aan beleid,
toezicht en handhaving binnen de bestaande wettelijke kaders.

74

De leden van de BBB-fractie vragen de regering waarom gekozen is voor een centraal
meldpunt zonder dat de governance, bevoegdheden en gegevensbescherming volledig zijn
uitgewerkt, en hoe wordt voorkomen dat dit leidt tot een juridisch en uitvoeringsmatig
kwetsbaar systeem.

Er is gekozen voor een centraal meldpunt, omdat dit nodig wordt geacht om melders
één duidelijk aanspreekpunt te bieden, de informatiepositie van de overheid over de
naleving van sancties te versterken en de uitvoering en handhaving van sancties beter
te ondersteunen. Bij de inrichting van het centraal meldpunt sancties (CMS) wordt
zoals hierboven reeds aangegeven nadrukkelijk aangesloten bij bestaande juridische
kaders voor gegevensbescherming, interne controle en toezicht, en worden heldere afspraken
gemaakt over bevoegdheden, verantwoordelijkheden en gegevensdeling tussen de betrokken
organisaties.

75

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het position paper
van de Landelijke Organisatie Toezicht Advocatuur, mede namens het Dekenberaad, t.b.v.
het rondetafelgesprek van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede
Kamer van 25 maart 2026 over de Wis. In het position paper staan de zorgen vermeld
van de dekens «om de bevoegdheid tot het stellen van bedrijfsvoeringregels bij het
College van Toezicht (CvT) te beleggen.» De leden vragen de regering of zij de zorgen
van de dekens begrijpt en waarom zij ervoor kiest om deze bevoegdheid bij het CvT
te leggen.

De regering begrijpt de zorgen van de dekens en zal, omdat het orgaan dat bedrijfsvoeringsregels
voor advocaten opstelt het college van afgevaardigden is in plaats van het college
van toezicht, deze bevoegdheid bij het college van afgevaardigden leggen. Dit is geregeld
bij nota van wijziging.

76

Het Dekenberaad stelt dat geen structurele problemen in de naleving binnen de advocatuur
worden gesignaleerd. De leden van de CDA-fractie vragen waar de regering dan op baseert
dat uitbreiding van toezicht voor de advocatuur noodzakelijk is. Waarom wordt de bevoegdheid
tot het stellen van bedrijfsvoeringsregels bij het CvT belegd en niet bij het College
van Afgevaardigden (CvA) of de dekens? De leden van de CDA-fractie vragen hoe dit
wetsvoorstel zich verhoudt tot de komende AMLR (Anti-Money Laundering Regulation)
en het bredere EU-AML/CFT (Countering the Financing of Terrorism)-pakket per 10 juli
2027. Is er geen risico op dubbeling, tegenstrijdigheid of snelle veroudering van
deze tranche?

De regering baseert de uitbreiding van het toezicht, zoals aangegeven in paragraaf
3.8 van de memorie van toelichting, op de aanbeveling uit het rapport van de Nationaal
Coördinator Sanctienaleving om, bij wet in formele zin, de groepen onder sanctiewettoezicht
op de bedrijfsvoering uit te breiden met bepaalde juridische beroepsgroepen waaronder
advocaten, notarissen en accountants.

De regering begrijpt de zorgen van de dekens en zal, omdat het orgaan dat bedrijfsvoeringsregels
voor advocaten opstelt het college van afgevaardigden is in plaats van het college
van toezicht, deze bevoegdheid bij het college van afgevaardigden leggen. Dit is opgenomen
in de nota van wijziging. Voor de verhouding tot het AML-pakket verwijst de regering
naar de hierboven gegeven nadere toelichting in reactie op vraag 24 vanuit de commissie.

77

BFT geeft aan dat bij circa 50.000 instellingen veel inzet nodig zal zijn op awareness
en implementatie. De leden van de CDA-fractie vragen welke capaciteit en middelen
hiervoor beschikbaar zijn. Hoe voorkomt de regering dat de naleving op papier wel
wordt uitgebreid, maar in de praktijk achterblijft?

Op basis van de uitvoeringstoetsen is bij BFT zelf extra capaciteit beschikbaar gesteld
voor de implementatie van het wetsvoorstel. BFT zal het wetsvoorstel en het toezicht
daarop implementeren binnen de organisatie. Daar zal de komende tijd de focus van
BFT naar uitgaan. Onderdeel daarvan zal ook zijn het vergroten van het bewustzijn
bij de instellingen. Aanvullend daaraan zal het Ministerie van Buitenlandse Zaken,
in bijzonder het centraal meldpunt sancties, in nauw overleg met BFT, voorlichting
over meldplichten geven, onder meer via de CMS-website.

78

De leden van de CDA-fractie vragen hoe wordt voorkomen dat kleinere kantoren van juridische
beroepsbeoefenaars onevenredig zwaar worden belast door nieuwe bedrijfsvoeringsregels.

De regering onderschrijft dat de modernisering van het sanctiestelsel niet mag leiden
tot onnodige regeldruk voor ondernemers, in het bijzonder voor het midden- en kleinbedrijf.
Uitgangspunt is daarom dat nationale regelgeving niet verder gaat dan nodig is voor
een effectieve uitvoering, naleving en handhaving van internationale sanctiemaatregelen.
Daarbij geldt dat de materiële sanctieverplichtingen in belangrijke mate rechtstreeks
voortvloeien uit EU-sanctieverordeningen. Het wetsvoorstel beoogt die verplichtingen
niet opnieuw of zwaarder nationaal te regelen, maar voorziet in de nationale uitvoeringsstructuur
die nodig is om aan die verplichtingen effectief uitvoering te geven.

De regering ziet daarbij geen aanleiding voor generieke drempelwaarden of risico-gebaseerde
vrijstellingen van materiële sanctieverplichtingen. Sanctiemaatregelen gelden in beginsel
voor eenieder. Een algemene vrijstelling van materiële sanctieverplichtingen voor
bepaalde ondernemingen, sectoren of transacties zou het risico meebrengen dat juist
via die uitzonderingen ontwijkingsroutes ontstaan. Wel zijn de nalevingsvereisten
en het toezicht op de sanctiemaatregelen risico-gebaseerd vormgegeven. Dat betekent
dat de invulling van de nalevingsmaatregelen, de intensiteit van het toezicht, en
de voorlichting en handhaving kunnen worden afgestemd op de aard, omvang en risicoprofiel
van de betrokken sector of instelling. Ook kan bij de nadere uitwerking van regels
rekening worden gehouden met de aard en omvang van instellingen, waaronder kleinere
kantoren en ondernemingen. Op deze manier is ook het wetsvoorstel voor een tweede
tranche, waarin dit op wetsniveau vorm zal krijgen, uitgewerkt. Dit voorstel stond
tot 27 mei jl. open voor inbreng via internetconsultatie.nl en is daar nog steeds
inzichtelijk.

79

De leden van de BBB-fractie constateren dat het wetsvoorstel ingrijpende wijzigingen
aanbrengt in bestaande toezichtstructuren. De leden constateren dat dit leidt tot
onduidelijkheid over bevoegdheden, verantwoordelijkheden en kostenverdeling, terwijl
tegelijkertijd op korte termijn opnieuw wijzigingen worden verwacht. De leden van
de BBB-fractie vragen de regering waarom is gekozen voor deze structuurwijziging en
waarom niet is aangesloten bij bestaande toezichtmodellen.

Voor de verhouding tot het AML-pakket verwijst de regering naar de hierboven gegeven
nadere toelichting in reactie op vraag 24 vanuit de commissie. Een van de daarbij
gehanteerde uitgangspunten is dat het aantal verandermomenten zoveel mogelijk moet
worden geminimaliseerd. Een ander uitgangspunt is juist geweest om aan te sluiten
bij bestaande toezichtsmodellen.

80

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om te reflecteren op de aanbeveling
van het Dekenberaad om de bevoegdheid van het stellen van nadere bedrijfsvoeringsregels
niet te leggen bij het CvT, maar bij het CvA of bij de dekens. Waarom heeft de regering
hier niet voor gekozen?

De regering heeft de aanbeveling opgevolgd en zal de bevoegdheid van het stellen van
nadere bedrijfsvoeringsregels bij het college van afgevaardigden leggen. Dit is opgenomen
in de nota van wijziging.

4. Verhouding tot hoger recht

81

De leden van de CDA-fractie vragen welke criteria gelden om te bepalen wanneer een
beperking van eigendom nog tijdelijk en proportioneel is.

Een inbreuk op het eigendomsrecht is proportioneel wanneer een redelijke verhouding
(«fair balance») bestaat tussen het algemeen belang en de rechten van het betrokken
individu of de betrokken rechtspersoon. Bij de proportionaliteitsbeoordeling houdt
het Europees Hof voor de Rechten van de Mens rekening met verschillende factoren.
Deze variëren per casus en zijn afhankelijk van de feiten en de aard van de inbreuk.
Er bestaat geen limitatieve lijst van dergelijke factoren. In de evenredigheidsbeoordeling
komen de volgende uitgangspunten echter regelmatig terug: de mogelijkheid tot rechtsbescherming
die betrokkene wordt geboden (waarbij de tijd die nodig is om de maatregelen aan te
vechten doorgaans door het EHRM in aanmerking wordt genomen), de beschikbaarheid van
minder ingrijpende maatregelen waarmee hetzelfde doel bereikt had kunnen worden (subsidiariteit)
en inhoudelijke kwesties zoals of de staat voldoende rekening heeft gehouden met bijzondere
omstandigheden. De duur van de maatregel kan een relevante omstandigheid zijn in de
proportionaliteitstoets.

82

De leden van de CDA-fractie vragen hoe wordt omgegaan met waardeverlies van bevroren
vermogensbestanddelen. Is voorzien in compensatie of een andere vorm van rechtsherstel
als achteraf blijkt dat een maatregel onterecht of onevenredig was?

Het bevriezen van vermogensbestanddelen vindt plaats door private partijen ter uitvoering
van een internationale sanctiemaatregel. Dergelijke internationale sanctiemaatregelen
vallen strikt genomen buiten de reikwijdte van de toelichting op dit wetsvoorstel,
dat alleen de implementatie en uitvoering daarvan regelt. Op het niveau van de Europese
Unie bestaan waarborgen voor rechtsbescherming tegen sanctiemaatregelen van de Raad.
Personen en entiteiten waartegen individuele sanctiemaatregelen zijn vastgesteld,
kunnen een beroep tot nietigverklaring instellen bij het Gerecht van de EU. Als zij
zich niet kunnen verenigen met het arrest van het Gerecht, kunnen zij een hogere voorziening
instellen bij het Hof van Justitie van de EU. Als sanctiemaatregelen door de Unierechter
nietig worden verklaard, kan betrokkene onder omstandigheden aanspraak maken op vergoeding
van schade die het gevolg is van die maatregelen.

83

De leden van de CDA-fractie vragen hoe rekening is gehouden met het risico dat aanwijzing
van een bewindvoerder, of het openbaar worden daarvan, directe gevolgen heeft voor
financiering, contracten, leveranciers en marktvertrouwen.

Hier is inderdaad rekening mee gehouden. Van belang hierbij is dat de bewindvoerder
alleen kan worden benoemd als er als gevolg van een sanctiemaatregel problemen zijn
met de financiële stabiliteit of continuïteit van een onderneming. Het moet in andere
woorden al slecht gaan met de onderneming. In veel gevallen zal namelijk het probleem
juist zijn dat de hele onderneming al bevroren is en dat transacties met de onderneming
al verboden zijn, of dat anderszins er al economisch/financieel ernstige problemen
zijn. Dit volgt dan niet uit de eventuele benoeming van een bewindvoerder, maar uit
het sanctierecht zelf. De bewindvoerder is nu juist bedoeld om dat probleem te mitigeren.
Het kan inderdaad voorkomen dat zakenpartners niet meer verder zullen willen, maar
anderen zullen juist gerustgesteld zijn door de inzet van een firewall van overheidswege. Dat een dergelijke firewall van overheidswege vertrouwen terug kan brengen in tijden van onzekerheid, is een
beeld dat ook herkend wordt uit de praktijk in andere EU-lidstaten die dergelijke
bevoegdheden al hebben toegepast. Verder geldt dat dit een aspect is dat de Minister
van Economische Zaken en Klimaat kan meewegen bij het besluit om een bewindvoerder
al dan niet in te zetten.

84

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering voorkomt dat ondernemingen klem
raken tussen sanctieverplichtingen enerzijds en privaatrechtelijke of internationale
contractverhoudingen anderzijds. In hoeverre is rekening gehouden met internationale
repercussies wanneer een Nederlandse maatregel ingrijpt in ondernemingen met grensoverschrijdende
concernstructuren of strategische posities in ketens?

Het feit dat sanctiemaatregelen afbreuk kunnen doen aan privaatrechtelijke of internationale
contractverhoudingen volgt niet uit dit wetsvoorstel. Dat volgt immers uit de sancties
zelf. Sterker nog, het is vaak het doel van sanctiemaatregelen om de commerciële en
contractuele banden met bijvoorbeeld Russische wapenproducenten stop te zetten. In
zo’n situatie gaat de verplichting uit het sanctierecht voor op de contractuele verplichting
tussen private partijen.

Het is juist dat handhavingsmaatregelen van een Nederlandse toezichthouder ook effecten
kunnen hebben buiten Nederland. In voorkomend geval kan de Nederlandse toezichthouder
overleg en afstemming zoeken met Europese of andere internationale collega-toezichthouders.
Dit gebeurt nu en zal ook blijven gebeuren als dit wetsvoorstel van kracht wordt.
Voorts is van belang dat de Minister van Economische Zaken en Klimaat op grond van
het voorstel beslist in overeenstemming met Ministers die het mede aangaat (artikel
5.2). Wanneer de beslissing raakt aan de Nederlandse internationale betrekkingen,
zal de Minister van Economische Zaken en Klimaat beslissen in overeenstemming met
de Minister van Buitenlandse Zaken.

85

AFM/DNB en BFT steunen betere grondslagen voor gegevensuitwisseling, maar benadrukken
wel dat dit rechtmatig en zorgvuldig moet gebeuren. De leden van de CDA-fractie vragen
of de regering kan concretiseren welke extra waarborgen op het niveau van wet, lagere
regelgeving en uitvoering worden ingebouwd.

De regering beoogt met het opnemen van betere grondslagen voor gegevensuitwisseling
in het wetsvoorstel extra waarborgen te bieden voor gegevensuitwisseling. Zo is er
bijvoorbeeld een specifiek artikel opgenomen voor gegevensuitwisseling tussen het
centraal meldpunt sancties en de toezichthouders betreffende de meldingsplichten (artikel 8.2.1).
Ook krijgt de Minister van Economische Zaken en Klimaat de bevoegdheid om gegevens
te verwerken en op te vragen voor zover dat noodzakelijk is om de eigendomsverhoudingen
van of zeggenschap over in Nederland gevestigde ondernemingen vast te stellen of te
beoordelen ten aanzien van de verenigbaarheid met sanctiemaatregelen (artikel 8.2.2).

De gegevensuitwisseling kan alleen plaatsvinden door degenen die belast zijn met een
taak ter uitvoering van sanctiemaatregelen en voor zover dat noodzakelijk is ter naleving
daarvan.

86

Het Dekenberaad wijst op spanning met de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering borgt dat deze kernwaarden niet
worden uitgehold.

De regering merkt op dat de genoemde kernwaarden in het wetsvoorstel niet worden uitgehold,
maar worden geborgd in artikel 3.3.2, tweede lid, van het wetsvoorstel. Echter naar
aanleiding van vragen hierover heeft de regering er voor gekozen om dit artikel bij
nota van wijziging te laten vervallen en in hoofdstuk 8 van het wetsvoorstel een nieuw
artikel met bijzondere bepalingen voor advocaten en notarissen op te nemen (artikel
8.4.1). Het tweede en vierde lid van artikel 8.4.1 borgen dat deze kernwaarden niet
worden uitgehold. Wanneer er sprake is van een opdracht aan een advocaat die voor
een deel betrekking heeft op een situatie waarvoor de geheimhoudingsplicht wordt doorbroken
en waarbij voor een ander deel de rechtspositie van de cliënt een rol speelt, dan
valt het tweede deel geheel onder de procesvrijstelling en wordt de geheimhouding
te dien aanzien dus niet doorbroken.

87

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering per informatieverplichting richting
het Centraal Meldpunt Sancties kan toelichten hoe wordt voorkomen dat vertrouwelijke
informatie uit de advocatuurlijke relatie bij de overheid terechtkomt.

Zoals bij vraag 86 aangegeven was het waarborgen van de rechtsbijstand en procesvertegenwoordiging
al voor de meldingsplicht al specifiek geregeld in artikel 3.3.2, tweede lid, van
het wetsvoorstel. Naar aanleiding van vragen hierover heeft de regering er voor gekozen
om dit artikel bij nota van wijziging te laten vervallen en in hoofdstuk 8 van het
wetsvoorstel een nieuw artikel met bijzondere bepalingen voor advocaten en notarissen
op te nemen (artikel 8.4.1). Het tweede en vierde lid van artikel 8.4.1 waarborgen
dat er geen vertrouwelijke informatie uit de advocatuurlijke relatie bij de overheid
terechtkomt.

88

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering bereid is expliciet in wet of toelichting
vast te leggen dat rechtsbijstand en procesvertegenwoordiging in beginsel gewaarborgd
blijven, met duidelijke uitzonderingen alleen waar Europees recht dat dwingend voorschrijft.

Zoals bij vraag 86 en 87 aangegeven was het waarborgen van de rechtsbijstand en procesvertegenwoordiging
voor de meldingsplicht al specifiek geregeld in artikel 3.3.2, tweede lid, van het
wetsvoorstel. Naar aanleiding van vragen hierover heeft de regering er voor gekozen
om dit artikel bij nota van wijziging te laten vervallen en in hoofdstuk 8 van het
wetsvoorstel een nieuw artikel met bijzondere bepalingen voor advocaten en notarissen
op te nemen (artikel 8.4.1). Dit artikel is ontleend aan het Implementatiewetsvoorstel
ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering en regelt in het tweede lid
dat de doorbreking van de geheimhoudingsplicht voor advocaten en notarissen niet geldt
voor rechtsbijstand en procesvertegenwoordiging. Het vierde lid regelt dat deze procesvrijstelling
ook geldt voor de afgeleide geheimhoudingsplichten van de dekens en het Bureau Financieel
Toezicht.

89

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een of meer voorbeelden kan geven
van sancties die in VN-verband zijn opgelegd en door de EU zijn versterkt. Wat was
de achterliggende reden om tot versterking van die sancties over te gaan? En ziet
de regering dit net als de leden van de VVD-fractie als een Europese kop op VN-regelgeving?

Er zijn de VN-sancties in het kader van het nucleaire programma van Iran, die door
alle VN-leden moeten worden geïmplementeerd. De EU neemt deze sancties automatisch
over. Omdat van Iran ook andere dreigingen uitgaan, zoals proliferatie van drones
en raketten, heeft de EU in aanvulling op de VN-sancties ook autonome sancties ingesteld.
VN-sancties worden vastgesteld door de VN-Veiligheidsraad. Van «koppen» is hier wat
de regering betreft geen sprake, omdat de bevoegdheid van de EU om sancties vast te
stellen juist handelingsperspectief biedt waar dat vanuit de VN niet mogelijk zou
zijn, zoals ook in het geval van de Ruslandsancties.

90

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering voorkomt dat instellingen en toezichthouders
in korte tijd meerdere, deels overlappende regimes moeten invoeren. Welke onderdelen
van dit wetsvoorstel zijn bewust tijdelijk of overgangsrechtelijk van aard in afwachting
van Europese regelgeving?

Voor de verhouding tot het AML-pakket verwijst de regering naar de hierboven gegeven
nadere toelichting in reactie op vraag 24 vanuit de commissie. Daarbij is een van
de uitgangspunten geweest om het aantal verandermomenten voor instellingen en toezichthouders
zoveel mogelijk te minimaliseren. De aanpassingen aan hoofdstuk 5 van de Sanctiewet
1977 zijn bewust overgangsrechtelijk van aard in afwachting van de tweede tranche
en het AML-pakket.

91

AFM/DNB en BFT wijzen erop dat belangrijke wijzigingen voor poortwachters samenlopen
met de inwerkingtreding van het Europese AML/CFT-pakket per 10 juli 2027. De leden
van de CDA-fractie vragen waarom de regering toch kiest voor de gekozen fasering.
Hoe denkt de regering te kunnen voorkomen dat instellingen hun bedrijfsvoering nu
aanpassen aan de Wis en kort daarna dat opnieuw moeten doen aan de AMLR en de implementatiewetgeving?

Voor de verhouding tot het AML-pakket verwijst de regering naar in antwoord op vraag
24 gegeven nadere toelichting in reactie op vragen vanuit de commissie. Om te voorkomen
dat instellingen hun bedrijfsvoering tweemaal moeten aanpassen, is het wetsvoorstel
bij nota van wijziging aangepast zodat de toezichthouders op de nieuwe groepen bedrijfsvoeringsregels
kunnen stellen die gelijkluidend zijn aan de regels die met de tweede tranche op wetsniveau
zullen worden vastgelegd en aansluiten bij wat de AMLR zal vereisen ten aanzien van
gerichte financiële sancties.

92

BFT suggereert dat gelijktijdige implementatie of nauwere afstemming voor de hand
kan liggen. De leden van de CDA-fractie vragen waarom de regering die lijn niet volgt.

De regering heeft dit vraagstuk opnieuw bezien, mede naar aanleiding van de bijdrage
van BFT aan het door uw Kamer georganiseerde Rondetafelgesprek. De uitkomst daarvan
is dat er inderdaad voor een nauwe inhoudelijke afstemming is gekozen en het aantal
verandermomenten zoveel mogelijk wordt geminimaliseerd. Voor de wijze waarop dit plaatsvindt
verwijst de regering naar de hierboven gegeven nadere toelichting op vraag 24 vanuit
de commissie over het AML-pakket.

93

Het Dekenberaad vraagt om voor de advocatuur aan te sluiten bij de reikwijdte van
de AMLR om dubbele of conflicterende regimes te voorkomen. Hoe beoordeelt de regering
dit punt, zo vragen de leden van de CDA-fractie.

In het voorstel, en dan met name in de tweede tranche die nog zal volgen, wordt zoveel
mogelijk bij de materiele reikwijdte van de AML-verordeningen (AMLR) aangesloten. In deze tweede tranche wordt bezien welke verplichtingen
al rechtstreeks uit de AML-verordening volgen en welke aanvullende nationale regels
noodzakelijk blijven voor sanctiemaatregelen die buiten het bereik van het AML-pakket
vallen. Het AML-pakket ziet voor sanctienaleving vooral op gerichte financiële sancties,
kort gezegd: de bevriezingsmaatregelen en verboden op het ter beschikking stellen
van tegoeden en economische middelen aan gesanctioneerde personen en entiteiten. Het
sanctierecht omvat echter ook andere typen maatregelen, waaronder sectorale sancties.
Het kan daarom nodig blijven om voor bepaalde groepen nationale regels te stellen,
zodat instellingen in hun bedrijfsvoering rekening houden met alle voor hen relevante
sanctiemaatregelen en niet alleen met sanctielijstscreening.

94

De leden van de BBB-fractie constateren dat het wetsvoorstel wordt ingevoerd in een
periode waarin het Europese AML-pakket op korte termijn in werking treedt en het nationale
toezichtstelsel opnieuw zal veranderen. De leden van de BBB-fractie vragen de regering
expliciet waarom niet is gekozen voor een directe aansluiting op het Europese kader
en hoe wordt voorkomen dat dit wetsvoorstel leidt tot dubbele kosten en onnodige complexiteit.

De regering onderschrijft het belang van eenduidigheid en duidelijkheid voor de bij
het wetsvoorstel betrokken sectoren. Zoals reeds aangegeven wordt zoveel mogelijk
aangesloten op het Europese kader en zal er door zorgvuldig omgaan met verandermomenten
geen sprake zijn van onnodige kosten of complexiteit.

95

De leden van de CDA-fractie vragen welke juridische ruimte er bestaat om betalingen
tijdelijk te blokkeren of nader te onderzoeken zonder in strijd te komen met Europese
verplichtingen rond instantbetalingen. Verwacht de regering dat de verordening inzake
instantovermakingen aanpassing vraagt van nationale toezicht- of handhavingspraktijk
onder de Wis?

De verordening inzake instantovermakingen is al van kracht. Om te voorkomen dat de
onmiddellijke uitvoering van overmakingen tussen Europese betalingsdienstaanbieders
wordt belemmerd, is bepaald dat geen sanctie-screening meer mag worden toegepast bij
de onmiddellijke uitvoering van overmakingen die onder de reikwijdte van het voorstel
vallen. Tegelijkertijd worden er eisen gesteld aan de screening op gerichte financiële
sancties die de betalingsdienstaanbieders moeten toepassen ten aanzien van hun betalingsdienstgebruikers.
De ratio hierachter is dat elke afzonderlijke betalingsdienstaanbieder ervoor zorgt
dat gerichte financiële sanctiemaatregelen effectief worden toegepast, zodat de screening
van onderlinge onmiddellijke geldovermakingen achterwege kan blijven. Doordat deze
verordening nadere eisen stelt aan de screening tussen Europese betalingsdienstaanbieders
is de ruimte en wenselijkheid beperkt om ten aanzien van hetgeen is bepaald in de
verordening nog nationaal nadere voorschriften uit te vaardigen. Omdat de regering
deze verordening al heeft meegenomen bij het opstellen van de het huidige wetsvoorstel,
worden dus geen aanpassingen verwacht.

96

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan toelichten of en hoe dit wetsvoorstel
later moet worden aangepast na implementatie van de Europese strafbaarstellingsrichtlijn.

Nederland is een groot voorstander van EU-brede harmonisatie op dit terrein. Hierin
is ook opgenomen dat in Nederland de overtreding van internationale sanctiemaatregelen
al strafbaar is op grond van de Sanctiewet 1977 in combinatie met de Wet op de economische
delicten. Het wetsvoorstel blijft vasthouden aan deze systematiek. Op 28 april 202563 is mede in dat licht aan uw Kamer medegedeeld dat de richtlijn is geïmplementeerd
door middel van bestaande regelgeving. Omdat de regering deze verordening al heeft
meegenomen bij het opstellen van het huidige wetsvoorstel worden dus geen aanpassingen
verwacht.

97

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan toelichten of zij risico’s ziet
op overlap tussen douanetoezicht, sanctietoezicht en gegevensuitwisseling onder het
nieuwe Europese douanekader.

Het juridisch kader voor het toezicht door de Douane kent inderdaad overlap met het
sanctietoezicht. Het wetsvoorstel biedt een breed nationaal kader voor de uitvoering
van internationale sanctiemaatregelen waarbij verschillende toezichthouders betrokken
zijn. De Douane is een van deze toezichthouders en voert het toezicht van deze sanctiemaatregelen
uit op goederen die onder douanetoezicht staan, net zoals hij dat doet voor het toezicht
op andere wet- en regelgeving waaraan goederen moeten voldoen voordat zij de Europese
Unie binnenkomen of verlaten. Het nieuwe Douanewetboek van de Unie (DWU) creëert een
nieuw kader waarin de Douane dit toezicht effectiever en efficiënter uit kan voeren
door op Europees niveau data-gedreven te werken. Deze wetten vullen elkaar op gebied
van toezicht en gegevensuitwisseling dus aan, wat tot een effectievere uitvoering
van de sanctiemaatregelen moet leiden. Voor een uitgebreider toelichting op de sanctieaspecten
van het nieuwe DWU verwijst de regering naar wat daarover is opgemerkt in paragraaf
4.2.5 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.

98

De leden van de CDA-fractie vragen [t.a.v. Rijkssanctiewet] de regering of zij een
risico ziet dat verschillen in uitvoering tussen Europees Nederland en de Caribische
delen van het Koninkrijk leiden tot ontwijking. Kan de regering toelichten hoe de
rechtsbescherming voor burgers en bedrijven binnen het Koninkrijk is geregeld wanneer
sanctiemaatregelen doorwerken via verschillende wettelijke regimes?

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is beleidscoördinerend ten aanzien van sancties,
zowel bij de ontwikkeling van nieuwe maatregelen binnen de EU als bij de naleving
ervan. In artikel 3 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden staat opgesomd
welke onderwerpen kwalificeren als aangelegenheden van het Koninkrijk. Als uit het
Statuut niet volgt dat iets een Koninkrijksaangelegenheid is, betreft het in beginsel
een landsaangelegenheid, en gaan de autonome Landen er zelf over. Uit het Statuut
volgt dat de handhaving van sancties, waaronder ook het regelen van de rechtsbescherming,
binnen de jurisdictie van de autonome Landen valt.

De regering onderstreept het belang van de eenheid van het buitenlandbeleid, zoals
gesteld in het Statuut van het Koninkrijk. Om te bewerkstelligen dat de EU-verordeningen
over sancties ook van toepassing zijn in de Landen van het Koninkrijk is de Rijkssanctiewet
in werking getreden. De Rijkssanctiewet verklaart de directe werking van verordeningen
van overeenkomstige toepassing op de Landen, mits zij deze in werking hebben laten
treden. Voor Curaçao geldt dat de Rijkssanctiewet in werking is getreden. Sint Maarten
en Aruba hanteren een sanctielandsverordening.

De regering benadrukt het belang van uniforme implementatie van de EU-sanctiemaatregelen
in het gehele Koninkrijk. Verschillen in de uitvoering van de sanctiemaatregelen in
het Koninkrijk brengen het risico op omzeiling met zich mee. Zoals gesteld zijn de
implementatie en handhaving van sanctiemaatregelen een autonome aangelegenheid van
de Landen. Tegelijkertijd erkent de regering dat de uitvoering van het omvangrijke
pakket aan maatregelen een opgave met zich kan brengen. Over de implementatie en uitvoering
van de EU-sancties is Nederland in contact met de Landen. Desgevraagd ondersteunt
Nederland bij implementatie of handhaving van bepaalde maatregelen.

5. Verhouding tot andere nationale regelgeving

99

De leden van de CDA-fractie vragen hoe wordt voorkomen dat het FEC taken gaat vervullen
die eigenlijk thuishoren bij toezichthouders, opsporingsinstanties of het Centraal
Meldpunt Sancties.

De regering merkt op dat het wetsvoorstel geen taken of bevoegdheden toekent aan het
FEC. Het wetsvoorstel regelt onder meer welke bestuursorganen meldingen kunnen ontvangen,
welke autoriteiten bevoegd zijn tot toezicht en handhaving en hoe gegevensuitwisseling
tussen bevoegde instanties kan plaatsvinden. Het centraal meldpunt sancties krijgt
daarbij een eigen wettelijke taak ten aanzien van sanctiemeldingen. Daarmee worden
taken en verantwoordelijkheden wettelijk afgebakend.

Voor zover binnen bestaande samenwerkingsverbanden, zoals het FEC, informatie wordt
gedeeld of signalen worden besproken, laat dat de wettelijke taakverdeling onverlet.
Het FEC treedt niet in de plaats van toezichthouders, opsporingsinstanties of het
centraal meldpunt sancties en kan niet zelfstandig taken uitoefenen waarvoor geen
wettelijke grondslag bestaat. De verantwoordelijkheid voor toezicht, opsporing, handhaving
en het ontvangen en verwerken van sanctiemeldingen blijft berusten bij de daartoe
aangewezen bevoegde instanties.

100

De Raad van State wijst erop dat Afdeling 5 van de Sanctiewet 1977 nog tijdelijk in
licht aangepaste vorm van kracht blijft. De leden van de CDA-fractie vragen of de
regering precies kan toelichten waarom hiervoor is gekozen en hoe lang deze overgangssituatie
duurt.

Voor de periode tot 10 juli 2027 kiest de regering voor een beperkte overgangsbenadering.
De eerste tranche laat afdeling 5 van de Sanctiewet 1977, die ziet op het toezicht
op de bedrijfsvoering, tijdelijk in aangepaste vorm voortbestaan. Daarbij worden alleen
de hoogstnodige wijzigingen aangebracht, waaronder de uitbreiding naar bepaalde juridische
beroepsgroepen en enkele versterkingen van het bestaande toezicht.

Zoals in antwoord op vragen vanuit de commissie is toelicht is ervoor gekozen om het
toezicht op de bedrijfsvoering niet volledig in de eerste tranche te moderniseren,
maar dit onderwerp in een afzonderlijke tweede tranche te regelen om de samenhang
met het Europese AML-pakket te kunnen borgen. Dit omdat het Europese AML-pakket gedurende
de modernisering bekend werd en ten dele raakt aan afdeling 5 van de Sanctiewet. Deze
situatie blijft voortbestaan totdat afdeling 5 van de Sanctiewet zal worden ingetrokken
door de tweede tranche.

101

De Raad van State vraagt daarnaast specifiek aandacht voor het niet overnemen van
artikel 4 van de Sanctiewet 1977 en de gevolgen daarvan voor rechtsbescherming bij
intrekking van verblijfsvergunningen. Hoe heeft de regering dit punt inmiddels opgelost,
zo vragen de leden van de CDA-fractie.

De regering heeft gevolg gegeven aan de opmerking van de Afdeling Advisering van de
Raad van State over artikel 4 van de Sanctiewet 1977. Bij nader inzien ziet de regering
in dat, naast het tweede deel, ook het eerste deel van die bepaling – dat regels ter
uitvoering van internationale sanctiemaatregelen ook op de toegang en het verblijf
van vreemdelingen betrekking kunnen hebben – niet kan worden gemist. Daarom is het
wetsvoorstel aangepast en is er een vergelijkbare bepaling als artikel 4 van de Sanctiewet
1977 opgenomen in een nieuw artikel 2.3.1. Hierdoor blijft de situatie onveranderd.

102

De leden van de CDA-fractie vragen welke bestaande jurisprudentie onder de Sanctiewet
1977 relevant blijft onder de Wis. Op welke punten wijzigt het materiële kader echt?

De bestaande jurisprudentie onder de Sanctiewet 1977 blijft relevant onder dit wetsvoorstel.
Internationale sanctiemaatregelen kunnen ook op grond van dit wetsvoorstel strafrechtelijk
via de Wet op de economische delicten gehandhaafd worden, waarmee de jurisprudentie
die hierover onder de Sanctiewet 1977 is ontstaan onverminderd relevant blijft. In
zoverre wijzigt het materiële kader niet. Wijzigingen in het materiële kader zullen
wel zijn gelegen in elementen die worden toegevoegd aan de kaderwetgeving voor de
uitvoering van internationale sanctiemaatregelen, zoals de bestuursrechtelijke handhaving
van sanctieovertredingen.

103

De leden van de CDA-fractie vragen t.a.v. de samenhang met de Wet coördinatie terrorismebestrijding
en nationale veiligheid hoe de regering voorkomt dat sanctiehandhaving ongemerkt verschuift
van een juridisch afgebakend sanctieregime naar een breder veiligheidsregime met minder
duidelijke rechtsgrenzen. Hoe wordt daarnaast voorkomen dat gegevens die voor sanctiedoeleinden
zijn verzameld, later voor andere veiligheidsdoeleinden worden gebruikt zonder duidelijke
wettelijke basis?

Het sanctie-instrument staat onder meer ten dienste van de versterking van de internationale
veiligheid en de bestrijding van terrorisme. Het sanctiebeleid is dan ook sterk geworteld
in het internationale veiligheidsbeleid en heeft sterke raakvlakken met nationale
veiligheid. Terrorismesancties zijn daarbinnen sinds jaar en dag een vast onderdeel
van het contra-terrorismebeleid. In alle gevallen geldt dat het sanctiebeleid, zowel
in de uitvoering als in de ontwikkeling gebonden is aan duidelijke en specifieke rechtsgrenzen.
De Wet coördinatie terrorismebestrijding en nationale veiligheid bevat een grondslag
op basis waarvan overheidsorganisaties (persoons)gegevens kunnen verstrekken aan de
Minister van Justitie en Veiligheid ten behoeve van zijn coördinatietaak op grond
van de wet. De Minister van Buitenlandse Zaken kan in dat verband de (persoons)gegevens
die worden verwerkt in verband met zijn taken en bevoegdheden op grond van de bij
of krachtens de Sanctiewet 1977 gestelde regels aan de Minister van Justitie en Veiligheid
verstrekken. Concreet dient deze grondslag de gegevensdeling tussen de Ministeries
van Buitenlandse Zaken en Justitie en Veiligheid voor hun gezamenlijke verantwoordelijkheid
voor terrorismesancties. Die Wet coördinatie terrorismebestrijding en nationale veiligheid
wordt door het wetsvoorstel slechts technisch gewijzigd, omdat de Sanctiewet 1977
op termijn komt te vervallen en vervangen wordt door dit wetsvoorstel.

104

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering concreet uiteen kan zetten in welke
situaties de enquêteprocedure volgens haar tekortschiet voor sanctiecasuïstiek.

De regering heeft de verhouding tussen de in het wetsvoorstel voorgestelde bewindvoerder
tot de enquêteprocedure naar aanleiding van het advies van de Afdeling Advisering
van de Raad van State nader bezien en geconcludeerd dat het enquêterecht voor de bevoegde
vennootschapsorganen geen alternatief biedt voor de bewindvoerder. Evenmin kan de
mogelijkheid die de enquêteprocedure de advocaat-generaal (A-G) bij het ressortsparket
biedt om een verzoek te doen tot het instellen van een onderzoek naar het beleid en
de gang van zaken bij een rechtspersoon om redenen van openbaar belang een alternatief
zijn voor de voorgestelde bewindvoerder. Voor een uitgebreide toelichting op de argumentatie
verwijst de regering naar het nader rapport.64 In de kern gaat het erom dat waar de enquêteprocedure ziet op een ingrijpen binnen
de onderneming dat in de regel genoodzaakt is door een doen of nalaten binnen de onderneming (zoals het beleid van het bestuur) en ziet op het herstellen van een
juiste gang van zaken en een juist beleid binnen de onderneming, terwijl de aanwijzing
van een bewindvoerder een ingrijpen bij een onderneming is vanwege oorzaken die in
de regel buiten de onderneming liggen.

6. Rechtsbescherming

105

De leden van de D66-fractie constateren dat het wetsvoorstel ruime delegatiebepalingen
en generieke grondslagen bevat, onder meer op het terrein van gegevensuitwisseling
en aanwijzing van handhavende instanties.

Zij vragen of de regering kan verduidelijken:

• in hoeverre deze flexibiliteit zich verhoudt tot de rechtszekerheid en voorspelbaarheid voor uitvoerende diensten;

• hoe wordt voorkomen dat uitvoeringsorganisaties te maken krijgen met frequent wijzigende of versnipperde regelgeving, met mogelijke gevolgen voor de handhaafbaarheid;

• of de regering nader kan ingaan op de zorgen van de Afdeling advisering van de Raad
van State over de afbakening en concretisering van bevoegdheden, met het oog op uitvoerbaarheid.

De rechtvaardiging voor de delegatiebepalingen vloeit voort uit de wijze waarop sanctiemaatregelen
tot stand komen. Voor sanctiemaatregelen geldt dat de te handhaven voorschriften zijn
opgenomen in een verdrag, een besluit of aanbeveling van een volkenrechtelijke organisatie,
of in internationale afspraken, dan wel in regelgeving ter uitvoering daarvan. Deze
internationale sanctiemaatregelen zijn in beginsel tijdelijk van aard en aan wijzigingen
onderhevig. Daarnaast is van belang dat na de totstandkoming van internationale sanctiemaatregelen,
uitvoeringsvoorschriften met spoed worden vastgesteld, mede om anticipatie op de maatregelen
te voorkomen. Een voorbeeld van anticipatie op de maatregelen is kapitaalvlucht in
de periode tussen de inwerkingtreding van een EU-sanctieverordening met een bevriezingsmaatregel
en de strafbaarstelling van overtreding daarvan in een nationale ministeriële regeling.
Om deze redenen is het, net als onder de huidige Sanctiewet 1977, niet mogelijk om
op het niveau van de wet in formele zin alle bestuursorganen aan te wijzen die over
handhavende bevoegdheden zullen beschikken en alle gedragingen aan te wijzen waartegen
handhavend kan worden opgetreden.

Wel is ervoor gekozen om de bestuursorganen, waarvan nu al bekend is dat zij na de
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel handhavende bevoegdheden krijgen, in het wetsvoorstel
op te nemen. Ook de handhavende bevoegdheden zelf zijn in het wetsvoorstel opgenomen.
Hiermee wordt waar mogelijk rechtszekerheid en voorspelbaarheid ingebouwd. Omdat echter
niet te voorspellen is welke sanctiemaatregelen in de toekomst worden getroffen zijn
aanvullende delegatiegrondslagen nodig, zodat ook andere bestuursorganen, die nu nog
niet in beeld zijn, handhavende bevoegdheden kunnen krijgen.

Op het terrein van gegevensuitwisseling merkt de regering op dat een nadere uitwerking
in lagere regelgeving alleen geschiedt als een gegevensverwerkingsgrondslag is opgenomen
in een internationale sanctiemaatregel. Ter bevordering van een goede uitvoering kan
het in bepaalde gevallen wenselijk zijn om de gegevensverwerkingsgrondslag uit het
internationale instrument nader uit te werken of concretiseren. Ook hiervoor geldt
dat niet te voorspellen is welke sanctiemaatregelen in de toekomst worden getroffen
en welke gegevensverwerkingsgrondslagen daarin worden opgenomen en of het nodig is
om deze nader uit te werken of concretiseren.

106

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan toelichten hoe de rechtsbescherming
is geregeld voor derden, zoals leveranciers, werknemers, aandeelhouders of contractspartijen,
die wel worden geraakt door een sanctiemaatregel, maar niet zelf op een sanctielijst
staan.

De regering merkt op dat het wetsvoorstel geen algemene regeling bevat voor de rechtsbescherming
van derden. Een dergelijke regeling is naar het oordeel van de regering ook niet noodzakelijk,
omdat voor deze derden al alle bestaande rechtsbeschermingsmechanismen beschikbaar
zijn. Tegen gevolgen van sanctiemaatregelen kunnen leveranciers zich weren met een
beroep op het contracten- en aansprakelijkheidsrecht (door bijvoorbeeld nakoming,
schadevergoeding of ontbinding te vorderen), werknemers via het arbeidsrecht (arbeidsrechtelijke
rechtsbescherming) en aandeelhouders via het ondernemingsrecht. In aanvulling op deze
algemene rechtsbescherming voor derden biedt het wetsvoorstel voor specifieke situaties
een regeling voor de continuïteit en afwikkeling van door sancties getroffen ondernemingen
ingeval van negatieve maatschappelijke neveneffecten (artikel 5.3), waarmee derden
ook rechtsbescherming wordt geboden.

7. Uitvoering

107

De leden van de D66-fractie vragen specifiek aandacht voor de rol van de Douane als
cruciale uitvoerder van sanctiemaatregelen.

Zij vragen de regering:

• hoe de Douane in de praktijk omgaat met de toenemende complexiteit van sanctieregimes
en snelle wijzigingen daarin;

• of de voorgestelde verbeteringen in gegevensuitwisseling en het centraal meldpunt
in de praktijk leiden tot snellere en beter toepasbare informatie voor frontlijnmedewerkers;

• hoe wordt voorkomen dat extra verplichtingen leiden tot vertragingen in goederenstromen of uitvoeringsdruk aan de grens.

De Douane houdt toezicht op de naleving van EU-sanctiemaatregelen bij de in-, door-
en uitvoer van goederen. De toenemende complexiteit en omvang van deze maatregelen
vergroten de toezichtstaak van de Douane en maken de handhaving uitdagender. In 2018,
2022 en 2025 heeft de Douane extra middelen gekregen om de sanctiemaatregelen te handhaven.

De regering onderschrijft het belang van goed uitvoerbare sanctiemaatregelen en werkt
daarom aan verschillende (EU-brede) initiatieven, zoals het zogenaamde implementation by design project. Daarnaast wordt de Douane in een vroeg stadium betrokken bij wetsvoorstellen
voor nieuwe sanctiemaatregelen. Zo kan de organisatie een inschatting maken van de
uitvoerbaarheid en in voorkomende gevallen aangeven hoe de voorgestelde sanctiemaatregelen
anders kunnen worden geformuleerd waardoor deze beter uitvoerbaar zijn. Ook geeft
dit de Douane enige tijd om zich voor te bereiden op nieuwe typen maatregelen voordat
deze formeel worden aangenomen en gepubliceerd. Dit neemt niet weg dat er veel op
de organisatie afkomt.

Met het wetsvoorstel wordt een centraal meldpunt sancties ingericht. Vanuit het centraal
meldpunt zullen onder andere analyses worden gemaakt en patronen worden herkend, die
gedeeld worden met de betrokken organisaties. Voor de Douane betekent dit concreet
dat de analyses van het centraal meldpunt kunnen worden gebruikt om het risicogerichte
toezicht aan te scherpen, waardoor operationele medewerkers gerichter kunnen worden
ingezet.

Nieuwe verboden en plichten zorgen voor extra verplichtingen. Om de impact hiervan
zoveel mogelijk te beperken, wordt bij de implementatie hiervan zoveel mogelijk aangesloten
bij bestaande procedures.

8. Gevolgen

108

Wat betreft het beperken van regeldruk wijzen de leden van de VVD-fractie erop dat
ondernemers de ruggengraat van onze economie vormen en zij niet het slachtoffer mogen
worden van «over-implementatie». Deze leden vragen hoe de regering voorkomt dat de
introductie van nieuwe meldplichten en toezichtsbevoegdheden leidt tot een stapeling
van lasten voor het midden- en kleinbedrijf en of er is overwogen om te werken met
drempelwaarden of risicogebaseerde vrijstellingen voor sectoren met een aantoonbaar
laag risico op het overtreden van sancties. De regering wordt gevraagd te garanderen
dat er geen sprake is van een «kop» op Europese regelgeving en nader toe te lichten
in hoeverre de voorgestelde Nederlandse regelgeving afwijkt van de situatie in andere
belangrijke EU-landen, zoals Duitsland en Frankrijk. Wordt er aanvullend aan deze
Nederlandse sanctiewet op korte termijn ook Europese regelgeving verwacht?

De regering onderschrijft dat de modernisering van het sanctiestelsel niet mag leiden
tot onnodige regeldruk voor ondernemers, in het bijzonder voor het midden- en kleinbedrijf.
Uitgangspunt is daarom dat nationale regelgeving niet verder gaat dan nodig is voor
een effectieve uitvoering, naleving en handhaving van internationale sanctiemaatregelen.
Daarbij geldt dat de materiële sanctieverplichtingen in belangrijke mate rechtstreeks
voortvloeien uit EU-sanctieverordeningen. Het wetsvoorstel voorziet in de nationale
uitvoeringsstructuur die nodig is om aan die verplichtingen effectief uitvoering te
geven.

De regering ziet daarbij geen aanleiding voor generieke drempelwaarden of risico-gebaseerde
vrijstellingen van materiële sanctieverplichtingen. Sanctiemaatregelen gelden in beginsel
voor eenieder. Een algemene vrijstelling van materiële sanctieverplichtingen voor
bepaalde ondernemingen, sectoren of transacties zou het risico meebrengen dat juist
via die uitzonderingen ontwijkingsroutes ontstaan. Wel zijn de nalevingsvereisten
en het toezicht op de sanctiemaatregelen risico-gebaseerd vorm gegeven. Dat betekent
dat de invulling van de nalevingsmaatregelen, de intensiteit van het toezicht, en
de voorlichting en handhaving kunnen worden afgestemd op de aard, omvang en risicoprofiel
van de betrokken sector of instelling. Ook kan bij de nadere uitwerking van regels
rekening worden gehouden met de aard en omvang van instellingen, waaronder kleinere
kantoren en ondernemingen. Op deze manier is ook het wetsvoorstel voor een tweede
tranche, waarin dit op wetsniveau vorm zal krijgen, uitgewerkt. Dit voorstel stond
tot 27 mei jl. open voor inbreng via internetconsultatie.nl en is daar nog steeds
inzichtelijk.

Voor zover het wetsvoorstel nieuwe meldstructuren raakt, is bovendien beoogd de lasten
voor burgers en bedrijven juist te beperken door meldingen centraler, eenvoudiger
en overzichtelijker te organiseren. De memorie van toelichting wijst erop dat het
centraal meldpunt en een uniform meldformulier niet alleen voordelen hebben voor de
overheid, maar toekomstige meldingen ook eenvoudiger maken. Ook wordt de rol van RVO
als Sanctieloket Rusland voortgezet, zodat ondernemers ondersteuning kunnen krijgen
bij vragen over sanctienaleving.

Ten aanzien van het voorkomen van stapeling is daarnaast van belang dat het wetsvoorstel
rekening houdt met de komst van het Europese AML-pakket. De regels uit dat pakket
die verband houden met gerichte financiële sancties worden vanaf 10 juli 2027 van
toepassing. De regering heeft er daarom voor gekozen om het nationale toezicht op
de bedrijfsvoering in een tweede tranche opnieuw te bezien in het licht van deze Europese
regels. Daarbij is uitdrukkelijk onderkend dat het AML-pakket het sanctieterrein niet
volledig dekt, omdat dit pakket vooral ziet op gerichte financiële sancties en niet
op het bredere geheel van bijvoorbeeld sectorale sanctiemaatregelen. Daarom blijven
aanvullende nationale regels nodig voor de effectieve uitvoering van sancties, ook
voor instellingen die onder het AML-pakket vallen.

109

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering bovendien kan reflecteren op de
rol van financiële instellingen bij het handhaven van handelsbeperkingen; hoe zorgt
het kabinet ervoor dat banken niet doorslaan in hun poortwachtersrol waardoor bonafide
exporteurs naar veilige markten de toegang tot het financiële systeem verliezen? De
leden van de VVD-fractie zijn van mening dat de strijd tegen sanctieomzeiling een
gezamenlijke verantwoordelijkheid is van overheid en bedrijfsleven, maar dat de overheid
hierbij een gidsende en ondersteunende rol moet spelen in plaats van enkel een bestraffende.

De regering onderschrijft dat de bestrijding van sanctieomzeiling een gezamenlijke
verantwoordelijkheid is van overheid en bedrijfsleven. Financiële instellingen spelen
daarin van oudsher een belangrijke rol, gezien hun spilfunctie in de economie, en
omdat financiële transacties signalen kunnen bevatten van mogelijke omzeiling. Daarom
zijn financiële instellingen op grond van de Sanctiewet 1977 al onderworpen aan bedrijfsvoeringstoezicht
om te voorkomen dat zij direct of indirect tegoeden of economische middelen ter beschikking
stellen aan gesanctioneerde personen of entiteiten. Bij de inwerkingtreding van het
EU AML-pakket volgt dit voor gerichte financiële sancties uit het AML-pakket. Voor
sectorale sancties wordt dit geregeld in de tweede tranche van dit wetsvoorstel, die
tot 27 mei jl. open stond voor inbreng via internetconsultatie.nl. Die rol maakt banken
echter niet verantwoordelijk voor de algemene handhaving van handelsbeperkingen. Die
verantwoordelijkheid berust uiteindelijk bij de daartoe bevoegde autoriteiten, waaronder
toezichthouders, handhavingsinstanties, opsporingsdiensten en, waar het gaat om goederenstromen
en vergunningen, de daarvoor aangewezen uitvoeringsorganisaties.

De regering deelt de zorg dat sanctienaleving niet mag leiden tot onnodige uitsluiting
van bonafide exporteurs van het financiële systeem. Tegelijkertijd moeten financiële
instellingen zelf een risico gebaseerde beoordeling maken van hun klanten, transacties
en dienstverlening. Daarbij past niet dat dienstverlening categorisch wordt beëindigd
enkel omdat sprake is van internationale handel of export of een specifieke dienst
of product, zonder beoordeling van de concrete combinatie van risico’s, bestemming,
goederen, betrokken partijen en mitigerende maatregelen. Van instellingen mag worden
verwacht dat zij proportioneel handelen en hun poortwachtersfunctie zorgvuldig invullen.

De rol van de overheid is daarbij niet uitsluitend repressief. Het wetsvoorstel en
de toelichting benadrukken juist ook het belang van duidelijkheid, ondersteuning en
uitvoerbaarheid. Zo wordt met het centraal meldpunt sancties beoogd meldingen eenvoudiger
en overzichtelijker te maken. Daarnaast blijft Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(RVO) de rol vervullen die zij al heeft als Sanctieloket Rusland voor vragen van ondernemers.
De toelichting vermeldt dat de website van RVO ondernemers informeert over sancties,
veelgestelde vragen beantwoordt en zo nodig doorverwijst naar de juiste organisatie.
Ook blijft de regering informatie over sanctienaleving beschikbaar stellen, bijvoorbeeld
via de Leidraad Financiële Sanctieregelgeving en sectorspecifieke handreikingen van
AFM en DNB.

Daarmee beoogt de regering te voorkomen dat onzekerheid in de praktijk leidt tot onnodige
terughoudendheid of de-risking. Goede naleving vraagt immers niet alleen om handhaving
achteraf, maar ook om duidelijke informatie, uitvoerbare regels en een goede informatiepositie
voor zowel ondernemingen als financiële instellingen. Het centraal meldpunt krijgt
bovendien een taak in het verzamelen, registreren, bewerken en analyseren van sanctiemeldingen,
waarbij die analyses kunnen bijdragen aan sanctieontwikkeling, beleidsevaluatie en
sanctienaleving, waaronder anti-omzeiling. Ook heeft het meldpunt een voorlichtingstaak
ten aanzien van meldingsplichten.

110

Het Dekenberaad wijst op het risico van formalistische naleving en «check-the-box»-gedrag.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering voorkomt dat regels wel uitvoerbaar
lijken op papier, maar in de praktijk leiden tot bureaucratisering zonder betere naleving.

Voor dit wetsvoorstel zijn, zoals te doen gebruikelijk, onder andere uitvoerbaarheid,
doenvermogen en regeldruk getoetst. Daarnaast hebben er meerdere bijeenkomsten plaatsgevonden
met zowel sectorvertegenwoordigers als uitvoeringspartijen om op te halen op welke
punten er nog uitvoerings- of andere vragen waren. Deze punten zijn zoveel mogelijk
geadresseerd in de huidige voorstellen. Aansluitend daarop zal de regering bij de
verdere uitwerking nauw blijven afstemmen met de betrokken toezichthouders en uitvoeringsorganisaties,
waaronder AFM, DNB, BFT en LOTA/de deken. Daarnaast bevat het wetsvoorstel een evaluatiebepaling
(artikel 11.1): de Minister van Buitenlandse Zaken zal in overeenstemming met de Ministers
die het mede aangaat, binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet een verslag
over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk aan de Staten-Generaal
zenden. Los van de wetsevaluatie zal er tenslotte ook een invoeringstoets worden verricht
om na te gaan of onder andere het raadplegen van de registers, het centraal meldpunt
sancties en de bewindvoerder in de praktijk goed werkbaar zijn. De invoeringstoets
zal worden uitgevoerd op het vroegst mogelijke moment waarop iets nuttigs gezegd kan
worden over de werking van de regelgeving in de praktijk. Uw Kamer zal over de uitkomsten
van de invoeringstoets worden geïnformeerd.

111

Ten aanzien van het centrale meldpunt vragen de leden van de VVD-fractie hoe wordt
voorkomen dat ondernemers alsnog bij verschillende loketten hun informatie moeten
aanleveren en of de regering kan bevestigen dat het uitgangspunt «eenmalig verstrekken,
meervoudig gebruik» hier leidend is. Ook vragen zij waarom het Ministerie van Buitenlandse
Zaken is gekozen als plek om het centrale meldpunt te huisvesten. Zou de Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland (RVO) niet logischer zijn geweest, aangezien Buitenlandse
Zaken vooral een beleidsdepartement is? Ook vragen zij op welke wijze het kabinet
de voorlichting en de «helpdeskfunctie» gaat versterken om te voorkomen dat ondernemers
uit voorzorg («de-risking») stoppen met legitieme handel.

Door de komst van het centraal meldpunt sancties zullen ondernemers in principe al
hun meldingen bij dit loket doen. Mocht een ondernemer onder een meldingsplicht vallen
die niet bij het centraal meldpunt is belegd dan zal deze via de website van het centraal
meldpunt doorverwezen worden naar het juiste loket. Zoals in paragraaf 3.7.3 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting is aangegeven zal, als er per abuis bij
het verkeerde bestuursorgaan wordt gemeld (dit kan bijvoorbeeld ook de CDIU of de
FIU betreffen), de melding op basis van de doorzendplicht naar het juiste orgaan worden
doorgezet. Dit strookt met het aangehaalde uitgangspunt «eenmalig verstrekken, meervoudig
gebruik».

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is gekozen als plek om het centraal meldpunt
te huisvesten om, gezien het Ministerie van Buitenlandse Zaken het coördinerende ministerie
is op sancties, met de informatiepositie ondersteunend te zijn aan sanctieontwikkeling
en om de nationale naleving te verbeteren. Daarbij houdt het ministerie nauw contact
met alle betrokken stakeholders in een klankbordgroep waarin de RVO ook vertegenwoordigd
is. Het centraal meldpunt sancties zal door middel van een gebruikersvriendelijke
website, de mogelijkheid van rechtstreeks contact, en door in samenwerking met brancheorganisaties
proactief voorlichting over meldingsplichten aan het bedrijfsleven te gaan geven ondernemers
helder gaan informeren over hun meldingsplichten en zo «overcompliance» helpen verminderen».

112

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering voorkomt dat de uitbreiding van
toezicht tot terughoudendheid leidt bij advocaten om gesanctioneerde cliënten rechtsbijstand
te verlenen, met gevolgen voor toegang tot recht.

Het uitgangspunt van de regering is dat door het uitbreiden van het toezicht naar
bepaalde juridische beroepsgroepen, waaronder advocaten, het naleven van sancties
wordt vereenvoudigd en bevorderd. Ook nu al moeten deze groepen zich aan de sancties
houden en de voorgestelde wetgeving gaat daarvoor een kader bieden. Voor wat betreft
rechtsbijstand en de toegang tot recht kennen zowel het Europese als het nationale
kader reeds een aantal uitzonderingen (waaronder het aanvragen van een ontheffing
inzake het betalen voor rechtsbijstand voor gesanctioneerden, de geheimhoudingsplicht
en het verschoningsrecht uit de Advocatenwet) die advocaten in staat stellen rechtsbijstand
aan gesanctioneerde cliënten te verlenen en gesanctioneerden deze diensten te blijven
ontvangen, binnen deze kaders.

113

De leden van de CDA-fractie vragen daarnaast hoe de regering het doenvermogen van
kleine kantoren heeft beoordeeld, juist waar het gaat om screening, administratie,
meldingen en informatieverplichtingen. Welke verschillen ziet de regering in uitvoerbaarheid
tussen grote organisaties met compliance-afdelingen en kleine beroepspraktijken zonder
dergelijke ondersteuning?

De door de fractie aangehaalde regels op het gebied van screening, administratie en
informatieverplichtingen zijn grotendeels onderdeel van de tweede tranche van het
voorstel. In de memorie van toelichting bij de tweede tranche zal dan ook ingegaan
worden op de uitvoerbaarheid, ook voor kleinere kantoren. Onder meer door zogenaamd
risico gebaseerd toezicht. Ten aanzien van meldingen verwacht de regering van de oprichting
van het centraal meldpunt sancties een positieve impact op het doenvermogen, omdat
er sprake zal zijn van één centraal punt voor het doen van meldingen, met op de website
voorlichting over deze meldingen en ook doorverwijzingen naar andere relevante overheidsinstanties.

114

De leden van de BBB-fractie maken zich grote zorgen over de omvang van de regeldruk
en de kosten. Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) schat de eenmalige kosten
voor bedrijven en beroepsgroepen op ruim 100 miljoen euro, exclusief aanvullende kosten
waarvan de omvang nog niet inzichtelijk is. Daarbij komt dat deze kosten grotendeels
worden gemaakt in aanloop naar het Europese AML-pakket, dat het nationale systeem
grotendeels zal vervangen. De leden van de BBB-fractie vragen de regering hoe deze
kosten zich verhouden tot de beperkte looptijd van het nationale stelsel en waarom
niet is gekozen om direct aan te sluiten bij het Europese kader.

Het ATR schat dat het uitbreiden van het toezicht naar bepaalde juridische beroepsgroepen
inderdaad op dit bedrag. Het ATR geeft tevens aan dat deze groepen nu al in het kader
van bestaande sanctiemaatregelen en Wwft-eisen bepaalde controles verrichten. Het
klopt dat de huidige Wwft-eisen binnenkort zullen worden vervangen door inwerkingtreding
van de AML-verordening. Om het aantal verandermomenten (en de daarmee gemoeide eenmalige
kosten) zoveel mogelijk te beperken is een manier gevonden om de kaders zowel in proces
als inhoud zo goed mogelijk op elkaar te laten aansluiten. Voor een nadere toelichting
op de wijze waarop verwijst de regering naar het antwoord hierboven op vraag 24 vanuit
de commissie over de samenloop met het AML-pakket. Hiermee sluiten de eenmalige kosten
die de genoemde groepen moeten maken dus meteen aan op het nieuwe Europese en nationale
kader en is er dus geen sprake van een beperkte looptijd.

9. Advies en consultatie

115

De leden van de BBB-fractie constateren dat de Europese Centrale Bank expliciet aangeeft
dat zij geen formele rol kan spelen in de besluitvorming rond sanctiemaatregelen,
omdat dit buiten haar toezichtmandaat valt. Tegelijkertijd kunnen maatregelen zoals
het aanwijzen van een bewindvoerder wel directe gevolgen hebben voor financiële stabiliteit
en prudentieel toezicht. De leden van de BBB-fractie vragen de regering hoe deze spanning
wordt opgelost en hoe wordt geborgd dat nationale maatregelen niet conflicteren met
Europese toezichtkaders.

Over het aanwijzen van een bewindvoerder in de financiële sector en de afstemming
daaromtrent tussen de Minister van Economische Zaken en Klimaat enerzijds en de financiële
toezichthouders anderzijds bevat het wetsvoorstel een gedetailleerde regeling in de
artikelen 5.5 en 5.6. Samengevat komt die regeling er allereerst op neer dat de Minister
van Economische Zaken en Klimaat alleen in overeenstemming met de relevante financiële
toezichthouder een bewindvoerder aanwijst in de financiële sector. De Minister van
Economische Zaken en Klimaat trekt de aanwijzing in wanneer er op grond van de financiële
sectorwetgeving een curator of bewindvoerder wordt benoemd, wanneer voortdurende aanwezigheid
van de Nederlandsche Bank wordt ingesteld of wanneer een besluit tot afwikkeling wordt
genomen.

C. Artikelsgewijze toelichting

Hoofdstuk 3. Meldingsplichten

116

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering of ze meent dat voldoende
is afgebakend wanneer de geheimhoudingsplicht moet worden doorbroken in verband met
de meldingsplicht en hiermee voldoende duidelijkheid is voor notarissen en advocaten.
Zo ja, kan de regering dit onderbouwen? Ziet de regering hierbij nog mogelijke risico’s
en hoe tracht de regering deze te ondervangen?

De doorbreking van de geheimhoudingsplicht geldt niet voor zover advocaten of notarissen
de rechtspositie van hun cliënt bepalen of hun taak van verdediging of vertegenwoordiging
van die cliënt verrichten in het kader van of in verband met een rechtsgeding, daaronder
begrepen het verstrekken van advies over het instellen of vermijden van een dergelijk
rechtsgeding. Wanneer er bijvoorbeeld sprake is van een opdracht aan een advocaat
die voor een deel betrekking heeft op een situatie waarvoor de geheimhoudingsplicht
wordt doorbroken en waarbij voor een ander deel de rechtspositie van de cliënt een
rol speelt, dan valt het tweede deel geheel onder de procesvrijstelling en wordt de
geheimhouding te dien aanzien dus niet doorbroken.

Hiermee wordt volgens de regering voldoende afgebakend wanneer de geheimhoudingsplicht
wordt doorbroken.

Hoofdstuk 5. Bepalingen over de continuïteit en afwikkeling van ondernemingen

117

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de Afdeling Advisering van de Raad
van State twijfels heeft bij de effectiviteit van de aanwijzingsbevoegdheid en adviseert
om het wetsvoorstel op dit onderdeel nader te bezien. Deze ledenvragen de regering
om de noodzaak voor bevoegdheid van de Minister van Economische Zaken om ambtshalve
een bewindvoerder aan te wijzen nader te onderbouwen. Zijn er door de regering alternatieve,
minder ingrijpende maatregelen overwogen? Zo ja, welke zijn dat en waarom voldoen
deze niet?

Er zijn situaties waarbij in de EU gevestigde ondernemingen niet voldoende in staat
zijn om volledig effect te geven aan de internationale sanctiemaatregelen zonder dat
hierdoor aanzienlijke (negatieve) sociaalmaatschappelijke gevolgen kunnen ontstaan,
zoals disruptie van leveranciersketens, tekorten aan grondstoffen, halffabricaten
of eindproducten, verlies van werkgelegenheid en financiële moeilijkheden voor toeleveranciers
of afnemers.

Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een in Nederland gevestigde onderneming
die in Nederland winkels uitbaat en die (direct of indirect) voor meer dan 50% in
handen is van een gesanctioneerde (rechts)persoon waarvoor een bevriezingsverplichting
geldt. In zo’n geval zal de onderneming al snel geen nieuwe voorraden kunnen aanschaffen,
werknemers aannemen of vervangingsinvesteringen kunnen verrichten en niet of slechts
met moeite aan bestaande verplichtingen kunnen voldoen zoals het betalen van salarissen,
leveranciers, enzovoort. Een ander voorbeeld is een in Nederland gevestigde bank die
een volle dochtermaatschappij is van een gesanctioneerde financiële instelling. Gevolg
van de sancties tegen die (uiteindelijke) eigenaren is dat de tegoeden en economische
middelen van die in Nederland gevestigde onderneming moeten worden bevroren en dat
geen tegoeden en economische middelen nog aan die onderneming beschikbaar mogen worden
gesteld, met uitzondering van incidentele ontheffingen. Zo wordt deze onderneming
vergaand in haar functioneren gehinderd. Dit kan tot gevolg hebben dat reguliere rekeninghouders
bij een dergelijke bank geen toegang meer hebben tot hun betaalrekeningen.

Het is wenselijk dat de overheid in dergelijke situaties kan ingrijpen om de nadelige
gevolgen voor de betrokken publieke belangen te mitigeren. Een dergelijk instrument
bestaat op dit moment niet. Als dit wetsvoorstel van kracht wordt, betekent dat niet
dat deze bevoegdheid ook automatisch in allerlei situaties gaat worden ingezet. In
individuele gevallen zal de Minister kunnen beoordelen of er alternatieve, minder
ingrijpende maatregelen voorhanden zijn die de publieke belangen voldoende veiligstellen.
Als zulke alternatieve maatregelen er zijn, ligt inzet van de bewindvoerder niet voor
de hand. Dit moet per geval worden afgewogen.

118

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering in deze context tevens waarom
er niet gekozen is voor qua zwaarte oplopende, proportionele maatregelen. De Afdeling
Advisering trekt hierbij de vergelijking naar de financiële sector. De leden vragen
of de regering alsnog kan overwegen om een duidelijke escalatieladder wettelijk te
verankeren. Zo nee, waarom niet?

Zoals in het nader rapport uiteengezet65, laten best practicesuit andere EU-lidstaten zien dat de figuur van een tijdelijke bewindvoerder met succes
als eigenstandige bevoegdheid kan worden ingezet, zonder dat deze is ingebed in een
escalatieladder. De regering kiest er daarom ook niet voor een dergelijke escalatieladder
op te nemen in het wetsvoorstel.

119

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering waarom het besluit dat strekt
tot de aanwijzing wordt gepubliceerd in de Staatscourant. Gebeurt dit ook in andere
sectoren waar een bewindvoerder ambtshalve wordt aangesteld? Zo nee, waarom dan wel
in dit geval?

Het is voor een goede werking van de inzet van de bewindvoerder van groot belang dat
het aanwijzingsbesluit ook externe kenbaarheid en werking heeft. Daarmee krijgen zakenpartners
van de onderneming duidelijkheid over wat de situatie is bij de onderneming in kwestie.
Dit is ook in het belang van de onderneming zelf. Dit blijkt ook uit de hierboven
in antwoord op vraag 57 besproken Litouwse casus van AB Lifosa.

120

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering waarom ze de Afdeling Advisering
niet volgt in de conclusie dat de (enkele) aanwijzing van een bewindvoerder ertoe
kan leiden dat de financiering van een onderneming in direct gevaar komt, juist vanwege
de change of control clauses. Acht de regering het in geen enkel geval denkbaar? Zo
nee, waarom wordt deze zorg dan niet ondervangen? De leden vragen of het bijvoorbeeld
mogelijk is om wettelijk vast te leggen dat het ambtshalve aanwijzen van een bewindvoerder
in sanctiecontext geen ontbindende clausule mag zijn. Zo ja, is de regering bereid
om dit wettelijk te verankeren?

De regering begrijpt de zorg van de Afdeling over ondernemingen die gegrondvest zijn
en handelen op basis van overeenkomsten en herkent de praktijk dat bij veranderingen
in de eigendom en zeggenschap of het beëindigen van een dienstverband een ontbindende
clausule in werking treedt of rechten worden geactiveerd (change of control clauses). De regering volgt de Afdeling echter niet in de conclusie dat in de sanctiecontext
de (enkele) aanwijzing van een bewindvoerder er in die gevallen toe kan leiden dat
de financiering van een onderneming in direct gevaar komt. De bewindvoerder kan immers
alleen ingezet worden als de onderneming negatieve effecten ervaart met betrekking
tot de financiële stabiliteit of continuïteit van de onderneming. Er moeten dus aanzienlijke
financiële problemen zijn bij de onderneming als gevolg van sanctiemaatregelen. In
zo’n situatie zullen financiers hoe dan ook terughoudend zijn met het verstrekken
van financiering, ook als er geen bewindvoerder zou worden benoemd. Verder is van
belang dat in veel gevallen het probleem juist zal zijn dat de hele onderneming al
bevroren is en dat transacties, ook financieringstransacties, met de onderneming al
verboden zijn. Dit volgt dan niet uit de change of control clauses, maar uit het sanctierecht
zelf. Het kan echter voorkomen dat zakenpartners niet meer verder zullen willen na
de benoeming van een bewindvoerder. Bij het besluit om al dan niet een bewindvoerder
te benoemen kan de Minister rekening houden met deze mogelijke effecten van change
of control clauses. Deze mogelijke negatieve effecten zullen moeten worden afgewogen
tegen de effecten die de sanctiemaatregel op de onderneming heeft en de bredere maatschappelijke
belangen die er op het spel staan. Verder is hierbij voor de regering van groot belang
dat andere lidstaten die een dergelijke bevoegdheid al hebben toegepast, op dit gebied
geen problemen hebben ervaren. Hun ervaring is juist dat de benoeming van een bewindvoerder
kan helpen om het vertrouwen terug te winnen dat met de onderneming (weer) zaken mag
worden gedaan.

De suggestie om wettelijk vast te leggen dat het ambtshalve aanwijzen van een bewindvoerder
in sanctiecontext geen ontbindende clausule mag zijn, is wat de regering betreft niet
goed werkbaar. Veel contracten van internationaal opererende ondernemingen zijn gesloten
naar niet-Nederlands recht. Een dergelijke regeling zal daarom in veel situaties niet
effectief zijn.

121

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering aan welke kwalificaties een
bewindvoerder moet voldoen. De leden merken op dat de bewindvoerder niet aansprakelijk
is voor de keuzes die hij maakt. Waarom is dat zo, zo vragen de leden. Zijn er geen
scenario’s denkbaar waarbij de bewindvoerder aantoonbaar verkeerde keuzes maakt, met
financiële gevolgen? Is het dan redelijk om de Staat hiervoor aansprakelijk te stellen?
De leden vragen voorts of de bewindvoerder onder het tuchtrecht valt en wie de bewindvoerder
betaalt.

In aanmerking voor een benoeming als bewindvoerder komen personen met kennis en ervaring
op het gebied van het beheren, herstructureren of afwikkelen van ondernemingen. De
groep personen waaruit geselecteerd zal worden, kan in veel gevallen samenvallen met
de groep personen en kantoren die worden ingeschakeld als herstructureringsdeskundige
in het kader van de Wet Homologatie Onderhands Akkoord, of als bewindvoerder bij surséance
van betaling of als curator bij een faillissement. In voorkomend geval zal ook buiten
deze groep een persoon kunnen worden aangewezen als er sprake is van een zeer specialistische
onderneming waarvoor bijzondere kennis is vereist. In de context van een enquêteprocedure
bij de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam worden ook met enige regelmaat
personen benoemd als (al dan niet uitvoerend) bestuurder, commissaris of beheerder
van de aandelen bij een onderneming. In voorkomend geval nemen deze functionarissen
in feite de leiding van een niet-failliete onderneming over.

De reden dat ervoor is gekozen om te regelen dat de bewindvoerder niet aansprakelijk
is voor de schade die zijn opdrachten eventueel veroorzaken, is dat de bewindvoerder
hier door de Minister wordt ingezet om publieke belangen te behartigen. In feite huurt
de Minister de bewindvoerder in om ervoor te zorgen dat de maatschappelijke belangen
die in een concreet geval op het spel staan gewaarborgd worden. Het gaat hier dus
in de kern om overheidsoptreden in dienst van het algemeen belang. Daarom is het passend
dat de Staat de kosten van de bewindvoerder draagt, inclusief de eventuele schade
die veroorzaakt wordt door dit overheidsoptreden. Het zou ook potentiële bewindvoerders
kunnen afschrikken of aangewezen bewindvoerders onevenredig in hun handelen kunnen
beperken als zij zouden moeten vrezen voor aansprakelijkheidstelling.

Bewindvoerders hebben in beginsel geen eigen tuchtcollege. Wel kan een bewindvoerder
tevens onderdeel uitmaken van een beroepsgroep dat een tuchtcollege heeft en kan de
bewindvoerder bij zijn beroepstuchtrechter ook voor zijn handelen als bewindvoerder
worden aangesproken.66

122

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om nader te onderbouwen waarom
het enquêterecht niet reeds zou voldoen als snel moet worden ingegrepen, ook vanwege
«redenen van openbaar belang». Wat kan een bewindvoerder wel, wat via een enquêteprocedure
niet kan?

De juridische kern van de enquêteprocedures is een door de Ondernemingskamer (OK)
gelast onderzoek naar het beleid en gang van zaken binnen een rechtspersoon. De OK
kan een enquête gelasten wanneer blijkt van gegronde redenen om aan een juist beleid
of juiste gang van zaken te twijfelen. Als de OK gegronde redenen aanwezig acht om
aan juist beleid te twijfelen, gaat zij over tot de benoeming van een of meer onderzoekers.
Een verzoek tot het houden van een enquête kan worden ingediend door degenen die daartoe
binnen een rechtspersoon bevoegd zijn op grond van Boek 2 BW zoals aandeelhouders,
certificaathouders, de leden van een vereniging, coöperatie of onderlinge waarborgmaatschappij
of de rechtspersoon zelf. Ook de advocaat-generaal (A-G) van het ressortspakket kan
om een enquête verzoeken «om redenen van openbaar belang».

Als uit het verslag van de OK-onderzoekers van wanbeleid is gebleken, kan de OK op
verzoek een of meer in de wet genoemde voorzieningen treffen. De OK kan eveneens bevelen
tot voorlopige tenuitvoerlegging van dergelijke voorzieningen. Verder kan de OK in
elke stand van het geding een onmiddellijke voorziening treffen voor ten hoogste de
duur van het geding, «indien gelet op de belangen van de rechtspersoon en degenen
die krachtens de wet en de statuten bij zijn organisatie zijn betrokken een onmiddellijke
voorziening vereist is in verband met de toestand van de rechtspersoon of in het belang
van het onderzoek». Eén van de mogelijke voorzieningen is de tijdelijke aanstelling
van een of meer bestuurders, commissarissen, of beheerder van de aandelen. De OK kan
een enquêteverzoek alleen toewijzen, wanneer blijkt van gegronde redenen om aan een
juist beleid of juiste gang van zaken te twijfelen. Dit geldt ook wanneer het verzoek
gedaan is door de A-G om redenen van openbaar belang.

Op een aantal essentiële punten verschilt de enquêteprocedure hiermee van de in het
wetsvoorstel voorgestelde figuur van de bewindvoerder. Ten eerste staat bij de enquêteprocedure
een onderzoek naar het beleid en de gang van zaken bij een onderneming centraal, terwijl
het instrument van de bewindvoerder in dit wetsvoorstel bedoeld is om ernstige maatschappelijke,
economische of werkgelegenheidseffecten voor de Nederlandse samenleving te mitigeren.
In de situatie waarvoor de aanwijzing van een bewindvoerder bedoeld is, hoeft geen
sprake te zijn van redenen om aan een juist beleid of juiste gang van zaken bij de
onderneming in kwestie te twijfelen. Er hoeft dus ook geen enkele reden te zijn voor
een enquête, terwijl er wel ernstige maatschappelijke gevolgen optreden. Hierbij valt
bijvoorbeeld te denken aan een bedrijf met een Russische aandeelhouder dat tot 2022
zakendeed op een kundige en professionele wijze. Door de inval van Rusland in Oekraïne
kan de meerderheidsaandeelhouder, geheel buiten de schuld van (de leiding van) het
bedrijf om, op de sanctielijst terecht komen. In een dergelijk geval is er geen reden
om te twijfelen aan een juist beleid of juiste gang van zaken, en is er dus ook geen
reden om een onderzoek in te stellen, maar ondervindt het bedrijf wel problemen als
gevolg van de sanctiemaatregelen.

Voor de inzet van de bewindvoerder als voorzien in dit wetsvoorstel is vereist dat
de toepassing van een sanctiemaatregel nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit
of continuïteit van de onderneming met zich brengt en dat dit ernstige maatschappelijke,
economische of werkgelegenheidseffecten voor de Nederlandse samenleving kan veroorzaken.
Waar de enquêteprocedure ziet op een ingrijpen binnen de onderneming dat in de regel genoodzaakt is door een doen of nalaten binnen de onderneming (zoals het beleid van het bestuur) en ziet op het herstellen van een
juiste gang van zaken en een juist beleid binnen de onderneming, is de aanwijzing van een bewindvoerder een ingrijpen bij een onderneming
vanwege oorzaken die in de regel buiten de onderneming liggen.

Verder verdient opmerking dat de onmiddellijke voorzieningen die de OK kan treffen,
slechts gelden voor de duur van het geding. Sanctiemaatregelen kunnen langjarig van
kracht zijn. Het is onwenselijk om al die tijd enquêteprocedures aanhangig te laten
zijn bij de OK zonder dat er (verder) onderzoek nodig is naar het beleid en de gang
van zaken binnen de onderneming.

De aard van de enquêteprocedure verschilt al met al wezenlijk van de met het wetsvoorstel
voorgestelde figuur van de bewindvoerder en biedt derhalve ook geen passend instrument
om de negatieve bijeffecten van de betreffende sanctiemaatregel tegen te gaan of te
mitigeren. Het enquêterecht kan daarom niet als alternatief worden gezien voor hetgeen
het wetsvoorstel op dit punt beoogt te regelen.

Hoofdstuk 7. Toezicht en handhaving

123

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat artikel 7.1.2, tweede lid, een grondslag
bevat om ook andere bestuursorganen aan te wijzen die bestuursrechtelijk kunnen handhaven.
Waarom zal deze lagere regelgeving in de regel een ministeriële regel zijn, zoals
de leden lezen in de memorie van toelichting, en geen algemene maatregel van bestuur
(AMvB)? Is een AMvB, inclusief voorhangbepaling voor het vaststellen van deze AMvB,
niet op zijn plaats? Waarom kiest de regering hier niet voor, zo vragen de leden.

De rechtvaardiging voor deze vorm van delegatie vloeit voort uit de wijze waarop sanctiemaatregelen
tot stand komen. Voor sanctiemaatregelen geldt dat de te handhaven voorschriften zijn
opgenomen in een verdrag, een besluit of aanbeveling van een volkenrechtelijke organisatie,
of in internationale afspraken, dan wel in regelgeving ter uitvoering daarvan. Deze
internationale sanctiemaatregelen zijn in beginsel tijdelijk van aard en aan wijzigingen
onderhevig. Daarnaast is van belang dat na de totstandkoming van internationale sanctiemaatregelen,
uitvoeringsvoorschriften met spoed worden vastgesteld, mede om anticipatie op de maatregelen
te voorkomen. Om deze redenen is het niet werkbaar om op het niveau van de wet in
formele zin alle bestuursorganen aan te wijzen die over handhavende bevoegdheden zullen
beschikken en alle gedragingen aan te wijzen waartegen handhavend kan worden opgetreden.
Om dezelfde redenen is het ook niet werkbaar om uitvoering te geven aan internationale
sanctiemaatrelen via een amvb (al dan niet met een voorhangbepaling). In de huidige
praktijk zijn internationale sanctiemaatregelen doorgaans opgenomen in EU-verordeningen
of EU-besluiten waaraan uitvoering wordt gegeven met een ministeriële regeling. Bij
aanwijzing van een bestuursorgaan in een ministeriële regeling is de parlementaire
betrokkenheid gewaarborgd doordat zo snel mogelijk na plaatsing in de Staatscourant
van de regeling een voorstel van wet tot regeling van de aanwijzing wordt ingediend
bij uw Kamer. Voor de uitvoering van niet-bindende internationale sanctiemaatregelen
per amvb is dezelfde vorm van parlementaire betrokkenheid geregeld.

Hoofdstuk 11. Slotbepalingen

124

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA hebben kennisgenomen van het position
paper van het BFT t.b.v. het rondetafelgesprek van de vaste commissie voor Buitenlandse
Zaken van de Tweede Kamer van 25 maart 2026 over de Wis. Het BFT stelt in het position
paper dat, «gezien de korte tijdsspanne tussen de invoering van de Wis en de Anti-witwasverordening
en de Implementatiewet ter voorkoming van witwassen en terrorisme», gelijktijdige
implementatie van deze drie wetten en verordeningen voor de hand zou liggen. Begrijpt
de regering de zorgen van het BFT? Wanneer is de regering voornemens om het koninklijk
besluit ter invoering van de Wis te laten slaan? Waarom kiest de regering er niet
voor om de drie wetten en verordeningen gelijktijdig te laten ingaan?

De regering begrijpt de door BFT geuite zorgen heel goed en heeft mede naar aanleiding
daarvan het wetsvoorstel bij nota van wijziging aangepast om te bewerkstelligen dat
het aantal verandermomenten voor instellingen en toezichthouders zoveel mogelijk beperkt
wordt en zo nauw mogelijk wordt aangesloten bij het AML-pakket. Voor een uitgebreider
toelichting op de wijze waarop dit zal worden gedaan verwijst de regering naar het
antwoord op vraag 24. Daarbij benadrukt de regering wel graag dat de onderdelen van
het voorstel die in een losser verband staan tot het AML-pakket en de bedrijfsvoeringsregels,
zonder noemenswaardige administratieve lasten eerder in werking kunnen treden. De
regering is dan ook voornemens om dit wetsvoorstel, wanneer tot wet verheven, zo spoedig
mogelijk na bekendmaking in werking te laten treden. De vaste verandermomenten zullen
daarbij in acht worden genomen, met dien verstande dat als het voorstel pas op 1 juli
2027 in werking zou kunnen treden, gekozen zal worden voor een inwerkingtredingsdatum
van 10 juli 2027, om aan te sluiten bij de inwerkingtredingsdatum van het AML-pakket.

D. Overig

125

De leden van de D66-fractie benadrukken dat een effectief sanctiestelsel staat of
valt met de uitvoerbaarheid in de praktijk. Zij verzoeken de regering daarom nadrukkelijk
om in te gaan op de concrete uitvoeringsrealiteit, en waar nodig aanvullende waarborgen
of ondersteuning te bieden.

De regering deelt het standpunt van de D66-fractie dat een effectief sanctiestelsel
staat of valt met de uitvoerbaarheid in de praktijk. Bij het opstellen van het wetsvoorstel
zijn de betrokken uitvoeringsorganisaties dan ook vanaf het eerste begin betrokken
geweest. De vanuit de uitvoeringsrealiteit ontvangen inbreng heeft er voor een belangrijk
deel aan bijgedragen dat de regering een wetsvoorstel aan uw Kamer heeft aangeboden
waarvan ze kan zeggen dat het uitvoerbaar is. Voor de precieze resultaten van de verrichtte
uitvoeringstoetsen en de wijze waarop daar opvolging aan is gegeven, verwijst de regering
naar de tabel in de memorie van toelichting.67 Voorts is er mede naar aanleiding van het rapport van de Nationaal Coördinator Sanctiehandhaving
en Sanctienaleving een nauwere Rijksbrede samenwerking opgebouwd waarin alle organisaties
met een rol in sanctienaleving bijdragen vanuit hun eigen verantwoordelijkheid. In
dat verband is vanuit het Ministerie van Buitenlandse Zaken ook het aanbod gedaan
om al naar gelang de behoefte ondersteuning te bieden bij de implementatie van dit
wetsvoorstel.

126

De leden van de fractie van GroenLinks-PvdA willen dat sanctiemaatregelen zo min mogelijk
beperkingen opleggen aan humanitaire hulpverlening. Helaas hebben hulporganisaties
veel last van overcompliance en derisking. Bedrijven en financiële instellingen weigeren
nog te vaak hun diensten aan te bieden aan hulporganisaties om het risico te ontlopen
dat zij sancties, bijvoorbeeld met betrekking tot gesanctioneerde regio’s, overtreden.
Kan de regering aangeven op welke manier zij het tegengaan van overcompliance en derisking
heeft meegenomen in de voorbereiding van dit wetsvoorstel? Heeft de regering in de
voorbereiding van dit wetsvoorstel met humanitaire hulporganisaties gesproken over
het tegengaan van overcompliance en derisking? Vormt het wetsvoorstel een risico op
nieuwe belemmeringen voor humanitaire hulpverlening? Heeft de regering een analyse
gemaakt van het effect dat het wetsvoorstel heeft op humanitaire hulpverlening? Zo
ja, kan de regering deze analyse met de Kamer delen?

Sancties zijn zo ontworpen dat humanitaire goederen en diensten worden ontzien. Nederland
maakt zich er binnen Europa hard voor dat de negatieve gevolgen van sancties voor
humanitaire hulp tegen worden gegaan, door middel van het invoeren en waarborgen van
brede humanitaire uitzonderingen in EU-sanctieregimes in lijn met de relevante VN-standaarden.
Daarnaast staat het kabinet in nauw contact met hulporganisaties om problemen te signaleren,
onder meer door deel te nemen aan de ronde tafels met Ngo’s en banken over financiële
toegang. Twee recente rapporten van ODI Global over de impact van financiële sancties
en exportcontroles noemen de Nederlandse samenwerking tussen overheid, banken en Ngo’s
in de vorm van de ronde tafel als best practice voor het aanpakken van overcompliance en derisking.

Het wetsvoorstel is tijdens de ronde tafel financiële toegang besproken met de deelnemers
uit de financiële en humanitaire sector. Ook hebben zij, net als andere belanghebbenden,
de kans gekregen om hun reactie te geven gedurende de internetconsultatie en van die
mogelijkheid is ook gebruikgemaakt. Het wetsvoorstel vormt in principe geen belemmering
voor humanitaire hulpverlening, omdat het primair een kader vormt voor de nationale
uitvoering van internationale sanctiemaatregelen die zoals aangegeven humanitaire
uitzonderingen bevatten. Er is om die reden ook geen specifieke analyse gemaakt van
de impact op de humanitaire hulpverlening. Het kabinet blijft bovengenoemde ronde
tafels met de sector voortzetten om eventuele zorgen te kunnen adresseren.